2012

Trigésimo quarto período de sessões da cepal

San Salvador, 27 a 31 de agosto

Distr.GERALLC/G.2532(SES.34/11)23 de julho de 2012PORTUGUÊSORIGINAL: ESPANHOL2012-492

2012

OS PAÍSES DE RENDA MÉDIA: UM NOVO ENFOQUEBASEADO EM BRECHAS ESTRUTURAIS

Nota da Secretaria

Distr. GERAL LC/G.2532(SES.34/11) 23 de julho de 2012 PORTUGUÊS ORIGINAL: ESPANHOL 2012-492

OS PAÍSES DE RENDA MÉDIA: UM NOVO ENFOQUE BASEADO EM BRECHAS ESTRUTURAIS

Nota da Secretaria

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ÍNDICE Prólogo ................................................................................................................................................ 3 I. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 5 A. O nível de renda per capita e os países de renda média ................................................. 7 B. A evolução da assistência oficial para o desenvolvimento outorgada à América Latina e Caribe .............................................................................................. 9 C. Caracterização dos fluxos de assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) aos países da região ........................................................................................................ 11 D. Argumentos para a cooperação com países de renda média: o desenvolvimento como conceito amplo ...................................................................... 14 E. Olhar detalhadamente: Um novo enfoque para determinar vulnerabilidades a partir de brechas ........................................................................................................... 16 F. Classificações dos países de renda média da América Latina e do Caribe com base nas brechas do desenvolvimento ......................................................... 18 1. Distintas brechas implicam distintas classificações: Um critério uniforme é insuficiente para avaliar as necessidades do desenvolvimento ......................... 18 2. Metodologia para a geração das classificações de países segundo as brechas ............................................................................................... 21 3. Resultados das classificações de países segundo as brechas ................................ 22 G. A necessidade de um diálogo político em vários níveis ................................................. 24 II. CONCLUSÕES ........................................................................................................................ 28 Bibliografía ......................................................................................................................................... 31

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Prólogo No trigésimo terceiro período de sessões da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), realizado em Brasília, em 2010, os países membros da CEPAL aprovaram a Resolução 647(XXXIII), em virtude da qual estabeleceram um novo mandato à Secretaria para que: i) em colaboração com outros organismos intergovernamentais, internacionais e regionais, continue a análise de novas alternativas que aportem o volume de recursos necessário para financiar o desenvolvimento dos países da América Latina e do Caribe, e ii) em colaboração com outros organismos internacionais e regionais, elabore um conjunto mais amplo de indicadores que reflita a realidade própria de cada país e permita detectar as principais necessidades de cada um, a fim de que o critério de renda média deixe de ser um impedimento a priori para participar na assistência oficial para o desenvolvimento. Em cumprimento deste mandato, a Secretaria elaborou o documento Os países de renda média: Um novo enfoque baseado em brechas estruturais. Nota da Secretaria, no qual se argumenta que não se devem equiparar de maneira linear as restrições e desafios do desenvolvimento com o nível de renda per capita dos países. A alocação da assistência oficial para o desenvolvimento com base na renda per capita padece de dois problemas centrais. Em primeiro lugar, a superação da pobreza é, ao mesmo tempo, causa e efeito do processo de desenvolvimento, que é multifacetado e requer que os países superem uma grande variedade de brechas estruturais que limitam ou impedem processos de crescimento inclusivos mediante os quais seja possível abordar os problemas de pobreza e desigualdade. Em segundo lugar, pressupõe que nas categorias de países de renda média, baixa ou alta estão agrupados países relativamente homogêneos em suas necessidades econômicas e sociais, o que dista da realidade. Por isso, este documento propõe olhar detalhadamente e complementar o critério de renda per capita com um novo enfoque baseado em brechas estruturais que limitam o desenvolvimento dos países de renda média (em matéria de desigualdade e pobreza, investimento e poupança, produtividade e inovação, infraestrutura, educação, saúde, fiscalidade, gênero e meio ambiente) e recomenda abrir um processo de diálogo político entre os países, que se oriente a identificar a priorização das brechas estruturais com o fim de analisar os mecanismos de política mais adequados e as modalidades de trabalho mais estratégicas. Isto supõe revisar o conceito de desenvolvimento que se vem aplicando para canalizar os recursos da cooperação, visando a adotar outro mais amplo e multifacetado, que inclua não apenas melhorar o padrão de vida das pessoas, mas também lograr processos de crescimento sustentáveis e inclusivos que se encarreguem da desigualdade social e da heterogeneidade produtiva que caracterizam os países da América Latina e do Caribe e, em geral, os de renda média. No documento se apresentam, para consideração dos países membros, os resultados quanto aos grupos e às tipologias de países de acordo com a priorização das diferentes brechas. Sugere-se que ao ampliar o conceito de desenvolvimento e reconhecer a grande heterogeneidade existente entre os países denominados de renda média, e inclusive ao interior deles mesmos, se revelam as falhas metodológicas que levam à classificação da grande maioria dos países da região, e de mais da metade dos países do mundo, em uma única categoria. Isto evidencia a insuficiência de utilizar a renda per capita como o principal critério para a alocação da assistência oficial para o desenvolvimento no âmbito da cooperação internacional.

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A CEPAL coloca este documento à disposição dos países da América Latina e do Caribe como um aporte à discussão de uma agenda renovada para o financiamento do desenvolvimento em nível nacional, regional e global, em concordância com as necessidades dos países.

Alicia Bárcena Secretária Executiva

Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

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I. INTRODUÇÃO O nível de renda per capita constitui o principal critério utilizado para alocar os recursos financeiros de cooperação para o desenvolvimento. A conjunção deste critério com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), que têm dominado a agenda de cooperação a partir do novo século, traduziu-se em uma canalização dos recursos em direção a países de menores rendas, em detrimento dos países de renda média. Com efeito, no caso da América Latina e do Caribe, uma região predominantemente de renda média, se observa uma queda, em termos relativos, da assistência oficial para o desenvolvimento (AOD), tanto em relação à média da renda nacional bruta (RNB) como em comparação com outras regiões em desenvolvimento. Esta queda acentuou-se a partir da década de 2000. Tal comportamento reflete, por um lado, a decisão de concentrar os recursos de cooperação internacional no combate da pobreza e em seus efeitos mais imediatos, privilegiando os países de menores rendas, ainda que mais de 70% da população mundial em condições de pobreza viva em países de renda média. Por outro lado, a canalização de recursos para os países de menores rendas responde à suposição de que, à medida que os países avançam em seu nível de renda per capita, dispõem de mais recursos e ferramentas para combater a pobreza e financiar seu desenvolvimento. Desse modo, os países de renda média necessitariam de um menor apoio do sistema de cooperação internacional; este fenômeno é o que alguns autores chamaram “processo de graduação”. Esta lógica de alocação de recursos padece de dois grandes problemas. Em primeiro lugar, a superação da pobreza é tanto causa como efeito do processo de desenvolvimento, dado que se trata de um processo multifacetado que supõe não só melhorar o padrão de vida, mas que também requer assumir uma grande variedade de brechas estruturais que limitam e entorpecem um crescimento inclusivo capaz de abordar os problemas de pobreza e desigualdade. Em segundo lugar, esta lógica considera que as categorias de países de renda média baixa ou alta refletem uma realidade relativamente homogênea. Não obstante, esta realidade se caracteriza mais pela existência de uma grande heterogeneidade nas condições de pobreza, inclusão social, capacidade produtiva, institucional e financeira. Por isso neste documento propõe-se a necessidade de revitalizar a participação dos países da América Latina e do Caribe (e, em geral, dos países de renda média) no sistema de cooperação internacional, para o que se requer não vincular de maneira linear as restrições ao desenvolvimento com o nível de renda per capita, mas aperfeiçoar a metodologia e avaliar as necessidades do desenvolvimento com base nas brechas estruturais que o limitam. No contexto dos países da região, parte-se de um conjunto de brechas estruturais (renda per capita, pobreza, desigualdade, investimento e poupança, produtividade e inovação, infraestrutura, educação, saúde, fiscalidade, gênero e meio ambiente) identificadas no documento La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010). Assim, propõe um enfoque ao mesmo tempo alternativo e complementar ao critério de renda per capita, que implica incorporar explicitamente, na agenda de cooperação para o desenvolvimento, a avaliação das necessidades e carências que não estão representadas por indicadores de rendas, mas que refletem outro tipo de brechas.

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Na análise empírica das brechas mostra-se que é possível agrupar os países de distintas maneiras, segundo o tipo de brecha que se incorpore. Igualmente, fica em evidência que uma classificação de países que anteponha a brecha de renda per capita às demais não necessariamente reflete de maneira adequada as necessidades e vulnerabilidades dos países da região. De acordo com uma lógica similar, no documento se assinala que um aumento do nível de renda per capita —e, por conseguinte, uma redução da brecha de renda— não implica inexoravelmente uma melhora nas demais brechas. Na análise da alocação da assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) na região se observa que esta tem se destinado fundamentalmente aos setores de serviços sociais e infraestrutura social. Embora a ajuda dirigida aos setores sociais e, em geral, aos setores vinculados aos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio cumpra um importante papel, na análise de brechas se comprova que os obstáculos para o desenvolvimento com os quais tropeçam os países de renda média são maiores e heterogêneos, e que diferem segundo sua capacidade de enfrentá-los. Para que as brechas estruturais permitam estabelecer critérios que guiem a distribuição de recursos do sistema de cooperação internacional é preciso criar novas instâncias de diálogo para debater uma agenda de desenvolvimento global. Estas instâncias devem facilitar a identificação e priorização das brechas de desenvolvimento e gerar propostas para a elaboração das políticas e dos mecanismos que deveria adotar a cooperação internacional, complementando os mecanismos de diálogo existentes, que estão mais focados em examinar a eficiência e os aspectos relacionados com a prestação de contas do sistema. O diálogo político também supõe identificar e estabelecer as modalidades de cooperação segundo as brechas que se decida priorizar. Como exemplo, a Facilidade de Investimento na América Latina (Latin American Investment Facility (LAIF)) constitui um mecanismo emblemático para que os países da região enfrentem a brecha de infraestrutura. Este mecanismo utiliza como base os recursos limitados que aporta a Comissão Europeia para atrair empréstimos de maiores valores do Banco Europeu de Investimentos, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e de fontes bilaterais, que depois se canalizam a obras de infraestrutura —física ou energética, entre outras— na região. A melhor caracterização dos obstáculos para o desenvolvimento no âmbito de cada país, junto com um diálogo sistemático entre doador e receptor em que se decidam em conjunto as áreas a privilegiar, contribuiria, sem dúvida, a uma orientação mais certeira da assistência para o desenvolvimento e, em geral, a uma eficácia maior das políticas de cooperação. Em definitiva, trata-se de um enfoque que permite abrir espaços de aprimoramento para a canalização e a alocação da assistência oficial e incorporar de maneira ativa todos os países de renda média no sistema de cooperação internacional. Por último, se argumenta que a maior participação dos países de renda média no sistema de cooperação, como doadores ou como receptores, tem implicações positivas no crescimento e no desenvolvimento global, por sua importância econômica e social na economia mundial e, por conseguinte, pelas enormes externalidades positivas no crescimento e bem-estar global que surgem da cooperação com estes.

