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AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS

SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E

ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO DA ARSAE-MG

DÉBORA DIAS DO CARMO

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Painel 17/050 Regulação de serviços públicos e monitoramento de indicadores de resultados mercadológicos

AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO

DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO DA ARSAE-MG

Débora Dias do Carmo

RESUMO

A autarquia especial Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e

de Esgotamento Sanitário de Minas Gerais – ARSAEMG, criada em 2009, cuja principal finalidade é a regulação e fiscalização das concessionárias COPASA e

COPANOR e prestadores de serviços conveniados na prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário apresentou resultados positivos. Ao todo a agência já fiscalizou 380 sistemas em 190 municípios (30% da abrangência).

No campo da regulação, foram realizados os reajustes tarifários nas entidades conveniadas e a revisão tarifária da COPASA/COPANOR. O artigo concluiu que

apesar dos resultados positivos a agência apresenta um resultado tímido na fiscalização e regulação dos serviços. No caso das fiscalizações ainda não há previsão de sansões para o não cumprimento de normativas e sua abrangência é

pouca comparada à potencialidade. Como avanços, o artigo identificou que é necessário o desenvolvimento de mecanismos de sansões, além do maior incentivo

para a celebração de convênios com outros municípios, outro vislumbre é a ampliação da Agência para a fiscalização dos serviços de resíduo sólidos urbanos, contribuindo para a melhora no saneamento básico do Estado.

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1 INTRODUÇÃO

O saneamento básico é uma condição fundamental para a sobrevivência

e dignidade humana. Sua ausência acarreta em graves consequências em termos

de saúde pública e ambiental (GALVÃO JUNIOR; PAGANINI, 2009 apud HUTTON;

HALLER, 2004; TEIXEIRA; PUNGIRUM, 2005). De acordo com a Organização

Mundial de Saúde – OMS (2012), divulgado no relatório “UN-Water Global Analysis

and Assessment of Sanitation and Drinking-Water”, estima-se que 748 milhões de

pessoas não tem acesso à água potável e 1,8 bilhão sem saneamento adequado.

Este cenário contribui para a morte diária de 4.500 crianças decorrente da falta de

saneamento básico.

Neste sentido, o governo brasileiro promulgou Lei Federal no 11.445/2007,

que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Esta legislação é um

importante marco regulatório do setor no Brasil. Destaca-se que a lei estabelece um

quadro regulatório mínimo, sob o qual se estabelecem diretrizes nacionais, cabendo

aos outros atores envolvidos, Estados e Municípios, desenvolvimento de normativas

mais específicas para cada realidade.

Basicamente a atividade de saneamento básico perpassa por cinco

etapas, a saber: planejamento, prestação do serviço, regulação, fiscalização e

promoção da participação e controle social. Destas etapas a única indelegável, de

competência municipal, é o planejamento; as demais poderão ser delegadas a

outros agentes. Este artigo tratará da regulação e fiscalização do serviço de

saneamento básico.

Para atender a legislação referida, foi criada a autarquia especial Agência

Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário de

Minas Gerais – ARSAEMG, instituída pela Lei Estadual no 18.309/2009, cuja

finalidade é regular e fiscalizar as atividades de abastecimento de água e

esgotamento sanitário.

A ARSAE foi criada com a finalidade de regular e fiscalizar as

concessionárias Companhia de Companhia de Saneamento de Minas Gerais –

COPASA e Copasa Serviços de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de

Minas Gerais S/A – COPANOR, além de outras prestadoras de serviços

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conveniadas, na prestação de serviços de abastecimentos de água e esgotamento

sanitário. Neste sentido, após a criação da agência reguladora, os municípios que

concederam o serviço de abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário para a

COPASA ou COPANOR, são automaticamente regulados e fiscalizados por esta

agência.

O presente trabalho tem o intuito de apresentar um compilado do marco

regulatório da regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água em

Minas Gerais, com enfoque na ARSAE-MG, além de apontar os avanços e os

principais desafios postos nesta temática.

2 MARCO REGULATÓRIO

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 21, inciso XX, especifica a

competência da União sobre a instituição de diretrizes para o saneamento básico.

Afim de regulamentar este inciso, o governo promulga da Lei do Saneamento

Básico.

A Lei Federal no 11.445/2007 estabelece diretrizes nacionais para o

saneamento básico e para a política de saneamento básico. Para efeito de lei,

segundo o art. 3o, considera-se como saneamento básico o conjunto de serviços,

infraestrutura e instalações operacionais de:

a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de

água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;

b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e

instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;

c) limpeza urbana e manejo de res íduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo

originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas

pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas. (BRASIL, 2007).

