SIMP.TCC/Sem.IC. 2018(14);975-995 FACULDADE ICESP / ISSN: 2595-4210
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CURSO DE DIREITO O IMPACTO DA DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO – DRU SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL
THE IMPACT OF THE UNTYING OF UNION REVENUE - UUR ON SOCIAL WELFARE
Vinicius Augusto Paim Granado
Gianpaolo Machado Laje de Melo
Resumo : Trata o presente artigo do Impacto da Desvinculação das Receitas da União – DRU sobre a Previdência Social e, consequentemente, a Seguridade Social. O objetivo é estudar/analisar a evolução histórica da Previdência Social no Brasil até os dias atuais, bem como a evolução histórica da DRU e qual o balanço e impacto que esse mecanismo causa na saúde financeira da Previdência Social, a fim de compreender a situação econômica do Sistema. Assim, através de uma pesquisa bibliográfica levantou dados a respeito do montante de recursos desvinculado até 2016. Palavras-chave : Previdência Social, Seguridade Social e Desvinculação das Receitas da União – DRU. Abstract: This article deals with the Impact of Untying of Union Revenues - UUR on Social Welfare and, consequently, Social Security. The objective is to study / analyze the historical evolution of Welfare Security in Brazil up to the present day, as well as the historical evolution of the UUR and what the balance and impact that this mechanism causes in the financial health of the Social Wealfare, in order to understand the economic situation of the system. Thus, through a bibliographical research raised data regarding the amount of resources untied until 2016. Keywords: Social welfare, Social Security and Untying of Union Revenues - UUR Introdução
A partir da Constituição Federal de 1988,
foi instituído uma garantia constitucional para a
Previdência Social, com previsão na Carta
Magna no Título da Ordem Social, o qual tem
como objetivo o bem-estar e a justiça social.
Assim, institui-se a Seguridade Social que se
constitui com base no tripé Saúde, Previdência
e Assistencial Social.
O artigo 194 da Constituição Federal aduz
que Seguridade Social compreende um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade que visa
assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social. Do mesmo
modo, o artigo 195 da Carta Magna estabelece
a forma de financiamento do tripé da
seguridade social.
Desde 2002, o Poder Executivo apresenta
um resultado negativo tanto para a
Previdência Social quanto para o conjunto da
Seguridade Social, consoante ao documento
“Balanço da Seguridade Social”, elaborado
anualmente pelo Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão. No último balanço
realizado em março de 2017 pelo Ministério,
foi apresentado um déficit de R$ 258,7 bilhões
para o conjunto da Seguridade Social,
conforme o Relatório Final da Comissão
Parlamentar de Inquérito do Senado Federal –
CPIPREV de 2017.
Seguindo a mesma ótica do governo
federal, o Tribunal de contas da União - TCU,
através do Acórdão nº 1295/2017 - TCU -
Plenário (TC 001.040/2017-0), realizou uma
minuciosa análise do Sistema Brasileiro de
Previdência. Segundo a análise, no ano de
2016 a diferença entre receitas e despesas foi
de cerca de R$ 240 bilhões, resultado
deficitário próximo ao obtido pelo Poder
Executivo.
Diante desse balanço deficitário, sabe-se
que a Desvinculação de Receitas da União
corresponde em grande escala com o balanço
Como citar esse artigo: Granado VAP, Melo GML. O IMPACTO DA DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO – DRU SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anais do 14 Simpósio de TCC e 7 Seminário de IC da Faculdade ICESP. 2018(14); 975-995
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deficitário da Seguridade Social e
consequentemente a Previdência Social. A
primeira desvinculação de receitas foi criada
pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1,
de 01/03/1994, sendo denominada de Fundo
Social de Emergência, a qual desvinculava
20% do produto da arrecadação de todos os
impostos e contribuições da União.
Atualmente, conforme o art. 76 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), estabelecido pela Emenda
Constitucional nº 93, de 08/09/2016, será
desvinculado 30% da arrecadação da União
relativa às contribuições Sociais até 2023.
Segundo a Associação Nacional dos
Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil
- ANFIP, a DRU subtraiu R$ 63 milhões da
conta da Seguridade Social em 2015,
consoante ao documento Análise da
Seguridade Social 2016.
Diante do exposto, o objetivo desse
trabalho é estudar e não encerrar o tema
acerca dos impactos financeiros da DRU sobre
a Previdência Social e, consequentemente, a
Seguridade Social.
1. Evolução histórica da Previdência Social
no Brasil
Compreender o aspecto histórico da
Seguridade Social no Brasil é de suma
importância para desenvolver um raciocínio
em relação aos direitos e garantias elencados
na Constituição Federal - CF de 1988.
Destarte, destaca-se, de forma sintetizada, os
principais pontos do início da Seguridade
Social no Brasil até a CF/88 (LEITE; ISAC;
GOMES, 2017).
O processo temporal de proteção social no
Brasil teve como marco inicial sendo a
caridade e sucessivamente passando pelas
associações e montepios, pelo mutualismo de
caráter privado e facultativo, depois pelo
seguro social e, atualmente, conforme
preceitua a CF/88, o sistema da seguridade
social (AGUIAR, 2017, cap. 3).
Em relação a caridade, cita-se como
exemplo a fundação da Santa Casa de
Misericórdia de Santos/SP, fundada em 1543,
bem como a Santa Casa de Misericórdia do
Rio de Janeiro/RJ, fundada em 1584, cuja as
finalidades eram prestar atendimento aos
pobres (AGUIAR, 2017, cap. 3).
No que tange às associações, já havia
uma ideia de previdência no Brasil, ainda, na
época do império, beneficiando categorias
isoladas, tendo como exemplo os funcionários
dos Correios, de algumas ferrovias existentes
e outros. Estas se unificaram e criaram os
chamados Montepios, fundos de seguros
financiados pelo governo instituído em 1853,
limitando-se aos trabalhadores do setor
público (BRASIL, 2017b).
O marco inicial legislativo referente à
assistência social foi a Constituição de 1824
no art. 179, inciso XXXI, o qual garantia ao
cidadão brasileiro o direito aos socorros
públicos. Entretanto, o dispositivo
constitucional não teve aplicabilidade, visto
que não era dotado de exigibilidade, tendo,
com isso, apenas um valor histórico aos
direitos da Previdência Social (BRASIL, 1824).
Após esse marco inicial, a Constituição de
1891 consagrou dois artigos relacionados a
proteção social. O artigo 5º descrevia sobre a
obrigação da União em prestar socorro aos
Estados em calamidade pública, enquanto o
artigo 75º descrevia sobre a aposentadoria por
invalidez dos funcionários públicos (BRASIL,
1891).
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Destaca-se que a doutrina majoritária não
reconhece os dispositivos acima citados como
regras relacionados a Previdência Social,
contudo, reconhecem o valor histórico que
contribuíram para as conquistas ao longo do
tempo até hoje (NOLASCO, 2012).
