RELATÓRIO DE AUDITORIA ANUAL DE CONTAS
Nº 243914 - 2ª PARTE
RELATORIO NR : 243914
UCI 170130 : CONTROLADORIA-REG. DA UNIÃO NO ESTADO DO RJ
EXERCICIO : 2009
UNID CONSOLIDADORA: UFRJ
CODIGO : 153115
MUNICIPIO : RIO DE JANEIRO
UF : RJ
1 APOIO ADMINISTRATIVO
1.1 AÇÕES DE INFORMÁTICA
1.1.1 ASSUNTO - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.1.1.1 INFORMAÇÃO: (015)
Programa: 0750 - Apoio Administrativo
Ação: 2003 - Ações de Informática
Finalidade: Proporcionar recursos relacionados à área de informática
que contribuam para manutenção e aperfeiçoamento das atividades
desenvolvidas pela Administração Pública Federal.
Descrição: Despesas relacionadas com informática, como apoio ao
desenvolvimento de serviços técnicos e administrativos; serviços de
atendimento e manutenção na área de informática; desenvolvimento de
aplicações na área de informática; manutenção de equipamentos de
informática; contratação de serviços de qualquer natureza na área de
informática (consultoria, infra-estrutura e serviços); locação e
aquisição de equipamentos de informática; aquisição de materiais de
consumo na área de informática e softwares.
Detalhamento da implementação: Direta.
Segue tabela contemplando a execução do programa por ação
governamental, excluindo o montante gasto com pessoal:
TABELA 01 – EXECUÇÃO DA AÇÃO DE GOVERNO
AÇÃO
GOVERNAMENTAL
DESPESAS EXECUTADAS EM
2009 PELA UJ
% DAS DESP. EXECUTADAS EM RELAÇÃO
AO TOTAL DO PROGRAMA
0750/2003 R$ 447.000,00 7,74% Fonte: Sistema SIAFI
1.1.2 ASSUNTO - PROCESSOS LICITATÓRIOS
1.1.2.1 CONSTATAÇÃO: (018)
Fracionamento de despesas em razão da realização indevida de dispensas
de licitação para aquisição de toner/cartuchos, fundamentadas no
inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/93, no valor total de R$ 20.085,64
e da excessiva demora na conclusão do processo licitatório
correspondente.
Verificou-se que, ao longo do exercício de 2009, a UFRJ efetuou
diversas aquisições de toner/cartuchos junto ao mesmo fornecedor,
totalizando R$ 20.085,64 (vinte mil e oitenta e cinco reais e sessenta
e quatro centavos), respaldadas dispensa de licitação, com base
no inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/93, que dispõe:
"É dispensável a licitação:
[...]
II- Para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do
limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para
alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a
parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que
possa ser realizada de uma só vez."
Constatamos que as dispensas ora realizadas (568/2009, 485/2009,
52/2009, 161/2009, 217/2009, 240/2009, 369/2009 e 449/2009) não
encontram amparo no citado normativo, tendo em vista que se tratam de
aquisições de um mesmo tipo de produto e que, portanto, deveriam ter
sido feitas mediante procedimento licitatório.
CAUSA:
Deficiências no planejamento, no que se refere à aquisição de
materiais de processamento de dados.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
O Superintendente Geral de Administração e Finanças informou, por meio
do Memorando n.º 101, de 04/03/2010:
"Informamos que foi aberto o processo 010816/2009-45, em março de
2009, visando a aquisição do objeto em tela. Entretanto, devido ao
grande número de itens resultante da aquisição planejada em conjunto
com as unidades componentes da UFRJ, somente em junho/2009 o processo
pode ser encaminhado para os devidos procedimentos visando a licitação
do objeto. Em julho/2009, por exigência da Procuradoria da UFRJ,
conforme fls. 305 dos autos, o processo teve que ser juntado ao
processo 016441/2009-27 da Prefeitura Universitária, além da juntada
da cópia das manifestações das unidades que estavam participando do
procedimento em conjunto à SG-6. Tais exigências foram sanadas no
final de julho/2009, sendo os autos novamente encaminhados à
Procuradoria. Em manifestação ocorrida em agosto/2009 a Procuradoria
da UFRJ proferiu parecer orientando a SG-6 a utilizar do edital e
anexos analisados pela mesma no processo da Prefeitura Universitária
de número 016441/2009-27. Ainda em agosto/2009, foram anexados mais
pedidos de outras unidades, conforme fl. 706 dos autos. Ainda em
agosto/2009, o processo foi novamente encaminhado à Procuradoria, com
o entendimento desta SG-6 de que não haveria como se utilizar o edital
e seus anexos, aprovados pela Procuradoria no processo autuado pela
Prefeitura Universitária (016441/2009-27), conforme instrução em fls.