5

Ainda dentro da legislação supracitada, a atividade do saneamento básico

está subdivida em cinco etapas, a saber: planejamento, prestação do serviço,

regulação, fiscalização e promoção da participação e controle social. A seguir serão

detalhas as etapas da regulação e fiscalização.

Segundo o art. 12, entende-se que na existência de um prestador dos

serviços de saneamento básico, uma única entidade será encarregada das funções

de regulação e fiscalização. Neste sentido, a entidade definirá, pelo menos:

I – as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;

II – as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;

III – a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes prestadores dos serviços;

IV – os mecanismos de pagamento de diferenças relativas a

inadimplemento dos usuários, perdas comerciais e físicas e outros créditos devidos, quando for o caso;

V – o sistema contábil específico para os prestadores que atuem em mais

de um Município. (BRASIL, 2007).

A legislação também prevê duas formas de prestação do serviço, a

individualizada e a regionalizada. Segundo o art. 15, as atividades de regulação e

fiscalização poderão ser exercidas, de forma regionaliza, “por órgão ou entidade de

ente da Federação a que o titular tenha delegado o exercício dessas competências

por meio de convênio de cooperação” ou “por consórcio público de direito público

integrado pelos titulares dos serviços.” (BRASIL, 2007).

Ainda com o intuito de normatizar a Lei, foi promulgado o Decreto Federal

no 7.217/2010 que regulamenta a legislação supracitada e define, mais claramente,

os parâmetros mínimos para cada etapa. Segundo o art. 27 do decreto, são

objetivos da regulação:

I – estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;

II – garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;

III – prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; e

IV – definir tarifas e outros preços públicos que assegurem tanto o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, quanto a modicidade tarifária e de outros preços públicos, mediante mecanismos que induzam a eficiência e

eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade. (BRASIL, 2010).

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No âmbito estadual, a Lei Estadual no 11.720/1994 dispõe sobre a Política

Estadual de Saneamento Básico, no entanto a legislação não aborda novos

conceitos e competências. Este detalhamento está previsto na Lei Delegada no

180/2011. Nesta legislação percebe-se claramente a sobreposição de competências

sobre o tema, principalmente na regulação e fiscalização.

A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

– SEMAD “tem por finalidade (...) controlar, fiscalizar e avaliar as ações setoriais (...)

relativas à proteção e à defesa do meio ambiente, ao gerenciamento dos recursos

hídricos e à articulação das políticas de gestão dos recursos ambientais, visando ao

desenvolvimento sustentável”. Neste sentido, compete a SEMAD a questão

ambiental, inclusive sobre a politica do saneamento ambiental. Além desta

competência mencionada, cabe a SEMAD a regulação e a fiscalização dos recursos

hídricos, como exemplo a outorga de água e o controle da qualidade de água nas

bacias hidrográficas. A agência reguladora compete apenas regular e fiscalizar

sobre as concessionárias reguladas.

No art. 163, da Lei Delegada 180/2011 detalha o que é finalidade da

ARSAE, dentro de seu público alvo:

I – supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação específica relativa ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário;

II – fiscalizar a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, incluídos os aspectos contábeis e financeiros e os relativos ao desempenho técnico-operacional;

III – expedir regulamentos de ordem técnica e econômica, visando ao estabelecimento de padrões de qualidade;

(...)

V – estabelecer o regime tarifário, de forma a garantir a modicidade das tarifas e o equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços;

(...)

VIII – elaborar estudos para subsidiar a aplicação de recursos financeiros do Estado em obras e serviços de distribuição de água e de esgotamento sanitário;

(...)

X – aplicar sanções e penalidades ao prestador do serviço, quando, sem motivo justificado, houver descumprimento das diretrizes técnicas e

econômicas expedidas pela ARSAE-MG. (MINAS GERAIS, 2011).

7

Partindo deste cenário, as atribuições da ARSAE e SEMAD e outros

órgãos, como a saúde de desenvolvimento urbano são correlatas. Ou seja, as

atividades de saneamento básico não fazem parte de um “sistema hermeticamente

fechado, que começa na captação da água bruta e finda no lançamento de efluentes

nos corpos receptores” (GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ; SOBRINHO, 2006),

muito pelo contrário, tem importantes interfaces com áreas de saúde pública, gestão

de recursos hídricos, meio ambiente, dentre outros.

A parte abaixo apontará a natureza jurídica da ARSAE.

2.1. Autarquia em regime especial

Em Minas Gerais optou-se pela constituição de uma autarquia em regime

especial, de caráter estadual, para a regulação e fiscalização das principais

empresas de saneamento do Estado, a COPASA e COPANOR.

