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SIMP.TCC/Sem.IC. 2018(14);975-995 FACULDADE ICESP / ISSN: 2595-4210

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CURSO DE DIREITO O IMPACTO DA DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO – DRU SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL

THE IMPACT OF THE UNTYING OF UNION REVENUE - UUR ON SOCIAL WELFARE

Vinicius Augusto Paim Granado

Gianpaolo Machado Laje de Melo

Resumo : Trata o presente artigo do Impacto da Desvinculação das Receitas da União – DRU sobre a Previdência Social e, consequentemente, a Seguridade Social. O objetivo é estudar/analisar a evolução histórica da Previdência Social no Brasil até os dias atuais, bem como a evolução histórica da DRU e qual o balanço e impacto que esse mecanismo causa na saúde financeira da Previdência Social, a fim de compreender a situação econômica do Sistema. Assim, através de uma pesquisa bibliográfica levantou dados a respeito do montante de recursos desvinculado até 2016. Palavras-chave : Previdência Social, Seguridade Social e Desvinculação das Receitas da União – DRU. Abstract: This article deals with the Impact of Untying of Union Revenues - UUR on Social Welfare and, consequently, Social Security. The objective is to study / analyze the historical evolution of Welfare Security in Brazil up to the present day, as well as the historical evolution of the UUR and what the balance and impact that this mechanism causes in the financial health of the Social Wealfare, in order to understand the economic situation of the system. Thus, through a bibliographical research raised data regarding the amount of resources untied until 2016. Keywords: Social welfare, Social Security and Untying of Union Revenues - UUR Introdução

A partir da Constituição Federal de 1988,

foi instituído uma garantia constitucional para a

Previdência Social, com previsão na Carta

Magna no Título da Ordem Social, o qual tem

como objetivo o bem-estar e a justiça social.

Assim, institui-se a Seguridade Social que se

constitui com base no tripé Saúde, Previdência

e Assistencial Social.

O artigo 194 da Constituição Federal aduz

que Seguridade Social compreende um

conjunto integrado de ações de iniciativa dos

Poderes Públicos e da sociedade que visa

assegurar os direitos relativos à saúde, à

previdência e à assistência social. Do mesmo

modo, o artigo 195 da Carta Magna estabelece

a forma de financiamento do tripé da

seguridade social.

Desde 2002, o Poder Executivo apresenta

um resultado negativo tanto para a

Previdência Social quanto para o conjunto da

Seguridade Social, consoante ao documento

“Balanço da Seguridade Social”, elaborado

anualmente pelo Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão. No último balanço

realizado em março de 2017 pelo Ministério,

foi apresentado um déficit de R$ 258,7 bilhões

para o conjunto da Seguridade Social,

conforme o Relatório Final da Comissão

Parlamentar de Inquérito do Senado Federal –

CPIPREV de 2017.

Seguindo a mesma ótica do governo

federal, o Tribunal de contas da União - TCU,

através do Acórdão nº 1295/2017 - TCU -

Plenário (TC 001.040/2017-0), realizou uma

minuciosa análise do Sistema Brasileiro de

Previdência. Segundo a análise, no ano de

2016 a diferença entre receitas e despesas foi

de cerca de R$ 240 bilhões, resultado

deficitário próximo ao obtido pelo Poder

Executivo.

Diante desse balanço deficitário, sabe-se

que a Desvinculação de Receitas da União

corresponde em grande escala com o balanço

Como citar esse artigo: Granado VAP, Melo GML. O IMPACTO DA DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO – DRU SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anais do 14 Simpósio de TCC e 7 Seminário de IC da Faculdade ICESP. 2018(14); 975-995


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deficitário da Seguridade Social e

consequentemente a Previdência Social. A

primeira desvinculação de receitas foi criada

pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1,

de 01/03/1994, sendo denominada de Fundo

Social de Emergência, a qual desvinculava

20% do produto da arrecadação de todos os

impostos e contribuições da União.

Atualmente, conforme o art. 76 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias

(ADCT), estabelecido pela Emenda

Constitucional nº 93, de 08/09/2016, será

desvinculado 30% da arrecadação da União

relativa às contribuições Sociais até 2023.

Segundo a Associação Nacional dos

Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

- ANFIP, a DRU subtraiu R$ 63 milhões da

conta da Seguridade Social em 2015,

consoante ao documento Análise da

Seguridade Social 2016.

Diante do exposto, o objetivo desse

trabalho é estudar e não encerrar o tema

acerca dos impactos financeiros da DRU sobre

a Previdência Social e, consequentemente, a

Seguridade Social.

1. Evolução histórica da Previdência Social

no Brasil

Compreender o aspecto histórico da

Seguridade Social no Brasil é de suma

importância para desenvolver um raciocínio

em relação aos direitos e garantias elencados

na Constituição Federal - CF de 1988.

Destarte, destaca-se, de forma sintetizada, os

principais pontos do início da Seguridade

Social no Brasil até a CF/88 (LEITE; ISAC;

GOMES, 2017).

O processo temporal de proteção social no

Brasil teve como marco inicial sendo a

caridade e sucessivamente passando pelas

associações e montepios, pelo mutualismo de

caráter privado e facultativo, depois pelo

seguro social e, atualmente, conforme

preceitua a CF/88, o sistema da seguridade

social (AGUIAR, 2017, cap. 3).

Em relação a caridade, cita-se como

exemplo a fundação da Santa Casa de

Misericórdia de Santos/SP, fundada em 1543,

bem como a Santa Casa de Misericórdia do

Rio de Janeiro/RJ, fundada em 1584, cuja as

finalidades eram prestar atendimento aos

pobres (AGUIAR, 2017, cap. 3).

No que tange às associações, já havia

uma ideia de previdência no Brasil, ainda, na

época do império, beneficiando categorias

isoladas, tendo como exemplo os funcionários

dos Correios, de algumas ferrovias existentes

e outros. Estas se unificaram e criaram os

chamados Montepios, fundos de seguros

financiados pelo governo instituído em 1853,

limitando-se aos trabalhadores do setor

público (BRASIL, 2017b).

O marco inicial legislativo referente à

assistência social foi a Constituição de 1824

no art. 179, inciso XXXI, o qual garantia ao

cidadão brasileiro o direito aos socorros

públicos. Entretanto, o dispositivo

constitucional não teve aplicabilidade, visto

que não era dotado de exigibilidade, tendo,

com isso, apenas um valor histórico aos

direitos da Previdência Social (BRASIL, 1824).

Após esse marco inicial, a Constituição de

1891 consagrou dois artigos relacionados a

proteção social. O artigo 5º descrevia sobre a

obrigação da União em prestar socorro aos

Estados em calamidade pública, enquanto o

artigo 75º descrevia sobre a aposentadoria por

invalidez dos funcionários públicos (BRASIL,

1891).


977

Destaca-se que a doutrina majoritária não

reconhece os dispositivos acima citados como

regras relacionados a Previdência Social,

contudo, reconhecem o valor histórico que

contribuíram para as conquistas ao longo do

tempo até hoje (NOLASCO, 2012).

