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AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS
SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E
ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO DA ARSAE-MG
DÉBORA DIAS DO CARMO
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Painel 17/050 Regulação de serviços públicos e monitoramento de indicadores de resultados mercadológicos
AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO
DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO DA ARSAE-MG
Débora Dias do Carmo
RESUMO
A autarquia especial Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e
de Esgotamento Sanitário de Minas Gerais – ARSAEMG, criada em 2009, cuja principal finalidade é a regulação e fiscalização das concessionárias COPASA e
COPANOR e prestadores de serviços conveniados na prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário apresentou resultados positivos. Ao todo a agência já fiscalizou 380 sistemas em 190 municípios (30% da abrangência).
No campo da regulação, foram realizados os reajustes tarifários nas entidades conveniadas e a revisão tarifária da COPASA/COPANOR. O artigo concluiu que
apesar dos resultados positivos a agência apresenta um resultado tímido na fiscalização e regulação dos serviços. No caso das fiscalizações ainda não há previsão de sansões para o não cumprimento de normativas e sua abrangência é
pouca comparada à potencialidade. Como avanços, o artigo identificou que é necessário o desenvolvimento de mecanismos de sansões, além do maior incentivo
para a celebração de convênios com outros municípios, outro vislumbre é a ampliação da Agência para a fiscalização dos serviços de resíduo sólidos urbanos, contribuindo para a melhora no saneamento básico do Estado.
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1 INTRODUÇÃO
O saneamento básico é uma condição fundamental para a sobrevivência
e dignidade humana. Sua ausência acarreta em graves consequências em termos
de saúde pública e ambiental (GALVÃO JUNIOR; PAGANINI, 2009 apud HUTTON;
HALLER, 2004; TEIXEIRA; PUNGIRUM, 2005). De acordo com a Organização
Mundial de Saúde – OMS (2012), divulgado no relatório “UN-Water Global Analysis
and Assessment of Sanitation and Drinking-Water”, estima-se que 748 milhões de
pessoas não tem acesso à água potável e 1,8 bilhão sem saneamento adequado.
Este cenário contribui para a morte diária de 4.500 crianças decorrente da falta de
saneamento básico.
Neste sentido, o governo brasileiro promulgou Lei Federal no 11.445/2007,
que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Esta legislação é um
importante marco regulatório do setor no Brasil. Destaca-se que a lei estabelece um
quadro regulatório mínimo, sob o qual se estabelecem diretrizes nacionais, cabendo
aos outros atores envolvidos, Estados e Municípios, desenvolvimento de normativas
mais específicas para cada realidade.
Basicamente a atividade de saneamento básico perpassa por cinco
etapas, a saber: planejamento, prestação do serviço, regulação, fiscalização e
promoção da participação e controle social. Destas etapas a única indelegável, de
competência municipal, é o planejamento; as demais poderão ser delegadas a
outros agentes. Este artigo tratará da regulação e fiscalização do serviço de
saneamento básico.
Para atender a legislação referida, foi criada a autarquia especial Agência
Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário de
Minas Gerais – ARSAEMG, instituída pela Lei Estadual no 18.309/2009, cuja
finalidade é regular e fiscalizar as atividades de abastecimento de água e
esgotamento sanitário.
A ARSAE foi criada com a finalidade de regular e fiscalizar as
concessionárias Companhia de Companhia de Saneamento de Minas Gerais –
COPASA e Copasa Serviços de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de
Minas Gerais S/A – COPANOR, além de outras prestadoras de serviços
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conveniadas, na prestação de serviços de abastecimentos de água e esgotamento
sanitário. Neste sentido, após a criação da agência reguladora, os municípios que
concederam o serviço de abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário para a
COPASA ou COPANOR, são automaticamente regulados e fiscalizados por esta
agência.
O presente trabalho tem o intuito de apresentar um compilado do marco
regulatório da regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água em
Minas Gerais, com enfoque na ARSAE-MG, além de apontar os avanços e os
principais desafios postos nesta temática.
2 MARCO REGULATÓRIO
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 21, inciso XX, especifica a
competência da União sobre a instituição de diretrizes para o saneamento básico.
Afim de regulamentar este inciso, o governo promulga da Lei do Saneamento
Básico.
A Lei Federal no 11.445/2007 estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico e para a política de saneamento básico. Para efeito de lei,
segundo o art. 3o, considera-se como saneamento básico o conjunto de serviços,
infraestrutura e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de
água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e
instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de res íduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo
originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas
pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas. (BRASIL, 2007).