As autarquias são entidades com personalidade jurídica do Direito

Público, criadas por lei específica e dotadas de autonomia administrativa. O Decreto

Lei no 200/1967, art. 5o, inciso I, define como autarquia:

Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e

receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Dentro das classificações de autarquias, destaca-se a figura de autarquia

especial em regime especial. Segundo Hely Lopes Meirelles (2002).

O que posiciona a autarquia como de regime especial são as regalias que a lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades específicas, observadas as restrições constitucionais (...) que ostentam

características próprias na sua organização, direção, operacionalidade e gestão de seus bens e serviços. (MEIRELLES, 2002).

As agências reguladoras, normalmente em regime especial, possuem as

mesmas características das autarquias comuns, exceto pelo fato que submetem a

um regime especial, por terem a finalidade de regulamentação e fiscalização da

prestação de serviços públicos transferidos ao setor privado. Segundo a doutrina de

Celso Bandeira de Melo as agências reguladoras são “autarquias sob regime

especial, ultimamente criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas

atividades”. Ainda segundo Odete Medauar (1992),

8

as agências reguladoras teriam a natureza de autarquias especiais, que

integram a administração pública indireta e são vinculadas ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, tendo competência para regular e fiscalizar a prestação dos serviços públicos cuja execução foi

transferida ao setor privado mediante concessão, permissão ou autorização, ou cuidar da regulação de atividades resultantes da quebra de monopólios estatais.

No caso da ARSAE, a autarquia em regime especial está vinculada a

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, Política Urbana e Gestão

Metropolitana (SEDRU). A este mesmo órgão estão vinculadas também as

empresas a serem fiscalizadas, a COPASA e COPANOR.

3 AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE

ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO ARSAE

Apesar das competências coexistentes no Estado de Minas Gerais, o

artigo em questão abordará apenas a atuação da ARSAE-MG no que tange aos

serviços de regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água e

esgotamento sanitário sobre a prestação do serviço. Este capítulo abordará as três

temáticas, a regulação, a fiscalização e a possibilidade de regulação dos resíduos

sólidos.

3.1 Regulação

Segundo Galvão Junior, Silva, Queiroz, Sobrinho (2006) basicamente há

duas razões para se regular uma empresa; a primeira remete a correção das falhas

de mercado, principalmente de natureza monopólica e a segunda pela garantia do

interesse público na prestação de serviços públicos de qualidade.

Para tal, a regulação tem o objetivo de equilibrar as partes envolvidas na

prestação do serviço público; no caso do saneamento básico os envolvidos são o

município (concedente do serviço), a prestadora de serviço e a população

consumidora. Além deste equilibro, é necessário atender os princípios básicos de

eficiência, regularidade e segurança e também acatar a legislação e normas

vinculadas.

9

Atualmente o marco regulatório básico sobre a regulação do saneamento

básico está descrito no quadro abaixo.

Quadro 1 – Principais instrumentos normativos para atendimento dos princípios da regulação

Instrumento normativo

Conteúdo

Portaria 2.914/11

do Ministério da Saúde

Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.

Associação Brasileira de

Normas Técnicas (ABNT)

Conjunto de normas técnicas diversas aplicadas aos sistemas de água e

esgotos.

Código de Defesa do Consumidor

(CDC) – Lei 8.078/90

Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências.

Política Nacional dos Recursos

Hídricos – Lei 9.433/97

Trata da autorização de uso e solicitação de outorga de direito de uso da água

para fins de abastecimento público e esgotamento sanitário.

Lei 8.987/95

Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras

providências. Trata do termo de delegação por meio do qual se estabelecem as características gerais, os padrões e a remuneração dos serviços, também denominado de contrato de concessão, assinado quando da outorga da

concessão. Este deve conter normas regulamentadoras da concessão mais específicas quanto a padrões de qualidade, a ser emitidas pelo órgão regulador.

Lei 9.074/95 Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e

permissões de serviços públicos e dá outras providências.

Lei 11.107/05 Dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências.

Decreto 5.440/05

Estabelece definições e procedimentos sobre o controle de qualidade da água

de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para consumo humano, conforme os padrões de potabilidade estabelecidos pelo

Ministério da Saúde.

Legislação

Ambiental

Código Florestal – Lei 12.651/2012; Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938/81; Lei de Crimes Ambientais – Lei 9.605/98;

Política Nacional de Educação Ambiental – Lei 9.795/99; Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – Lei 9.985/00; Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);

Resoluções do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH); Resoluções dos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente; Portarias das Agências Estaduais Ambientais;

Agências Reguladoras

Regulamentos da prestação dos serviços de abastecimento de água e

esgotamento sanitário, disciplinadores da qualidade da água e do esgoto e dos procedimentos que estabelecem as condições gerais de fornecimento dos serviços, penalidades, entre outros.