Após esse marco histórico, a legislação

que se destaca como a implantação da

Previdência Social no Brasil foi a Lei nº 4.682,

de 24 de janeiro de 1923, chamada de Lei

Eloy Chaves. A data de publicação da Lei Eloy

chaves, 24 de janeiro de 1923, é datada pelo

INSS como a data de aniversário da

Previdência Social Brasileira (DA CRUZ,

2015).

Esse ato legislativo criou as chamadas

Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPS)

para os empregados das empresas

ferroviárias, sendo concedido os benefícios de

aposentadoria por invalidez, aposentadoria por

tempo de contribuição, pensão por morte e,

por fim, benefício de assistência médica.

Esses benefícios eram custeados pelos

empregadores e empregados (DA CRUZ,

2015).

As receitas das CAPS compreendiam nas

contribuições de 3% do salário mensal do

empregado e 1% de participação da empresa

na sua receita bruta anual. Sua abrangência

se vinculava à totalidade de trabalhadores da

categoria profissional e não exclusivamente à

determinada empresa ou localidade, contudo,

eram fundos específicos, ou seja, cada

empresa tinha sua caixa (BRASIL, 2017b).

Assim, caracteriza-se as CAPS pelo marco

do mutualismo de caráter privado e facultativo,

visto que os recursos financeiros e sua gestão

eram de responsabilidade dos trabalhadores e

das empresas, ficando a atuação do Estado

restrita à regulamentação e à normatização

das Caixas, por meio da vigência da Lei e a

criação do Conselho do Trabalho (BRASIL,

2017b).

Após isso, no decorrer da década de vinte,

o sistema de CAPS foi ampliado, a fim de

abranger empresas de outros ramos de

atividade, tendo como exemplo as empresas

dos serviços telegráficos, dos portuários de

mineração etc. Dessa maneira, cada empresa

criava e organizava sua própria CAPS (DA

CRUZ, 2015).

Devido a não gestão por parte do Estado

nas CAPS, os fundos previdenciários não

poderiam ser utilizados para outros fins que

não os destinados aos benefícios

previdenciário dos trabalhadores e seus

dependentes. Contudo, a partir dos anos 1930,

essa posição passa a ser questionada, tendo o

aparato previdenciário passado por uma

revisão no Governo Vargas (BRASIL, 2017b).

Em 1930 haviam cento e oitenta e três

CAPS, as quais foram consubstanciadas nos

Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP),

sendo uma autarquia federal. Cita-se como

exemplo o Instituto de Aposentadoria e

Pensão dos Marítimos (IAPM) de 1933, o

Instituto de Aposentadoria e Pensão dos

Comerciantes (IAPC) de 1934 e o Instituto de

Aposentadoria e Pensão dos Bancários (IAPB)

de 1934 (DA CRUZ, 2015).

A principal diferença que distinguia as

CAPS dos IAP era a abrangência. As Caixas

abrangiam os empregados de uma

determinada empresa, ao passo que os

Institutos abrangiam categorias profissionais

conexas. Com isso, o Instituto passou a ter um

alcance nacional, enquanto as Caixas não

conseguiam ter essa abrangência (AGUIAR,

2017, cap. 3).


978

Nesse mesmo ano, 1930, o presidente

Getúlio Vargas, criou o Ministério do trabalho e

Indústria, a fim de organizar a previdência

social brasileira (BARROS, 2012).

Outra consagração importante, refere-se à

Constituição Federal de 1934 que instituiu o

sistema tripartite de financiamento da

Previdência Social, o qual está vigente nos

dias atuais. Assim, o Estado, o empregador e

empregado deveriam contribuir para o

financiamento da Previdência Social (BRASIL,

1934).

A Constituição Federal de 1937 instituiu

seguros em decorrência de acidente de

trabalho, tais como seguro de vida, de

invalidez e de velhice. Ressalta-se que a

expressão utilizada na época era “Seguro

Social”, o qual é sinônima de “Previdência

Social” (BRASIL, 1937).

Caracteriza-se essa década de 1930 a

1940 pelo marco do seguro social, visto que

em uma visão constitucional, deixava-se o

estágio do mutualismo e de assistência pública

para consagrar o marco do seguro social

(CARVALHO, 2018).

A Constituição Federal de 1946 não trouxe

nenhuma mudança a respeito da Previdência

Social em comparação com a Constituição

anterior. Entretanto, o termo “Seguro Social”

foi substituído pelo termo da “Previdência

Social”. Assim, a Carta Magna de 1946 foi a

pioneira a expressar no seu bojo o termo

Previdência Social (BRASIL, 1946).

O processo de unificação da Previdência

Social brasileira se estabeleceu na década de

1960. Em 26 de agosto de 1960, foi editada a

Lei nº 3.807/1960, denominada Lei Orgânica

de Previdência Social (LOPS), que

estabeleceu proteção social a toda a

sociedade. A Unificação Administrativa veio

com a criação do Instituto Nacional da

Previdência Social (INPS), pelo Decreto-lei nº

72, de 21 de novembro de 1966 (AGUIAR,

2017).

Além disso, a LOPS agrupou os

dispositivos infraconstitucionais relativos à

Previdência Social, gerando uma

uniformização legislativa o que não havia

acontecido até esta época. A Lei estabeleceu,

também, os direitos à auxílio-reclusão, o

auxílio-natalidade e o auxílio-funeral,

ocorrendo, com isso, grandes inovações no

plano material (AGUIAR, 2017).

A Constituição Federal de 1967 instituiu o

seguro desemprego no que se refere em

inovações a Previdência Social. Ademais, foi

incluído no texto constitucional a inclusão do

salário família, o qual só havia recebido

tratamento infraconstitucional (BRASIL, 1967).

Nesse mesmo ano a Lei nº 5.316, de 14

de setembro de 1967, incluiu o seguro de

acidentes de trabalho na Previdência Social.

Em 1969, o trabalhador rural, até então não

abrangido na Previdência Social, passou a ser

comtemplado na Previdência Social através do

Decreto-Lei nº 564 (AGUIAR, 2017).

Em 1970, com a edição da Lei

Complementar nº 7, criou-se o Programa de

Integração Social (PIS) e através da Lei

Complementar nº 8 criou-se o Programa de

Formação Patrimonial do Servidor Público

(PASEP) (AGUIAR, 2017).

No ano de 1974, o governo instituiu o

Ministério de Previdência e Assistência Social

(MPAS), incluindo, com isso, a assistência

social no âmbito de proteção ao trabalhador;

Instituto Nacional de Assistência Médica da

Previdência Social (INAMPS); Fundação

Legião Brasileira de Assistência (LBA);

Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor


979

(FUNABEM); Empresa de Processamento de

Dados da Previdência Social (DATAPREV); e

Instituto de Administração Financeira da

Previdência e Assistência Social (IAPAS); e

Central de Medicamentos (CEME) (BRASIL,

2017b) (AGUIAR, 2017).