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A. O NÍVEL DE RENDA PER CAPITA E OS PAÍSES DE RENDA MÉDIA O nível de renda per capita constitui o principal critério para agrupar países segundo o seu nível de desenvolvimento e, em conseqüência, para a alocação dos fluxos de cooperação internacional 1. O Banco Mundial, por exemplo, apesar de reconhecer que o desenvolvimento não é una questão exclusivamente de renda, utiliza a renda nacional bruta (RNB) per capita para gerar níveis de renda e classificar os países em quatro grupos: os países de renda baixa, os países de renda média-baixa, os países de renda média-alta e os países de renda alta 2. O Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD) da OCDE, por sua vez, distingue, com base no mesmo indicador, dois grandes grupos de países para estabelecer um critério objetivo que permita alocar a assistência oficial para o desenvolvimento (AOD): países desenvolvidos (que correspondem, basicamente, aos países de renda alta da classificação do Banco Mundial) e países em desenvolvimento (países menos desenvolvidos (PMD), países de renda baixa, média-baixa e média-alta). Aplicando os critérios do Banco Mundial e do CAD ao contexto da América Latina e Caribe se comprova um alto grau de coincidência entre ambos. Do total de países da região apenas três são desenvolvidos, segundo o CAD, ou de renda alta, segundo o Banco Mundial (Bahamas, Barbados e Trinidad e Tobago). Dos restantes 30 países em desenvolvimento apenas um se classifica como país de renda baixa segundo o Banco Mundial (país menos desenvolvido segundo o CAD), oito se classificam como países de renda média-baixa segundo ambos critérios e 21 se classificam como de renda média-alta segundo ambos critérios (veja a tabela 1). Portanto, de acordo com o critério de renda per capita, a região da América Latina e Caribe é predominantemente de renda média. Isto tem implicado que, tal como será visto mais adiante, a assistência oficial para o desenvolvimento que recebe a região venha em clara diminuição, tanto em termos relativos à renda nacional bruta (RNB) regional como em comparação com outras regiões em desenvolvimento. Este descenso se acentuou na década de 2000, desde a aprovação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) como principal agenda para o desenvolvimento dos países.

1 Existem organismos que utilizam critérios alternativos, como o Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD), que se baseia no índice de desenvolvimento humano para avaliar o nível de desenvolvimento dos países. Este índice se sustenta em três indicadores: a esperança de vida, o nível educativo (medido em função de uma combinação da taxa de alfabetização de adultos e da taxa bruta de matrícula combinada de educação primária, secundária e superior) e o PIB per capita (veja [on-line] http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=aBa020081--&volver=1).

2 Os limites para definir os grupos em 2011 se baseiam na renda nacional bruta (RNB) per capita, calculada pelo método Atlas do Banco Mundial, do ano 2010. Assim, os países de renda baixa são aqueles com menos de 1.005 dólares de RNB per capita em 2010, os países de renda média-baixa são aqueles com rendas compreendidas entre 1.006 dólares e 3.975 dólares per capita, os países de renda média-alta são aqueles com RNB per capita entre 3.976 dólares e 12.275 dólares e, por último, os países de renda alta são aqueles com RNB per capita superior a 12.276 dólares (veja [on-line] http://data.worldbank.org/about/country-classifications).

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Tabela 1 AMÉRICA LATINA E CARIBE: CLASSIFICAÇÃO DE PAÍSES SEGUNDO O BANCO MUNDIAL

E O COMITÊ DE ASSISTÊNCIA PARA O DESENVOLVIMENTO (CAD) DA OCDE Banco Mundial CAD Sub-região

1 Bahamas Renda alta País desenvolvido Caribe

2 Barbados Renda alta País desenvolvido Caribe

3 Trinidad e Tobago Renda alta País desenvolvido Caribe

4 Antigua e Barbuda Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

5 Argentina Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

6 Brasil Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

7 Chile Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

8 Colômbia Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

9 Costa Rica Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

10 Cuba Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

11 Dominica Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

12 Equador Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

13 Granada Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

14 Jamaica Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

15 México Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

16 Panamá Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

17 Peru Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

18 República Dominicana Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

19 São Vicente e Granadinas Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

20 São Cristóvão e Névis Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

21 Santa Lúcia Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

22 Suriname Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta Caribe

23 Uruguai Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

24 Venezuela (República Bolivariana da) Renda média-alta País em desenvolvimento, renda média-alta América Latina

25 Belize Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa Caribe

26 Bolívia (Estado Plurinacional da) Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa América Latina

27 El Salvador Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa América Latina

28 Guatemala Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa América Latina

29 Guiana Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa Caribe

30 Honduras Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa América Latina

31 Nicarágua Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa América Latina

32 Paraguai Renda média-baixa País em desenvolvimento, renda média-baixa América Latina

33 Haiti Renda baixa País menos desenvolvido América Latina

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago do Chile, 2012, em imprensa; e Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD), “DAC List of ODA Recipients”, 2011 [on-line] http://www.oecd.org/dac/stats/daclist.

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B. A EVOLUÇÃO DA ASSISTÊNCIA OFICIAL PARA O DESENVOLVIMENTO OUTORGADA À AMÉRICA LATINA E CARIBE

A partir da evolução dos fluxos de assistência oficial para o desenvolvimento observada durante o período 1990-2010, de acordo com a classificação dos países por nível de renda, se comprova que esta se concentra de maneira crescente na categoria de menores rendas. Em 1990 quase a metade dos fluxos de AOD se destinou a países de baixas rendas e países menos desenvolvidos. Duas décadas depois, na de 2010, este grupo aumentou sua participação nos fluxos de AOD e concentrou mais de 65% da assistência. Uma consequência do aumento da canalização destes fluxos aos países de menores rendas é a persistente perda de participação e importância dos de renda média como receptores da AOD. Em 1990, os países de renda média recebiam em média uma porção da assistência oficial maior do que os países de menores rendas (55% e 45%, do total dos fluxos de AOD, respectivamente). Em 2010, a participação dos países de renda média se reduziu significativamente, já que receberam a metade da AOD destinada aos países de baixas rendas e menos desenvolvidos (veja o gráfico 1).

Gráfico 1 PARTICIPAÇÃO DOS PAÍSES NO TOTAL DOS FLUXOS DE ASSISTÊNCIA OFICIAL PARA O

DESENVOLVIMENTO (AOD), SEGUNDO A CATEGORIA DE RENDA, 1990-2010 (Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em informação da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Similarmente a outras regiões de renda média, a região da América Latina e do Caribe também registrou uma queda significativa como receptora de AOD. Durante a década de 1960 a região recebia em média cerca de 14% do total da AOD destinada aos países em desenvolvimento, enquanto atualmente a cifra encontra-se ao redor de 8% (veja o gráfico 2). Dos 131 bilhões de dólares desembolsados para os países em desenvolvimento em 2010, a região obteve apenas 10,8 bilhões de dólares. Em termos de RNB regional, a AOD dirigida à América Latina e ao Caribe passou de representar mais de 1% na década de 1960 a representar 0,4% na década de 1990 e 0,22% na atual (veja o gráfico 3).

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Países de renda baixa e países menos desenvolvidos

Países de renda média-baixa

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Gráfico 2 PARTICIPAÇÃO DAS REGIÕES NOS DESEMBOLSOS DE ASSISTÊNCIA OFICIAL

PARA O DESENVOLVIMENTO, 1964-2009 (Médias móveis de 5 anos, em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em informação da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Gráfico 3 DESEMBOLSOS LÍQUIDOS DE ASSISTÊNCIA OFICIAL PARA O DESENVOLVIMENTO (AOD)

OUTORGADA À AMÉRICA LATINA E AO CARIBE EM PORCENTAGEM DA RNB, 1964-2009 (Médias móveis de 5 anos, em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em informação da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

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Este padrão de alocação da assistência oficial para o desenvolvimento, baseado no nível de renda e inclinado aos países de menores rendas foi em parte reforçado pelo impulso outorgado pelo sistema de cooperação internacional à consecução dos chamados Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), em que muitas vezes a renda per capita e os indicadores de ODM mostram uma estreita relação 3. Assim, a partir do ano 2000 tornou-se patente na alocação de AOD em nível mundial um acentuado viés a favor dos países de renda baixa e dos países menos desenvolvidos. Este viés, tal como visto, se deu em detrimento dos países classificados como de renda média, que cada vez recebem uma proporção menor da assistência.