Fonte: Elaboração Própria com base nas informações de GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ;

SOBRINHO, 2006

10

A ARSAE-MG disponibiliza atualmente em seu sitio eletrônico 56

Resoluções Normativas. Acredita-se que ao todo são 68 resoluções, ou seja, 12

resoluções não estão disponíveis no sitio eletrônico, dificultando a acessibilidade ao

conteúdo. Das resoluções disponíveis, classificou-se em 4 categorias, com as

devidas explicações, a saber:

Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo: As resoluções enquadradas

nesta classificação regem sobre os reajustes e revisões tarifárias das

concessionárias e órgãos conveniados, bem como, prazos de

aplicação das tarifas e demais atividades. Optou-se por reunir estas

resoluções em um mesmo grupo em decorrência do caráter rotineiro.

Regulatória: As resoluções enquadradas nesta classificação regem

sobre regulamentações normatizadas pela ARSAE com o intuito de

criar parâmetros que não estão previstos no quadro regulatório das

legislações do tema.

Corretiva: As resoluções enquadradas nesta classificação foram

publicadas com o intuito de corrigir ou aprimorar alguma resolução já

publicada.

Regimento Interno: As resoluções enquadradas nesta classificação

regem sobre os regimentos internos da própria ARSAE-MG.

Tabela 1 – Resoluções publicadas de 2010 a 2015

Resolução Título Data de

publicação Natureza Status

01/2010 ARSAE-MG Reajuste Tarifário COPASA 2010

27 de Janeiro de 2010

Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo

Revogada pela RN 40/2013

02/2010 Reajuste Tarifário

COPANOR 2010

27 de Janeiro

de 2010

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

Revogada pela RN

40/2013

03/2010 ARSAE-MG Condições Gerais da Prestação de Serviços

07 de Outubro

de 2010 Regulatória

Revogada pela RN

40/2013


SAAE/Itabira 2010

28 de Outubro

de 2010

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

01/2011 Altera a redação do art. 176 da Resolução Normativa 003


Corretiva

02/2011 Revoga e altera artigos RN 03/2010

16 de Março de 2011

Corretiva

11



03/2011 Metodologia para o cálculo

de reajuste tarifário

18 de Março de

2011 Regulatória Vigente

04/2011 ARSAE-MG Reajuste Tarifário COPASA 2011



05/2011 Define regra de técnica legislativa ARSAE-MG

06 de Abril de 2011

Regimento interno

Revogada pela RN 10/2011


COPANOR 2011

18 de Abril de

2011

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

08/2011 Homologa as Tabelas Tarifárias elaboradas pela Copasa.

19 de Abril de

2011

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

09/2011 Revisão Tarifária

SAAE/Passos

01 de Agosto

de 2011

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

10/2011 Revoga a Resolução ARSAE-MG N

o 005/2010

24 de Agosto de 2011

Corretiva

12/2011 Altera a Resolução Normativa 003/2010

30 de Setembro de

2011

Corretiva Revogada pela RN 40/2013

13/2011 Preços e Prazos COPASA Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo

14/2011 Homologa o Calendário de Faturamento da Copasa

29 de Novembro de

2011


15/2012 Lançamento de Efluentes não Domésticos – COPASA MG

24 de Janeiro

de 2012 Regulatória

Revogada pela

51/2014

18/2012

Obrigatoriedade de

comunicação por alteração tarifária


Regulatória Revogada pela 38/2013

19/2012 Revisão Tarifária SAAE/Itabira



20/2012 Reajuste Tarifário COPASA-

MG 2012

11 de Abril de

2012

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

22/2012 Critérios para a divulgação da tarifa social pela COPASA-MG

25 de Abril de

2012

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

23/2012

Homologa o cronograma de

implantação da Tarifa Social- COPASA-MG

17 de Maio de 2012


24/2012 Reajuste Tarifário COPANOR

24 de Maio de 2012


25/2012 Preços e Prazos COPANOR

12 de

Setembro de 2012


12



27/2012

Determina a revisão de

saldos devedores – COPASA.

27 de

Novembro de 2012

Regulatória Vigente

28/2012 Homologa Calendário de Faturamento 2013 da

COPASA

20 de Novembro de

2012


29/2012 Homologa Calendário de Faturamento 2013 da COPANOR

27 de Novembro de 2012

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

30/2013

Preços e Prazos de Serviços

Não Tarifados da COPASA MG.