Em 1977, foi instituído o Sistema Nacional

de Previdência e Assistência Social (SINPAS),

que, além do INPS, engloba ainda o IAPAS

(Instituto de Administração Financeira da

Previdência e Assistência), o INAMPS

(Instituto Nacional de Assistência Médica da

Previdência Social), a FUNABEM (Fundação

Nacional do Bem-Estar do Menor), a LBA

(Legião Brasileira de Assistência), a CEME

(Central de Medicamentos) e a DATAPREV

(Empresa de Processamento de Dados da

Previdência Social) (BRASIL, 2017b).

Ademais, o advento da Constituição

Federal de 1988 marcou a volta de um Estado

democrático de direito no Brasil, abrangendo,

com isso, vários direitos e garantias

fundamentais. Entre esses direitos e

garantias, a Carta Magna instituiu o Sistema

Nacional de Seguridade Social, cujo objetivo e

assegurar o bem-estar e a justiça social

(SANTOS JUNIOR, 2017).

Assim, a Seguridade Social compreende

um conjunto integrado de ações de iniciativa

dos Poderes Públicos e da sociedade, com o

fim de assegurar os direitos relativos à saúde,

à previdência e à assistência social, consoante

ao art. 194 da CF/88 (Figura 1) (BRASIL,

1988).

Figura 1 – Organograma do Sistema da Seguridade Social

Fonte: AGUIAR, 2017, cap. 3.

2. Integralidade e forma de financiamento da Seguridade Social

Primeiramente, cabe ressaltar que a

Previdência Social é um direito social,

consoante ao art. 6º da Constituição Federal

de 1988. Tal direito visa proteger o indivíduo

quando há à impossibilidade de prover o seu

sustento ou de sua família por meio do

trabalho, seja por velhice, doença,

desemprego, morte, ou outros eventos

(BRASIL, 2017c).

A Seguridade Social é definida na

Constituição Federal, no artigo 194, caput,

como um “conjunto integrado de ações de

iniciativa dos poderes públicos e da sociedade,

destinadas a assegurar os direitos relativos à

saúde, à previdência e à assistência social”

(BRASIL, 1988).


980

O conjunto integrado visa uma relação de

complementaridade entre ambas,

assegurando o direito a vários segmentos da

população. Assim, essa relação fica limitada,

uma vez que se estabelece um isolamento

entre ambas (TOBALDINI; SUGUIHIRO,

2011).

A respeito das fontes de financiamento da

Previdência Social, a Constituição Federal de

1988 estabelece o seguinte:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

Assim, consoante ao art. 195 da CF/88

estabelece a chamada “tríplice fonte de

custeio”. Dessa forma, o Governo financia o

sistema de Seguridade Social de três formas

diferentes, conforme organograma da figura 2

(AGUIAR, 2017, cap.45).

Figura 2 – Organograma das Fontes de Custeio da Seguridade Social

Fonte: AGUIAR, 2017, cap.45.

Além do art. 195 da CF/88, a Lei nº

8.212/1991 estabelece outras fontes de receita

da Seguridade Social:

Art. 27. Constituem outras receitas da seguridade social: I- as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; II- a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros;

III- as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrecadamento de bens; IV- as demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras; V- as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; VI- 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do artigo 243 da Constituição Federal; VII- 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal;


981

VIII- outras receitas previstas na legislação específica. Parágrafo único. As companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres, de que trata a Lei nº 6.194 de dezembro de 1974, deverão repassar à Seguridade Social 50% (cinquenta por cento) dos valores total do prêmio recolhido e destinado ao Sistema único de Saúde – SUS, para o custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de trânsito.

Além de estabelecer outras fontes de

financiamento, a Lei nº 8.212/1991 aduz no

parágrafo único art.16 que a União é

responsável pela cobertura de eventuais

insuficiências financeiras da Seguridade Social

quando decorrentes do pagamento de

benefícios continuados da Previdência Social

(BRASIL, 1991).

O art. 11 da Lei nº 8.212/1991 estabelece

como é composto o orçamento da Seguridade

Social no âmbito federal:

Art. 11. No âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto das seguintes receitas: I - Receitas da União; II - Receitas das contribuições sociais, e; III - Receitas de outras fontes. Parágrafo único. Constituem contribuições sociais: a) As das empresas, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seu serviço; b) As dos empregadores domésticos; c) As dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salário de contribuição; d) As das empresas, incidentes sobre faturamento e lucro, e; e) As incidentes sobre a receita de concursos de prognósticos.

A arrecadação da Seguridade Social é

composta principalmente por receitas de

contribuições sociais, receitas de serviços e

receitas patrimoniais. Cita-se por exemplo, em

2016, essas três espécies de receitas

representaram cerca de 98% do total da

arrecadação da Seguridade Social (BRASIL,

2017c).

Em relação à forma de financiamento,

pode-se dividir em sistemas contributivos e

não contributivos. Sistema contributivo é

quando o segurado contribui diretamente,

visando um benefício no futuro. Sistema não

contributivo caracteriza-se quando não se

exige do beneficiário uma contribuição direta

(FILLIPO, 2007).

Ademais, a Previdência Social se estrutura

em forma de sistema contributivo, consoante

ao artigo 201 do texto constitucional, ao passo

que a Saúde e a Assistência Social se

estruturaram na forma de sistemas não

contributivos (FILLIPO, 2007).

Visando demonstrar o montante

arrecadado para a Seguridade Social, o TCU,

através do Acórdão nº 1295/2017 - Plenário

(TC 001.040/2017-0), ilustrou através de uma

tabela as principais receitas da Seguridade

Social nos anos de 2015 e 2016. Os saldos

são apresentados pelo valor bruto, ou seja,

sem a dedução da DRU e com a inclusão das

receitas intraorçamentárias (contribuição

previdenciária patronal e compensação do

Tesouro pela desoneração da folha de

pagamentos).

Tabela 1 - Receita bruta dos tributos vinculados à Seguridade Social e DRU (R$ milhões)

RECEITAS

2015

% em relação ao total

2016


CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 672.739,00 95,23% 692.647,07 95,65%

Contribuições do RGPS 317.958,15 45,01% 339.673,02 46,91%

Cofins 199.344,70 28,22% 202.644,58 27,98%


982

RECEITAS

2015


2016


CSLL 58.696,03 8,31% 67.281,39 9,29%

Pis/Pasep 31.465,32 4,45% 31.906,70 4,41%

Contribuições do RPPS 29.484,32 4,17% 30.676,62 4,24%

Pensões militares 2.649,78 0,38% 2.905,52 0,40%

Concursos de prognóstico 2.523,21 0,36% 2.113,07 0,29%

Outras rec. de contribuições sociais 5.418,43 0,77% 899,56 0,12%

Compensação da desoneração da folha de pagamento pelo Tesouro Nacional (1)