715 dos autos. Finalmente, no final de setembro/2009, a Procuradoria
efetuou o parecer final no edital e, após os ajustes necessários
exigidos, foi efetuado o Pregão 34/2009, em 10/11/2009. O citado
Pregão somente foi encerrado em fevereiro/2010, devido à necessidade
de solicitar amostras para análise de qualidade de diversos itens, e
pela quantidade muito grande de itens (204 tipos) devido a
desclassificação de vários fornecedores pela péssima qualidade do
material ofertado e a abertura de prazo para apresentação de novas
amostras pelo menor preço seguinte. Na presente data, o processo
encontra-se na fase de assinatura de atas de registro de preços.
Devido a todos estes fatos, foram efetuadas as dispensas citadas,
visando não permitir prejuízos à instituição ocasionados pela falta
deste tipo de material, atualmente imprescindível ao funcionamento
acadêmico e administrativo desta UFRJ."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
A aquisição fracionada destes produtos foi indevida, pois os valores
totais foram superiores ao limite para dispensa de licitação,
autorizado pelo artigo 24, inciso II, da Lei n.º 8.666/93. Além disso,
eram passíveis do devido planejamento e realização na modalidade
cabível, pois referem-se a produtos utilizados cotidianamente pela
instituição.
Em que pesem todas as iniciativas tomadas pela Unidade no sentido de
buscar a realização de licitação voltada para a aquisição de
cartuchos, produtos inseridos na categoria "material de processamento
de dados" (subelemento de despesa 17), há que se ressaltar a
morosidade na sua concretização, já que o processo de aquisição teve
início em março de 2009 e até o final do exercício não havia sido
finalizado.
Conforme consta na Lei n.º 8.666/1993 e nos Acórdãos TCU 2761/2008 -
Segunda Câmara e 1386/2005 - Plenário, deve ser evitada a fragmentação
de despesas, caracterizada por aquisições freqüentes dos mesmos
produtos, cujos valores globais excedam o limite previsto para
dispensa de licitação a que se referem os inciso I e II do art. 24 da
Lei 8.666/1993.
RECOMENDAÇÃO: 001
Aprimorar o planejamento, adotando medidas adequadas e suficientes
para evitar a contratação por dispensa de licitação, quando o
procedimento licitatório deva ser utilizado.
RECOMENDAÇÃO: 002
Aprimorar os procedimentos, de modo a agilizar a conclusão dos
processos licitatórios.
2 BRASIL UNIVERSITÁRIO
2.1 FUNCIONAMENTO DE CURSOS DE GRADUAÇÃO
2.1.1 ASSUNTO - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
2.1.1.1 INFORMAÇÃO: (012)
Programa: 1073 - Brasil Universitário.
Ação: 4009 - Funcionamento de Cursos de Graduação.
Produto: Aluno matriculado.
Unidade de Medida: Unidade.
Finalidade: Garantir o funcionamento dos cursos de graduação das
Instituições Federais de Ensino Superior - IFES, formar profissionais
de alta qualificação para atuar nos diferentes setores da sociedade,
capazes de contribuir para o processo de desenvolvimento nacional, com
transferência de conhecimento pautada em regras curriculares.
Descrição: Desenvolvimento de ações para assegurar a manutenção e o
funcionamento dos cursos de graduação nas Instituições Federais de
Ensino Superior, incluindo participação em órgãos colegiados que
congreguem o conjunto das instituições federais de ensino superior,
manutenção de serviços terceirizados, pagamento de serviços públicos e
de pessoal ativo, bem como a manutenção de infra-estrutura física por
meio de obras de pequeno vulto que envolvam ampliação/reforma/
adaptação e aquisição e/ou reposição de materiais, inclusive aqueles
inerentes às pequenas obras, observados os limites da legislação
vigente.
Detalhamento da implementação: Direta.
As Instituições Federais de Ensino Superior recebem recursos da União
e participam com valores inscritos em seus orçamentos próprios,
destinados à manutenção, organização das atividades de ensino,
pesquisa e extensão, que ficam alocadas nesta ação específica.
Segue tabela contemplando a execução do programa por ação
governamental, excluindo o montante gasto com pessoal:
TABELA 02 – EXECUÇÃO DA AÇÃO DE GOVERNO
AÇÃO
GOVERNAMENTAL
DESPESAS EXECUTADAS PELA
UJ EM 2009
% DAS DESP. EXECUTADAS EM RELAÇÃO
AO TOTAL DO PROGRAMA
1073/4009 R$ 102.840.818,17 52,05% Fonte: Sistema SIAFI
2.1.2 ASSUNTO - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
2.1.2.1 INFORMAÇÃO: (011)
Segundo informações prestadas pela Divisão de Planejamento, Orçamento
e Gestão, por meio do Memorando n.º 274, de 13/04/2010, "a UFRJ não
atualiza dados no sistema SIGPLAN. Os dados são lançados no Sistema
SIMEC e este faz a exportação dos mesmos para o SIGPLAN."