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Ainda dentro da legislação supracitada, a atividade do saneamento básico
está subdivida em cinco etapas, a saber: planejamento, prestação do serviço,
regulação, fiscalização e promoção da participação e controle social. A seguir serão
detalhas as etapas da regulação e fiscalização.
Segundo o art. 12, entende-se que na existência de um prestador dos
serviços de saneamento básico, uma única entidade será encarregada das funções
de regulação e fiscalização. Neste sentido, a entidade definirá, pelo menos:
I – as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;
II – as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;
III – a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes prestadores dos serviços;
IV – os mecanismos de pagamento de diferenças relativas a
inadimplemento dos usuários, perdas comerciais e físicas e outros créditos devidos, quando for o caso;
V – o sistema contábil específico para os prestadores que atuem em mais
de um Município. (BRASIL, 2007).
A legislação também prevê duas formas de prestação do serviço, a
individualizada e a regionalizada. Segundo o art. 15, as atividades de regulação e
fiscalização poderão ser exercidas, de forma regionaliza, “por órgão ou entidade de
ente da Federação a que o titular tenha delegado o exercício dessas competências
por meio de convênio de cooperação” ou “por consórcio público de direito público
integrado pelos titulares dos serviços.” (BRASIL, 2007).
Ainda com o intuito de normatizar a Lei, foi promulgado o Decreto Federal
no 7.217/2010 que regulamenta a legislação supracitada e define, mais claramente,
os parâmetros mínimos para cada etapa. Segundo o art. 27 do decreto, são
objetivos da regulação:
I – estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;
II – garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;
III – prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; e
IV – definir tarifas e outros preços públicos que assegurem tanto o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, quanto a modicidade tarifária e de outros preços públicos, mediante mecanismos que induzam a eficiência e
eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade. (BRASIL, 2010).
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No âmbito estadual, a Lei Estadual no 11.720/1994 dispõe sobre a Política
Estadual de Saneamento Básico, no entanto a legislação não aborda novos
conceitos e competências. Este detalhamento está previsto na Lei Delegada no
180/2011. Nesta legislação percebe-se claramente a sobreposição de competências
sobre o tema, principalmente na regulação e fiscalização.
A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
– SEMAD “tem por finalidade (...) controlar, fiscalizar e avaliar as ações setoriais (...)
relativas à proteção e à defesa do meio ambiente, ao gerenciamento dos recursos
hídricos e à articulação das políticas de gestão dos recursos ambientais, visando ao
desenvolvimento sustentável”. Neste sentido, compete a SEMAD a questão
ambiental, inclusive sobre a politica do saneamento ambiental. Além desta
competência mencionada, cabe a SEMAD a regulação e a fiscalização dos recursos
hídricos, como exemplo a outorga de água e o controle da qualidade de água nas
bacias hidrográficas. A agência reguladora compete apenas regular e fiscalizar
sobre as concessionárias reguladas.
No art. 163, da Lei Delegada 180/2011 detalha o que é finalidade da
ARSAE, dentro de seu público alvo:
I – supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação específica relativa ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário;
II – fiscalizar a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, incluídos os aspectos contábeis e financeiros e os relativos ao desempenho técnico-operacional;
III – expedir regulamentos de ordem técnica e econômica, visando ao estabelecimento de padrões de qualidade;
(...)
V – estabelecer o regime tarifário, de forma a garantir a modicidade das tarifas e o equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços;
(...)
VIII – elaborar estudos para subsidiar a aplicação de recursos financeiros do Estado em obras e serviços de distribuição de água e de esgotamento sanitário;
(...)
X – aplicar sanções e penalidades ao prestador do serviço, quando, sem motivo justificado, houver descumprimento das diretrizes técnicas e
econômicas expedidas pela ARSAE-MG. (MINAS GERAIS, 2011).
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Partindo deste cenário, as atribuições da ARSAE e SEMAD e outros
órgãos, como a saúde de desenvolvimento urbano são correlatas. Ou seja, as
atividades de saneamento básico não fazem parte de um “sistema hermeticamente
fechado, que começa na captação da água bruta e finda no lançamento de efluentes
nos corpos receptores” (GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ; SOBRINHO, 2006),
muito pelo contrário, tem importantes interfaces com áreas de saúde pública, gestão
de recursos hídricos, meio ambiente, dentre outros.
A parte abaixo apontará a natureza jurídica da ARSAE.
2.1. Autarquia em regime especial
Em Minas Gerais optou-se pela constituição de uma autarquia em regime
especial, de caráter estadual, para a regulação e fiscalização das principais
empresas de saneamento do Estado, a COPASA e COPANOR.