25.199,06 3,57% 14.546,62 2,01%

RECEITAS DE SERVIÇOS 9.186,75 1,30% 12.489,49 1,72%

Rendimento FAT (40% BNDES) 8.741,46 1,24% 10.705,14 1,48%

Outras rec. de serviços 445,29 0,06% 1.784,35 0,25%

RECEITAS PATRIMONIAIS 5.879,52 0,83% 10.256,71 1,42%

Remuneração de depósitos especiais (FAT) 1.404,77 0,20% 1.496,61 0,21%

Remuneração de depósitos bancários (FAT) 3.630,10 0,51% 7.388,64 1,02%

Remuneração de saldos não desembolsados. (FAT) 384,29 0,05% 557,13 0,08%

Outras rec. patrimoniais 460,36 0,07% 814,32 0,11%

OUTRAS RECEITAS DA SEGURIDADE 18.607,04 2,63% 8.774,85 1,21%

TOTAL DAS RECEITAS (antes da DRU) 706.412,31 100,00% 724.168,12 100,00%

DRU DAS RECEITAS DA SEGURIDADE (2) -60.620,38 -91.923,75

TOTAL DAS RECEITAS (após incidência da DRU) 645.791,93 632.244,37

Fonte: TCU - Acórdão nº 1.295/2017

3. Evolução histórica da Desvinculação de

Receitas da União – DRU

A Desvinculação de Receitas da União

(DRU) foi criada há mais de 20 anos, com o

fim de permitir uma maior flexibilidade na

gestão financeira da Administração Federal.

Assim, visava a busca por um maior grau de

liberdade na gestão dos recursos públicos

(BRASIL, 2017b).

Em 1994 ocorreu a primeira

Desvinculação de Receitas da União (DRU),

pela Emenda Constitucional de Revisão 1, de

1/3/1994, denominando-se, a princípio, Fundo

Social de Emergência - FSE. No início

desvinculava 20% do produto da arrecadação

de todos os impostos e contribuições da

União, com o fim de saneamento financeiro da

Fazenda Pública Federal e de estabilização

econômica (BRASIL, 2017b).

Os recursos do FSE se destinavam ao

custeio das ações dos sistemas de saúde e

educação, benefícios previdenciários e

auxílios assistenciais de prestação continuada,

inclusive liquidação de passivo previdenciário,

e outros programas de relevante interesse

econômico e social (BRASIL, 1994).

Entretanto, essa não foi a destinação dos

recursos do FSE, o qual teve seus recursos

destinados a obter maior flexibilidade na

elaboração e execução do orçamento federal e

para equilibrar ou diminuir o déficit das

finanças públicas federais (TOBALDINI;

SUGUIHIRO, 2011).

Inicialmente, o período de vigência para o

FSE era até o ano de 1995. Contudo, o

período de vigência foi dilatado pela Emenda

Constitucional nº 10, em 1996, até junho de


983

1997, tendo nomenclatura de Fundo de

Estabilidade Fiscal – FEF (BRASIL, 2017b).

Da mesma maneira, findo o prazo,

prorrogou-se novamente até o ano de 1999

através da Emenda Constitucional nº 17. Por

meio da Emenda Constitucional 27/2000,

ocorreu, novamente, a prolação da

desvinculação das receitas até o ano de 2003,

estabelecendo o instituto da Desvinculação

das Receitas da União – DRU. Desse modo, a

arrecadação não se vinculava mais em um

fundo, assim, o gestor público usaria

livremente 20% da arrecadação (TOBALDINI;

SUGUIHIRO, 2011).

No decorrer do século 21 ocorrem mais

quatro prorrogações da DRU, através da

Emenda Constitucional nº 42 de 2003,

Emenda Constitucional nª 56 de 2007,

Emenda Constitucional nº 68 de 2011 e,

atualmente, a Emenda Constitucional nº 93 de

2016, a qual desvincula 30% das contribuições

sociais até 2023. Ressalta-se que até a

Emenda constitucional 68/2011 a

desvinculação atingia o percentual de 20%

(BRASIL, 2017b).

Tabela 2 - Histórico da DRU (1994 a 2023)

Emenda Constitucional

Abrangência

% da DRU

Vigência

EC de Revisão nº 1 de 1994 Impostos e contribuições da União 20% 1994 e 1995 EC 10 de 1996 Impostos e contribuições da União 20% 1996 até 30/6/1997 EC 17 de 1997 Impostos e contribuições da União 20% 1/7/1997 até 1999 EC 27 de 2000

Impostos e contribuições sociais da União, exceto salário-educação

20%

2000 a 2003

EC 42 de 2003

Impostos e contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico

20%

2004 a 2007

EC 56 de 2007


20%

2008 a 2011

EC 68 de 2011


20%

2012 a 2015

EC 93 de 2016

Contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas

30%

2016 a 2023


4. Balanço da Desvinculação das Receitas da União – DRU sobre a Seguridade Social, consoante a análise do Tribunal de Contas da União – TCU

O Tribunal de Contas da União - TCU

elaborou uma análise minuciosa do Sistema

Brasileiro Previdenciário, abordando vários

aspectos entre um deles o efeito das

Desvinculação das Receitas da União – DRU

sobre a Seguridade Social, bem como sobre a

Previdência Social (BRASIL, 2017c).

O levantamento das receitas e despesas

da Seguridade Social realizado pelo TCU

levou-se em conta uma metodologia, a qual as

três áreas do sistema possuem características

distintas que desaconselham uma análise

conjunta de suas receitas e despesas. Assim,

apenas a Previdência Social há um equilíbrio

financeiro e atuarial que decorre do seu

caráter contributivo (BRASIL, 2017c).

Destarte, consoante a análise do TCU, o

conceito de Seguridade Social no que se

refere à previdência social, no que tange a

receitas e despesas, deve-se considerar não

só Regime Geral de Previdência Social -

RGPS mas também o Regime Próprio de

Previdência dos Servidores civis da União -

RPPS e o sistema de proteção social dos

militares (BRASIL, 2017a).


984

Dessa maneira, apesar dos diferentes

regimes não estarem todos no mesmo capítulo

da Constituição Federal, deve-se considerar

as características intrínsecas a cada um dos

regimes (cobertura dos mesmos riscos e

complementariedade entre os regimes), em

uma interpretação sistemática da Constituição

Federal (BRASIL, 2017b).

Diante disso, as despesas da área da

saúde e assistência social possuem natureza

distintas, estando vinculadas a controles de

cunho orçamentário, sem diretriz de equilíbrio

entre receitas e despesas (BRASIL, 2017c).

Assim, essa interpretação do TCU foi

justificada pelo disposto no art. 167, inciso XI,

da CF/88, que veda a utilização de receitas

para o pagamento de despesas distintas dos

benefícios do RGPS. Com isso, a saúde

financeira da previdência social foi analisada

com viés apenas das fontes que são

destinadas especificamente para custear o

sistema (BRASIL, 2017c).

Assim, esse entendimento do TCU se dá,

pois, a EC 93/2016 excluiu de forma explícita a

incidência da DRU sobre as contribuições

destinadas especificamente para o custeio dos

benefícios do RGPS, consoante ao texto

abaixo:

Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data.

O entendimento do Tribunal é reforçado

pela Secretário de Orçamento Federal – SOF

que emitiu Nota Técnica 1569/2016-MP, de

20/10/2016, que consta o entendimento de

que as receitas de contribuições

previdenciárias de ambos os regimes (RGPS e

RPPS) não deviam ser desvinculadas, por

força do inciso XI, art. 167, CF/88 (BRASIL,

2017c).