C. CARACTERIZAÇÃO DOS FLUXOS DE ASSISTÊNCIA OFICIAL PARA O DESENVOLVIMENTO (AOD) AOS PAÍSES DA REGIÃO

Entre 2003 e 2010 os países da América Latina e Caribe receberam em conjunto um volume médio anual de desembolsos líquidos de AOD de um pouco mais de 7 bilhões de dólares, equivalentes a 0,22% do RNB regional. Estas cifras agregadas encobrem disparidades de um país a outro, tanto em termos de RNB como em termos da assistência recebida per capita. Por exemplo, em termos de RNB, neste período o aporte de AOD foi muito relevante no Haiti e Nicarágua (superior a 15% do RNB), seguidos de Dominica e Bolívia (Estado Plurinacional da) (superior a 5% em ambos os casos). Em contraste, o aporte resultou muito modesto para os demais países (em 16 dos 30 países não chegou a 1% do PIB). Estes recebimentos dissímeis de AOD são ainda mais acentuados em termos de população: sete países (a maioria deles com populações reduzidas) recebem aportes superiores a 150 dólares por pessoa (Dominica, Granada, Guiana, Nicarágua, São Cristóvão e Névis, São Vicente e Granadinas e Suriname). Em contraste, o aporte aos dois países mais populosos da região (Brasil e México) não chega a um dólar e meio per capita (Tezanos, 2012) (veja a tabela 2) 4. Quanto aos setores aonde se concentraram a AOD, foi mantida a tendência —que havia começado na década de 1990— de redirecionar as alocações de AOD dos objetivos de infraestrutura econômica e de desenvolvimento geral (que incluem, por exemplo, os programas de assistência ao ajuste estrutural) aos setores de serviços sociais e de infraestrutura social (veja Nações Unidas, 2005). Estes últimos já recebiam em meados da década de 1990 cerca de 34% dos novos compromissos de AOD com os países da região e para a média dos anos 2003 a 2010 esta cifra se elevou a 49% dos compromissos e a 42% dos desembolsos brutos (veja o gráfico 4).

3 Na denominada Cúpula do Milênio, 189 países se comprometeram a fazer o máximo esforço para avançar na

erradicação da pobreza e da fome e na promoção da educação, da saúde, da equidade de gênero e da sustentabilidade ambiental. Estes propósitos ficaram refletidos na Declaração do Milênio e deram origem a oito grandes desafios em torno aos quais se deviam concentrar os esforços da comunidade internacional: os chamados Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). As Nações Unidas, por sua vez, elaboraram um documento onde se estabelecia a relação completa das metas e dos indicadores para o seguimento dos ODM. Assim, os oito ODM se traduziram em 18 metas, com cerca de 48 indicadores para seu seguimento (Alonso, 2007).

4 Aqui se confirma o denominado “viés a favor dos países pequenos” que caracteriza o mapa de distribuição da OD global (veja Tezanos, 2008).

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Tabela 2 AMÉRICA LATINA E CARIBE: PRINCIPAIS VALORES DE AOD, MÉDIAS DE 2003-2010

AOD/RNB

(em porcentagens)AOD per capita

(em dólares)AOD média anual

(em milhões de dólares)

Antigua e Barbuda 0,80 92 8

Argentina 0,05 3 128

Belize 1,57 59 18

Bolívia (Estado Plurinacional da) 5,68 85 794

Brasil 0,03 2 332

Chile 0,09 7 123

Colômbia 0,46 20 878

Costa Rica 0,22 13 58

Cuba 0,29 10 113

Dominica 7,76 373 26

República Dominicana 0,30 13 120

Equador 0,44 16 214

El Salvador 1,13 38 231

Granada 5,72 309 32

Guatemala 1,19 30 401

Guiana 9,24 211 158

Haiti 19,29 98 937

Honduras 4,88 85 602

Jamaica 0,63 28 74

México 0,02 2 211

Nicarágua 15,67 165 913

Panamá 0,14 9 31

Paraguai 0,74 15 90

Peru 0,37 15 408

São Cristóvão e Névis 2,08 188 9

Santa Lúcia 2,17 115 19

São Vicente e Granadinas 4,42 206 23

Suriname 4,30 170 86

Uruguai 0,14 10 35

Venezuela (República Bolivariana da) 0,03 3 69

Total América Latina e Caribe 0,22 14 7 141 Fonte: S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la

distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago do Chile, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), 2012, em imprensa.

Nota: AOD/RNB: relação entre a AOD (desembolsos líquidos) agregada no período (dólares correntes) e a RNB agregada no período (dólares correntes). AOD per capita: relação entre a AOD (desembolsos líquidos) agregada no período (dólares constantes de 2009) e a população agregada no período. AOD médio anual: média anual dos desembolsos líquidos de AOD no período 2003-2010 (dólares constantes de 2009). O “Total América Latina e Caribe” inclui os 29 países de renda média da América Latina e Caribe e o Haiti.

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Gráfico 4 AMÉRICA LATINA E CARIBE (30 PAÍSES): COMPROMISSOS E DESEMBOLSOS DE AOD

POR SETOR, MÉDIA DO PERÍODO 2003-2010 (Total de doadores, com base em dólares constantes de 2009 e em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em dados de CAD (Organização de

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)). Assim, para a região em seu conjunto, o item de Infraestrutura e serviços sociais é o que tem recebido maior volume de AOD. Entre os serviços sociais e a infraestrutura social predominaram nos últimos anos os subsetores Governo e sociedade civil e Outros, em que este último inclui as políticas de emprego e moradia bem como o controle de estupefacientes, entre outros assuntos5. Reduziu-se ligeiramente a proporção de recursos alocados aos serviços sociais básicos, específicos dos indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (educação básica, saúde básica, nutrição, água e saneamento). Em meados da década de 1990 estes subsetores concentravam 38% das alocações totais aos setores sociais e no período 2003-2010 essa cifra situou-se em torno de 30%. Embora, como natural, a AOD dirigida aos setores sociais e aquela dirigida diretamente aos setores vinculados aos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) seja altamente relevante, ficará claro a seguir que os desafios para o desenvolvimento dos países de renda média da América Latina e do Caribe não terminam aí. Com efeito, tal como se comprova em vários estudos de casos de cooperação com países de renda média da América Latina e do Caribe apresentados em Freres, Martínez e Angulo (2010), os governos da região —ainda que não se despreocupem da consecução dos ODM— os situam em um contexto mais amplo de desafios dentro do processo de desenvolvimento. O que se afirma aqui precisamente é que esse conjunto mais amplo de desafios é o que a cooperação internacional deve apoiar em suas distintas formas e em suas distintas modalidades.

5 A cooperação para o controle de entorpecentes é especialmente relevante na Colômbia, financiada sobretudo

pelos Estados Unidos, no âmbito da Iniciativa andina contra as drogas (Tezanos, 2012).

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Infraestrutura e serviços sociaisInfraestrutura econômica Setores produtivosMultisetorialAssistência programas gerais/ Assistência produtos básicos

Medidas relativas à dívidaAssistência humanitáriaCustos administrativos dos doadoresRefugiados em países doadoresSem especificar

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Infraestrutura e serviços sociaisSetores produtivosMultisetorialAssistência programas gerais/Assistência produtos básicos Medidas relativas à dívida

Assistência humanitáriaCustos administrativos dos doadoresRefugiados em países doadoresSem especificar

A. Compromissos B. Desembolsos

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D. ARGUMENTOS PARA A COOPERAÇÃO COM PAÍSES DE RENDA MÉDIA: O DESENVOLVIMENTO COMO CONCEITO AMPLO

Tal como visto, o sistema de cooperação internacional, que funciona guiado pela lógica de níveis de renda per capita como variável representativa (proxy) do desenvolvimento, não incorpora os países de renda média como os da América Latina e do Caribe. Contudo, o nível de desenvolvimento não pode ser identificado apenas com o nível de renda. O conceito de desenvolvimento se estende além do aumento da renda média por habitante. É um conceito amplo e multifacetado, que supõe não só melhorar os níveis de vida, mas também lograr processos de crescimento sustentáveis e inclusivos, que abordem a desigualdade social e produtiva que caracteriza os países da América Latina e do Caribe e, em geral, os de renda média. Também implica propiciar as condições necessárias para criar e estabelecer sistemas políticos, econômicos e sociais que promovam o respeito, a diversidade, a dignidade humana e a igualdade. Desta ótica, utilizar o nível de renda como critério de classificação de países constitui um enfoque limitado e, em certos aspectos, reducionista, já que dentro dos grupos se uniformizam países cujas realidades econômicas e sociais são muito —e em ocasiões radicalmente— distintas e acentuadamente heterogêneas quanto aos desafios do desenvolvimento. É o que sucede com um amplíssimo grupo de países que, com este critério, se incluem na categoria de renda média. Atualmente, mais da metade dos países do mundo pertencem à categoria de renda média, que é habitada por mais de 70% da população mundial 6. Naturalmente, em um grupo tão amplo se conjugam realidades muito distintas, tanto em matéria de necessidades e vulnerabilidades como de capacidades e potencialidades. Com efeito, os países classificados como de renda média são muito diferentes não só por seu tamanho e suas condições sociais, mas também por suas condições econômico-estruturais vinculadas ao potencial de desenvolvimento e ao desempenho produtivo 7. Ao agrupá-los segundo o nível de renda não se tomam em consideração estas diferenças nem a grande similitude que há entre muitos de seus problemas e os dos países classificados como de renda baixa (CEPAL 2010b, 2011). Os países da América Latina e Caribe são um claro exemplo do último, já que a rótulo de países de renda média-alta ou países de renda média-baixa não explicita nem destaca as profundas diferenças que existem não apenas entre ambos subgrupos, mas ao interior deles. Com efeito, ao considerar variáveis socioeconômicas tais como nível de renda per capita, nível de desigualdade na distribuição da renda ou nível de pobreza, as diferenças entre os países são evidentes, dada a amplitude de seus intervalos de variação. Como se observa no tabela3, a renda per capita dos países da região classificados como de renda média-baixa oscila entre um mínimo de 2.329 dólares e um máximo de 6.250 dólares, enquanto o intervalo é ainda mais amplo para os classificados como de renda média-alta, com um mínimo de 6.077 dólares e um máximo de 16.407 dólares. Em termos do índice de Gini —indicador da desigualdade da renda— também se observam intervalos de variação importantes, com um mínimo de 44,5 e um máximo

6 Os países de renda média se encontram em todas as regiões em desenvolvimento do mundo, entre as que a da

América Latina e do Caribe tem a proporção mais alta em nível mundial (28% do total) (veja CEPAL, 2011). 7 O anterior não deveria chamar a atenção ao ter em conta que o grupo de países de renda média se estende de

1.006 dólares a 12.275 dólares de renda per capita, intervalo com uma amplitude tal que, naturalmente, conjuga em seu interior realidades muito distintas.