Após esse marco histórico, a legislação
que se destaca como a implantação da
Previdência Social no Brasil foi a Lei nº 4.682,
de 24 de janeiro de 1923, chamada de Lei
Eloy Chaves. A data de publicação da Lei Eloy
chaves, 24 de janeiro de 1923, é datada pelo
INSS como a data de aniversário da
Previdência Social Brasileira (DA CRUZ,
2015).
Esse ato legislativo criou as chamadas
Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPS)
para os empregados das empresas
ferroviárias, sendo concedido os benefícios de
aposentadoria por invalidez, aposentadoria por
tempo de contribuição, pensão por morte e,
por fim, benefício de assistência médica.
Esses benefícios eram custeados pelos
empregadores e empregados (DA CRUZ,
2015).
As receitas das CAPS compreendiam nas
contribuições de 3% do salário mensal do
empregado e 1% de participação da empresa
na sua receita bruta anual. Sua abrangência
se vinculava à totalidade de trabalhadores da
categoria profissional e não exclusivamente à
determinada empresa ou localidade, contudo,
eram fundos específicos, ou seja, cada
empresa tinha sua caixa (BRASIL, 2017b).
Assim, caracteriza-se as CAPS pelo marco
do mutualismo de caráter privado e facultativo,
visto que os recursos financeiros e sua gestão
eram de responsabilidade dos trabalhadores e
das empresas, ficando a atuação do Estado
restrita à regulamentação e à normatização
das Caixas, por meio da vigência da Lei e a
criação do Conselho do Trabalho (BRASIL,
2017b).
Após isso, no decorrer da década de vinte,
o sistema de CAPS foi ampliado, a fim de
abranger empresas de outros ramos de
atividade, tendo como exemplo as empresas
dos serviços telegráficos, dos portuários de
mineração etc. Dessa maneira, cada empresa
criava e organizava sua própria CAPS (DA
CRUZ, 2015).
Devido a não gestão por parte do Estado
nas CAPS, os fundos previdenciários não
poderiam ser utilizados para outros fins que
não os destinados aos benefícios
previdenciário dos trabalhadores e seus
dependentes. Contudo, a partir dos anos 1930,
essa posição passa a ser questionada, tendo o
aparato previdenciário passado por uma
revisão no Governo Vargas (BRASIL, 2017b).
Em 1930 haviam cento e oitenta e três
CAPS, as quais foram consubstanciadas nos
Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP),
sendo uma autarquia federal. Cita-se como
exemplo o Instituto de Aposentadoria e
Pensão dos Marítimos (IAPM) de 1933, o
Instituto de Aposentadoria e Pensão dos
Comerciantes (IAPC) de 1934 e o Instituto de
Aposentadoria e Pensão dos Bancários (IAPB)
de 1934 (DA CRUZ, 2015).
A principal diferença que distinguia as
CAPS dos IAP era a abrangência. As Caixas
abrangiam os empregados de uma
determinada empresa, ao passo que os
Institutos abrangiam categorias profissionais
conexas. Com isso, o Instituto passou a ter um
alcance nacional, enquanto as Caixas não
conseguiam ter essa abrangência (AGUIAR,
2017, cap. 3).
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Nesse mesmo ano, 1930, o presidente
Getúlio Vargas, criou o Ministério do trabalho e
Indústria, a fim de organizar a previdência
social brasileira (BARROS, 2012).
Outra consagração importante, refere-se à
Constituição Federal de 1934 que instituiu o
sistema tripartite de financiamento da
Previdência Social, o qual está vigente nos
dias atuais. Assim, o Estado, o empregador e
empregado deveriam contribuir para o
financiamento da Previdência Social (BRASIL,
1934).
A Constituição Federal de 1937 instituiu
seguros em decorrência de acidente de
trabalho, tais como seguro de vida, de
invalidez e de velhice. Ressalta-se que a
expressão utilizada na época era “Seguro
Social”, o qual é sinônima de “Previdência
Social” (BRASIL, 1937).
Caracteriza-se essa década de 1930 a
1940 pelo marco do seguro social, visto que
em uma visão constitucional, deixava-se o
estágio do mutualismo e de assistência pública
para consagrar o marco do seguro social
(CARVALHO, 2018).
A Constituição Federal de 1946 não trouxe
nenhuma mudança a respeito da Previdência
Social em comparação com a Constituição
anterior. Entretanto, o termo “Seguro Social”
foi substituído pelo termo da “Previdência
Social”. Assim, a Carta Magna de 1946 foi a
pioneira a expressar no seu bojo o termo
Previdência Social (BRASIL, 1946).
O processo de unificação da Previdência
Social brasileira se estabeleceu na década de
1960. Em 26 de agosto de 1960, foi editada a
Lei nº 3.807/1960, denominada Lei Orgânica
de Previdência Social (LOPS), que
estabeleceu proteção social a toda a
sociedade. A Unificação Administrativa veio
com a criação do Instituto Nacional da
Previdência Social (INPS), pelo Decreto-lei nº
72, de 21 de novembro de 1966 (AGUIAR,
2017).
Além disso, a LOPS agrupou os
dispositivos infraconstitucionais relativos à
Previdência Social, gerando uma
uniformização legislativa o que não havia
acontecido até esta época. A Lei estabeleceu,
também, os direitos à auxílio-reclusão, o
auxílio-natalidade e o auxílio-funeral,
ocorrendo, com isso, grandes inovações no
plano material (AGUIAR, 2017).
A Constituição Federal de 1967 instituiu o
seguro desemprego no que se refere em
inovações a Previdência Social. Ademais, foi
incluído no texto constitucional a inclusão do
salário família, o qual só havia recebido
tratamento infraconstitucional (BRASIL, 1967).
Nesse mesmo ano a Lei nº 5.316, de 14
de setembro de 1967, incluiu o seguro de
acidentes de trabalho na Previdência Social.
Em 1969, o trabalhador rural, até então não
abrangido na Previdência Social, passou a ser
comtemplado na Previdência Social através do
Decreto-Lei nº 564 (AGUIAR, 2017).
Em 1970, com a edição da Lei
Complementar nº 7, criou-se o Programa de
Integração Social (PIS) e através da Lei
Complementar nº 8 criou-se o Programa de
Formação Patrimonial do Servidor Público
(PASEP) (AGUIAR, 2017).
No ano de 1974, o governo instituiu o
Ministério de Previdência e Assistência Social
(MPAS), incluindo, com isso, a assistência
social no âmbito de proteção ao trabalhador;
Instituto Nacional de Assistência Médica da
Previdência Social (INAMPS); Fundação
Legião Brasileira de Assistência (LBA);
Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
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(FUNABEM); Empresa de Processamento de
Dados da Previdência Social (DATAPREV); e
Instituto de Administração Financeira da
Previdência e Assistência Social (IAPAS); e
Central de Medicamentos (CEME) (BRASIL,
2017b) (AGUIAR, 2017).