As autarquias são entidades com personalidade jurídica do Direito
Público, criadas por lei específica e dotadas de autonomia administrativa. O Decreto
Lei no 200/1967, art. 5o, inciso I, define como autarquia:
Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Dentro das classificações de autarquias, destaca-se a figura de autarquia
especial em regime especial. Segundo Hely Lopes Meirelles (2002).
O que posiciona a autarquia como de regime especial são as regalias que a lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades específicas, observadas as restrições constitucionais (...) que ostentam
características próprias na sua organização, direção, operacionalidade e gestão de seus bens e serviços. (MEIRELLES, 2002).
As agências reguladoras, normalmente em regime especial, possuem as
mesmas características das autarquias comuns, exceto pelo fato que submetem a
um regime especial, por terem a finalidade de regulamentação e fiscalização da
prestação de serviços públicos transferidos ao setor privado. Segundo a doutrina de
Celso Bandeira de Melo as agências reguladoras são “autarquias sob regime
especial, ultimamente criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas
atividades”. Ainda segundo Odete Medauar (1992),
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as agências reguladoras teriam a natureza de autarquias especiais, que
integram a administração pública indireta e são vinculadas ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, tendo competência para regular e fiscalizar a prestação dos serviços públicos cuja execução foi
transferida ao setor privado mediante concessão, permissão ou autorização, ou cuidar da regulação de atividades resultantes da quebra de monopólios estatais.
No caso da ARSAE, a autarquia em regime especial está vinculada a
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, Política Urbana e Gestão
Metropolitana (SEDRU). A este mesmo órgão estão vinculadas também as
empresas a serem fiscalizadas, a COPASA e COPANOR.
3 AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE
ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO ARSAE
Apesar das competências coexistentes no Estado de Minas Gerais, o
artigo em questão abordará apenas a atuação da ARSAE-MG no que tange aos
serviços de regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário sobre a prestação do serviço. Este capítulo abordará as três
temáticas, a regulação, a fiscalização e a possibilidade de regulação dos resíduos
sólidos.
3.1 Regulação
Segundo Galvão Junior, Silva, Queiroz, Sobrinho (2006) basicamente há
duas razões para se regular uma empresa; a primeira remete a correção das falhas
de mercado, principalmente de natureza monopólica e a segunda pela garantia do
interesse público na prestação de serviços públicos de qualidade.
Para tal, a regulação tem o objetivo de equilibrar as partes envolvidas na
prestação do serviço público; no caso do saneamento básico os envolvidos são o
município (concedente do serviço), a prestadora de serviço e a população
consumidora. Além deste equilibro, é necessário atender os princípios básicos de
eficiência, regularidade e segurança e também acatar a legislação e normas
vinculadas.
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Atualmente o marco regulatório básico sobre a regulação do saneamento
básico está descrito no quadro abaixo.
Quadro 1 – Principais instrumentos normativos para atendimento dos princípios da regulação
Instrumento normativo
Conteúdo
Portaria 2.914/11
do Ministério da Saúde
Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
Associação Brasileira de
Normas Técnicas (ABNT)
Conjunto de normas técnicas diversas aplicadas aos sistemas de água e
esgotos.
Código de Defesa do Consumidor
(CDC) – Lei 8.078/90
Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências.
Política Nacional dos Recursos
Hídricos – Lei 9.433/97
Trata da autorização de uso e solicitação de outorga de direito de uso da água
para fins de abastecimento público e esgotamento sanitário.
Lei 8.987/95
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras
providências. Trata do termo de delegação por meio do qual se estabelecem as características gerais, os padrões e a remuneração dos serviços, também denominado de contrato de concessão, assinado quando da outorga da
concessão. Este deve conter normas regulamentadoras da concessão mais específicas quanto a padrões de qualidade, a ser emitidas pelo órgão regulador.
Lei 9.074/95 Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e
permissões de serviços públicos e dá outras providências.
Lei 11.107/05 Dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências.
Decreto 5.440/05
Estabelece definições e procedimentos sobre o controle de qualidade da água
de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para consumo humano, conforme os padrões de potabilidade estabelecidos pelo
Ministério da Saúde.
Legislação
Ambiental
Código Florestal – Lei 12.651/2012; Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938/81; Lei de Crimes Ambientais – Lei 9.605/98;
Política Nacional de Educação Ambiental – Lei 9.795/99; Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – Lei 9.985/00; Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
Resoluções do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH); Resoluções dos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente; Portarias das Agências Estaduais Ambientais;
Agências Reguladoras
Regulamentos da prestação dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, disciplinadores da qualidade da água e do esgoto e dos procedimentos que estabelecem as condições gerais de fornecimento dos serviços, penalidades, entre outros.