33/2013 Retifica Resolução ARSAE-MG 32 de 25 de janeiro de

2012


Corretiva

34/2013 Reajuste Tarifário da

CESAMA

28 de Fevereiro de 2013

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo


COPASA MG

12 de Abril de

2013

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

36/2013 Reajuste Tarifário COPANOR

24 de Maio de 2013


37/2013 Reajuste Tarifário SAAE de Itabira

22 de Agosto de 2013


38/2013

Obrigatoriedade de

comunicação por alteração tarifária

27 de

Setembro de 2013


39/2013 Regimento Interno da ARSAE-MG.

27 de Setembro de

2013

Regimento interno

40/2013 Condições Gerais Serviços de Água e Esgoto

03 de Outubro de 2013


41/2013 Reajuste Tarifário do SAAE de Passos/MG

20 de Dezembro de

2013


44/2014 Condições gerais Laboratórios de controle da qualidade da água

17 de Fevereiro de 2014


45/2014

Preços e prazos e

Ocorrência de Irregularidade – SAAE de Itabira

20 de

Fevereiro de 2014


46/2014 Reajuste tarifário CESAMA 26 de Fevereiro de

2014


13



47/2014 Preços e Prazos – COPASA

MG

03 de Abril de

2014

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

48/2014 Preços e Prazos – COPANOR

03 de Abril de 2014


49/2014 Reajuste Tarifário da Copasa MG

11 de Abril de 2014



Copanor

23 de Maio de

2014

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

51/2014 Homologa a Norma Técnica T.187/5

01 de Julho de 2014


53/2014 Uso Presumido 29 de Julho de 2014


54/2014 Reajuste Tarifário SAE de

Ituiutaba

28 de Agosto

de 2014

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

55/2014 Uso de súmulas pela

ARSAE-MG

02 de Setembro de 2014

Regimento

interno

56/2014 Horário de Servidores

04 de

Setembro de 2014

Regimento interno

57/2014 Preços e Prazos de Serviços – CESAMA

09 de Outubro de 2014


58/2014 Reajuste tarifário

SAAE/ITABIRA

13 de Outubro

de 2014

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

60/2014 Reajuste tarifário do

SAAE/PASSOS de 2014

17 de Dezembro de 2014

Reajuste/Revisão

Tarifária e Prazo

61/2014

Súmula de aplicabilidade de

regulamentos da ARSAE-MG

22 de

Dezembro de 2014


62/2015 Tarifa de Fiscalização dos Serviços ARSAE-MG



63/2015 Reajuste Tarifário Cesama – Juiz de Fora 2015.

26 de

Fevereiro de 2015


64/2015 Reajuste Tarifário da Copasa MG

10 de Abril de 2015


Fonte: Elaboração Própria a partir das informações no site eletrônico www.arsae.mg.gov.br, 2015

14

Analisando as resoluções, ao todo 35 resoluções são referentes a

“reajuste/revisão tarifária e prazos” e 12 são de cunho regulatório. Este percentual

ainda se reduz, quando analisamos as resoluções regulatórias vigentes; apenas 9

possuem, de fato, regulamentações adicionais a legislação já fundamentada.

Gráfico 1 – Distribuição das resoluções conforme classificação elaborada

Fonte: Elaboração própria

Neste sentido, percebe-se que a ARSAE atua com foco muito mais no

viés econômico, do que no viés normatizador. Esta relação ao longo prazo dificultará

no processo de aprimoramento da gestão dos serviços de abastecimento de água e

esgotamento sanitário.

Sobre as regulamentações existentes, destacam-se quatro de maior

impacto para as empresas, a saber:

20/2012 – Reajuste Tarifário COPASA-MG 2012

27/2012 – Determina a revisão de saldos devedores – COPASA;

40/2013 – Condições Gerais Serviços de Água e Esgoto;

44/2013 – Condições gerais Laboratórios de controle da qualidade da

água.

A resolução 20/2012 abordou o reajuste tarifário da COPASA-MG no

exercício de 2012 e alterou os critérios para a tarifa social; agora todos os

beneficiários inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) e cuja

15

renda por pessoa seja menor que meio salário mínimo, são atendimentos pela tarifa

social. Segundo a ARSAE mais de 737 mil famílias, o que corresponde a 2,5 milhões

de usuários passam a ter o beneficio a tarifa social. Inicialmente apenas 317 mil

usuários eram beneficiados pelo programa. Com este incremento, cerca de 1 milhão

de famílias, cerca de 3,5 milhões de pessoas, terão acesso à tarifas reduzidas; este

cenário representa 8,2% do público da consumidor da COPASA-MG. Este avanço foi

possível devido ao subsidio cruzado, uti lizado no reajuste tarifário.