Em 1977, foi instituído o Sistema Nacional
de Previdência e Assistência Social (SINPAS),
que, além do INPS, engloba ainda o IAPAS
(Instituto de Administração Financeira da
Previdência e Assistência), o INAMPS
(Instituto Nacional de Assistência Médica da
Previdência Social), a FUNABEM (Fundação
Nacional do Bem-Estar do Menor), a LBA
(Legião Brasileira de Assistência), a CEME
(Central de Medicamentos) e a DATAPREV
(Empresa de Processamento de Dados da
Previdência Social) (BRASIL, 2017b).
Ademais, o advento da Constituição
Federal de 1988 marcou a volta de um Estado
democrático de direito no Brasil, abrangendo,
com isso, vários direitos e garantias
fundamentais. Entre esses direitos e
garantias, a Carta Magna instituiu o Sistema
Nacional de Seguridade Social, cujo objetivo e
assegurar o bem-estar e a justiça social
(SANTOS JUNIOR, 2017).
Assim, a Seguridade Social compreende
um conjunto integrado de ações de iniciativa
dos Poderes Públicos e da sociedade, com o
fim de assegurar os direitos relativos à saúde,
à previdência e à assistência social, consoante
ao art. 194 da CF/88 (Figura 1) (BRASIL,
1988).
Figura 1 – Organograma do Sistema da Seguridade Social
Fonte: AGUIAR, 2017, cap. 3.
2. Integralidade e forma de financiamento da Seguridade Social
Primeiramente, cabe ressaltar que a
Previdência Social é um direito social,
consoante ao art. 6º da Constituição Federal
de 1988. Tal direito visa proteger o indivíduo
quando há à impossibilidade de prover o seu
sustento ou de sua família por meio do
trabalho, seja por velhice, doença,
desemprego, morte, ou outros eventos
(BRASIL, 2017c).
A Seguridade Social é definida na
Constituição Federal, no artigo 194, caput,
como um “conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social”
(BRASIL, 1988).
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O conjunto integrado visa uma relação de
complementaridade entre ambas,
assegurando o direito a vários segmentos da
população. Assim, essa relação fica limitada,
uma vez que se estabelece um isolamento
entre ambas (TOBALDINI; SUGUIHIRO,
2011).
A respeito das fontes de financiamento da
Previdência Social, a Constituição Federal de
1988 estabelece o seguinte:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
Assim, consoante ao art. 195 da CF/88
estabelece a chamada “tríplice fonte de
custeio”. Dessa forma, o Governo financia o
sistema de Seguridade Social de três formas
diferentes, conforme organograma da figura 2
(AGUIAR, 2017, cap.45).
Figura 2 – Organograma das Fontes de Custeio da Seguridade Social
Fonte: AGUIAR, 2017, cap.45.
Além do art. 195 da CF/88, a Lei nº
8.212/1991 estabelece outras fontes de receita
da Seguridade Social:
Art. 27. Constituem outras receitas da seguridade social: I- as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; II- a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros;
III- as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrecadamento de bens; IV- as demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras; V- as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; VI- 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do artigo 243 da Constituição Federal; VII- 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal;
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VIII- outras receitas previstas na legislação específica. Parágrafo único. As companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres, de que trata a Lei nº 6.194 de dezembro de 1974, deverão repassar à Seguridade Social 50% (cinquenta por cento) dos valores total do prêmio recolhido e destinado ao Sistema único de Saúde – SUS, para o custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de trânsito.
Além de estabelecer outras fontes de
financiamento, a Lei nº 8.212/1991 aduz no
parágrafo único art.16 que a União é
responsável pela cobertura de eventuais
insuficiências financeiras da Seguridade Social
quando decorrentes do pagamento de
benefícios continuados da Previdência Social
(BRASIL, 1991).
O art. 11 da Lei nº 8.212/1991 estabelece
como é composto o orçamento da Seguridade
Social no âmbito federal:
Art. 11. No âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto das seguintes receitas: I - Receitas da União; II - Receitas das contribuições sociais, e; III - Receitas de outras fontes. Parágrafo único. Constituem contribuições sociais: a) As das empresas, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seu serviço; b) As dos empregadores domésticos; c) As dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salário de contribuição; d) As das empresas, incidentes sobre faturamento e lucro, e; e) As incidentes sobre a receita de concursos de prognósticos.
A arrecadação da Seguridade Social é
composta principalmente por receitas de
contribuições sociais, receitas de serviços e
receitas patrimoniais. Cita-se por exemplo, em
2016, essas três espécies de receitas
representaram cerca de 98% do total da
arrecadação da Seguridade Social (BRASIL,
2017c).
Em relação à forma de financiamento,
pode-se dividir em sistemas contributivos e
não contributivos. Sistema contributivo é
quando o segurado contribui diretamente,
visando um benefício no futuro. Sistema não
contributivo caracteriza-se quando não se
exige do beneficiário uma contribuição direta
(FILLIPO, 2007).
Ademais, a Previdência Social se estrutura
em forma de sistema contributivo, consoante
ao artigo 201 do texto constitucional, ao passo
que a Saúde e a Assistência Social se
estruturaram na forma de sistemas não
contributivos (FILLIPO, 2007).
Visando demonstrar o montante
arrecadado para a Seguridade Social, o TCU,
através do Acórdão nº 1295/2017 - Plenário
(TC 001.040/2017-0), ilustrou através de uma
tabela as principais receitas da Seguridade
Social nos anos de 2015 e 2016. Os saldos
são apresentados pelo valor bruto, ou seja,
sem a dedução da DRU e com a inclusão das
receitas intraorçamentárias (contribuição
previdenciária patronal e compensação do
Tesouro pela desoneração da folha de
pagamentos).
Tabela 1 - Receita bruta dos tributos vinculados à Seguridade Social e DRU (R$ milhões)
RECEITAS
2015
% em relação ao total
2016
% em relação ao total
CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 672.739,00 95,23% 692.647,07 95,65%
Contribuições do RGPS 317.958,15 45,01% 339.673,02 46,91%
Cofins 199.344,70 28,22% 202.644,58 27,98%
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RECEITAS
2015
% em relação ao total
2016
% em relação ao total
CSLL 58.696,03 8,31% 67.281,39 9,29%
Pis/Pasep 31.465,32 4,45% 31.906,70 4,41%
Contribuições do RPPS 29.484,32 4,17% 30.676,62 4,24%
Pensões militares 2.649,78 0,38% 2.905,52 0,40%
Concursos de prognóstico 2.523,21 0,36% 2.113,07 0,29%
Outras rec. de contribuições sociais 5.418,43 0,77% 899,56 0,12%
Compensação da desoneração da folha de pagamento pelo Tesouro Nacional (1)
25.199,06 3,57% 14.546,62 2,01%
RECEITAS DE SERVIÇOS 9.186,75 1,30% 12.489,49 1,72%
Rendimento FAT (40% BNDES) 8.741,46 1,24% 10.705,14 1,48%
Outras rec. de serviços 445,29 0,06% 1.784,35 0,25%
RECEITAS PATRIMONIAIS 5.879,52 0,83% 10.256,71 1,42%
Remuneração de depósitos especiais (FAT) 1.404,77 0,20% 1.496,61 0,21%
Remuneração de depósitos bancários (FAT) 3.630,10 0,51% 7.388,64 1,02%
Remuneração de saldos não desembolsados. (FAT) 384,29 0,05% 557,13 0,08%
Outras rec. patrimoniais 460,36 0,07% 814,32 0,11%
OUTRAS RECEITAS DA SEGURIDADE 18.607,04 2,63% 8.774,85 1,21%
TOTAL DAS RECEITAS (antes da DRU) 706.412,31 100,00% 724.168,12 100,00%
DRU DAS RECEITAS DA SEGURIDADE (2) -60.620,38 -91.923,75
TOTAL DAS RECEITAS (após incidência da DRU) 645.791,93 632.244,37
Fonte: TCU - Acórdão nº 1.295/2017
3. Evolução histórica da Desvinculação de
Receitas da União – DRU
A Desvinculação de Receitas da União
(DRU) foi criada há mais de 20 anos, com o
fim de permitir uma maior flexibilidade na
gestão financeira da Administração Federal.