Foram confrontadas as informações coletadas no relatório de gestão com
as informações pesquisadas por meio dos Sistemas SIAFI, SIMEC e
SIGPLAN. Seguem os valores identificados que, em termos de programação
e execução física e financeira, estão coincidentes.
TABELA 03 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DOS PROGRAMAS
prog/ação
financeiro físico
previsto liquidado % prog/liq prog. executado % exec/prog.
1073/4009 812.439.593,00 784.622.935,89 96,58% 39001 38826 99,55%
1073/8282 32.967.927,00 32.967.927,00 100,00% 8503 7682 90,34%
0750/2003 450.000,00 447.000,00 99,33% - - -
Fonte: SIMEC.
Todas as ações analisadas tiveram alto percentual de execução, tanto
física, quanto financeira, exceto quanto à ação 0750/2003 que, por
referir-se à realização de despesas relacionadas com informática, como
apoio ao desenvolvimento de serviços técnicos e administrativos e
serviços de atendimento e manutenção na área de informática, não
possui meta física prevista.
2.1.2.2 INFORMAÇÃO: (017)
Verificamos que as metodologias adotadas para os cálculos dos
indicadores seguiram as "Orientações para o Cálculo dos Indicadores de
Gestão" contidas na Decisão TCU n.º 408/2002 - Plenário, versão
revisada em janeiro de 2007.
Segundo informações prestadas pela Divisão de Planejamento, Orçamento
e Gestão, por meio do Memorando n.º 274/2010, de 13/04/2010, a unidade
responsável pelos cálculos e medições dos dados utilizados pelos
indicadores é a Pró-Reitoria de Planejamento e Desenvolvimento (PR-3)
e as fontes de dados primários são o Sistema de Graduação e Pós-
graduação (SIGA), o Sistema de Pessoal (SIRHU) e o Sistema Integrado
de Administração Financeira (SIAFI). Os agentes responsáveis pelo
fornecimento dos dados primários são: Diretor da Divisão de Registro
de Estudantes (DRE); Diretora da Divisão de Ensino de Pós-graduação;
Assessora da Pró-Reitoria de Pessoal; Assessor da Superintendência de
Administração e Finanças e Assessor da Pró-Reitoria de Planejamento e
Desenvolvimento.
Verificamos que as fontes dos dados primários utilizadas para o
cálculo dos indicadores são uniformes e os dados são informados
considerando-se os mesmos parâmetros de unidade e tempo.
Seguem os indicadores e respectivas fórmulas, extraídos do Relatório
de Gestão da UFRJ - 2009, ressaltando que estão de acordo com o
estabelecido na referida Decisão do TCU:
QUADRO 01 – INDICADORES DE GESTÃO 2009
INDICADOR DESCRIÇÃO FÓRMULA VALOR
Custo Corrente/ Aluno Equivalente
Busca medir as despesas correntes por aluno com HUs.
Custo corrente com HU / {AGE + APGTI + ARTI}
15.311,16
Custo Corrente/ Aluno Equivalente
Busca medir as despesas correntes por aluno sem HUs.
Custo corrente sem HU / {AGE + APGTI + ARTI} 13.150,26
Aluno tempo integral/ Professor Equivalentes
Busca medir a eficiência corpo docente em função dos em tempo integral.
{AGTI + APGTI + ARTI} / Prof. Equiv. 13,630
Aluno tempo integral/ Funcionário Equivalentes c/ HUs.
Busca medir a eficiência do corpo técnico administrativo em função dos alunos em tempo integral incluindo HUs.
{AGE + APGTI + ARTI} / Func. Equiv. com HU 5,393
Alunos tempo integral/ Funcionário Equivalente s/ HUs.
Busca medir a eficiência do corpo técnico administrativo em função dos alunos em tempo integral sem HUs.
{AGE + APGTI + ARTI} / Func. Equiv. sem HU 9,704
Funcionário Equivalente/ Prof Equivalente incluindo HUs
Busca medir a eficiência das ações mediante a relação corpo docente e técnico administrativo com HUs.
Func. Equiv. com HU / Prof. Equiv. 2,527
Funcionário Equivalente/ Prof Equivalente excluindo HUs
Busca medir a eficiência das ações mediante a relação corpo docente e técnico administrativo sem HUs.
Func. Equiv. sem HU / Prof. Equiv. 1,404
Grau de Participação Estudantil
Busca medir a efetividade das ações mediante dos alunos matriculados.
AGTI / AG 0,696
Grau de Envolvimento Discente com Pós-graduação
Busca medir a efetividade das ações mediante participação dos alunos nos cursos de pós-graduação.