15

de 57,7 para os países de renda média-baixa e um mínimo de 42,4 e um máximo de 58,4 para os países de renda média-alta. Por último, o índice de pobreza, sendo esta medida com o nível de 2 dólares diários por habitante, oscila entre um mínimo de 13,2 e um máximo de 35,4 nos países de renda média-baixa e um mínimo de 0 e um máximo de 40,6 nos países de renda média-alta.

Tabela 3 AMÉRICA LATINA E CARIBE (29 PAÍSES DE RENDA MÉDIA): ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS

DE ALGUMAS VARIÁVEIS SOCIOECONÔMICAS (Em dólares e porcentagens)

Variável Número de observações Mínimo Máximo Média Desvio padrão

Países de renda média-baixa PIB per capita (em dólares PPA)

8 2 329 6 250 4 006 1 390

Índice de Gini (0-100) 8 44,5 57,7 52,3 4,7 Taxa de pobreza (em porcentagens)

8 13,2 35,4 23,3 7,8

Países de renda média-alta PIB per capita (em dólares PPA)

20 6 077 16 407 9 125 2 654

Índice de Gini (0-100) 15 42,4 58,4 49,2 4,6 Taxa de pobreza (em porcentagens)

15 0 40,6 12,7 11,3

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos on-line] http://devdata.worldbank.org/dataonline/.

Nota: As cifras de PIB per capita estão medidas em termos de paridade do poder aquisitivo (PPA) e são médias do período 2003-2007, de forma que não estivessem afetadas pela crise global iniciada em 2008. A taxa de pobreza é a que surge de empregar o nível de 2 dólares diários e corresponde ao último dado disponível, já que só se dispõe de informação para alguns anos. O índice de Gini se utiliza para medir a desigualdade da renda e abrange de um mínimo de zero (a desigualdade mais baixa) a um máximo de 100 (a desigualdade mais alta); também corresponde ao último dado disponível. A classificação de países por grupo de renda é a mais recente do Banco Mundial.

As diferenças entre os países também são importantes ao considerar características estruturais relacionadas com o desempenho em matéria de produtividade, inserção no comércio mundial e muitas outras características. Isto se aplica não só para a categoria de países de renda média da América Latina e do Caribe, mas também para a de países de renda média em escala mundial (veja CEPAL, 2011). Atualmente há um grande número de países que vêm avançando para níveis de renda per capita superiores —e, em consequência, se classificam como de renda média—, mas ainda afligidos por uma quantidade de problemas de desenvolvimento que não se logra refletir mediante o critério de renda per capita. O sistema de cooperação internacional deve ser capaz de assumir as diversas vulnerabilidades e necessidades sem cobrir nos países excluídos. Por este motivo, a CEPAL tem sugerido que é preciso revisar a lógica que rege a agenda de cooperação internacional atual e tem sustentado que um passo crucial nesta direção seria aplicar um novo enfoque que permita olhar detalhadamente para determinar onde estão os maiores desafios do desenvolvimento em cada caso. Este novo enfoque, por sua vez, seria a base para gerar consensos quanto a uma nova agenda de cooperação para o desenvolvimento inclusivo, que incorpore os desafios de todos os países, sem excluir aqueles que se classificam como de renda média.

16

E. OLHAR DETALHADAMENTE: UM NOVO ENFOQUE PARA DETERMINAR VULNERABILIDADES A PARTIR DE BRECHAS

O enfoque das brechas de renda e a agenda de desenvolvimento associada a este conceito, cujo eixo é o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, não serve para refletir a natureza multifacetada do desenvolvimento assinalada pela CEPAL nem os verdadeiros desafios estruturais que encaram os países de renda média como os da América Latina e do Caribe. Neste documento se apresenta um enfoque alternativo, inclusivo e integrado para avaliar os desafios de longo prazo e as áreas de maior vulnerabilidade que apresentam os países da região. Segundo a proposta da CEPAL (2010a), para lograr o desenvolvimento é preciso superar os atrasos produtivos endêmicos mediante a inovação e o investimento em capital físico e, fundamentalmente, humano, a fim de aumentar a produtividade e a competitividade sistêmicas, além de fortalecer as instituições e consolidar as democracias. Em definitiva, é preciso superar uma quantidade de obstáculos —ou, de maneira mais precisa, brechas estruturais do desenvolvimento— que ainda persistem e que não só dificultam o crescimento econômico dinâmico e sustentável dos países da região, mas que também limitam a possibilidade de transitar em direção a economias e sociedades mais inclusivas. Estas brechas incluem, entre outras, as de i) renda por habitante, ii) desigualdade, iii) pobreza, iv) investimento e poupança, v) produtividade e inovação, vi) infraestrutura, vii) educação, viii) saúde, ix) fiscalidade, x) gênero e xi) meio ambiente (veja o quadro 1). Com efeito, este enfoque de brechas não inclui apenas a brecha de renda e outras preocupações da agenda de desenvolvimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, mas incorpora ademais muitas outras áreas que caracterizam alguns dos principais problemas do desenvolvimento da região. Portanto, a identificação e a quantificação da magnitude relativa destas distintas brechas a nível dos países é um primeiro passo para determinar onde localizam os maiores desafios das economias da região e quais são as áreas que devem ser incorporadas a uma nova agenda de cooperação para o desenvolvimento que as inclua de forma plena.

Quadro 1 AMÉRICA LATINA E CARIBE: ALGUMAS BRECHAS DE DESENVOLVIMENTO DEFINIDAS EN LA

HORA DE LA IGUALDAD: BRECHAS POR CERRAR, CAMINOS POR ABRIR Brecha da renda por habitante O PIB per capita da região, no período compreendido entre 1990 e 2008, ano em que começou a crise mundial, mostra um crescimento limitado de 1,7%, muito inferior ao registrado na Ásia Oriental —4,1%— e no mesmo nível que o dos Estados Unidos, que têm uma renda per capita que quase quintuplica a da região. O anterior significa que a brecha do PIB por habitante entre os países da região e os países desenvolvidos, em vez de ir se reduzindo, se ampliou. Brecha da desigualdade Embora tenha havido melhoras nos últimos anos, a maioria das sociedades latino-americanas e caribenhas ainda sofrem de uma profunda desigualdade social que, por sua vez, reflete altos graus de concentração da propriedade e uma acentuada heterogeneidade produtiva. O nível de desigualdade na distribuição da renda que caracteriza os países da região pode ser observado, por exemplo, ao comparar a relação de renda entre o decil mais rico e o decil mais pobre; a renda média por pessoa dos domicílios pertencentes ao décimo decil supera cerca de 34 vezes a dos domicílios do decil mais pobre. Para comparação, nos países do G-7 essa relação é de 12 para 1.

17

Quadro 1 (continuação) Brecha de pobreza Ao fim de alguns anos de evolução positiva em matéria de redução da pobreza, a região ainda não viu a superação deste flagelo, que se vê agravado pela má distribuição da renda, produto das grandes desigualdades de origem, da baixa carga de impostos, da pouca capacidade redistributiva dos Estados e dos mercados de trabalho precários, que tendem a aprofundar as desigualdades de origem, sejam de classe, gênero, idade ou etnia. Brecha do investimento e da poupança Na região, a taxa de formação de capital, elemento fundamental para o crescimento sustentado, tem sido muito baixa em relação à registrada em outras economias emergentes bem-sucedidas. Igualmente, a poupança nacional, que deveria ser chave em seu financiamento, também se estagnou em valores muito inferiores aos de outras regiões em desenvolvimento, como porcentagem do produto interno bruto. Embora o capital estrangeiro (poupança externa) possa contribuir muitíssimo à poupança nacional para o financiamento do investimento, é crucial que se oriente ao longo prazo e não apresente comportamentos erráticos e desestabilizadores. Brecha de produtividade e inovação As brechas sociais não podem ser explicadas sem entender a desigualdade da qualidade e da produtividade dos postos de trabalho nos distintos setores da atividade econômica e entre eles, que se projeta em rendimentos muito desiguais entre os trabalhadores, o capital e o trabalho. As brechas de produtividade refletem e, ao mesmo tempo, reforçam as brechas de capacidades, de incorporação de progresso técnico, de acesso a redes de proteção social e de opções de mobilidade ocupacional ascendente ao longo da vida laboral. Na medida em que os setores de baixa produtividade tenham enormes dificuldades para inovar, adotar tecnologia e impulsionar processos de aprendizagem, a heterogeneidade interna agudiza os problemas de competitividade sistêmica, de modo que se geram círculos viciosos não só de pobreza e baixo crescimento, mas também de aprendizagem lenta e mudança estrutural débil. Os aumentos da produtividade guardam um estreito nexo com um maior investimento produtivo e com uma capacidade maior de fechar a brecha tecnológica e de inovação com os países mais avançados. Contudo, neste sentido, as políticas para a inovação da região se enfrentam a um grande desafio. Junto a outras políticas (industriais, educacionais e macroeconômicas), devem contribuir a gerar um ambiente de rápida aprendizagem e de mudança estrutural em favor de setores tecnologicamente mais dinâmicos. Até o momento, as tendências não têm sido favoráveis. Em matéria de investimento em pesquisa e desenvolvimento, nem sequer os países mais avançados da região conseguiram alcançar o nível dos países europeus, dos Estados Unidos ou do Japão, onde este se situa entre 2 e 3,6% do PIB. Em muitos países da América Latina e do Caribe, o gasto em pesquisa e desenvolvimento não supera 0,5% do PIB. Brecha de infraestrutura Persistem na região grandes brechas de infraestrutura e necessidades urgentes de maior capital físico. Em vários países, os ajustes fiscais realizados nas últimas décadas prejudicaram o investimento público e tornou mais evidente a ampliação da brecha com países que não descuidaram este tipo de investimento. Para dar impulso a uma economia baseada em desenvolvimento produtivo, deve-se evitar o viés do investimento público nos orçamentos gerais do Estado, para que o investimento em infraestrutura não venha a ressentir-se. Brecha de educação A educação constitui um elo múltiplo no desenvolvimento. Uma sociedade com níveis altos de educação tem melhor base para incorporar oportunamente o progresso técnico, a inovação e os aumentos em matéria de competitividade e produtividade. No âmbito da igualdade, a educação cumpre um papel decisivo. A existência de menor segmentação da aprendizagem e dos logros por níveis socioeconômicos, gênero, território e etnia permite reduzir as brechas de desigualdade de uma geração à seguinte. Uma estratégia em prol da igualdade em matéria de educação deve ter como prioridade ampliar a cobertura da educação pré-escolar e a jornada escolar na educação pública, promover o ensino secundário entre os integrantes de setores socioeconômicos com menores logros e reduzir as brechas na aprendizagem e os conhecimentos adquiridos durante o ciclo educativo. Neste âmbito ainda persistem grandes brechas entre os países, já que embora em média a região esteja próxima da cobertura universal e da conclusão majoritária no ensino primário, a conclusão do ensino secundário e o acesso e conclusão da educação terciária apresentam ainda sérias deficiências, além de uma acentuada estratificação. Por exemplo, a média de conclusão dos estudos secundários é muito baixa (51%), sobretudo para o quintil de renda mais baixa (22%). Também, persistem profundas brechas nas aprendizagens efetivas dos estudantes latino-americanos, que ficam visíveis ao comparar os resultados que obtêm em provas padronizadas com, por exemplo, estudantes de países desenvolvidos.