Assim, visava a busca por um maior grau de
liberdade na gestão dos recursos públicos
(BRASIL, 2017b).
Em 1994 ocorreu a primeira
Desvinculação de Receitas da União (DRU),
pela Emenda Constitucional de Revisão 1, de
1/3/1994, denominando-se, a princípio, Fundo
Social de Emergência - FSE. No início
desvinculava 20% do produto da arrecadação
de todos os impostos e contribuições da
União, com o fim de saneamento financeiro da
Fazenda Pública Federal e de estabilização
econômica (BRASIL, 2017b).
Os recursos do FSE se destinavam ao
custeio das ações dos sistemas de saúde e
educação, benefícios previdenciários e
auxílios assistenciais de prestação continuada,
inclusive liquidação de passivo previdenciário,
e outros programas de relevante interesse
econômico e social (BRASIL, 1994).
Entretanto, essa não foi a destinação dos
recursos do FSE, o qual teve seus recursos
destinados a obter maior flexibilidade na
elaboração e execução do orçamento federal e
para equilibrar ou diminuir o déficit das
finanças públicas federais (TOBALDINI;
SUGUIHIRO, 2011).
Inicialmente, o período de vigência para o
FSE era até o ano de 1995. Contudo, o
período de vigência foi dilatado pela Emenda
Constitucional nº 10, em 1996, até junho de
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1997, tendo nomenclatura de Fundo de
Estabilidade Fiscal – FEF (BRASIL, 2017b).
Da mesma maneira, findo o prazo,
prorrogou-se novamente até o ano de 1999
através da Emenda Constitucional nº 17. Por
meio da Emenda Constitucional 27/2000,
ocorreu, novamente, a prolação da
desvinculação das receitas até o ano de 2003,
estabelecendo o instituto da Desvinculação
das Receitas da União – DRU. Desse modo, a
arrecadação não se vinculava mais em um
fundo, assim, o gestor público usaria
livremente 20% da arrecadação (TOBALDINI;
SUGUIHIRO, 2011).
No decorrer do século 21 ocorrem mais
quatro prorrogações da DRU, através da
Emenda Constitucional nº 42 de 2003,
Emenda Constitucional nª 56 de 2007,
Emenda Constitucional nº 68 de 2011 e,
atualmente, a Emenda Constitucional nº 93 de
2016, a qual desvincula 30% das contribuições
sociais até 2023. Ressalta-se que até a
Emenda constitucional 68/2011 a
desvinculação atingia o percentual de 20%
(BRASIL, 2017b).
Tabela 2 - Histórico da DRU (1994 a 2023)
Emenda Constitucional
Abrangência
% da DRU
Vigência
EC de Revisão nº 1 de 1994 Impostos e contribuições da União 20% 1994 e 1995 EC 10 de 1996 Impostos e contribuições da União 20% 1996 até 30/6/1997 EC 17 de 1997 Impostos e contribuições da União 20% 1/7/1997 até 1999 EC 27 de 2000
Impostos e contribuições sociais da União, exceto salário-educação
20%
2000 a 2003
EC 42 de 2003
Impostos e contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico
20%
2004 a 2007
EC 56 de 2007
Impostos e contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico
20%
2008 a 2011
EC 68 de 2011
Impostos e contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico
20%
2012 a 2015
EC 93 de 2016
Contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas
30%
2016 a 2023
Fonte: TCU - Acórdão nº 1.295/2017
4. Balanço da Desvinculação das Receitas da União – DRU sobre a Seguridade Social, consoante a análise do Tribunal de Contas da União – TCU
O Tribunal de Contas da União - TCU
elaborou uma análise minuciosa do Sistema
Brasileiro Previdenciário, abordando vários
aspectos entre um deles o efeito das
Desvinculação das Receitas da União – DRU
sobre a Seguridade Social, bem como sobre a
Previdência Social (BRASIL, 2017c).
O levantamento das receitas e despesas
da Seguridade Social realizado pelo TCU
levou-se em conta uma metodologia, a qual as
três áreas do sistema possuem características
distintas que desaconselham uma análise
conjunta de suas receitas e despesas. Assim,
apenas a Previdência Social há um equilíbrio
financeiro e atuarial que decorre do seu
caráter contributivo (BRASIL, 2017c).
Destarte, consoante a análise do TCU, o
conceito de Seguridade Social no que se
refere à previdência social, no que tange a
receitas e despesas, deve-se considerar não
só Regime Geral de Previdência Social -
RGPS mas também o Regime Próprio de
Previdência dos Servidores civis da União -
RPPS e o sistema de proteção social dos
militares (BRASIL, 2017a).
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Dessa maneira, apesar dos diferentes
regimes não estarem todos no mesmo capítulo
da Constituição Federal, deve-se considerar
as características intrínsecas a cada um dos
regimes (cobertura dos mesmos riscos e
complementariedade entre os regimes), em
uma interpretação sistemática da Constituição
Federal (BRASIL, 2017b).
Diante disso, as despesas da área da
saúde e assistência social possuem natureza
distintas, estando vinculadas a controles de
cunho orçamentário, sem diretriz de equilíbrio
entre receitas e despesas (BRASIL, 2017c).
Assim, essa interpretação do TCU foi
justificada pelo disposto no art. 167, inciso XI,
da CF/88, que veda a utilização de receitas
para o pagamento de despesas distintas dos
benefícios do RGPS. Com isso, a saúde
financeira da previdência social foi analisada
com viés apenas das fontes que são
destinadas especificamente para custear o
sistema (BRASIL, 2017c).
Assim, esse entendimento do TCU se dá,
pois, a EC 93/2016 excluiu de forma explícita a
incidência da DRU sobre as contribuições
destinadas especificamente para o custeio dos
benefícios do RGPS, consoante ao texto
abaixo:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data.
O entendimento do Tribunal é reforçado
pela Secretário de Orçamento Federal – SOF
que emitiu Nota Técnica 1569/2016-MP, de
20/10/2016, que consta o entendimento de
que as receitas de contribuições
previdenciárias de ambos os regimes (RGPS e
RPPS) não deviam ser desvinculadas, por
força do inciso XI, art. 167, CF/88 (BRASIL,
2017c).