APG / {AG + APG} 0,216
Conceito CAPES/ MEC para a pós-graduação
Busca medir a eficácia dos cursos de pós-graduação mediante avaliação obtida.
Σ conceito Pos.grad./ Nº. de Prog. Pos.grad 4,889
Índice de Qualificação do Corpo Docente
Busca a qualidade do corpo docente mediante titulação existente.
{5D + 3M + 2E + G} / {D + M + E + G} 4,497
Taxa de Sucesso na Graduação
Busca medir a efetividade dos alunos diplomados dentro do período previsto.
Nº. diplomados / Nº. alunos Ingressantes 0,728
Fonte: Relatório de Gestão 2009 – UFRJ.
2.1.3 ASSUNTO - RECURSOS EXIGÍVEIS
2.1.3.1 CONSTATAÇÃO: (005)
Existência de saldo, no montante de R$ 16.523.681,00, na conta
Fornecedores por Insuficiência de Créditos do SIAFI, sendo que não foi
procedida a baixa dos créditos quitados.
Conforme verificado na tabela a seguir, extraída do Relatório de
Gestão da UFRJ, os saldos finais identificados na conta contábil
21.211.11.00 (Fornecedores por Insuficiência de Créditos/Recursos)
perfaziam o montante total de R$ 16.523.681,00 (dezesseis milhões,
quinhentos e vinte e três mil, seiscentos e oitenta e um reais), em
31/12/2009.
TABELA 04 – SALDO NA CONTA FORNECEDORES POR INSUFICIÊNCIA DE CRÉDITOS
Quadro II.A.1 - Conta Contábil 2.1.2.1.1.11.00
Saldo
Doninação CNPJ/CPF Data Valor Data Valor Data Valor Final
153115 33903001 02108881000194 1/1/2009 18.902,00 18.902,00
153115 33903001 42202333000143 1/1/2009 112.454,00 112.454,00
153115 33903004 02763978000130 1/1/2009 2.124,00 2.124,00
153115 33903004 34597955001323 1/1/2009 317.500,00 317.500,00
153115 33903004 67423152000178 1/1/2009 17.300,00 17.300,00
153115 33903303 40160558000159 1/1/2009 600.000,00 600.000,00
153115 33903702 00032227000119 1/1/2009 65.761,00 65.761,00
153115 33903702 02182621000169 1/1/2009 866.000,00 866.000,00
153115 33903702 30090575000103 1/1/2009 882.525,00 882.525,00
153115 33903702 42778183000110 1/1/2009 551.200,00 551.200,00
153115 33903703 02717460000160 1/1/2009 934.000,00 934.000,00
153115 33903703 03324481000189 1/1/2009 478.156,00 478.156,00
153115 33903703 03324949000135 1/1/2009 931.050,00 931.050,00
153115 33903901 04101398000103 1/1/2009 40.480,00 40.480,00
153115 33903901 40348641000156 1/1/2009 4.545,00 4.545,00
153115 33903916 02590254000132 1/1/2009 5.731,00 5.731,00
153115 33903916 03202452000144 1/1/2009 20.025,00 20.025,00
153115 33903916 05558593000120 1/1/2009 7.828,00 7.828,00
153115 33903916 90347840000460 1/1/2009 8.070,00 8.070,00
153115 33903917 00771491000174 1/1/2009 9.095,00 9.095,00
153115 33903917 00915183000175 1/1/2009 1.830,00 1.830,00
153115 33903917 04610121000106 1/1/2009 8.075,00 8.075,00
153115 33903917 06353263000160 1/1/2009 2.105,00 2.105,00
153115 33903917 07952725000129 1/1/2009 1.761,00 1.761,00
153115 33903917 30870695000123 1/1/2009 13.025,00 13.025,00
153115 33903917 42321414000162 1/1/2009 260,00 260,00
153115 33903943 60444437000146 1/1/2009 4.480.535,00 4.480.535,00
153115 33903944 33352394000104 1/1/2009 3.355.613,00 3.355.613,00
153115 33903945 33938119000240 1/1/2009 47.116,00 47.116,00
153115 33903947 110245 1/1/2009 40.000,00 40.000,00
153115 33903958 33000118000179 1/1/2009 2.429.369,00 2.429.369,00
153115 33903958 33530486000129 1/1/2009 210.615,00 210.615,00
153115 33903963 00482998000108 1/1/2009 10.700,00 10.700,00
153115 33903963 07253882000227 1/1/2009 42.500,00 42.500,00
153115 33903978 04901025000117 1/1/2009 862,00 862,00
153115 33903978 31351489000170 1/1/2009 3.143,00 3.143,00
153115 33903983 02865909000138 1/1/2009 3.426,00 3.426,00
16.523.681,00 0,00 0,00 0,00 0,00 16.523.681,00Totais
Credor Inscrição (Saldo Inicial)
Reconhecimento Passivo 2009
Movimento Devedor Movimento CredorUG
Fonte: Relatório de Gestão 2009 – UFRJ.