4.1 Impacto da DRU sobre o resultado da

previdência social

Segunda a metodologia adotada pelo

TCU, nos últimos dez anos (2007 a 2016) à

exceção das receitas de contribuição para

custeio das pensões militares e de multas e

juros sobre as contribuições patronal e do

servidor do regime próprio, nenhuma outra

receita de contribuição previdenciária sofreu

incidência da DRU (BRASIL, 2017c).

Dessa maneira, o encargo da DRU se

tornou inexistente em relação ao Regime

Geral de Previdência Social - RGPS e mínimo

para o Regime Próprio de Previdência Social -

RPPS. Na análise realizada o termo ‘RPPS’

está se referindo ao conjunto do RPPS da

União para servidores civis e dos Encargos

Financeiros com militares e seus pensionistas

(BRASIL, 2017c).

Assim, verifica-se que o impacto médio da

desvinculação nos últimos quatro exercícios é

inferior a 2% das receitas arrecadadas,

consoante as relações entre o valor da DRU e

valor total da receita arrecadada de 2013 a

2016 (Tabela 3) (BRASIL, 2017c).

Tabela 3 - Impacto da DRU sobre as receitas previde nciárias (R$ milhões)

2013 2014 2015 2016

(A) Receitas RPPS (antes da DRU) 26.747 29.278 32.148 33.625

(B) Resultado RPPS (divulgado no RREO) -62.689 -66.948 -72.514 -77.151 (C) DRU (RPPS) 434 469 531 895 C/A 1,62% 1,60% 1,65% 2,66%



985

4.2 Impacto da DRU sobre o resultado da Seguridade Social

O Tribunal de Conta da União demonstrou o impacto da DRU sobre o montante de receitas do

Orçamento da Seguridade Social – OSS. Em valores correntes foram desvinculados em torno de R$

541 bilhões de receitas da Seguridade Social entre 2007 a 2016, consoante ao Gráfico 1 (BRASIL,

2017c).

Gráfico 1 - Impacto da DRU nas receitas da Seguridade Social (R$ milhões)


Diante dos dados levantados, na maioria dos exercícios analisados os valores

desvinculados da Seguridade Social foram inferiores à diferença entre as receitas e suas

despesas. Apenas nos exercícios de 2007, 2008 e 2011, a DRU superou o valor da

necessidade de financiamento do OSS, conforme gráfico abaixo (BRASIL, 2017c).

Gráfico 2 – Necessidade de financiamento da Seguridade Social (1) x Valores desvinculados da Seguridade

Social – (em R$ bilhões)


986


4.3 Conclusão do TCU sobre o impacto da

DRU em relação a Seguridade Social

O TCU elaborou uma conclusão a respeito

da DRU sobre a Seguridade Social na qual

expressa que a DRU contribui negativamente

para o balanço da Seguridade Social, visto

que parte das suas receitas que seriam

destinados ao sistema são desvinculados e

aplicados em áreas diversas da saúde,

previdência e assistência social (BRASIL,

2017c).

Por fim, em relação a previdência social,

expressou que as receitas exclusivas do

RGPS, não há impactos. Em relação ao

RPPS, infere que o impacto é pequeno, pois o

governo federal tem ressalvado das

desvinculações as contribuições

previdenciárias do RPPS e do RGPS, à

exceção da contribuição para custeio das

pensões militares e de multas e juros sobre as

contribuições patronal e do servidor do regime

próprio, com base nos arts. 40, caput e §12;

167, inciso XI; e 201 da CF/1988 (BRASIL,

2017c).

5. Balanço da Desvinculação das Receitas

da União - DRU conforme “Análise da

Seguridade Social em 2016” da Associação

Nacional dos Auditores Fiscais da Receita

Federal do Brasil – ANFIP no ano 2017

A Associação Nacional dos Auditores da

Receita Federal - ANFIP desenvolve ao longo

dos anos estudos sistêmicos relativos à

Seguridade Social que visa subsidiar estudos,

debates e discussões, nos diversos

segmentos da sociedade brasileira (BRASIL,

2017a).

Em 2017, a ANFIP realizou uma análise

da Seguridade Social em relação ao ano de

2016. A metodologia aplicada pela ANFIP para

analisar as receitas e despesas da Seguridade

Social difere do Tribunal de Contas da União.

Assim, ANFIP analisou a saúde financeira da

previdência social com viés apenas das fontes

que são destinadas especificamente para

custear o sistema (BRASIL, 2017a).

A ANFIP utiliza a metodologia

constitucionalista, segundo a qual devem ser

computadas como receitas e despesas da

Seguridade Social de forma integrada as

previstas expressamente no texto

constitucional, sem a aplicação da DRU.

Desse modo, apenas as despesas do Regime


987

Geral de Previdência Social – RGPS são

abrangidas pelo Orçamento da Seguridade

Social – OSS, não sendo financiados o

Regime Próprio de Previdência dos Servidores

civis da União - RPPS e o sistema de proteção

social dos militares (BRASIL, 2017a).

Além dessa metodologia, a ANFIP argui

que o Governo Federal desconsidera os

recursos resultantes de aplicação financeira

dos diversos órgãos da Seguridade Social,

visto que as Autarquias, Fundações e os

Fundos da Seguridade Social têm autorização

legal para aplicar seus saldos financeiros e

receber seus respectivos rendimentos, a fim

de cobrir seus encargos (BRASIL, 2017a).

Destarte, a ANFIP cita como exemplo o

Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT que

recebe recursos de suas aplicações no Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social – BNDES e outras instituições

financeiras. Em 2016, ocorreu uma subtração

de 19 bilhões do FAT(BRASIL, 2017a).

Outro ponto levantado pela ANFIP refere-

se à desoneração. A Associação argumenta

que o Governo reconhece a obrigação legal do

repasse em relação à desoneração e que a

transferência é tratada como

intraorçamentária, sendo realizada com

recursos da própria seguridade (BRASIL,

2017a).

Ao analisar as receitas e despesas da

Seguridade Social no ano de 2016, a ANFIP

argumenta que embora a Constituição Federal

- CF explicitar as diferenças entre os

Orçamentos Fiscais e o da Seguridade Social,

esses dispositivos nunca entraram em vigor.

Assim, nunca foi elaborado um Orçamento da

Seguridade Social de forma integrada

(BRASIL, 2017a).

Em relação a Desvinculação das Receitas

da União – DRU, a ANFIP argumenta que

entre o período de 2005 e 2016, o valor médio

de recursos desviados da Seguridade Social

pela DRU foi de R$ 52,4 bilhões, conforme

tabela abaixo e que devido a elevação do

percentual de subtração de 20% para 30%,

consoante a Emenda Constitucional n° 93 de

2016, a subtração dos recursos passou de

uma média de R$ 63,4 bilhões, entre 2013 e

2015, para R$ 99,4 bilhões em 2016 (BRASIL,

2017a).