4.1 Impacto da DRU sobre o resultado da
previdência social
Segunda a metodologia adotada pelo
TCU, nos últimos dez anos (2007 a 2016) à
exceção das receitas de contribuição para
custeio das pensões militares e de multas e
juros sobre as contribuições patronal e do
servidor do regime próprio, nenhuma outra
receita de contribuição previdenciária sofreu
incidência da DRU (BRASIL, 2017c).
Dessa maneira, o encargo da DRU se
tornou inexistente em relação ao Regime
Geral de Previdência Social - RGPS e mínimo
para o Regime Próprio de Previdência Social -
RPPS. Na análise realizada o termo ‘RPPS’
está se referindo ao conjunto do RPPS da
União para servidores civis e dos Encargos
Financeiros com militares e seus pensionistas
(BRASIL, 2017c).
Assim, verifica-se que o impacto médio da
desvinculação nos últimos quatro exercícios é
inferior a 2% das receitas arrecadadas,
consoante as relações entre o valor da DRU e
valor total da receita arrecadada de 2013 a
2016 (Tabela 3) (BRASIL, 2017c).
Tabela 3 - Impacto da DRU sobre as receitas previde nciárias (R$ milhões)
2013 2014 2015 2016
(A) Receitas RPPS (antes da DRU) 26.747 29.278 32.148 33.625
(B) Resultado RPPS (divulgado no RREO) -62.689 -66.948 -72.514 -77.151 (C) DRU (RPPS) 434 469 531 895 C/A 1,62% 1,60% 1,65% 2,66%
Fonte: TCU - Acórdão nº 1.295/2017
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4.2 Impacto da DRU sobre o resultado da Seguridade Social
O Tribunal de Conta da União demonstrou o impacto da DRU sobre o montante de receitas do
Orçamento da Seguridade Social – OSS. Em valores correntes foram desvinculados em torno de R$
541 bilhões de receitas da Seguridade Social entre 2007 a 2016, consoante ao Gráfico 1 (BRASIL,
2017c).
Gráfico 1 - Impacto da DRU nas receitas da Seguridade Social (R$ milhões)
Fonte: TCU - Acórdão nº 1.295/2017
Diante dos dados levantados, na maioria dos exercícios analisados os valores
desvinculados da Seguridade Social foram inferiores à diferença entre as receitas e suas
despesas. Apenas nos exercícios de 2007, 2008 e 2011, a DRU superou o valor da
necessidade de financiamento do OSS, conforme gráfico abaixo (BRASIL, 2017c).
Gráfico 2 – Necessidade de financiamento da Seguridade Social (1) x Valores desvinculados da Seguridade
Social – (em R$ bilhões)
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Fonte: TCU - Acórdão nº 1.295/2017
4.3 Conclusão do TCU sobre o impacto da
DRU em relação a Seguridade Social
O TCU elaborou uma conclusão a respeito
da DRU sobre a Seguridade Social na qual
expressa que a DRU contribui negativamente
para o balanço da Seguridade Social, visto
que parte das suas receitas que seriam
destinados ao sistema são desvinculados e
aplicados em áreas diversas da saúde,
previdência e assistência social (BRASIL,
2017c).
Por fim, em relação a previdência social,
expressou que as receitas exclusivas do
RGPS, não há impactos. Em relação ao
RPPS, infere que o impacto é pequeno, pois o
governo federal tem ressalvado das
desvinculações as contribuições
previdenciárias do RPPS e do RGPS, à
exceção da contribuição para custeio das
pensões militares e de multas e juros sobre as
contribuições patronal e do servidor do regime
próprio, com base nos arts. 40, caput e §12;
167, inciso XI; e 201 da CF/1988 (BRASIL,
2017c).
5. Balanço da Desvinculação das Receitas
da União - DRU conforme “Análise da
Seguridade Social em 2016” da Associação
Nacional dos Auditores Fiscais da Receita
Federal do Brasil – ANFIP no ano 2017
A Associação Nacional dos Auditores da
Receita Federal - ANFIP desenvolve ao longo
dos anos estudos sistêmicos relativos à
Seguridade Social que visa subsidiar estudos,
debates e discussões, nos diversos
segmentos da sociedade brasileira (BRASIL,
2017a).
Em 2017, a ANFIP realizou uma análise
da Seguridade Social em relação ao ano de
2016. A metodologia aplicada pela ANFIP para
analisar as receitas e despesas da Seguridade
Social difere do Tribunal de Contas da União.
Assim, ANFIP analisou a saúde financeira da
previdência social com viés apenas das fontes
que são destinadas especificamente para
custear o sistema (BRASIL, 2017a).
A ANFIP utiliza a metodologia
constitucionalista, segundo a qual devem ser
computadas como receitas e despesas da
Seguridade Social de forma integrada as
previstas expressamente no texto
constitucional, sem a aplicação da DRU.
Desse modo, apenas as despesas do Regime
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Geral de Previdência Social – RGPS são
abrangidas pelo Orçamento da Seguridade
Social – OSS, não sendo financiados o
Regime Próprio de Previdência dos Servidores
civis da União - RPPS e o sistema de proteção
social dos militares (BRASIL, 2017a).
Além dessa metodologia, a ANFIP argui
que o Governo Federal desconsidera os
recursos resultantes de aplicação financeira
dos diversos órgãos da Seguridade Social,
visto que as Autarquias, Fundações e os
Fundos da Seguridade Social têm autorização
legal para aplicar seus saldos financeiros e
receber seus respectivos rendimentos, a fim
de cobrir seus encargos (BRASIL, 2017a).
Destarte, a ANFIP cita como exemplo o
Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT que
recebe recursos de suas aplicações no Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES e outras instituições
financeiras. Em 2016, ocorreu uma subtração
de 19 bilhões do FAT(BRASIL, 2017a).
Outro ponto levantado pela ANFIP refere-
se à desoneração. A Associação argumenta
que o Governo reconhece a obrigação legal do
repasse em relação à desoneração e que a
transferência é tratada como
intraorçamentária, sendo realizada com
recursos da própria seguridade (BRASIL,
2017a).
Ao analisar as receitas e despesas da
Seguridade Social no ano de 2016, a ANFIP
argumenta que embora a Constituição Federal
- CF explicitar as diferenças entre os
Orçamentos Fiscais e o da Seguridade Social,
esses dispositivos nunca entraram em vigor.
Assim, nunca foi elaborado um Orçamento da
Seguridade Social de forma integrada
(BRASIL, 2017a).
Em relação a Desvinculação das Receitas
da União – DRU, a ANFIP argumenta que
entre o período de 2005 e 2016, o valor médio
de recursos desviados da Seguridade Social
pela DRU foi de R$ 52,4 bilhões, conforme
tabela abaixo e que devido a elevação do
percentual de subtração de 20% para 30%,
consoante a Emenda Constitucional n° 93 de
2016, a subtração dos recursos passou de
uma média de R$ 63,4 bilhões, entre 2013 e
2015, para R$ 99,4 bilhões em 2016 (BRASIL,
2017a).