Fonte: Elaboração Própria com base nas informações de GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ;
SOBRINHO, 2006
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A ARSAE-MG disponibiliza atualmente em seu sitio eletrônico 56
Resoluções Normativas. Acredita-se que ao todo são 68 resoluções, ou seja, 12
resoluções não estão disponíveis no sitio eletrônico, dificultando a acessibilidade ao
conteúdo. Das resoluções disponíveis, classificou-se em 4 categorias, com as
devidas explicações, a saber:
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo: As resoluções enquadradas
nesta classificação regem sobre os reajustes e revisões tarifárias das
concessionárias e órgãos conveniados, bem como, prazos de
aplicação das tarifas e demais atividades. Optou-se por reunir estas
resoluções em um mesmo grupo em decorrência do caráter rotineiro.
Regulatória: As resoluções enquadradas nesta classificação regem
sobre regulamentações normatizadas pela ARSAE com o intuito de
criar parâmetros que não estão previstos no quadro regulatório das
legislações do tema.
Corretiva: As resoluções enquadradas nesta classificação foram
publicadas com o intuito de corrigir ou aprimorar alguma resolução já
publicada.
Regimento Interno: As resoluções enquadradas nesta classificação
regem sobre os regimentos internos da própria ARSAE-MG.
Tabela 1 – Resoluções publicadas de 2010 a 2015
Resolução Título Data de
publicação Natureza Status
01/2010 ARSAE-MG Reajuste Tarifário COPASA 2010
27 de Janeiro de 2010
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
Revogada pela RN 40/2013
02/2010 Reajuste Tarifário
COPANOR 2010
27 de Janeiro
de 2010
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
Revogada pela RN
40/2013
03/2010 ARSAE-MG Condições Gerais da Prestação de Serviços
07 de Outubro
de 2010 Regulatória
Revogada pela RN
40/2013
02/2010 Reajuste Tarifário
SAAE/Itabira 2010
28 de Outubro
de 2010
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
01/2011 Altera a redação do art. 176 da Resolução Normativa 003
07 de Janeiro de 2011
Corretiva
02/2011 Revoga e altera artigos RN 03/2010
16 de Março de 2011
Corretiva
11
Resolução Título Data de
publicação Natureza Status
03/2011 Metodologia para o cálculo
de reajuste tarifário
18 de Março de
2011 Regulatória Vigente
04/2011 ARSAE-MG Reajuste Tarifário COPASA 2011
23 de Março de 2011
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
05/2011 Define regra de técnica legislativa ARSAE-MG
06 de Abril de 2011
Regimento interno
Revogada pela RN 10/2011
07/2011 Reajuste Tarifário
COPANOR 2011
18 de Abril de
2011
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
08/2011 Homologa as Tabelas Tarifárias elaboradas pela Copasa.
19 de Abril de
2011
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
09/2011 Revisão Tarifária
SAAE/Passos
01 de Agosto
de 2011
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
10/2011 Revoga a Resolução ARSAE-MG N
o 005/2010
24 de Agosto de 2011
Corretiva
12/2011 Altera a Resolução Normativa 003/2010
30 de Setembro de
2011
Corretiva Revogada pela RN 40/2013
13/2011 Preços e Prazos COPASA Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
14/2011 Homologa o Calendário de Faturamento da Copasa
29 de Novembro de
2011
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
15/2012 Lançamento de Efluentes não Domésticos – COPASA MG
24 de Janeiro
de 2012 Regulatória
Revogada pela
51/2014
18/2012
Obrigatoriedade de
comunicação por alteração tarifária
14 de Março de 2012
Regulatória Revogada pela 38/2013
19/2012 Revisão Tarifária SAAE/Itabira
15 de Março de 2012
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
20/2012 Reajuste Tarifário COPASA-
MG 2012
11 de Abril de
2012
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
22/2012 Critérios para a divulgação da tarifa social pela COPASA-MG
25 de Abril de
2012
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
23/2012
Homologa o cronograma de
implantação da Tarifa Social- COPASA-MG
17 de Maio de 2012
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
24/2012 Reajuste Tarifário COPANOR
24 de Maio de 2012
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
25/2012 Preços e Prazos COPANOR
12 de
Setembro de 2012
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
12
Resolução Título Data de
publicação Natureza Status
27/2012
Determina a revisão de
saldos devedores – COPASA.
27 de
Novembro de 2012
Regulatória Vigente
28/2012 Homologa Calendário de Faturamento 2013 da
COPASA
20 de Novembro de
2012
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
29/2012 Homologa Calendário de Faturamento 2013 da COPANOR
27 de Novembro de 2012
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
30/2013
Preços e Prazos de Serviços
Não Tarifados da COPASA MG.