A resolução 27/2012, por sua vez, determina a revisão dos saldos

devedores dos Termos de Acerto de Contas celebrados entre prefeituras municipais

e a COPASA-MG desde 2003. Esta regulamentação foi um avanço, principalmente,

para as prefeituras que reduziram o endividamento, chegando a valores mais

aplicáveis. Segundo o relatório de Relatório de Fiscalização CRFEF/GFEF 05/2013,

publicado em 29 de abril de 2013, o resultado final foi uma redução média de 21%

das dívidas e um montante de 20 milhões. Da amostra analisada no relatório, dos 46

municípios, 17 tiveram uma redução acima de 30% da dívida e 14 uma redução

entre 20% a 30% da dívida.

A terceira resolução de suma importância é a 40/2013; esta resolução

substitui a resolução 03/2010 e suas alterações. Esta resolução determina

parâmetros para a prestação de serviço sobre os quais ocorrerão as ações de

fiscalização.

Outra resolução que complementa a 40/2013, é a 44/2013. Esta

resolução trata sobre as condições gerais de laboratórios de controle de qualidade

de água. Novamente, normatiza as condições laboratoriais para a garantia de uma

análise de qualidade.

No entanto, percebe-se que falta uma complementariedade às resoluções

quando mencionamos a questão de penalidades. A aplicação de penalidades

administrativas tem o efeito de reprimir a reincidência deste comportamento,

comprovando a eficácia da “tríade jurídica” fato, valor e norma do jurista Miguel

Reale. Neste sentido, dificilmente exige-se o cumprimento de uma norma sem que

haja sansão por seu descumprimento.

16

Concluindo, a ARSAE-MG está avançando no processo regulatório em

Minas Gerais nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário,

principalmente na temática econômica. Merece destacar que estas regulamentações

estão surtindo efeitos positivos para a dinâmica da relação empresa e concedente,

como exemplo a mudança do critério da tarifa social, bem como, do novo calculo do

saldo devedor.

Percebe-se, dentre as regulamentações já apresentadas por outras

agências reguladoras, a falta de mecanismos para a avaliação de desempenho dos

sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, incluindo o controle de

perdas. Um modelo uti lizado como parâmetro é a Agência Reguladora – ARCE, no

Estado do Ceará. Outro ponto a ser desenvolvido é referente de incentivos sobre a

redução do consumo de água e uso irregular de recursos hídricos em corpos d’água ,

modelos estes desenvolvidos pela Agência Reguladora – ADASA, no Distrito

Federal. Estas duas últimas sugestões de regulamentação precisam prever as

interfaces com os órgãos ambientais.

Outra ausência de regulamentação é referente ao alto consumo,

principalmente, em estado de crise hídrica. Esta regulamentação está em

desenvolvimento somente agora, no entanto, é uma matéria que merece mais

estudos.

3.2 Fiscalização

A fiscalização se configura uma das atividades de suma importância para

as agências reguladoras. Além disso, é a função mais lembrada pela sociedade, e

por isso, merece destaque. Segundo Galvão Junior, Silva, Queiroz, Sobrinho (2006)

a operacionalização da fiscalização é a “ação de fiscalização”. Entende-se como

ação de fiscalização

O conjunto de etapas e procedimentos mediante os quais uma agência reguladora verifica o cumprimento das leis, normas e regulamentos aplicáveis à prestação dos serviços, notifica os eventuais descumprimentos e, se for o caso, aplica as sanções pertinentes, conforme previsto nos instrumentos delegatários da concessão. (GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ; SOBRINHO, 2006)

17

Ressalta-se que paralelamente às visitas in loco, ocorrem os

procedimentos administrativos, que consistem em juntada de documentações, tais

como relatórios, planos de ação, ofícios, termos de notificação, dentre outros

documentos, cujo objetivo consiste na montagem do processo como um todo.

No caso da ARSAE a atribuição da fiscalização se subdivide em dois

seguimentos, a econômico-financeira e a fiscalização operacional dos serviços. Há

três formas de se acionar a fiscalização: via denuncia, na ouvidoria especializada1

ou do próprio concedente do serviço; solicitação do Ministério Público ou outro órgão

de controle; fiscalização programada.

Em relação às fiscalizações econômico-financeiras, entre o período de

2010 e 2014, foram realizadas 31 fiscalizações, mas apenas 28 estão disponíveis

em sitio eletrônico. Da amostra disponível, 10 foram de natureza estadual, com o

enfoque em três temas: o faturamento da COPASA, cobrança do esgotamento

estático e atendimento telefônico. De cunho regional ocorreu apenas uma

fiscalização, que fiscalizou um grupo de municípios sobre a dívida municipal. E por

último, ocorreram 17 fiscalizações municipais; destas destacam-se principalmente a

fiscalização da cobrança do tratamento de esgoto sanitário, quando não há

tratamento. Neste tipo de fiscalização é importante que haja uma análise pontual em

cada município, incluindo a análise dentro da abrangência do próprio município.