18

Quadro 1 (conclução) Brecha de saúde Uma sociedade que universaliza o acesso oportuno à saúde reduz os custos associados à enfermidade, desde as perdas de produtividade até os gastos devidos à morbidade. No entanto, na região persiste um acesso muito segmentado a mecanismos de proteção frente ao risco e à vulnerabilidade, o que inclui, por exemplo, o acesso muito desigual aos atendimentos de saúde. Esta segmentação, por sua vez, constitui um fator crucial que exacerba a brecha da desigualdade. Brecha da fiscalidade A redução da pobreza e a distribuição da renda na América Latina e no Caribe não terão melhora significativa e sustentada sem políticas fiscais ativas que incidam na qualidade e no potencial distributivo dos mercados. Na maioria dos países é evidente que a atual carga de impostos e a estrutura tributária não são adequadas para conseguir modernizar as estruturas produtivas e alcançar maior igualdade social. Brecha de gênero As desigualdades em matéria de educação, proteção social e produtividade se nutrem de brechas históricas por razões de raça, etnia, gênero e territorialidade e as alimentam. As desigualdades de gênero se expressam, por um lado, em diversas formas de discriminação no mundo do trabalho (menos renda, mais desemprego e emprego menos protegido) e, por outra, na falta de remuneração e no pouco reconhecimento da economia do cuidado, essencial na reprodução social e a cargo sobretudo das mulheres. Brecha ambiental Nos países da região resta muito caminho a percorrer para lograr que em seu padrão de desenvolvimento se conjugue uma convergência produtiva que seja simultaneamente sustentável no tempo, para o que é essencial preservar a chamada sustentabilidade do meio ambiente, mediante um processo de mudança estrutural que permita reduzir as diferenças de produtividade com os países mais desenvolvidos. Esse cenário, que se define como de convergência sustentável, requer que os países façam esforços conscientes para dar ao meio ambiente um lugar central na estratégia de desenvolvimento. Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar,

caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago do Chile, 2010.

F. CLASSIFICAÇÕES DOS PAÍSES DE RENDA MÉDIA DA AMÉRICA LATINA E DO CARIBE COM BASE NAS BRECHAS DO DESENVOLVIMENTO

1. Distintas brechas implicam distintas classificações: Um critério uniforme é insuficiente para avaliar as necessidades do desenvolvimento

Para avaliar as necessidades do desenvolvimento dos países selecionou-se uma série de indicadores que —na medida do possível— servem de proxy de cada uma das brechas descritas (veja a tabela 4) e valorizou-se a magnitude de cada uma em cada país 8. Da análise se depreende, em primeiro lugar, que a ordem e a classificação dos países por brecha de renda não coincide com a classificação que pode ser obtida a partir das outras brechas (veja a tabela 5)9. Isto confirma o fato de que uma classificação de países que considere apenas a brecha da renda

8 Além de selecionar com o critério de que os indicadores refletissem o melhor possível a brecha em questão,

também se aplicou o critério de que estivessem disponíveis para o maior número possível de países de renda média da região.

9 Nesta análise se incluíram 21 dos 29 países de renda média da região e se excluíram outros oito devido a que não se dispunha da informação necessária. Trata-se de Cuba, Suriname e seis pequenos Estados insulares do Caribe (Antigua e Barbuda, Dominica, Granada, São Vicente e Granadinas, São Cristóvão e Névis e Santa Lúcia). De

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per capita reflete de maneira muito limitada e subjetiva as verdadeiras necessidades e vulnerabilidades dos países. Em outras palavras, se demonstra que não se pode equiparar o nível de renda com o nível de desenvolvimento, já que um aumento do nível de renda e, então, uma redução da brecha de renda não implica necessariamente uma melhora nas demais brechas.

Tabela 4 INDICADORES UTILIZADOS COMO VARIÁVEL REPRESENTATIVA (PROXY)

DAS BRECHAS DO DESENVOLVIMENTO

Brechas do desenvolvimento Indicador utilizado como variável substitutiva Fonte Método de

elaboração Período

1. Brecha de renda por habitante

1.1 PIB per capita (PPA em dólares) Banco Mundial Média 2003-2007

2. Brecha de desigualdade 2.1 Índice de Gini Banco Mundial Último ano disponível

3. Brecha de pobreza 3.1. Taxa de pobreza (2 dólares diários, PPA (em porcentagem da população)

Banco Mundial Último ano disponível

4. Brecha de investimento e poupança

4.1 Formação bruta de capital per capita (dólares constantes de 2000)

Banco Mundial Média 2003-2007

4.2 Poupança nacional bruta (porcentagem do PIB)

FMI Média 2003-2007

5. Brecha de produtividade e inovação

5.1 PIB por trabalhador (PPA em dólares) Heston et al. (2011) Média 2003-2007 5.2 Artigos em revistas acadêmicas (por

milhão de habitantes) Banco Mundial Média 2003-2007

6. Brecha de infraestrutura 6.1 Índice global de rendimento logístico (1=baixo; 5=alto)

Banco Mundial 2006

7. Brecha em educação 7.1 Média de anos de estudos (pessoas maiores de 25 anos)

Banco Mundial Média 2005

8. Brecha em saúde 8.1 Partos atendidos por pessoal sanitário (porcentagem do total)

Banco Mundial Último ano disponível

9. Brecha de fiscalidade 9.1 Capacidade/necessidade líquida de financiamento do Estado (porcentagem do PIB)

FMI Média 2003-2007

9.2. Receitas públicas (porcentagem do PIB) FMI Média 2003-2007 10. Brecha de gênero 10.1 Índice de desigualdade de gênero PNUD Último ano

disponível 11. Brecha ambiental 11.1 Taxa de variação da área florestal Banco Mundial Taxa de

variação simples 1990-2010

Fonte: S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago do Chile, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), 2012, em imprensa.

Nota: PPA: paridade do poder aquisitivo. Em segundo lugar, mostra-se que não existe uma ordem pré-estabelecida clara pela qual alguns países têm as menores ou as maiores brechas no conjunto dos indicadores considerados. Isto implica que o peso relativo das distintas brechas é diferente para cada país e que algumas são muito relevantes em um, mas menos relevantes em outro e vice-versa. Ou seja, que não existe uma única classificação “correta” dos países de renda média da região, e que existem tantas classificações como critérios para determinar quais são os principais obstáculos para o desenvolvimento em cada caso e, em conseqüência, quais das brechas específicas se deseja levar em consideração e ponderar em maior medida.

qualquer modo, os 21 incluídos representam 72,4% dos países objetivo desta análise e 97,9% da população objetivo (Tezanos, 2012).

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Portanto, e dado que a relevância das brechas para os distintos países pode diferir segundo as prioridades e objetivos, se deverá fortalecer o diálogo entre os países doadores e os países receptores e estes últimos deverão ter um papel proativo na determinação das áreas a privilegiar e nas formas de canalização da assistência oficial. A seguir se apresentam agrupações dos países de renda média da região segundo as distintas brechas. Pretende mostrar que —independentemente do método estatístico concreto que se esteja utilizando para gerar os grupos— a ponderação relativa que se dá a cada uma das brechas é a que, em grande medida, determina as agrupações. Como uma primeira aproximação à análise gerou-se três grupos de países utilizando somente as brechas de capital humano e físico. Como uma segunda aproximação os grupos foram gerados apenas a partir da brecha de desigualdade, em seguida a partir da brecha de pobreza, depois a partir da brecha de fiscalidade e, para terminar, gerou-se uma classificação utilizando todas as brechas aqui consideradas 10.

2. Metodologia para a geração das classificações de países segundo as brechas A metodologia utilizada para categorizar e agrupar países foi a chamada técnica de análise de conglomerados ou clusters (veja o quadro 2). Trata-se de uma técnica numérica que permite classificar um conjunto de países heterogêneos em um número determinado de grupos (conglomerados) a partir de determinadas características dadas —no nosso caso a partir dos indicadores utilizados como proxy das brechas.