09 de Janeiro de 2013
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
33/2013 Retifica Resolução ARSAE-MG 32 de 25 de janeiro de
2012
28 de Janeiro de 2013
Corretiva
34/2013 Reajuste Tarifário da
CESAMA
28 de Fevereiro de 2013
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
35/2013 Reajuste Tarifário da
COPASA MG
12 de Abril de
2013
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
36/2013 Reajuste Tarifário COPANOR
24 de Maio de 2013
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
37/2013 Reajuste Tarifário SAAE de Itabira
22 de Agosto de 2013
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
38/2013
Obrigatoriedade de
comunicação por alteração tarifária
27 de
Setembro de 2013
Regulatória Vigente
39/2013 Regimento Interno da ARSAE-MG.
27 de Setembro de
2013
Regimento interno
40/2013 Condições Gerais Serviços de Água e Esgoto
03 de Outubro de 2013
Regulatória Vigente
41/2013 Reajuste Tarifário do SAAE de Passos/MG
20 de Dezembro de
2013
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
44/2014 Condições gerais Laboratórios de controle da qualidade da água
17 de Fevereiro de 2014
Regulatória Vigente
45/2014
Preços e prazos e
Ocorrência de Irregularidade – SAAE de Itabira
20 de
Fevereiro de 2014
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
46/2014 Reajuste tarifário CESAMA 26 de Fevereiro de
2014
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
13
Resolução Título Data de
publicação Natureza Status
47/2014 Preços e Prazos – COPASA
MG
03 de Abril de
2014
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
48/2014 Preços e Prazos – COPANOR
03 de Abril de 2014
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
49/2014 Reajuste Tarifário da Copasa MG
11 de Abril de 2014
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
50/2014 Reajuste Tarifário da
Copanor
23 de Maio de
2014
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
51/2014 Homologa a Norma Técnica T.187/5
01 de Julho de 2014
Regulatória Vigente
53/2014 Uso Presumido 29 de Julho de 2014
Regulatória Vigente
54/2014 Reajuste Tarifário SAE de
Ituiutaba
28 de Agosto
de 2014
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
55/2014 Uso de súmulas pela
ARSAE-MG
02 de Setembro de 2014
Regimento
interno
56/2014 Horário de Servidores
04 de
Setembro de 2014
Regimento interno
57/2014 Preços e Prazos de Serviços – CESAMA
09 de Outubro de 2014
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
58/2014 Reajuste tarifário
SAAE/ITABIRA
13 de Outubro
de 2014
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
60/2014 Reajuste tarifário do
SAAE/PASSOS de 2014
17 de Dezembro de 2014
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
61/2014
Súmula de aplicabilidade de
regulamentos da ARSAE-MG
22 de
Dezembro de 2014
Regulatória Vigente
62/2015 Tarifa de Fiscalização dos Serviços ARSAE-MG
16 de Janeiro de 2015
Regulatória Vigente
63/2015 Reajuste Tarifário Cesama – Juiz de Fora 2015.
26 de
Fevereiro de 2015
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
64/2015 Reajuste Tarifário da Copasa MG
10 de Abril de 2015
Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo
Fonte: Elaboração Própria a partir das informações no site eletrônico www.arsae.mg.gov.br, 2015
14
Analisando as resoluções, ao todo 35 resoluções são referentes a
“reajuste/revisão tarifária e prazos” e 12 são de cunho regulatório. Este percentual
ainda se reduz, quando analisamos as resoluções regulatórias vigentes; apenas 9
possuem, de fato, regulamentações adicionais a legislação já fundamentada.
Gráfico 1 – Distribuição das resoluções conforme classificação elaborada
Fonte: Elaboração própria
Neste sentido, percebe-se que a ARSAE atua com foco muito mais no
viés econômico, do que no viés normatizador. Esta relação ao longo prazo dificultará
no processo de aprimoramento da gestão dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário.
Sobre as regulamentações existentes, destacam-se quatro de maior
impacto para as empresas, a saber:
20/2012 – Reajuste Tarifário COPASA-MG 2012
27/2012 – Determina a revisão de saldos devedores – COPASA;
40/2013 – Condições Gerais Serviços de Água e Esgoto;
44/2013 – Condições gerais Laboratórios de controle da qualidade da
água.