Estes dados coincidem com os registrados no sistema SIAFI, conforme
consulta realizada no dia 12/04/2010.
Segundo consta na análise crítica integrante do Relatório de Gestão
2009 da UFRJ, os valores foram creditados na referida conta contábil
"em dezembro de 2007 através de estimativa informada pela Divisão de
Contratos da Superintendência Geral de Administração e Finanças a fim
de que efetuássemos as despesas inscritas no exercício seguinte à
conta de Despesas de Exercícios Anteriores".
O relatório informa, ainda, que "a Administração desta IFES até o
momento não procedeu à baixa dos créditos efetivamente quitados até a
presente data, motivo pelo qual já designamos um servidor para análise
e conciliação da conta ora em epígrafe".
Em entrevista com o responsável pela contabilidade da UFRJ, foi
informado que já foram quitados todos os créditos desta conta, no
entanto a UFRJ ainda não teve condições de efetuar as respectivas
baixas.
CAUSA:
Falta de rotina de conciliação de saldos das contas do SIAFI, pela
Divisão de Contabilidade.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Solicitamos que fosse informado o saldo atual por credor e, caso não
fossem coincidentes com aqueles contidos no Relatório de Gestão 2009,
que justificassem o motivo da diferença tanto no relatório quanto no
Sistema SIAFI.
O Diretor da Divisão de Contabilidade assinou documento encaminhado em
resposta, em 15/04/2010, no qual informa que todas as pendências
"foram pagas no início do ano de 2008 e para tanto foram verificadas
as ordens bancárias emitidas para as referidas firmas de acordo com o
CNPJ fornecido."
Apresentou, ainda, uma planilha na qual discrimina as datas e as
contas onde foram feitos esses pagamentos, ressaltando que "eventuais
diferenças apresentadas são decorrentes do fato desses valores terem
sido contabilizados por estimativa."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Embora tenham sido quitados os saldos da conta contábil Fornecedores
por Insuficiência de Créditos/Recursos, conforme consulta realizada ao
Sistema SIAFI, até a presente data, os saldos continuam apresentando
os valores citados, totalizando o montante de R$ 16.523.681,00
(dezesseis milhões, quinhentos e vinte e três mil, seiscentos e
oitenta e um reais).
Há que se ressaltar que, conforme informado pela divisão de
contabilidade da UFRJ, as pendências foram pagas no início de 2008, ou
seja, há mais de dois anos, sem que os devidos ajustes tenham sido
lançados no Sistema SIAFI.
RECOMENDAÇÃO: 001
Corrigir os saldos existentes na conta contábil 2.1.2.1.1.11.00 -
Fornecedores por Insuficiência de Créditos/Recursos, a fim de que o
Sistema SIAFI possa retratar com fidedignidade os saldos atuais dos
credores constantes no Relatório de Gestão da UJ.
RECOMENDAÇÃO: 002
Implantar rotina de conciliação contábil das contas do sistema SIAFI,
de modo que os saldos nelas registrados estejam sempre atualizados.
2.1.3.2 CONSTATAÇÃO: (010)
Inscrição de empenhos em restos a pagar não processados, no valor de R
$ 6.499.491,16, referentes ao exercício de 2009, sem respaldo legal.
Verificamos, por meio do sistema SIAFI Gerencial, que o valor total
dos empenhos inscritos em restos a pagar (RP) ao final de 2009 foi de
R$ 254.281.614,70 (duzentos e cinquenta e quatro milhões, duzentos e
oitenta e um mil, seiscentos e quatorze reais e setenta centavos),
sendo 75,44% processados (R$ 191.838.843,14) e 24,56% não processados
(R$ 62.442.771,56).
A) RP não processados:
Observamos que 41,02% do valor total se refere a empenhos emitidos no
exercício de 2009 (R$ 25.611.777,29) e o restante, a empenhos de
exercícios anteriores (2007 e 2008).
Identificamos alguns empenhos de 2009 que foram inscritos em RP não
processados, embora estejam classificados na natureza de despesa
"DIARIAS - PESSOAL CIVIL":
TABELA 05 – DIÁRIAS INSCRITAS EM RP
Empenho RP não processados (R$)
2009NE000482 914,11
2009NE000688 379,34
2009NE000750 749,25
2009NE000828 141,03
Fonte: Siafi Gerencial
A inscrição de diárias em RP não processados é expressamente vedada
pelo item 2.2.8 da Macrofunção SIAFI 02.03.17 - Restos a Pagar: "2.2.8
- Não serão inscritos em restos a pagar não processados empenhos
referentes a despesas com diárias, ajuda de custo e suprimento de
fundos".