Quadro 2 TÉCNICA DE CONGLOMERADOS OU CLUSTERS

A técnica de análise de conglomerados ou clusters permite classificar um conjunto de países heterogêneos em um número determinado de grupos (conglomerados) a partir de determinadas características dadas — em nosso caso a partir dos indicadores utilizados como variáveis substitutivas das brechas. A técnica se baseia em utilizar algum tipo de medida de similitude ou distância entre os valores que adotam os indicadores para cada país, o que permite discernir que países são mais similares entre si e dessa forma construir as agrupações. Em nosso caso, a técnica concreta utilizada foi uma análise de conglomerados hierárquicos mediante o chamado método de Ward, padronizando previamente as variáveis analisadas para corrigir suas diferenças de escala. No método de Ward se começa supondo que cada elemento (em nosso caso, cada país) constitui um conglomerado. Na etapa subsequente se unem entre si dois elementos em um conglomerado de tamanho 2 e os demais conglomerados ficam de tamanho 1. Esta união é feitas de modo que a soma das distâncias, ao quadrado, dos países em relação ao centróide multifatorial —vetor de médias de todas as variáveis— do conglomerado ao que pertencem seja mínima. A fórmula geral da distância de Ward (W) que se minimiza se expressa como:

( ) ( )ig g ig gg i g

W x x x x∈

′= − −

Onde xg é a média do grupo g e i é um país integrante deste grupo. Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados

de desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago do Chile, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), 2012, em imprensa.

10 Nesta última classificação, junto aos indicadores de brechas, incluiu-se o tamanho da população como indicador

adicional para ponderar as dimensões díspares dos países. Fez-se esta ponderação dado que o tamanho da economia —por diversos motivos documentados amplamente na literatura— pode ter também uma incidência importante em questões vinculadas ao desenvolvimento (veja, por exemplo, Escaith (2001) e Pérez-Caldentey (2005)).

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3. Resultados das classificações de países segundo as brechas No gráfico 5 se apresentam os resultados das classificações de países em três grupos segundo as seguintes brechas de desenvolvimento: brechas de capital humano e físico, brecha de desigualdade, brecha de pobreza e brecha de fiscalidade. Como se evidencia no gráfico, as agrupações que surgem são distintas segundo as brechas priorizadas em cada caso. Por exemplo, no caso em que se considera a brecha de capital humano e físico (veja o gráfico 5A), se obtém dois grupos de 9 países cada um e um grupo de 3 países em que este último inclui a Bolívia (Estado Plurinacional da), Guiana e Jamaica. No entanto, ao considerar a brecha de desigualdade (veja o gráfico 5B), os países mudam de agrupação; neste caso se obtém um grupo de 12 países, outro de 6 países e outro mais de 3 países —que agora inclui a Colômbia, Bolívia (Estado Plurinacional da) e Honduras. O mesmo sucede com as demais classificações obtidas; os países mudam de agrupação segundo as brechas concretas que estejam sendo consideradas (veja os gráficos 5C, 5D e 5E).

Em definitivo, o anterior mostra o importante papel que cumprem os indicadores sobre as brechas de desenvolvimento que se estejam incorporando na análise, enquanto estes, em última instância, determinam as distintas agrupações de países obtidas. A classificação que predomina atualmente na lógica do sistema de cooperação —ao utilizar a brecha da renda para determinar os grupos de países— tem uma ponderação implícita que designa a esta brecha uma importância fundamental. Também, em consequência do anterior, um sistema de cooperação internacional que considere como elemento central esta brecha não necessariamente reflete os desafios do desenvolvimento de um conjunto amplo de países que podem ter um desempenho relativo melhor em termos de renda, mas que de toda forma têm vastos caminhos a percorrer quanto ao desenvolvimento. Portanto, para que o sistema de cooperação seja capaz de dar uma resposta integral ao problema do desenvolvimento, que não exclua os países classificados como de renda média pelo mero fato de pertencer a esta categoria, é necessário transladar-se do enfoque da renda per capita a outro enfoque mais amplo e integral. Neste documento propõe-se o enfoque de brechas. Na medida em que a relevância e a magnitude das brechas para os distintos países sejam diferentes, se deverão fortalecer os espaços de diálogo entre os doadores e os receptores e estes últimos devem ser os que assumam um papel ativo na orientação das áreas a privilegiar e na determinação das formas de canalização dos fluxos de cooperação. Neste sentido, os organismos de cooperação que existam nos países —ou os escritórios encarregados da questão da cooperação— são agentes fundamentais em sua qualidade de interlocutores com os doadores. Somente por meio do diálogo político e da geração de consensos em torno a uma agenda de cooperação para o desenvolvimento global, que incorpore os desafios específicos que cada país possa identificar, será possível lograr que o sistema de cooperação internacional seja verdadeiramente inclusivo e orientado ao desenvolvimento em sentido amplo. Em definitivo, poderiam existir muitos espaços para melhorar o direcionamento da cooperação internacional com os países de renda média da região e o enfoque de avaliação das brechas estruturais do desenvolvimento é um instrumento que pode resultar de muita utilidade para permitir a identificação concreta de onde se encontram as maiores vulnerabilidades e os maiores desafios em cada caso. Contudo, cabe aqui ressaltar que este é apenas um primeiro passo; logo é fundamental propiciar espaços de diálogo político e de geração de acordos entre países doadores e países sócios-receptores quanto às áreas que serão privilegiadas e as formas que adotará a cooperação.

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Gráfico 5 CLASSIFICAÇÕES DE PAÍSES DE RENDA MÉDIA BASEADAS EM BRECHAS

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados de

desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago do Chile, CEPAL, 2012, em imprensa.

A. Classificação por brechas de capital humano e físico

UruguaiMéxico

Venezuela (Rep. Bol. da)Costa Rica

BelizePeruChile

PanamáArgentina

HondurasColômbiaEquador

BrasilNicaráguaGuatemalaParaguai

El SalvadorRep. Dominicana

ColômbiaBolívia (Est. Plur. da)

Honduras

El SalvadorGuianaUruguai

Venezuela (Rep. Bol. da)Jamaica

Argentina

PeruGuatemalaParaguaiMéxico

NicaráguaBrasil

Rep. DominicanaCosta RicaEquadorPanamá

ChileBelize

Bolívia (Est. Plur. da)GuianaJamaica

PanamáChile

Venezuela (Rep. Bol. da)Argentina

MéxicoJamaicaUruguai

Costa RicaBrasil

BelizeNicarágua

Bolívia (Est. Plur. da)GuatemalaColômbiaHonduras

El SalvadorCosta RicaGuatemala

MéxicoPanamá

HondurasRep. Dominicana

ColômbiaEquadorParaguai

PeruChile

BrasilJamaicaBelize

Bolívia (Est. Plur. da)UruguaiGuiana

Venezuela (Rep. Bol. da)NicaráguaArgentina

EquadorPeru

Rep. DominicanaParaguaiGuiana

El Salvador

B. Classificação por brecha de desigualdade

C. Classificação por brecha de pobreza D. Classificação por brecha de fiscalidade

E. Classificação por todas as brechas

GuatemalaBolívia (Est. Plur. da)

HondurasNicarágua

PanamáCosta RicaColômbiaJamaica

Rep. DominicanaEquador

PeruBelize

El SalvadorParaguaiGuiana

MéxicoChile

ArgentinaVenezuela (Rep. Bol. da)

UruguaiBrasil

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G. A NECESSIDADE DE UM DIÁLOGO POLÍTICO EM VÁRIOS NÍVEIS O enfoque de brechas proposto pela CEPAL reflete a variedade e a heterogeneidade das necessidades de desenvolvimento da América Latina e do Caribe. Ao mesmo tempo, destaca que não há uma única hierarquização e que, de fato, a identificação e o ordenamento das prioridades radicam em decisões individuais dos países da região. Por conseguinte, os países receptores devem assumir um papel ativo no estabelecimento de seus objetivos de desenvolvimento. Corresponde a eles identificar em que áreas se encontram as maiores necessidades e os maiores desafios do desenvolvimento no âmbito de cada país e constitui um primeiro passo essencial para lograr que o sistema de cooperação internacional apoie todos os países em seu caminho ao desenvolvimento. Este papel mais ativo deve sustentar-se no estabelecimento de espaços de diálogo político e de geração de consensos e acordos em distintos níveis do sistema de cooperação internacional, para que os fluxos de cooperação se canalizem de maneira eficiente e respondam às necessidades dos países mediante acordos. O diálogo deve ocorrer em vários níveis. Em primeiro lugar deve haver um diálogo político em nível de toda a comunidade internacional que estabeleça o marco geral para debater uma agenda de desenvolvimento global que, mais que uniformizar os problemas do desenvolvimento dos países, considere sua diversidade e especificidades concretas. Trata-se de gerar uma agenda de desenvolvimento que inclua os desafios de todos os países e que constitua a base sobre a qual o sistema de cooperação internacional organize seu apoio. Atualmente existem fóruns internacionais onde o diálogo político ocupa uma posição importante. No entanto, estes fóruns têm estado dominados pelo chamado Programa para aumentar a eficácia da ajuda, que veio se consolidando com o correr dos anos e —como o seu nome indica— tem posto a eficácia da ajuda como eixo central da discussão 11. Em segundo lugar, deve haver um diálogo político em nível de doadores e receptores onde se detalhe pormenorizadamente os obstáculos com que o desenvolvimento se depara e sobre essa base se gerem acordos que determinem as áreas a privilegiar e as formas que adotará a cooperação. Neste segundo nível de diálogo é necessário que os doadores adotem a visão do desenvolvimento como conceito amplo e sejam capazes de articular, junto com os países sócios receptores da cooperação, as estratégias que melhor se adaptam a cada realidade. Da ótica dos países que recebem a cooperação, uma boa estratégia seria que sejam estes mesmos os que, em primeira instância, proponham as brechas às quais pretendem dar prioridade e que a partir delas elaborem propostas concretas de política e formas em que a cooperação internacional poderia brindar apoio.