Tabela 4 – Parcelas das receitas de contribuições sociais desvinculadas pela DRU em 2005, 2008, 2010 e de 2013 a 2016

Valores correntes, R$ milhões 2005 2008 2010 2013 2014 2015 2016

Cofins 17.919 24.019 28.005 39.882 39.183 40.185 61.404 CSLL 5.246 8.500 9.151 12.509 12.639 11.933 20.443

PIS/Pasep 4.417 6.166 8.074 10.213 10.355 10.581 16.168 Outras

contribuições 4.914 568 630 811 955 1.086 920

Taxas de órgãos da

Seguridade 274

Cofins 61.404 Receitas

desvinculadas pela DRU

32.496 39.254 45.860 63.415 63.132 63.785 99.209

Valor médio subtraído da Seguridade

52.377


988

Fonte: ANFIP- Análise da Seguridade Social 2016.

Diante dessas desvinculações a ANFIP questiona o porquê desvincular 20% ou 30% dos

recursos da Seguridade Social. A ANFIP responde o questionamento inferindo que,

historicamente, o Orçamento da Seguridade Social - OSS sempre foi superavitário, por

exemplo entre 2005 e 2016, o superávit médio anual foi de R$ 50,1 bilhões, consoante a

tabela 5 (BRASIL, 2017a).

Tabela 5 – Receitas, Despesas e o Resultado da Seguridade Social de 2005 a 2016

Valores correntes, R$ milhões

Receitas Despesas Seguridade Social

Contribuições

Sociais

Outras

Receitas

Total de

Receitas Benefícios Outras

Total de

despesas Anual

Resultado

Médio

2005 277.045 12.740 289.786 173.493 43.617 217.110 72.676

50.185

2006 298.472 12.916 311.388 199.867 50.004 249.871 61.516

2007 340.381 14.394 354.774 225.662 59.742 285.403 69.371

2008 359.834 15.993 375.827 246.501 64.318 310.819 65.008

2009 375.888 16.364 392.253 282.616 77.133 359.748 32.504

2010 441.266 16.951 458.217 319.790 83.075 402.866 55.352

2011 508.096 19.129 527.226 357.495 93.828 451.323 75.902

2012 573.209 22.089 595.298 407.406 105.546 512.953 82.345

2013 634.239 17.236 651.475 461.438 113.216 574.653 76.822

2014 666.637 21.738 688.375 509.794 122.298 632.092 56.283

2015 671.478 23.018 694.497 552.987 130.071 683.058 11.439

2016 689.455 29.530 718.985 639.037 136.946 775.983 - 56.998

Fonte: ANFIP- Análise da Seguridade Social 2016.

5.1 Conclusão da ANFIP sobre o impacto

da DRU em relação a Seguridade Social

Diante desses dados a ANFIP conclui que

a DRU promove a subtração de recursos

disponíveis ao processo de elaboração do

Orçamento da Seguridade Social - OSS e

evita a constituição de um fundo de reserva

que contribuiria para compensar perdas de

arrecadação em momentos de crise além de

contribuir para a criação do artificial discurso

de déficit da Seguridade (BRASIL, 2017a).

6. Análise da Desvinculação das Receitas

da União - DRU conforme relatório final da

Comissão Parlamentar de Inquérito do

Senado Federal – CPIPREV em 2017

Relatório Final da Comissão Parlamentar

de Inquérito do Senado Federal – CPIPREV

constituída no ano de 2017 teve como objetivo

fundamental esclarecer a opinião pública

brasileira sobre a real situação da Previdência

Social em todos os seus aspectos,

especialmente em relação a sua sustentação

econômico-financeira (BRASIL, 2017b).


989

Em relação a Desvinculação das Receitas

da União – DRU, o relatório da CPIPREV

estabeleceu uma grande atenção a este tema,

o qual está preconizado no capítulo VII. Além

de fornecer uma base histórica da DRU desde

a origem até os dias atuais, o relatório traz

dois posicionamentos em relação a DRU

(BRASIL, 2017b).

Antes de adentrar nos posicionamentos

em relação a DRU, a CPIPREV demonstrou

um demonstrativo elaborado pelo Poder

Executivo, uma previsão orçamentaria da

estimativa de DRU no exercício de 2017,

conforme tabela abaixo (BRASIL, 2017b).

Tabela 6 – Estimativa da DRU em R$ milhões - 2017

Valores correntes, R$ milhões

Tributo Desvinculação em 2017

Contribuições sociais (a) 111.810,8

Contribuições econômicas (b) 4.868,7

Taxas (c) 2.353,3

Total (d)=(a)+(b)+(c) 119.032,8

Fonte: CPIPREV- 2017.

A partir da tabela acima e de acordo com

as novas regras estabelecidas pela Emenda

Constitucional nº 93/2016 em relação a DRU,

verifica-se que 94% do total das

desvinculações da DRU correspondem as

contribuições sociais. Assim, esse maior

montante desvinculado corresponde as

naturezas de receitas destinadas a despesas

da Seguridade Social (BRASIL, 2017b).

Em relação ao posicionamento em relação

ao DRU, a CPIPREV identificou duas

correntes antagônicas acerca do tema. Uma

corrente crítica aponta o mecanismo da DRU

como instrumento que tem a finalidade de

retirar recursos do sistema, ao passo que os

defensores arguem como instrumento

necessário para a gestão pública e refutam o

ponto de que a DRU subtrai recurso da

Seguridade Social, ao menos nos últimos

exercícios financeiros (BRASIL, 2017b).

6.1 Considerações críticas à DRU na

CPIPREV

Houve vários atores e especialistas em

Finanças Públicas que criticaram a questão da

DRU fornecendo documentos à CPI a respeito

da temática ou compareceram pessoalmente,

para contribuir com os trabalhos da CPI

(BRASIL, 2017b).

Cita-se abaixo alguns posicionamentos

críticos citados na CPI:

- Participação do Sr. Vilson Antonio Romero, Presidente da ANFIP, em audiência pública no dia 03/05/2017. O representante da ANFIP ministrou apresentação abrangente sobre os números da Seguridade Social. Em relação à DRU, discorreu sobre seu contexto histórico, nesses termos: “Por que estão utilizando e retirando recursos da Seguridade Social através da DRU? Quando é que surgiu essa famigerada DRU? Surgiu lá no Plano Real, com o Governo Itamar Franco, que pretendia, durante dois anos, desvincular porque havia muitos recursos das contribuições sociais que foram criadas para que não houvesse repartição com Estados e Município e sobrava muito dinheiro. O Governo disse assim: "Vamos desvincular 20% para destinar para outras coisas, para gerar superávit primário", para pagar, por exemplo, a já crescente dívida pública. Depois, o Governo Fernando Henrique resolveu


990

mantê-la, mudando a alcunha do Fundo Social de Emergência, que logo se viu que não tinha nada de social e muito menos de emergência, para Fundo de Estabilização Fiscal. Hoje é a famigerada DRU. Essa DRU...