Verificamos, também, que 32,27% do valor total inscrito em RP não
processados (R$ 8.263.899,81) referem-se a empenhos favorecendo o
Banco do Brasil. A distribuição desse valor por natureza de despesa
encontra-se descrita na tabela a seguir:
TABELA 06 – EMPENHOS FAVORECENDO O BB INSCRITOS EM RP NÃO PROCESSADOS
Natureza de Despesa RP não processados (R$)
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA JURIDICA 3.035.835,25
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS – PESSOA FISICA 2.654.384,60
EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 1.766.884,42
MATERIAL DE CONSUMO 652.855,48
AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 102.188,00
PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 29.412,00
AUXILIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 19.200,00
OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 3.140,06
Total 8.263.899,81
Fonte: Siafi Gerencial
Selecionamos, para análise, os empenhos a seguir relacionados,
classificados nas quatro naturezas de despesa mais significativas.
TABELA 07 – AMOSTRA SELECIONADA PARA ANÁLISE
Natureza da despesa Empenho RP não processados (R$)
EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 2009NE000801 1.766.884,42
MATERIAL DE CONSUMO 2009NE000922 633.202,00
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS – PESSOA FISICA 2009NE000101 588.853,01
2009NE000736 1.050.300,00
2009NE000876 416.667,00
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA JURIDICA 2009NE000839 261.401,00
2009NE000874 1.500.000,00
2009NE000919 280.000,00
Fonte: Siafi Gerencial
Observamos que, em todos os empenhos enumerados acima, consta como
modalidade de licitação "não se aplica", o que indica que os mesmos
não se encontram respaldados em nenhum processo licitatório.
Observamos, ainda, a incompatibilidade das atividades exercidas pelo
Banco com algumas das naturezas de despesa relacionadas na tabela
acima (Instituições financeiras não costumam fornecer materiais de
consumo/permanentes, além de não serem pessoas físicas).
Conforme informação prestada pelo gestor, dos oito empenhos da amostra
selecionada, sete (2009NE000801, 2009NE000922, 2009NE000736,
2009NE000876, 2009NE000839, 2009NE000874 e 2009NE000919) se referem a
recursos recebidos por meio de transferências voluntárias. Estes
valores foram empenhados em favor do Banco do Brasil, sem respaldo em
licitação nem em contrato, para que fossem mantidos no orçamento da
Universidade e não devolvidos aos órgãos concedentes ao final do
exercício. Portanto, nesses casos, não há qualquer tipo de obrigação
assumida pelo credor (Banco do Brasil).
Ressaltamos que a ilegalidade do empenho dos recursos recebidos por
meio de transferências voluntárias em favor do Banco do Brasil, sem
respaldo em licitação ou contrato, apenas para garantir a permanência
dos mesmos na Universidade, também é objeto de constatação em área
específica deste relatório de auditoria.
O outro empenho (2009NE000101) se refere a prestação de serviços
terceirizados, informalmente, sem respaldo contratual. Nesta situação,
que também é objeto de constatação pela CGU, inclusive em auditorias
de exercícios anteriores, o Banco, que aparece como credor dos
empenhos, participa apenas como um intermediário financeiro, recebendo
os recursos da UFRJ e efetuando os pagamentos às pessoas físicas que
prestam efetivamente os serviços à Universidade. Portanto, neste caso,
novamente, entendemos que não há obrigação assumida pelo credor (Banco
do Brasil).
Diante dos fatos verificados, constatamos que nenhum dos empenhos
selecionados, que favorecem o Banco do Brasil, se enquadra nas
hipóteses autorizadas para inscrição em RP não processados, previstas
no artigo 35 do decreto n.º 93.872/1986:
"Art . 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado
em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:
I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo
credor, nele estabelecida;
II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em
cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração
exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou
privadas;
IV - corresponder a compromissos assumido no exterior."
B) RP processados:
Observamos que 51,98% do valor total inscrito se refere a pagamentos
da folha de pessoal (R$ 99.710.299,62).
Os demais valores inscritos totalizaram R$ 92.128.543,52 (noventa e
dois milhões cento e vinte e oito mil quinhentos e quarenta e três
reais e cinqüenta e dois centavos) e abrangem empenhos de diversos
exercícios, conforme detalhado a seguir:
TABELA 08 – RP PROCESSADOS POR EXERCÍCIO
Exercício RP processados (R$)
2005 4.213.759,98
2006 4.376.968,84
2007 80.827.260,28
2008 41.073,77
2009 2.669.480,65
Total 92.128.543,52
Fonte: Siafi Gerencial
Selecionamos para análise os empenhos emitidos em 2005 e 2006. Não foi
possível identificarmos os motivos para o não pagamento de despesas
empenhadas há mais de 4 anos e já liquidadas, tendo em vista a
ausência de informações por parte da Universidade.