11 O Programa para aumentar a eficácia da ajuda tem sua origem em meados da década de 1990 com a publicação

do documento estratégico do Comitê de Assistência para o Desenvolvimento El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI e, com o correr dos anos, veio se consolidando por meio de uma multiplicidade de fóruns internacionais (Tezanos, 2010 cap. VIII). Em 2002 realizou-se em Roma o primeiro Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, porém foi em 2005, no segundo Fórum de Alto Nível, quando se produziu o grande avanço mediante a chamada Declaração de Paris e a aprovação de cinco princípios que até o momento constituem o marco central do programa de eficácia: apropriação inclusiva, alinhamento, mútua responsabilidade, harmonização e gestão orientada a resultados (OCDE, 2008). Posteriormente, em 2008, realizou-se o terceiro Fórum de Alto Nível —o Programa de Ação de Acra— e, por último, o quarto Fórum, celebrado em Busan (República da Coreia) em 2011.

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Este segundo nível de diálogo deve combinar o princípio de apropriação, o que implica que os países receptores assumam a liderança para estabelecer seus próprios planos e políticas de desenvolvimento nacional, com o de alinhamento, pelo que se instam os doadores a que o apoio que brindem baseando-se nas estratégias de desenvolvimento nacionais dos mesmos países sócios-receptores se transforme em realidade concreta, pela existência de acordos políticos que tornem operativos estes princípios. Também é importante, em um terceiro nível, estabelecer as modalidades mediante as quais se canaliza a cooperação entre doadores e receptores. Por exemplo, é natural que, nos países onde a AOD como porcentagem da renda bruta nacional é de magnitude muito reduzida, esta se canalize de maneira direta e se concentre em problemas bem concretos, o que evita sua dispersão em uma ampla gama de necessidades. Entretanto, nos países onde a AOD como porcentagem da renda é de magnitude mais apreciável, a cooperação pode contribuir a apoiar objetivos mais amplos dentro da agenda de desenvolvimento dos países receptores. Nestes casos, a forma de cooperação do tipo programático —que inclui entre outros mecanismos os apoios diretos ao orçamento público (budget support)— tem mais sentido (veja o quadro 3). A assistência oficial para o desenvolvimento que se dedica ao comércio —a chamada ajuda para o comércio (aid-for-trade)— é, por sua vez, um tipo de ajuda que visa a reduzir brechas de tipo estrutural e que poderia, portanto, encontrar espaço nos países da região. A ajuda para o comércio trata de potenciar as capacidades próprias dos países para que possam aproveitar melhor os fundos disponíveis e inclui a AOD dirigida a várias das brechas estruturais identificadas em La hora de la igualdad (CEPAL, 2010a) —entre elas as brechas de infraestrutura e de capacidades produtivas. Entretanto, no caso dos países da região esta forma de cooperação ainda não tomou impulso, sendo uma área que também pode potenciar-se, sobretudo naqueles países onde estas brechas sejam de magnitude maior (veja o quadro 4). Em geral —e independentemente das características concretas dos países receptores—, um elemento relevante ao momento de canalizar de maneira eficiente a assistência para o desenvolvimento é conceber instrumentos para a alavancagem dos recursos, que os multiplique, permitindo assim potenciar as possibilidades que brinda a cooperação. Isto se aplica sobretudo em relação a casos em que as brechas que se decida privilegiar mediante a cooperação requeiram grandes volumes de financiamento. Nos países da América Latina e do Caribe, e concretamente para a brecha de infraestrutura, uma experiência que já existe neste sentido é a chamada Facilidade de Investimento na América Latina (LAIF). Este mecanismo utiliza como base os recursos limitados aportados pela Comissão Europeia para atrair empréstimos de maiores valores do Banco Europeu de Investimentos, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e de fontes bilaterais 12. Trata-se, portanto, não só de AOD, mas de cooperação em um sentido mais amplo; os recursos iniciais proporcionados pela Comissão Europeia, por meio de sua alavancagem, terminam gerando grandes volumes de financiamento, que em seguida se canalizam a obras de infraestrutura —físicas ou energéticas, entre outras— de maior envergadura que de outra forma não teriam sido ser executadas (Freres, Martínez e Angulo, 2010).

12 A Facilidade de Investimento na América Latina foi lançada em maio de 2010 no âmbito da sexta Cúpula de

Chefes de Estado e de Governo da América Latina e Caribe e da União Europeia, celebrada em Madri.

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Quadro 3

AJUDA PROGRAMÁTICA NA AMÉRICA LATINA E NO CARIBE A reflexão sobre o modo de aumentar o impacto e a eficácia da AOD tem propiciado mudanças sobre suas modalidades e instrumentos. Os enfoques baseados em projetos (project-aid) foram questionados em algumas oportunidades devido a que com frequência tendiam a refletir mais as prioridades do doador do que as do receptor. Em consequência, vêm sendo privilegiadas as modalidades de ajuda baseadas em programas (program-aid) (Sanahuja, 2008). De acordo com White e Dijkstra (2003), a característica distintiva da “ajuda programática” é que consiste em recursos não destinados a financiar projetos específicos de desenvolvimento, mas que pretende apoiar intervenções mais amplas e ambiciosas dos países sócios. Embora exista um leque relativamente amplo de modalidades de ajuda programática, as mais importantes são os programas de seguridade alimentar, os programas de apoio às importações, os programas de alívio da dívida externa, os apoios diretos ao orçamento público (budget support), os enfoques setoriais amplos (setor wide approach ou SWAP, que financiam políticas nacionais em setores-chave) e os fundos comuns (ou cestas de financiamento de múltiplos doadores). Originalmente, a ajuda programática acoplava condições de reforma política que os países receptores deviam cumprir para beneficiarem-se destes recursos (este era o caso, por exemplo, dos programas de ajuste estrutural do FMI e do Banco Mundial); não obstante, as modalidades mais recentes de ajuda programática, como o apoio direto ao orçamento e os enfoques setoriais, repousam sobre o princípio de associação entre doador e receptor —tal como defendido pelo Programa para aumentar a eficácia da ajuda—, o que implica substituir a "condicionalidade” pela “corresponsabilidade”. O uso de ajuda programática tem estado geralmente vinculado aos documentos de estratégia para a redução da pobreza (DERP). Os DERP, que surgem ao amparo da Iniciativa ampliada em favor dos países pobres muito endividados (PPME de 1999), constituem planos trienais que detalham, por um lado, as políticas macroeconômicas e sociais para promover um processo de crescimento sustentado que reduza a pobreza e, por outro, as principais fontes de financiamento disponíveis no país e as necessidades de recursos externos. A definição dos DERP está liderada —em princípio— pelos próprios países em desenvolvimento, com a participação da sociedade civil e a assessoria do FMI, Banco Mundial e de outros doadores. Nos últimos anos, muitos países em desenvolvimento elaboraram seus planos estratégicos de redução da pobreza, que constituem as bases de associação sobre as que se devem alinhar os doadores. Em concreto, na América Latina e Caribe praticamente a totalidade dos países conta com estratégias nacionais de desenvolvimento, embora formalmente apenas sete países disponham de DERP associados à iniciativa ampliada a favor dos PPME (Bolívia (Estado Plurinacional da), Dominica, Granada, Guiana, Honduras, Nicarágua e Haiti), dos quais cinco participam também na Iniciativa multilateral de alívio da dívida do Banco Interamericano de Desenvolvimento: Bolívia (Estado Plurinacional da), Guiana, Honduras, Nicarágua e Haiti (veja um resumo das estratégias de redução da pobreza dos países da América Latina e Caribe no Anexo 1 de Tezanos (Dir., 2010, pág.. 251-250)). No caso dos países da região, o uso da AOD programática é ainda bem limitado, já que corresponde a apenas 6% dos compromissos totais no período 2003-2010. Sua participação é bem mais destacada nos pequenos Estados do Caribe, em que este tipo de assistência chega a pouco menos de um quinto do total. Mais concretamente, dentro da ajuda programática, o apoio orçamentário tem sido a modalidade mais comum na maioria dos países da região com a exceção dos países latino-americanos mais pobres, nos quais tem estado mais vinculada a situações de emergência alimentar. Uma característica intrínseca da ajuda programática atual é o aprofundamento na relação de corresponsabilidade entre doador e receptor (sobretudo nos casos de apoio orçamentário e dos enfoques setoriais), que deve substituir a antiga condicionalidade dos programas de ajuda. Deste modo, a ajuda programática deve aproveitar as capacidades e estruturas institucionais existentes nos países em desenvolvimento e não gerar estruturas paralelas, redundantes e ineficientes. Por isso, um dos determinantes para a eficácia deste tipo de ajuda é a capacidade institucional e de gestão daqueles que as recebem. Neste sentido, os países de renda média da América Latina e do Caribe se posicionam como firmes candidatos para o aprofundamento desta modalidade de ajuda —em especial aqueles países com melhores indicadores de governabilidade—, o que poderia gerar um beneficio tríplice para a cooperação na região: contribuir a reforçar a estratégia de apropriação dos países sócios, reduzir os custos de transação da ajuda (diminuindo assim os problemas de fragmentação) e fortalecer os sistemas nacionais de administração pública. Fonte: S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la

distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago do Chile, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), 2012, no prelo .