Tabela 4 – Parcelas das receitas de contribuições sociais desvinculadas pela DRU em 2005, 2008, 2010 e de 2013 a 2016
Valores correntes, R$ milhões 2005 2008 2010 2013 2014 2015 2016
Cofins 17.919 24.019 28.005 39.882 39.183 40.185 61.404 CSLL 5.246 8.500 9.151 12.509 12.639 11.933 20.443
PIS/Pasep 4.417 6.166 8.074 10.213 10.355 10.581 16.168 Outras
contribuições 4.914 568 630 811 955 1.086 920
Taxas de órgãos da
Seguridade 274
Cofins 61.404 Receitas
desvinculadas pela DRU
32.496 39.254 45.860 63.415 63.132 63.785 99.209
Valor médio subtraído da Seguridade
52.377
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Fonte: ANFIP- Análise da Seguridade Social 2016.
Diante dessas desvinculações a ANFIP questiona o porquê desvincular 20% ou 30% dos
recursos da Seguridade Social. A ANFIP responde o questionamento inferindo que,
historicamente, o Orçamento da Seguridade Social - OSS sempre foi superavitário, por
exemplo entre 2005 e 2016, o superávit médio anual foi de R$ 50,1 bilhões, consoante a
tabela 5 (BRASIL, 2017a).
Tabela 5 – Receitas, Despesas e o Resultado da Seguridade Social de 2005 a 2016
Valores correntes, R$ milhões
Receitas Despesas Seguridade Social
Contribuições
Sociais
Outras
Receitas
Total de
Receitas Benefícios Outras
Total de
despesas Anual
Resultado
Médio
2005 277.045 12.740 289.786 173.493 43.617 217.110 72.676
50.185
2006 298.472 12.916 311.388 199.867 50.004 249.871 61.516
2007 340.381 14.394 354.774 225.662 59.742 285.403 69.371
2008 359.834 15.993 375.827 246.501 64.318 310.819 65.008
2009 375.888 16.364 392.253 282.616 77.133 359.748 32.504
2010 441.266 16.951 458.217 319.790 83.075 402.866 55.352
2011 508.096 19.129 527.226 357.495 93.828 451.323 75.902
2012 573.209 22.089 595.298 407.406 105.546 512.953 82.345
2013 634.239 17.236 651.475 461.438 113.216 574.653 76.822
2014 666.637 21.738 688.375 509.794 122.298 632.092 56.283
2015 671.478 23.018 694.497 552.987 130.071 683.058 11.439
2016 689.455 29.530 718.985 639.037 136.946 775.983 - 56.998
Fonte: ANFIP- Análise da Seguridade Social 2016.
5.1 Conclusão da ANFIP sobre o impacto
da DRU em relação a Seguridade Social
Diante desses dados a ANFIP conclui que
a DRU promove a subtração de recursos
disponíveis ao processo de elaboração do
Orçamento da Seguridade Social - OSS e
evita a constituição de um fundo de reserva
que contribuiria para compensar perdas de
arrecadação em momentos de crise além de
contribuir para a criação do artificial discurso
de déficit da Seguridade (BRASIL, 2017a).
6. Análise da Desvinculação das Receitas
da União - DRU conforme relatório final da
Comissão Parlamentar de Inquérito do
Senado Federal – CPIPREV em 2017
Relatório Final da Comissão Parlamentar
de Inquérito do Senado Federal – CPIPREV
constituída no ano de 2017 teve como objetivo
fundamental esclarecer a opinião pública
brasileira sobre a real situação da Previdência
Social em todos os seus aspectos,
especialmente em relação a sua sustentação
econômico-financeira (BRASIL, 2017b).
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Em relação a Desvinculação das Receitas
da União – DRU, o relatório da CPIPREV
estabeleceu uma grande atenção a este tema,
o qual está preconizado no capítulo VII. Além
de fornecer uma base histórica da DRU desde
a origem até os dias atuais, o relatório traz
dois posicionamentos em relação a DRU
(BRASIL, 2017b).
Antes de adentrar nos posicionamentos
em relação a DRU, a CPIPREV demonstrou
um demonstrativo elaborado pelo Poder
Executivo, uma previsão orçamentaria da
estimativa de DRU no exercício de 2017,
conforme tabela abaixo (BRASIL, 2017b).
Tabela 6 – Estimativa da DRU em R$ milhões - 2017
Valores correntes, R$ milhões
Tributo Desvinculação em 2017
Contribuições sociais (a) 111.810,8
Contribuições econômicas (b) 4.868,7
Taxas (c) 2.353,3
Total (d)=(a)+(b)+(c) 119.032,8
Fonte: CPIPREV- 2017.
A partir da tabela acima e de acordo com
as novas regras estabelecidas pela Emenda
Constitucional nº 93/2016 em relação a DRU,
verifica-se que 94% do total das
desvinculações da DRU correspondem as
contribuições sociais. Assim, esse maior
montante desvinculado corresponde as
naturezas de receitas destinadas a despesas
da Seguridade Social (BRASIL, 2017b).
Em relação ao posicionamento em relação
ao DRU, a CPIPREV identificou duas
correntes antagônicas acerca do tema. Uma
corrente crítica aponta o mecanismo da DRU
como instrumento que tem a finalidade de
retirar recursos do sistema, ao passo que os
defensores arguem como instrumento
necessário para a gestão pública e refutam o
ponto de que a DRU subtrai recurso da
Seguridade Social, ao menos nos últimos
exercícios financeiros (BRASIL, 2017b).
6.1 Considerações críticas à DRU na
CPIPREV
Houve vários atores e especialistas em
Finanças Públicas que criticaram a questão da
DRU fornecendo documentos à CPI a respeito
da temática ou compareceram pessoalmente,
para contribuir com os trabalhos da CPI
(BRASIL, 2017b).
Cita-se abaixo alguns posicionamentos
críticos citados na CPI:
- Participação do Sr. Vilson Antonio Romero, Presidente da ANFIP, em audiência pública no dia 03/05/2017. O representante da ANFIP ministrou apresentação abrangente sobre os números da Seguridade Social. Em relação à DRU, discorreu sobre seu contexto histórico, nesses termos: “Por que estão utilizando e retirando recursos da Seguridade Social através da DRU? Quando é que surgiu essa famigerada DRU? Surgiu lá no Plano Real, com o Governo Itamar Franco, que pretendia, durante dois anos, desvincular porque havia muitos recursos das contribuições sociais que foram criadas para que não houvesse repartição com Estados e Município e sobrava muito dinheiro. O Governo disse assim: "Vamos desvincular 20% para destinar para outras coisas, para gerar superávit primário", para pagar, por exemplo, a já crescente dívida pública. Depois, o Governo Fernando Henrique resolveu
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mantê-la, mudando a alcunha do Fundo Social de Emergência, que logo se viu que não tinha nada de social e muito menos de emergência, para Fundo de Estabilização Fiscal. Hoje é a famigerada DRU. Essa DRU...