CAUSA:
A Superintendência Geral de Administração e Finanças (SG-6), que tem
por atribuição a administração dos serviços gerais da Universidade, a
fiscalização da execução do orçamento, a distribuição e o controle dos
recursos financeiros, conforme artigo 95A do Estatuto, devido a falhas
em seus controles internos, não cancelou, ao final do exercício de
2009, empenhos relativos a diárias, que acabaram sendo inscritos
automaticamente em restos a pagar no SIAFI.
Além disso, na intenção de manter os créditos orçamentários recebidos
em 2009, provenientes de Instrumentos de Transferência Voluntária de
Recursos, para utilização no exercício seguinte, autorizou o empenho e
a inscrição em restos a pagar, irregularmente, de despesas em favor de
instituição financeira, sem que houvesse qualquer obrigação da UJ com
relação à mesma.
Autorizou, ainda, o empenho de despesas para pagamento de prestadores
de serviços diretamente pela Universidade sem respaldo contratual e,
posteriormente, a inscrição de empenhos desta natureza em restos a
pagar, sem que as despesas se enquadrassem nas hipóteses autorizadas
pelo Decreto n.º 93.872/1986.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Por meio da SA242068/005, de 04/03/2010, solicitamos justificativas
para a inscrição de diárias em RP não processados.
Em resposta, mediante Memorando n.º 128/2010, de 12/03/2010, o
Superintendente Geral de Administração e Finanças se manifestou:
"Quanto aos empenhos inscritos em restos a pagar não processados
informo que os saldos ora em questão referem-se à devoluções /
restituições que ocorreram nos últimos dias do exercícios financeiro,
retornando o saldo para o empenho de origem. À propósito o final do
exercício financeiro de 2009 pudemos registrar um série de
intercorrências, as quais prejudicaram o acompanhamento do fechamento
do exercício, tais como: falta de energia elétrica e rede para fins de
acesso à internet / SIAFI. Entretanto certos de nosso dever e cientes
de todas as orientações que nos foi passada pela Setorial de
Contabilidade do MEC já providenciamos o cancelamento dos empenhos de
diárias inscritos em restos a pagar não processados relacionados nesta
Solicitação de Auditoria."
Mediante SA242068/005, de 04/03/2010, reiterada pela SA242068/011, de
10/03/2010, solicitamos que a UFRJ informasse em qual inciso do artigo
35 do Decreto n.º 93.782/1986 haviam se fundamentado as inscrições em
RP não processados relativas aos oito empenhos supracitados,
apresentasse documentação comprobatória (comprovação da obrigação
assumida pelo credor, contrato firmado que defina o objeto do serviço
a ser prestado/material a ser fornecido e o respectivo prazo,
comprovantes de que a liquidação da despesa está em curso, etc.) e
esclarecesse a ausência de licitação prévia aos respectivos empenhos.
Em resposta, por meio do Memorando n.º 184/2010, de 11/03/2010, o
Diretor da Divisão de Planejamento Orçamento e Gestão da PR-3 se
manifestou:
"[...] informamos que ao emitirmos os empenhos em nome do Banco do
Brasil, entendemos que o inciso 1 do Decreto n.º. 93.872/1986 pudesse
ser entendido como o compromisso dos créditos orçamentários, que foram
descentralizados mediante a assinatura de Termos de Cooperação,
Portarias e/ou outros instrumentos congêneres. Considerando que tais
descentralizações ocorreram, praticamente, no encerramento do
exercício financeiro de 2009, a solução correta talvez fosse a
devolução ao órgão concedente, como fizemos com alguns outros. No
entanto, é um processo doloroso para uma Instituição de Ensino, do
porte da UFRJ, deixar de cumprir com sua missão de Ensino, Pesquisa e
Extensão.
A Universidade, no que diz respeito à aquisição de materiais de
consumo e à contratação de serviços de terceiros - pessoa jurídica,
irá realizar licitação e apropriar a despesa quando da entrega do
material ou da execução do serviço à vencedora do certame licitatório,
cujo pagamento será efetuado através de ordem bancária.
Quanto aos serviços de terceiros - pessoa física e a aquisição de
equipamentos importados, independentemente do encerramento do
exercício, o empenho é emitido em nome do Banco do Brasil.
No exercício de 2008, a gama de créditos orçamentários devolvidos aos
órgãos vinculados ao Ministério da Educação, que, de acordo com o
estipulado na LOA 2009, seria restituído em 2009, não ocorreu. Esta
IFES perdeu crédito na ordem de R$ 4 milhões."
Mediante SA242068/005, de 04/03/2010, reiterada pela SA242068/011, de
10/03/2010, solicitamos ao gestor que esclarecesse as razões do não
pagamento, até 2010, de despesas liquidadas relativas à folha de
pagamento de pessoal e de despesas empenhadas em 2005 e 2006, também
já liquidadas, que se encontram inscritas em RP processados.