Tabela 2 – Fiscalizações econômicas-financeiras realizadas no período de 2011 a 2014, classificadas a partir de sua abrangência.

Abrangência Contagem de No do relatório

2011 2012 2013 2014 Total Geral

Estadual 3 3 2 2 10

Municipal 9 6 2 17

Regional 1

1

Total Geral 3 12 9 42 28

Fonte: Elaboração própria a partir das informações do Acordo de Resultados da ARSAE-MG

1 Ouvidoria especializada na ARSAE -MG, no Estado de Minas Gerais, nas concessionárias, dentre

outros. 2 Acredita-se que existam três relatórios mais, no entanto, não estão divulgados no sitio eletrônico.

18

Acredita-se novamente, que este resultado é muito tímido, pois apesar da

intensa ação de regulação econômica, as ações de fiscalização reduziram nos anos

de 2013 e 2014. Neste sentido é necessário intensificar as ações, principalmente

referente ao acompanhamento, para dotar de maior confiabilidade e transparência o

processo como um todo.

Partindo para a análise das fiscalizações dos sistemas operacionais, entre

o período de 2011 a 2014, foram fiscalizados ao todo 250 sistemas, em 164

municípios (25,67%). Considera-se que o universo de fiscalização da agência são os

635 municípios com concessão com a COPASA/COPANOR, mais os municípios

conveniados, Itabira, Passo, Juiz de Fora e Ituiutaba, totalizando 639. Partindo

destas informações, percebe-se que apenas 8 municípios 3 tiveram fiscalizações

mais de uma vez, sendo para ações de acompanhamento, complementação de

fiscalização ou demandas do Ministério Público.

Outra observação referente à abrangência da fiscalização. Percebe-se

que houve um esforço em fiscalizar vários municípios, no entanto, esta fiscalização

não contemplava todas as localidades previstas no contrato de programa, mas

apenas as que estavam operando. Este realidade acontece principalmente nos

contratos de programa vinculados à COPANOR. Acredita-se que nestes casos, o

mais importante era constatar que a concessionária estava descumprindo o contrato

de programa, e a partir deste cenário, tomar medidas cabíveis para sanar estas

pendências.

Tabela 3 – Abrangência das fiscalizas ações operacionais da ARSAE no período de 2011 a 2014

Abrangência da fiscalização %

100% das localidades do contrato de programa fiscalizada 57,42%

Entre 50% até 100% das localidades do contrato de programa fiscalizada 20,65%

Abaixo de 50% das localidades do contrato de programa fiscalizada 21,94%

Total Geral 100,00%

Fonte: Elaboração própria com base nos fiscalizações realizadas

3 Alfenas, Brasópolis, Itabira, Juatuba, Passos, Salinas, Santana do Paraíso e São Joaquim de Bicas.

19

Concluindo, percebe-se claramente a falta de acompanhamento in loco

após as ações de fiscalização e uma pequena abrangência das fiscalizações dos

sistemas operacionais. Novamente, acredita-se que a falta de estrutura,

principalmente de pessoal, seja um empecilho para potencializar a ação. Outro

ponto importante é a questão da falta de regulamentação das penalidades e

sansões.

Atualmente as prestadoras de serviço, após a ação de fiscalização,

elaboram planos de ação para o cumprimento das não conformidades apontadas.

Este planejamento é validado junto a ARSAE e município, caso seja necessário.

Este plano tem surtido efeitos positivos, no entanto, as atividades neles pactuados

ainda estão longe de contemplarem todas as normativas da ARSAE e do contrato de

programa. Neste sentido, por mais que haja o acompanhamento de planos de ação

das não conformidades apontadas dos relatórios de fiscalização, a falta de

regulamentação e penalização claras resulta em ingerências, por parte da equipe de

fiscalização, em cobrar, de fato, o cumprimento de toda a legislação.

Como oportunidades de melhorias, a ARSAE poderá investir na

simplificação dos relatórios de fiscalização, padronizando-os através de formulários

de não conformidade, tais como a ARCE do Estado do Ceará. Além disso, devem-se

padronizar as futuras notificações, para assim, possibilitar o melhor registro

administrativo do processo.

3.3 Regulação de resíduos sólidos

Partindo do cenário de uma baixa capacidade técnica dos municípios em

se autorregular na prestação do serviço de manejo de resíduos sólidos; da grande

quantidade de prestadoras de serviços no setor sem o estabelecimento de padrões

mínimos de qualidade; da real necessidade de regulação e fiscalização do setor, é

necessária uma intervenção do Estado para o estabelecimento de um marco legal

unificado, a fim melhorar os níveis de adequação ao saneamento básico.