A resolução 20/2012 abordou o reajuste tarifário da COPASA-MG no
exercício de 2012 e alterou os critérios para a tarifa social; agora todos os
beneficiários inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) e cuja
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renda por pessoa seja menor que meio salário mínimo, são atendimentos pela tarifa
social. Segundo a ARSAE mais de 737 mil famílias, o que corresponde a 2,5 milhões
de usuários passam a ter o beneficio a tarifa social. Inicialmente apenas 317 mil
usuários eram beneficiados pelo programa. Com este incremento, cerca de 1 milhão
de famílias, cerca de 3,5 milhões de pessoas, terão acesso à tarifas reduzidas; este
cenário representa 8,2% do público da consumidor da COPASA-MG. Este avanço foi
possível devido ao subsidio cruzado, uti lizado no reajuste tarifário.
A resolução 27/2012, por sua vez, determina a revisão dos saldos
devedores dos Termos de Acerto de Contas celebrados entre prefeituras municipais
e a COPASA-MG desde 2003. Esta regulamentação foi um avanço, principalmente,
para as prefeituras que reduziram o endividamento, chegando a valores mais
aplicáveis. Segundo o relatório de Relatório de Fiscalização CRFEF/GFEF 05/2013,
publicado em 29 de abril de 2013, o resultado final foi uma redução média de 21%
das dívidas e um montante de 20 milhões. Da amostra analisada no relatório, dos 46
municípios, 17 tiveram uma redução acima de 30% da dívida e 14 uma redução
entre 20% a 30% da dívida.
A terceira resolução de suma importância é a 40/2013; esta resolução
substitui a resolução 03/2010 e suas alterações. Esta resolução determina
parâmetros para a prestação de serviço sobre os quais ocorrerão as ações de
fiscalização.
Outra resolução que complementa a 40/2013, é a 44/2013. Esta
resolução trata sobre as condições gerais de laboratórios de controle de qualidade
de água. Novamente, normatiza as condições laboratoriais para a garantia de uma
análise de qualidade.
No entanto, percebe-se que falta uma complementariedade às resoluções
quando mencionamos a questão de penalidades. A aplicação de penalidades
administrativas tem o efeito de reprimir a reincidência deste comportamento,
comprovando a eficácia da “tríade jurídica” fato, valor e norma do jurista Miguel
Reale. Neste sentido, dificilmente exige-se o cumprimento de uma norma sem que
haja sansão por seu descumprimento.
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Concluindo, a ARSAE-MG está avançando no processo regulatório em
Minas Gerais nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
principalmente na temática econômica. Merece destacar que estas regulamentações
estão surtindo efeitos positivos para a dinâmica da relação empresa e concedente,
como exemplo a mudança do critério da tarifa social, bem como, do novo calculo do
saldo devedor.
Percebe-se, dentre as regulamentações já apresentadas por outras
agências reguladoras, a falta de mecanismos para a avaliação de desempenho dos
sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, incluindo o controle de
perdas. Um modelo uti lizado como parâmetro é a Agência Reguladora – ARCE, no
Estado do Ceará. Outro ponto a ser desenvolvido é referente de incentivos sobre a
redução do consumo de água e uso irregular de recursos hídricos em corpos d’água ,
modelos estes desenvolvidos pela Agência Reguladora – ADASA, no Distrito
Federal. Estas duas últimas sugestões de regulamentação precisam prever as
interfaces com os órgãos ambientais.
Outra ausência de regulamentação é referente ao alto consumo,
principalmente, em estado de crise hídrica. Esta regulamentação está em
desenvolvimento somente agora, no entanto, é uma matéria que merece mais
estudos.
3.2 Fiscalização
A fiscalização se configura uma das atividades de suma importância para
as agências reguladoras. Além disso, é a função mais lembrada pela sociedade, e
por isso, merece destaque. Segundo Galvão Junior, Silva, Queiroz, Sobrinho (2006)
a operacionalização da fiscalização é a “ação de fiscalização”. Entende-se como
ação de fiscalização
O conjunto de etapas e procedimentos mediante os quais uma agência reguladora verifica o cumprimento das leis, normas e regulamentos aplicáveis à prestação dos serviços, notifica os eventuais descumprimentos e, se for o caso, aplica as sanções pertinentes, conforme previsto nos instrumentos delegatários da concessão. (GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ; SOBRINHO, 2006)
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Ressalta-se que paralelamente às visitas in loco, ocorrem os
procedimentos administrativos, que consistem em juntada de documentações, tais
como relatórios, planos de ação, ofícios, termos de notificação, dentre outros
documentos, cujo objetivo consiste na montagem do processo como um todo.
No caso da ARSAE a atribuição da fiscalização se subdivide em dois
seguimentos, a econômico-financeira e a fiscalização operacional dos serviços. Há
três formas de se acionar a fiscalização: via denuncia, na ouvidoria especializada1
ou do próprio concedente do serviço; solicitação do Ministério Público ou outro órgão
de controle; fiscalização programada.