- Resposta do Advogado especialista em Direito Previdenciário Diego Monteiro Cherulli às perguntas formuladas por esta Relatoria quando compareceu à audiência pública no dia 29/05/2017 (DOC 066). O ilustre advogado assim respondeu à pergunta formulada por conta de sua participação em audiência pública nesta CPI: A Desvinculação das Receitas da União - DRU é a responsável constitucional pelo vilipêndio da vontade da Carta Magna e a atual causadora da escassez de recursos para o pagamento dos benefícios previdenciários.
- Resposta do Sr. Luiz Alberto dos Santos , Advogado e Consultor Legislativo do Senado Federal, representando a Sociedade Brasileira de Previdência Social , às perguntas formuladas por esta Relatoria quando de sua participação na audiência pública no dia 25 de maio de 2017 (DOC264): Dado que em 2016 as receitas totais da seguridade social foram inferiores às suas despesas específicas – e é necessário destacar que, em parte isso também decorre da recessão econômica – o que até 2015 era um “superávit” tornou-se um “déficit” em 2016, mas que nem de longe atinge os R$ 259 bilhões apontados pelo Governo. A depender da forma e valor contabilizado de receitas e despesas, esse “déficit” em 2016 pode chegar a apenas R$ 35 bilhões. A DRU, nesse contexto, perde relevância porque, dada a atual crise fiscal, a quase totalidade dos 30% de receitas da seguridade social por ela desvinculados, retornam como transferências do Tesouro. No cálculo governamental, o “déficit” é apurado considerando a redução de 30% nas receitas, mas como elas retornam, o Tesouro não tem vantagem imediata a não ser em relação ao fluxo de caixa. Contudo, até 2015, o superávit da seguridade permitia que o “excedente” fosse aplicado em outras necessidades. Desde a sua criação e até 2015 DRU permitiu que mais de R$ 1,34 trilhões fossem desviados da seguridade para outras finalidades, sem que houvesse a devolução desses recursos. A relevância da DRU está na autorização para que o Governo possa empregar livremente recursos legalmente vinculados a fundos ou atividades, sejam eles decorrentes de multas, taxas ou contribuições. É um instrumento de
política fiscal, cuja existência atende a critérios de conveniência da Administração Pública, ampliando a discricionariedade na alocação de receitas. Assim, a sua necessidade decorre do engessamento da receita produzida por leis aprovadas na vigência da atual CF ou por ela mantidas, mas, relativamente à seguridade social, a DRU é um mecanismo que produz efeitos prejudiciais, como ocorreu até 2015 com o desvio de recursos necessários à sua sustentabilidade, ou mesmo após 2015, quando permite que o Governo use um discurso a respeito do déficit da seguridade que não é realista.
6.2 Considerações do governo sobre a DRU
na CPIPREV
Os representantes governamentais
compareceram a audiências públicas na CPI e
encaminharam documentos oficiais acerca dos
dados da DRU. Como não há incidência de
DRU sobre as contribuições previdenciárias do
RGPS, consoante ao art. 167, XI, da CF, a
maior polêmica é sobre os efeitos da DRU
sobre a Seguridade Social (BRASIL, 2017b).
Cita-se abaixo alguns pronunciamentos de
representantes do governo a respeito da DRU
na CPI:
- Nota Técnica nº 07/2017/CCONT/SUCON/STN/MF-DF, da Secretaria do Tesouro Nacional, encaminhada a esta CPI por intermédio do Ofício nº 29/MF, de 29/05/2017, do ilustre Ministro da Fazenda (DOC 060). A Nota teve por finalidade responder ao Requerimento de Informação nº 37/2017, de nossa CPI. Em seu bojo, são apresentados dados a respeito do volume de arrecadação de diversas receitas e, por consequência, da DRU. Segundo o documento: Nesse ponto, ressaltamos que a desvinculação de receitas não tem gerado retirada líquida de recursos da Seguridade Social. De fato, nos últimos exercícios, a Seguridade Social tem recebido recursos da Esfera Orçamentária Fiscal para fazer frente ao déficit verificado em suas contas. Isso se deve ao fato de o volume das despesas da Seguridade, a partir de 2008, ultrapassar o volume de suas receitas em montantes superiores aos recursos desvinculados por meio da DRU.
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- Participação da Sra. Ana Paula Vescovi , Secretária do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, em audiência pública do dia 15/05/2017. Ao discorrer sobre a DRU, a Secretária reforçou o discurso governamental, ao assinalar o seguinte: A Desvinculação de Receitas da União foi, inicialmente, aprovada em 1994 pelo Congresso como uma emenda constitucional. Na época, ela tinha outro nome, outra denominação, era o Fundo Social de Emergência, que foi algo elaborado para dar maior flexibilidade entre fontes orçamentárias da União, permitindo, assim, que chegássemos a um equilíbrio fiscal tal, que foi possível dar suporte à estabilização monetária na época. Traduzindo, a DRU foi uma peça fundamental para que o Plano Real fosse bem-sucedido e trouxesse os benefícios que trouxe à sociedade brasileira de ter uma moeda, de ter estabilidade monetária. A DRU persiste, e o Congresso, como um todo, tem reeditado sua aprovação ao longo dos anos, mudando a conformação, mudando o nome e até as alíquotas, mas, ao longo de vários governos, ao longo de vários períodos, a DRU foi reeditada pelo Congresso Nacional, autorizada pelo Congresso Nacional. O que nós vemos aqui é que, a partir de 2008, a DRU, que é a desvinculação, não retira recursos da seguridade social. Dado que é um déficit que o Tesouro aporta, ela vai e volta. Por exemplo, em 2009, a DRU desvinculou R$39 bilhões, e o Tesouro colocou... É o orçamento fiscal, vamos chamar assim, que é mais preciso, mais correto. O orçamento fiscal, que não é o da seguridade, trouxe de volta R$79 bilhões. E assim se deu sucessivamente. Vamos a 2014. O orçamento da seguridade social está aí com um déficit de R$136 bilhões, a DRU desvinculou R$60 bilhões, mas o Tesouro aportou R$136 milhões. Ou seja, foi muito mais do que a DRU. E isso nós vemos aqui até o ano de 2016. De R$91,7 bilhões foi o valor da DRU nesse ano para um déficit da seguridade de R$257 bilhões.
- Participação do Sr. George Soares , Secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em audiência pública do dia 15/05/2017. Ao se posicionar pelo entendimento de que a DRU não prejudica a Seguridade Social nos últimos anos, o Secretário destacou o seguinte: Das perguntas que eu tinha, nós temos só uma pergunta a mais quanto à DRU que eu queria responder: qual o volume desvinculado? Nós saímos de R$50,5 bilhões,
em 2011, para R$54,8 bilhões, em 2012; para R$60,1 bilhões, em 2013; para R$59,9 bilhões, em 2014; para R$60,6 bilhões, em 2015, e para R$91,7 bilhões, em 2016. Lembro que a DRU tem duas características. A primeira é que volta quase toda a parte da seguridade. Inclusive, à época do último encaminhamento da DRU, existia uma discussão muito forte de não colocar a seguridade dentro da DRU porque ela é inócua. Foi uma decisão realmente entre o Executivo e o Legislativo de continuar colocando... O efeito prático da DRU na seguridade nos últimos anos é praticamente nulo. Na verdade, ela é efetiva nas taxas. A DRU é basicamente efetiva em taxas, é efetiva em algumas contribuições econômicas, onde tem um grau de efetividade maior, mas, na seguridade, ela só melhora alguma coisa na locação de fontes.