Segundo o Relatório da ABAR de 2012:

A regulação destes serviços [res íduos sólidos] ainda se encontra em estágio incipiente e, demanda elaboração de instrumentos legais e contratuais, a

partir dos quais as Agências Reguladoras poderão conceber e detalhar as atividades de regulação econômica, fiscalização, normatização e ouvidoria.

20

Neste sentido a existência de uma agência reguladora para a gestão dos

resíduos sólidos auxiliaria na construção de um marco legal unificado; além de

fiscalizar o cumprimento dos contratos de concessão ou de programa;

acompanhamento do plano de saneamento básico e do plano de Gestão Integrada

de Resíduos Sólidos; regulamento das tarifas e preços públicos, com a finalidade de

garantir o equilíbrio econômico financeiro; incentivo as inovações técnicas no setor;

dentre outros.

Neste sentido, a ARSAE-MG, por já regular os serviços de abastecimento

de água e esgotamento sanitário, possui expertise na matéria. Caso incorpore a

regulação e fiscalização dos serviços de manejo de resíduos sólidos, geraria uma

economia de recursos para o próprio Estado, dispensando uma nova estrutura,

possibilitando o crescimento da agência. Outra vantagem é referente as interfaces já

existentes do saneamento básico, o que resultaria na prestação de serviço com

maior qualidade.

4 CONCLUSÃO

O saneamento básico deve ser considerado como uma prioridade para a

população e exige dos atuais governos a implantação e ampliação de seu acesso. A

OMS vê o acesso ao saneamento básico como um direito essencial a vida e a

dignidade humana, sendo uma politica de prevenção à saúde básica, principalmente

no tocante a doenças de veiculação hídrica e a segurança alimentar, além é claro,

das questões ambientais.

O setor de saneamento básico é altamente dinâmico, intersetorial e inter-

regional, o que requer esforços conjuntos para obter sua universalização. Para tanto,

conforme já fora exposto, é necessário buscar maior interatividade de ações

conjuntas na atuação para promoção do acesso universal. O governo de Minas

Gerais precisa criar mecanismos que direcionem, de forma clara, as atuações dos

órgãos do Estado, com o intuito de não sobrepor ações, mas sim, potencializa-los de

forma coordenada e transversal. As instâncias de planejamento em comum ainda

são muito ineficientes e somente utilizadas em casos extemos, como exemplo

estado de escassez hídrica.

21

Neste sentido, a ARSAE vem com o intuito de contribuir para a regulação

e fiscalização da prestação de serviços, no entanto, esta sua abrangência ainda está

limitada (quantidade de prestadoras de serviços). Os municípios com maiores

índices de doenças de veiculação hídrica, não são fiscalizados devido a falta de

instrumentos legais com a ARSAE, e continuam em péssimas condições sanitárias,

chegando a prejudicar ambientalmente seu entorno. Para tal, é necessária a

intervenção do Estado, não interferindo na competência municipal, mas sim,

tratando o saneamento básico como interesse comum e, portanto, de competência

regional e estadual.

Concluindo, é necessário o fortalecimento da ARSAE-MG no sentido de

ampliar de sua capacidade de regulação e fiscalização, além de expandir seu

escopo, principalmente nas atuações de manejo de resíduos sólidos. A ampliação

da ARSAE-MG, em sua estrutura funcional, é fundamental para assegurar a

autonomia e independência, com o intuito de atuar de forma imparcial, buscando a

excelência na regulação dos serviços e contribuindo para a pres tação de serviços

público com mais qualidade.

Outra ação importante para a ARSAE-MG é a construção de um

planejamento estratégico da organização, definindo sua missão, valores e a sua

visão de futuro, alinhando esforços para alcançar seus objetivos.

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GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro. TUROLLA, Frederico Araújo; PAGANINI,

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23

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http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa -nova-min.html?tipo=LDL&num=180&comp=&ano=2011&texto=consolidado 06 mar. 15.

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Estadual de Saneamento Básico e dá outras providências.

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serviços públicos. Acesso em http://jus.com.br/artigos/15063/a-funcao-das-agencias-reguladoras-na-prestacao-dos-servicos-publicos#ixzz3Y3inCfLf. 06 mar. 15.

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AUTORIA

Débora Dias do Carmo – Departamento de Obras Públicas de Minas Gerais. Secretaria de Estado

de Transportes e Obras Públicas.

Endereço eletrônico: [email protected]

AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS … · 2015-05-29 · 3 1 INTRODUÇÃO O saneamento...

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