- Resposta do Advogado especialista em Direito Previdenciário Diego Monteiro Cherulli às perguntas formuladas por esta Relatoria quando compareceu à audiência pública no dia 29/05/2017 (DOC 066). O ilustre advogado assim respondeu à pergunta formulada por conta de sua participação em audiência pública nesta CPI: A Desvinculação das Receitas da União - DRU é a responsável constitucional pelo vilipêndio da vontade da Carta Magna e a atual causadora da escassez de recursos para o pagamento dos benefícios previdenciários.

- Resposta do Sr. Luiz Alberto dos Santos , Advogado e Consultor Legislativo do Senado Federal, representando a Sociedade Brasileira de Previdência Social , às perguntas formuladas por esta Relatoria quando de sua participação na audiência pública no dia 25 de maio de 2017 (DOC264): Dado que em 2016 as receitas totais da seguridade social foram inferiores às suas despesas específicas – e é necessário destacar que, em parte isso também decorre da recessão econômica – o que até 2015 era um “superávit” tornou-se um “déficit” em 2016, mas que nem de longe atinge os R$ 259 bilhões apontados pelo Governo. A depender da forma e valor contabilizado de receitas e despesas, esse “déficit” em 2016 pode chegar a apenas R$ 35 bilhões. A DRU, nesse contexto, perde relevância porque, dada a atual crise fiscal, a quase totalidade dos 30% de receitas da seguridade social por ela desvinculados, retornam como transferências do Tesouro. No cálculo governamental, o “déficit” é apurado considerando a redução de 30% nas receitas, mas como elas retornam, o Tesouro não tem vantagem imediata a não ser em relação ao fluxo de caixa. Contudo, até 2015, o superávit da seguridade permitia que o “excedente” fosse aplicado em outras necessidades. Desde a sua criação e até 2015 DRU permitiu que mais de R$ 1,34 trilhões fossem desviados da seguridade para outras finalidades, sem que houvesse a devolução desses recursos. A relevância da DRU está na autorização para que o Governo possa empregar livremente recursos legalmente vinculados a fundos ou atividades, sejam eles decorrentes de multas, taxas ou contribuições. É um instrumento de

política fiscal, cuja existência atende a critérios de conveniência da Administração Pública, ampliando a discricionariedade na alocação de receitas. Assim, a sua necessidade decorre do engessamento da receita produzida por leis aprovadas na vigência da atual CF ou por ela mantidas, mas, relativamente à seguridade social, a DRU é um mecanismo que produz efeitos prejudiciais, como ocorreu até 2015 com o desvio de recursos necessários à sua sustentabilidade, ou mesmo após 2015, quando permite que o Governo use um discurso a respeito do déficit da seguridade que não é realista.

6.2 Considerações do governo sobre a DRU

na CPIPREV

Os representantes governamentais

compareceram a audiências públicas na CPI e

encaminharam documentos oficiais acerca dos

dados da DRU. Como não há incidência de

DRU sobre as contribuições previdenciárias do

RGPS, consoante ao art. 167, XI, da CF, a

maior polêmica é sobre os efeitos da DRU

sobre a Seguridade Social (BRASIL, 2017b).

Cita-se abaixo alguns pronunciamentos de

representantes do governo a respeito da DRU

na CPI:

- Nota Técnica nº 07/2017/CCONT/SUCON/STN/MF-DF, da Secretaria do Tesouro Nacional, encaminhada a esta CPI por intermédio do Ofício nº 29/MF, de 29/05/2017, do ilustre Ministro da Fazenda (DOC 060). A Nota teve por finalidade responder ao Requerimento de Informação nº 37/2017, de nossa CPI. Em seu bojo, são apresentados dados a respeito do volume de arrecadação de diversas receitas e, por consequência, da DRU. Segundo o documento: Nesse ponto, ressaltamos que a desvinculação de receitas não tem gerado retirada líquida de recursos da Seguridade Social. De fato, nos últimos exercícios, a Seguridade Social tem recebido recursos da Esfera Orçamentária Fiscal para fazer frente ao déficit verificado em suas contas. Isso se deve ao fato de o volume das despesas da Seguridade, a partir de 2008, ultrapassar o volume de suas receitas em montantes superiores aos recursos desvinculados por meio da DRU.


991

- Participação da Sra. Ana Paula Vescovi , Secretária do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, em audiência pública do dia 15/05/2017. Ao discorrer sobre a DRU, a Secretária reforçou o discurso governamental, ao assinalar o seguinte: A Desvinculação de Receitas da União foi, inicialmente, aprovada em 1994 pelo Congresso como uma emenda constitucional. Na época, ela tinha outro nome, outra denominação, era o Fundo Social de Emergência, que foi algo elaborado para dar maior flexibilidade entre fontes orçamentárias da União, permitindo, assim, que chegássemos a um equilíbrio fiscal tal, que foi possível dar suporte à estabilização monetária na época. Traduzindo, a DRU foi uma peça fundamental para que o Plano Real fosse bem-sucedido e trouxesse os benefícios que trouxe à sociedade brasileira de ter uma moeda, de ter estabilidade monetária. A DRU persiste, e o Congresso, como um todo, tem reeditado sua aprovação ao longo dos anos, mudando a conformação, mudando o nome e até as alíquotas, mas, ao longo de vários governos, ao longo de vários períodos, a DRU foi reeditada pelo Congresso Nacional, autorizada pelo Congresso Nacional. O que nós vemos aqui é que, a partir de 2008, a DRU, que é a desvinculação, não retira recursos da seguridade social. Dado que é um déficit que o Tesouro aporta, ela vai e volta. Por exemplo, em 2009, a DRU desvinculou R$39 bilhões, e o Tesouro colocou... É o orçamento fiscal, vamos chamar assim, que é mais preciso, mais correto. O orçamento fiscal, que não é o da seguridade, trouxe de volta R$79 bilhões. E assim se deu sucessivamente. Vamos a 2014. O orçamento da seguridade social está aí com um déficit de R$136 bilhões, a DRU desvinculou R$60 bilhões, mas o Tesouro aportou R$136 milhões. Ou seja, foi muito mais do que a DRU. E isso nós vemos aqui até o ano de 2016. De R$91,7 bilhões foi o valor da DRU nesse ano para um déficit da seguridade de R$257 bilhões.

- Participação do Sr. George Soares , Secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em audiência pública do dia 15/05/2017. Ao se posicionar pelo entendimento de que a DRU não prejudica a Seguridade Social nos últimos anos, o Secretário destacou o seguinte: Das perguntas que eu tinha, nós temos só uma pergunta a mais quanto à DRU que eu queria responder: qual o volume desvinculado? Nós saímos de R$50,5 bilhões,

em 2011, para R$54,8 bilhões, em 2012; para R$60,1 bilhões, em 2013; para R$59,9 bilhões, em 2014; para R$60,6 bilhões, em 2015, e para R$91,7 bilhões, em 2016. Lembro que a DRU tem duas características. A primeira é que volta quase toda a parte da seguridade. Inclusive, à época do último encaminhamento da DRU, existia uma discussão muito forte de não colocar a seguridade dentro da DRU porque ela é inócua. Foi uma decisão realmente entre o Executivo e o Legislativo de continuar colocando... O efeito prático da DRU na seguridade nos últimos anos é praticamente nulo. Na verdade, ela é efetiva nas taxas. A DRU é basicamente efetiva em taxas, é efetiva em algumas contribuições econômicas, onde tem um grau de efetividade maior, mas, na seguridade, ela só melhora alguma coisa na locação de fontes.