Em relação às fiscalizações econômico-financeiras, entre o período de
2010 e 2014, foram realizadas 31 fiscalizações, mas apenas 28 estão disponíveis
em sitio eletrônico. Da amostra disponível, 10 foram de natureza estadual, com o
enfoque em três temas: o faturamento da COPASA, cobrança do esgotamento
estático e atendimento telefônico. De cunho regional ocorreu apenas uma
fiscalização, que fiscalizou um grupo de municípios sobre a dívida municipal. E por
último, ocorreram 17 fiscalizações municipais; destas destacam-se principalmente a
fiscalização da cobrança do tratamento de esgoto sanitário, quando não há
tratamento. Neste tipo de fiscalização é importante que haja uma análise pontual em
cada município, incluindo a análise dentro da abrangência do próprio município.
Tabela 2 – Fiscalizações econômicas-financeiras realizadas no período de 2011 a 2014, classificadas a partir de sua abrangência.
Abrangência Contagem de No do relatório
2011 2012 2013 2014 Total Geral
Estadual 3 3 2 2 10
Municipal 9 6 2 17
Regional 1
1
Total Geral 3 12 9 42 28
Fonte: Elaboração própria a partir das informações do Acordo de Resultados da ARSAE-MG
1 Ouvidoria especializada na ARSAE -MG, no Estado de Minas Gerais, nas concessionárias, dentre
outros. 2 Acredita-se que existam três relatórios mais, no entanto, não estão divulgados no sitio eletrônico.
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Acredita-se novamente, que este resultado é muito tímido, pois apesar da
intensa ação de regulação econômica, as ações de fiscalização reduziram nos anos
de 2013 e 2014. Neste sentido é necessário intensificar as ações, principalmente
referente ao acompanhamento, para dotar de maior confiabilidade e transparência o
processo como um todo.
Partindo para a análise das fiscalizações dos sistemas operacionais, entre
o período de 2011 a 2014, foram fiscalizados ao todo 250 sistemas, em 164
municípios (25,67%). Considera-se que o universo de fiscalização da agência são os
635 municípios com concessão com a COPASA/COPANOR, mais os municípios
conveniados, Itabira, Passo, Juiz de Fora e Ituiutaba, totalizando 639. Partindo
destas informações, percebe-se que apenas 8 municípios 3 tiveram fiscalizações
mais de uma vez, sendo para ações de acompanhamento, complementação de
fiscalização ou demandas do Ministério Público.
Outra observação referente à abrangência da fiscalização. Percebe-se
que houve um esforço em fiscalizar vários municípios, no entanto, esta fiscalização
não contemplava todas as localidades previstas no contrato de programa, mas
apenas as que estavam operando. Este realidade acontece principalmente nos
contratos de programa vinculados à COPANOR. Acredita-se que nestes casos, o
mais importante era constatar que a concessionária estava descumprindo o contrato
de programa, e a partir deste cenário, tomar medidas cabíveis para sanar estas
pendências.
Tabela 3 – Abrangência das fiscalizas ações operacionais da ARSAE no período de 2011 a 2014
Abrangência da fiscalização %
100% das localidades do contrato de programa fiscalizada 57,42%
Entre 50% até 100% das localidades do contrato de programa fiscalizada 20,65%
Abaixo de 50% das localidades do contrato de programa fiscalizada 21,94%
Total Geral 100,00%
Fonte: Elaboração própria com base nos fiscalizações realizadas
3 Alfenas, Brasópolis, Itabira, Juatuba, Passos, Salinas, Santana do Paraíso e São Joaquim de Bicas.
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Concluindo, percebe-se claramente a falta de acompanhamento in loco
após as ações de fiscalização e uma pequena abrangência das fiscalizações dos
sistemas operacionais. Novamente, acredita-se que a falta de estrutura,
principalmente de pessoal, seja um empecilho para potencializar a ação. Outro
ponto importante é a questão da falta de regulamentação das penalidades e
sansões.
Atualmente as prestadoras de serviço, após a ação de fiscalização,
elaboram planos de ação para o cumprimento das não conformidades apontadas.
Este planejamento é validado junto a ARSAE e município, caso seja necessário.
Este plano tem surtido efeitos positivos, no entanto, as atividades neles pactuados
ainda estão longe de contemplarem todas as normativas da ARSAE e do contrato de
programa. Neste sentido, por mais que haja o acompanhamento de planos de ação
das não conformidades apontadas dos relatórios de fiscalização, a falta de
regulamentação e penalização claras resulta em ingerências, por parte da equipe de
fiscalização, em cobrar, de fato, o cumprimento de toda a legislação.