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Quadro 4 AJUDA PARA O COMÉRCIO

A Iniciativa de Ajuda para o Comércio (aid-for-trade) não é um fundo específico novo para o comércio nem uma categoria específica de AOD, mas simplesmente provê os países receptores e doadores de um marco para conectar uma gama de atividades de desenvolvimento dentro de uma estratégia coerente de desenvolvimento comercial (OCDE/OMC, 2009). O conceito de ajuda para o comércio inclui a AOD destinada principalmente: i) à provisão de assistência técnica para a política e a regulação comercial (por exemplo, entre outros, colaborar com os países no desenvolvimento de estratégias comerciais e na negociação de acordos de comércio), ii) à criação de infraestrutura vinculada ao comércio (por exemplo, estradas, portos, telecomunicações para conectar o mercado interno com os mercados globais, entre outros), iii) à criação de capacidade produtiva (por exemplo, ajudando o setor privado a explorar algumas vantagens comparativas e diversificar suas exportações), iv) à ajudar os países com os custos provenientes de ajustes vinculados à integração comercial (por exemplo, custos de redução de tarifas, entre outros) e v) a outras necessidades vinculadas ao comércio (OCDE/OMC, 2009). Os fundos da ajuda para o comércio, destinados ao total dos países em desenvolvimento têm registrado uma tendência de crescimento nos últimos anos e em 2009 os compromissos alcançaram 40 bilhões de dólares. No entanto, desse total, a região da América Latina e Caribe recebeu somente 8% (OCDE/OMC, 2011). Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Em linha similar à anterior, outra forma como a assistência para o desenvolvimento pode ser mais frutífera é pelo apoio —por parte de doadores tradicionais— aos esforços de cooperação Sul-Sul na região, a chamada cooperação triangular. Na medida em que se detectem, por um lado, âmbitos concretos de necessidade dos países —as maiores brechas— e, por outro, âmbitos nos quais outros países apresentem fortalezas relativas em termos de suas capacidades —as menores brechas—, se haverá detectado espaços importantes para a cooperação Sul-Sul. Muitas vezes, no entanto, para que estes espaços cobrem materialidade é necessário um volume de financiamento que os próprios países da região não podem obter e daí a relevância do apoio de doadores tradicionais a estas formas de cooperação. Cabe mencionar que os mecanismos inovadores de financiamento são outras formas de cooperação com relevância fundamental, dado que poderiam cumprir um papel específico para enfrentar várias das brechas estruturais que se apresentam nos países da região. Existe uma grande variedade de mecanismos inovadores de financiamento (veja una discussão detalhada a respeito em CEPAL, 2011), mas apenas como exemplo pode-se mencionar os denominados compromissos antecipados de mercado (Advanced Market Commitments), que poderiam constituir um instrumento útil para enfrentar a brecha sanitária em alguns países. Trata-se de um mecanismo que evita que a indústria farmacêutica deixe de empreender pesquisas sobre enfermidades em determinados países de menores rendas relativas pelo fato de a demanda nestes ser mais imprevisível e de haver maior risco de insolvência. Assim, se estabelece uma aliança entre doadores e companhias farmacêuticas, na qual estas últimas se comprometem a realizar as pesquisas necessárias e a vender os medicamentos ou as vacinas a um preço acessível, quando estejam prontos, enquanto os doadores, por sua vez, garantem que, uma vez concluída a pesquisa, a demanda será previsível e solvente (CEPAL, 2011). Outro exemplo, também vinculado ao fechamento da brecha em saúde seria um mecanismo inovador do tipo da iniciativa de troca de dívida por saúde: a iniciativa Debt2Health. Trata-se de uma iniciativa financeira que o Fundo Mundial de Luta contra a AIDS, a Tuberculose e a Malária (FMSTM) pôs em marcha em 2007 e pela qual os credores da dívida dos países aceitam perdoar parte desta com a condição de que os governos dos países beneficiários invistam uma determinada porcentagem em programas de saúde por meio do Fundo Mundial. Existem também mecanismos inovadores de troca de

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dívida por natureza (debt-for-nature swaps) que poderiam conceber-se como mecanismos úteis nos países aonde a brecha ambiental tenha certa relevância (veja Titelman, Pérez-Caldentey e Vera, 2011). Porém, independentemente destes mecanismos que permitem enfrentar brechas específicas, existem mecanismos inovadores cujo propósito mais geral é o de arrecadar recursos para o financiamento do desenvolvimento, de modo que sejam adicionais e complementares —de nenhuma forma substitutos— da assistência oficial para o desenvolvimento (AOD). Entre estes mecanismos, os que têm recebido mais atenção nos últimos tempos —em particular pelo potencial arrecadador que poderiam ter— são os impostos globais e em especial os impostos globais às transações financeiras. Em reiteradas ocasiões a CEPAL afirmou que a comunidade internacional deveria debater seriamente as possibilidades de aplicar algum tipo de imposto às transações financeiras, coordenado em escala mundial. Os recursos que poderiam chegar à região com um imposto deste tipo são consideráveis —ainda que se apliquem taxas muito baixas. Por exemplo, existem estimativas indicando que um imposto global sobre todas as transações financeiras a uma taxa de 5 pontos básicos poderia aportar à região uns 46,3 bilhões de dólares (1,2% do PIB regional) (veja Schulmeister, 2010; Titelman e outros, 2011). Em definitiva, o diálogo político que inclui a identificação das prioridades do desenvolvimento e as brechas mais urgentes é um elemento crucial do enfoque aqui apresentado, bem como o é o diálogo político que inclui a identificação das modalidades mais adequadas e convenientes que possa adotar a cooperação. Com efeito, por melhor que seja o processo de detecção de necessidades e desafios, se não há um diálogo político é provável que não se aproveite plenamente o potencial que brinda a cooperação em suas distintas formas e modalidades, dado que pode haver falhas de coordenação que façam com que os doadores terminem atendendo brechas que não são as mais urgentes para o país receptor.

II. CONCLUSÕES Desde os anos sessenta a América Latina e o Caribe, como outras regiões de renda média, têm perdido participação nos fluxos de assistência oficial para o desenvolvimento (AOD). De maneira mais precisa, a proporção relativa da AOD recebida pela região tem vindo em claro descenso, tanto em termos comparativos em relação à participação de outras regiões em desenvolvimento como em termos de sua renda nacional bruta (RNB) média. Esta tendência se acentuou na década de 2000, com a aprovação do programa de desenvolvimento centrado nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. A participação da América Latina e Caribe, que nos anos sessenta correspondia a 14% do total da AOD, representa atualmente 8% do total. Da mesma forma, em termos da RNB regional, a AOD dirigida à América Latina e ao Caribe passou de representar mais de 1% nos anos sessenta a 0,4% nos anos noventa e a 0,22% atualmente. Este comportamento reflete a lógica com a qual opera o sistema de cooperação internacional baseado na renda per capita como variável que resume o nível de desenvolvimento dos países e, assim, que guia a alocação dos fluxos de ajuda oficial. Como consequência desta lógica, os países de rendas baixas e os países menos desenvolvidos concentram a maioria dos fluxos (atualmente mais de 65% do total).

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Este documento propõe um enfoque alternativo ao da renda per capita, com base em uma série de brechas estruturais (pobreza, desigualdade, investimento e poupança, produtividade e inovação, infraestrutura, educação e saúde, fiscalidade, gênero e meio ambiente) que dificultam o crescimento sustentado, igualitário e inclusivo da América Latina. Estas brechas constituem um ponto de partida para medir as necessidades e avaliar aonde radicam os maiores desafios das economias da região para poder assentar as bases de uma agenda de cooperação inclusiva. Na análise empírica de categorização de países se demonstra que é possível formar distintas agrupações segundo as brechas que se incorporem no estudo. As classificações apresentadas no documento com base na brecha de desigualdade não geram a mesma agrupação de países que a classificação por brechas de capital humano e físico ou por pobreza. De igual modo, a classificação baseada na brecha de renda, que predomina na lógica de cooperação internacional, gera uma agrupação de países distinta ordenada em torno à renda per capita. Nesta análise se corrobora uma das hipóteses centrais do documento, isto é, que não existe uma classificação única, uniforme e objetiva para todos os países. Assim que, uma classificação de países baseada somente na brecha de rendas reflete de maneira muito limitada as restrições para o desenvolvimento. Em contraste, uma visão inclusiva do desenvolvimento exige que se leve em consideração as distintas brechas que enfrentam os países, cabendo a eles estabelecer suas prioridades de desenvolvimento e ponderar as distintas brechas. No âmbito de cada país, o peso relativo das distintas brechas é diferente, já que algumas são mais relevantes num país, porém menos relevantes em outros. Isto implica não só que os países precisam ter iniciativa para agir na determinação de suas necessidades de desenvolvimento, mas que também devem participar e propiciar um diálogo político que se efetue em vários níveis para dar preferência às áreas de cooperação e identificar as modalidades adequadas para sua implementação. Por um lado, deve haver um diálogo político amplo que englobe a comunidade internacional para debater uma agenda de desenvolvimento mundial que abranja a diversidade das necessidades e especificidades dos países e que guie e oriente as ações do sistema de cooperação internacional. Atualmente os fóruns internacionais nos quais se desenvolvem os diálogos políticos se centram demasiadamente na eficiência como eixo central da discussão. Por outro lado, este diálogo em nível global deve prover o marco para um diálogo que se situe em nível de doadores e receptores e que permita identificar e dar prioridade às brechas de desenvolvimento correspondentes e às propostas para a elaboração das políticas e das formas que deveria adotar a cooperação internacional. No caso particular dos países da América Latina, isto significa aperfeiçoar as modalidades de cooperação vigentes orientadas a enfrentar algumas das brechas sociais que concentram grande parte da ajuda oficial destinada à região. Trata-se, por sua vez, de abrir novos espaços de cooperação e estabelecer e assentar o uso de novas modalidades tais como a ajuda programática, a cooperação triangular e a ajuda para o comércio.

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Este enfoque alternativo busca antes de tudo reincorporar os países de renda média ao sistema de cooperação internacional. Por sua relevância econômica e social crescente —representam mais de 70% da população mundial e também mais de 70% do total global de pobres—, a inclusão e o apoio aos países de renda média tem uma importância sistêmica em varias áreas-chave, como o crescimento econômico mundial, a estabilidade econômica e financeira, a proteção do meio ambiente e o aumento do bem-estar social. O enfoque de brechas não se despreocupa da consecução dos ODM. Na realidade os situa em um contexto mais amplo dos obstáculos com os quais se depara o processo de desenvolvimento e que diferem segundo as capacidades, necessidades e especificidades dos países.

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2012

Trigésimo quarto período de sessões da cepal

San Salvador, 27 a 31 de agosto

Distr.GERALLC/G.2532(SES.34/11)23 de julho de 2012PORTUGUÊSORIGINAL: ESPANHOL2012-492

2012

OS PAÍSES DE RENDA MÉDIA: UM NOVO ENFOQUEBASEADO EM BRECHAS ESTRUTURAIS

Nota da Secretaria