6.3 Conclusões Finais da CPIPREV em

relação à DRU

Após tecer os posicionamentos críticos e

favorável à DRU, a CPIPREV estabeleceu

algumas considerações finais no Capítulo VII a

respeito da DRU. O posicionamento da CPI é

que a DRU deve ser revertida integralmente a

Seguridade Social, visando impedir prejuízos

às áreas financiadas pelo Orçamento da

Seguridade Social (BRASIL, 2017b).

Outro ponto levantado refere-se ao fato

que se o governo defende, atualmente, que os

recursos retirados da Seguridade Social são

integralmente repostos, a fim de garantir o

custeio da saúde, assistência e previdência

social. Assim, nada justifica a perpetuação

desse mecanismo, sendo que os recursos são

repostos (BRASIL, 2017b).

Por fim, a CPI propõe a exclusão da

aplicação do art. 76 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias, o qual trata da

desvinculação das receitas da União, bem

como o fortalecimento e ressarcimento do

Fundo do Regime Geral de Previdência Social

– FRGPS (BRASIL, 2017b).

Conclusões


992

O direito da Seguridade Social foi

instituído na Constituição Federal - CF de

1988 após um longo período de evolução

histórica dos direitos sociais. Assim, o art. 6º

da CF/88 consolidou a Previdência Social com

um direito social, visando proteger o indivíduo

quando há impossibilidade de prover o seu

sustento ou de sua família por meio do

trabalho, seja por velhice, doença,

desemprego, morte, ou outros eventos.

No art. 194 da CF/88 abstrai o conceito de

Seguridade Social como um “conjunto

integrado de ações de iniciativa dos poderes

públicos e da sociedade, destinadas a

assegurar os direitos relativos à saúde, à

previdência e à assistência social”. Esse

conjunto integrado estabelece uma relação de

complementariedade entre as áreas da

seguridade social.

Em relação as fontes de financiamento, o

art. 195 da CF/88 e a Lei nº 8.212/1991

estabelece por quem a Seguridade Social é

financiada, sociedade e Governo Federal, e

quais são suas fontes orçamentarias. O

governo financia a Seguridade Social de três

formas diferentes, sendo em uma delas por

eventuais insuficiências financeiras, consoante

ao art. 16, parágrafo único, da Lei nº

8.212/1991.

No que se refere à Desvinculação das

Receitas da União – DRU, inicialmente criada

como um Fundo Social de Emergência que

desvinculava 20% de todos os impostos e

contribuições da União com o fim de custear a

Seguridade Social. Entretanto, sabe-se que

teve outras finalidades, tal como diminuir o

déficit das finanças públicas. Atualmente,

desvincula 30% das contribuições sociais até

2023 por força da Emenda Constitucional nº

93 de 2016.

Diante dos estudos realizados tendo como

parâmetro a CF/88, e os documentos oficiais

emitidos pelo Tribunal de Contas da União -

TCU, Associação Nacional dos Auditores

Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP e

Comissão Parlamentar de Inquérito do Senado

Federal - CPIPREV fica evidente que a

Desvinculação das Receitas da União – DRU

promove um grande prejuízo nas contas da

Seguridade Social, pois desde a sua criação

em 1994 e até os dias atuais grande monta

dos recursos destinados ao sistema foram

desvinculados a fins diversos.

O TCU afirma no Acordão nº 1.295/2017

que não há impacto da DRU em relação a

previdência social, pois, consoante a sua

metodologia em, relação as receitas e

despesas, cada área possui suas receitas e

despesas, visto que pelo disposto no art. 167,

inciso XI, da CF/88, que veda a utilização de

receitas para o pagamento de despesas

distintas dos benefícios do RGPS.

Esse posicionamento do TCU não é

condizente com a posição do autor, em virtude

que embora o art. 167, inciso XI, da CF/88

veda a utilização dos recursos do art. 195,

inciso I e II, para fins diversos ao custeio da

previdência social, a Seguridade Social é

considerada um conjunto integrado, conforme

o art. 194 da CF, ou seja, é um sistema e as

demais receitas da Seguridade Social devem

custear a previdência social.

Destarte, consoante a análise do TCU, a

Seguridade Social no que se refere à

previdência social, no que tange a receitas e

despesas, deve-se considerar não só Regime

Geral de Previdência Social – RGPS, mas

também o Regime Próprio de Previdência dos

Servidores civis da União - RPPS e o sistema

de proteção social dos militares.


993

Em relação aos impactos da DRU sobre a

Seguridade Social, o TCU infere que já foram

desvinculados em torno de R$ 541 bilhões de

receitas da Seguridade Social entre 2007 a

2016. Sendo superavitária apenas nos

exercícios de 2007, 2008 e 2011, conforme

gráfico 2.

Posicionamento condizente com o do

autor é o da ANFIP, o qual utiliza uma

metodologia constitucionalista. Assim, devem

ser computadas como receitas e despesas da

Seguridade Social de forma integrada,

conforme expressa no texto constitucional.

Dessa maneira, apenas as despesas do

RGPS devem ser abrangidas pelo OSS, não

sendo computados as despesas relativas ao

RPPS e o sistema proteção social dos

militares.

Além disso, a ANFIP cita várias receitas

que não computadas na Seguridade Social,

tais como os recursos resultantes de aplicação

financeiras e os repasses relativos as

desonerações que afetam diretamente os

recursos destinados a Previdência Social.

Diante dessa metodologia, o OSS sempre

foi superavitário, com o superávit médio anual

de R$ 50,1 bilhões, consoante a tabela 5.

Destaca-se que apenas em 2016 ocorreu o

déficit, conforme tabela 5, contrapondo dados

do TCU que aponta um déficit em quase todos

exercícios financeiros, exceto nos exercícios

de 2007, 2008 e 2011.

Em relação a DRU, consoante a tabela 6

foram desviados cerca de R$ 52,4 bilhões. Se

não ocorre tais desvinculações, haveria

recursos no Fundo do Regime Geral de

Previdência Social – FRGPS que compensaria

momentos de crises e seria possível cobrir o

déficit de 2016.

Assim, não resta dúvida, conforme

relatado na CPIPREV, a existência da DRU se

os seus recursos retirados são devolvidos em

sua integralidade à Seguridade Social. Dessa

maneira, não há sentido em retirar uma receita

e posteriormente devolvê-la.

Por fim, diante do exposto nesse trabalho,

se um sistema é deficitário não há razões em

aumentar a alíquota de 20% a 30% das

contribuições sociais e prolongar a DRU até

2023, pois isso só agravaria a situação

financeira da Seguridade Social. Tal atitude só

se justifica em manter a DRU, sendo o sistema

superavitário como aponta a ANFIP.

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994

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