Como oportunidades de melhorias, a ARSAE poderá investir na
simplificação dos relatórios de fiscalização, padronizando-os através de formulários
de não conformidade, tais como a ARCE do Estado do Ceará. Além disso, devem-se
padronizar as futuras notificações, para assim, possibilitar o melhor registro
administrativo do processo.
3.3 Regulação de resíduos sólidos
Partindo do cenário de uma baixa capacidade técnica dos municípios em
se autorregular na prestação do serviço de manejo de resíduos sólidos; da grande
quantidade de prestadoras de serviços no setor sem o estabelecimento de padrões
mínimos de qualidade; da real necessidade de regulação e fiscalização do setor, é
necessária uma intervenção do Estado para o estabelecimento de um marco legal
unificado, a fim melhorar os níveis de adequação ao saneamento básico.
Segundo o Relatório da ABAR de 2012:
A regulação destes serviços [res íduos sólidos] ainda se encontra em estágio incipiente e, demanda elaboração de instrumentos legais e contratuais, a
partir dos quais as Agências Reguladoras poderão conceber e detalhar as atividades de regulação econômica, fiscalização, normatização e ouvidoria.
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Neste sentido a existência de uma agência reguladora para a gestão dos
resíduos sólidos auxiliaria na construção de um marco legal unificado; além de
fiscalizar o cumprimento dos contratos de concessão ou de programa;
acompanhamento do plano de saneamento básico e do plano de Gestão Integrada
de Resíduos Sólidos; regulamento das tarifas e preços públicos, com a finalidade de
garantir o equilíbrio econômico financeiro; incentivo as inovações técnicas no setor;
dentre outros.
Neste sentido, a ARSAE-MG, por já regular os serviços de abastecimento
de água e esgotamento sanitário, possui expertise na matéria. Caso incorpore a
regulação e fiscalização dos serviços de manejo de resíduos sólidos, geraria uma
economia de recursos para o próprio Estado, dispensando uma nova estrutura,
possibilitando o crescimento da agência. Outra vantagem é referente as interfaces já
existentes do saneamento básico, o que resultaria na prestação de serviço com
maior qualidade.
4 CONCLUSÃO
O saneamento básico deve ser considerado como uma prioridade para a
população e exige dos atuais governos a implantação e ampliação de seu acesso. A
OMS vê o acesso ao saneamento básico como um direito essencial a vida e a
dignidade humana, sendo uma politica de prevenção à saúde básica, principalmente
no tocante a doenças de veiculação hídrica e a segurança alimentar, além é claro,
das questões ambientais.
O setor de saneamento básico é altamente dinâmico, intersetorial e inter-
regional, o que requer esforços conjuntos para obter sua universalização. Para tanto,
conforme já fora exposto, é necessário buscar maior interatividade de ações
conjuntas na atuação para promoção do acesso universal. O governo de Minas
Gerais precisa criar mecanismos que direcionem, de forma clara, as atuações dos
órgãos do Estado, com o intuito de não sobrepor ações, mas sim, potencializa-los de
forma coordenada e transversal. As instâncias de planejamento em comum ainda
são muito ineficientes e somente utilizadas em casos extemos, como exemplo
estado de escassez hídrica.
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Neste sentido, a ARSAE vem com o intuito de contribuir para a regulação
e fiscalização da prestação de serviços, no entanto, esta sua abrangência ainda está
limitada (quantidade de prestadoras de serviços). Os municípios com maiores
índices de doenças de veiculação hídrica, não são fiscalizados devido a falta de
instrumentos legais com a ARSAE, e continuam em péssimas condições sanitárias,
chegando a prejudicar ambientalmente seu entorno. Para tal, é necessária a
intervenção do Estado, não interferindo na competência municipal, mas sim,
tratando o saneamento básico como interesse comum e, portanto, de competência
regional e estadual.
Concluindo, é necessário o fortalecimento da ARSAE-MG no sentido de
ampliar de sua capacidade de regulação e fiscalização, além de expandir seu
escopo, principalmente nas atuações de manejo de resíduos sólidos. A ampliação
da ARSAE-MG, em sua estrutura funcional, é fundamental para assegurar a
autonomia e independência, com o intuito de atuar de forma imparcial, buscando a
excelência na regulação dos serviços e contribuindo para a pres tação de serviços
público com mais qualidade.
Outra ação importante para a ARSAE-MG é a construção de um
planejamento estratégico da organização, definindo sua missão, valores e a sua
visão de futuro, alinhando esforços para alcançar seus objetivos.
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AUTORIA
Débora Dias do Carmo – Departamento de Obras Públicas de Minas Gerais. Secretaria de Estado
de Transportes e Obras Públicas.
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