6.3 Conclusões Finais da CPIPREV em
relação à DRU
Após tecer os posicionamentos críticos e
favorável à DRU, a CPIPREV estabeleceu
algumas considerações finais no Capítulo VII a
respeito da DRU. O posicionamento da CPI é
que a DRU deve ser revertida integralmente a
Seguridade Social, visando impedir prejuízos
às áreas financiadas pelo Orçamento da
Seguridade Social (BRASIL, 2017b).
Outro ponto levantado refere-se ao fato
que se o governo defende, atualmente, que os
recursos retirados da Seguridade Social são
integralmente repostos, a fim de garantir o
custeio da saúde, assistência e previdência
social. Assim, nada justifica a perpetuação
desse mecanismo, sendo que os recursos são
repostos (BRASIL, 2017b).
Por fim, a CPI propõe a exclusão da
aplicação do art. 76 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, o qual trata da
desvinculação das receitas da União, bem
como o fortalecimento e ressarcimento do
Fundo do Regime Geral de Previdência Social
– FRGPS (BRASIL, 2017b).
Conclusões
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O direito da Seguridade Social foi
instituído na Constituição Federal - CF de
1988 após um longo período de evolução
histórica dos direitos sociais. Assim, o art. 6º
da CF/88 consolidou a Previdência Social com
um direito social, visando proteger o indivíduo
quando há impossibilidade de prover o seu
sustento ou de sua família por meio do
trabalho, seja por velhice, doença,
desemprego, morte, ou outros eventos.
No art. 194 da CF/88 abstrai o conceito de
Seguridade Social como um “conjunto
integrado de ações de iniciativa dos poderes
públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social”. Esse
conjunto integrado estabelece uma relação de
complementariedade entre as áreas da
seguridade social.
Em relação as fontes de financiamento, o
art. 195 da CF/88 e a Lei nº 8.212/1991
estabelece por quem a Seguridade Social é
financiada, sociedade e Governo Federal, e
quais são suas fontes orçamentarias. O
governo financia a Seguridade Social de três
formas diferentes, sendo em uma delas por
eventuais insuficiências financeiras, consoante
ao art. 16, parágrafo único, da Lei nº
8.212/1991.
No que se refere à Desvinculação das
Receitas da União – DRU, inicialmente criada
como um Fundo Social de Emergência que
desvinculava 20% de todos os impostos e
contribuições da União com o fim de custear a
Seguridade Social. Entretanto, sabe-se que
teve outras finalidades, tal como diminuir o
déficit das finanças públicas. Atualmente,
desvincula 30% das contribuições sociais até
2023 por força da Emenda Constitucional nº
93 de 2016.
Diante dos estudos realizados tendo como
parâmetro a CF/88, e os documentos oficiais
emitidos pelo Tribunal de Contas da União -
TCU, Associação Nacional dos Auditores
Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP e
Comissão Parlamentar de Inquérito do Senado
Federal - CPIPREV fica evidente que a
Desvinculação das Receitas da União – DRU
promove um grande prejuízo nas contas da
Seguridade Social, pois desde a sua criação
em 1994 e até os dias atuais grande monta
dos recursos destinados ao sistema foram
desvinculados a fins diversos.
O TCU afirma no Acordão nº 1.295/2017
que não há impacto da DRU em relação a
previdência social, pois, consoante a sua
metodologia em, relação as receitas e
despesas, cada área possui suas receitas e
despesas, visto que pelo disposto no art. 167,
inciso XI, da CF/88, que veda a utilização de
receitas para o pagamento de despesas
distintas dos benefícios do RGPS.
Esse posicionamento do TCU não é
condizente com a posição do autor, em virtude
que embora o art. 167, inciso XI, da CF/88
veda a utilização dos recursos do art. 195,
inciso I e II, para fins diversos ao custeio da
previdência social, a Seguridade Social é
considerada um conjunto integrado, conforme
o art. 194 da CF, ou seja, é um sistema e as
demais receitas da Seguridade Social devem
custear a previdência social.
Destarte, consoante a análise do TCU, a
Seguridade Social no que se refere à
previdência social, no que tange a receitas e
despesas, deve-se considerar não só Regime
Geral de Previdência Social – RGPS, mas
também o Regime Próprio de Previdência dos
Servidores civis da União - RPPS e o sistema
de proteção social dos militares.
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Em relação aos impactos da DRU sobre a
Seguridade Social, o TCU infere que já foram
desvinculados em torno de R$ 541 bilhões de
receitas da Seguridade Social entre 2007 a
2016. Sendo superavitária apenas nos
exercícios de 2007, 2008 e 2011, conforme
gráfico 2.
Posicionamento condizente com o do
autor é o da ANFIP, o qual utiliza uma
metodologia constitucionalista. Assim, devem
ser computadas como receitas e despesas da
Seguridade Social de forma integrada,
conforme expressa no texto constitucional.
Dessa maneira, apenas as despesas do
RGPS devem ser abrangidas pelo OSS, não
sendo computados as despesas relativas ao
RPPS e o sistema proteção social dos
militares.
Além disso, a ANFIP cita várias receitas
que não computadas na Seguridade Social,
tais como os recursos resultantes de aplicação
financeiras e os repasses relativos as
desonerações que afetam diretamente os
recursos destinados a Previdência Social.
Diante dessa metodologia, o OSS sempre
foi superavitário, com o superávit médio anual
de R$ 50,1 bilhões, consoante a tabela 5.
Destaca-se que apenas em 2016 ocorreu o
déficit, conforme tabela 5, contrapondo dados
do TCU que aponta um déficit em quase todos
exercícios financeiros, exceto nos exercícios
de 2007, 2008 e 2011.
Em relação a DRU, consoante a tabela 6
foram desviados cerca de R$ 52,4 bilhões. Se
não ocorre tais desvinculações, haveria
recursos no Fundo do Regime Geral de
Previdência Social – FRGPS que compensaria
momentos de crises e seria possível cobrir o
déficit de 2016.
Assim, não resta dúvida, conforme
relatado na CPIPREV, a existência da DRU se
os seus recursos retirados são devolvidos em
sua integralidade à Seguridade Social. Dessa
maneira, não há sentido em retirar uma receita
e posteriormente devolvê-la.
Por fim, diante do exposto nesse trabalho,
se um sistema é deficitário não há razões em
aumentar a alíquota de 20% a 30% das
contribuições sociais e prolongar a DRU até
2023, pois isso só agravaria a situação
financeira da Seguridade Social. Tal atitude só
se justifica em manter a DRU, sendo o sistema
superavitário como aponta a ANFIP.
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