Sobre a folha de pessoal, o Superintendente Geral de Administração e
Finanças se manifestou, mediante Memorando n.º 128/2010, de
12/03/2010:
"Informo que os valores remanescentes a Conta de Pessoal a pagar
212120100 - Saldo em 31/12/2009 deve-se ao fato do registro as
despesas com a folha de pessoal do mês de dezembro/2009, que devido
aos recursos insuficientes para o pagamento na sua totalidade o que
acarretou o pagamento parcial das despesas que couberam no crédito
disponível, na data de 31/12/2009, deixando o saldo restante da
despesa e financeiro, para discutir detalhes com o SPO/MEC que deixou
de repassar cerca de 300.000,00 que corresponde ao montante informado
pelo órgão como sendo o valor a maior em relação ao Mapa de Controle
dos Financeiros para Repasses às Unidades do Ministério da Educação,
para pagamento das folhas de dezembro de 2009. Motivando a perda, ou
não mais autonomia para uso do documento - Atufolha, registrado no
exercício de 2009 e sem autonomia para utilização dentro do exercício
de 2010 ficando a Universidade trabalhando com indicação de ações de
acompanhamento pela Setorial do MEC, liquidando assim todos os
compromissos restantes da Folha de Pessoal de dezembro, ficando esta
diferença parcial do calor indicado na conta de Consignações, ainda a
ser suprida."
A respeito dos empenhos de 2005 e 2006, o Diretor da Divisão de
Planejamento Orçamento e Gestão da PR-3, por meio do Memorando n.º
185/2010, de 11/03/2010, informou:
"[...]informamos que os empenhos enumerados no Anexo II da referida
S.A. não serão pagos, em conformidade com o Decreto n.º 6625/2008, e
por esta razão a Divisão de Contabilidade / SG-6 já providenciou junto
à Divisão Financeira / SG-6 o cancelamento dos mesmos através do
processo, UFRJ, 051821/2008-45, conforme cópias anexas."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Considerando que a concessão de diárias não é precedida de nenhum
instrumento de ajuste que defina obrigações a serem cumpridas,
estabelecendo prazo para tal, e que o pagamento de diárias deve ser
prévio ao respectivo deslocamento (artigo 5º do Decreto n.º
5.992/2006), este tipo de despesa não é passível de enquadramento em
nenhuma das hipóteses de inscrição de valores em RP não processados,
previstas no artigo 35 do Decreto 93.872/1986. Portanto, ao final do
exercício de 2009, os empenhos relativos a diárias, ainda não
liquidados, deveriam ter sido anulados.
O gestor assumiu que a inscrição desses empenhos em RP não processados
foi indevida, ocasionada por falhas no acompanhamento realizado ao
final do exercício, e informou que havia providenciado os respectivos
cancelamentos, regularizando a situação. Verificamos nos sistema SIAFI
que, de fato, os empenhos foram cancelados em janeiro de 2010.
Considerando que a inscrição de diárias em RP não processados é
vedada, em qualquer hipótese, é necessária atenção da Unidade no
sentido de evitar novas ocorrências, mediante implantação de
mecanismos mais eficientes de controle.
No que se refere à inscrição dos empenhos favorecendo o Banco do
Brasil, em RP não processados, observamos que o inciso I do artigo 35
do Decreto n.º 93.872/1986 autoriza a inscrição quando o prazo para
cumprimento da obrigação assumida pelo credor encontra-se vigente ou
quando, vencido este prazo, esteja em curso a liquidação da despesa.
Nos casos analisados por esta equipe, verificamos que sequer havia
obrigação assumida pelo credor (Banco do Brasil) diante da UFRJ,
considerando que o Banco atua apenas como intermediário financeiro
entre a Universidade e os efetivos prestadores de serviço, no caso
da terceirização informal, e, no caso dos recursos recebidos por meio
de Transferências Voluntárias, não possui nenhuma participação na
execução dos objetos avençados, sendo os empenhos emitidos em seu
favor apenas com o intuito de manter os recursos no orçamento da
Universidade para o exercício seguinte. Ressaltamos que os
compromissos assumidos pela UFRJ, nos Instrumentos firmados, são
desta em relação aos órgãos concedentes e não do BB em relação à
Universidade.
Cabe destacar, ainda, que a Lei Orçamentária Anual de 2010 - LOA (Lei
n.º 12.214/2010, de 26/01/2010) autorizou a abertura de créditos
suplementares, no âmbito do Ministério da Educação, para o atendimento
de despesas provenientes de superávit financeiro apurado no balanço
patrimonial da União do exercício de 2009, conforme definido em seu
artigo 4º. Com isso, recursos não utilizados no referido exercício
poderiam ser utilizados em 2010, da forma definida na legislação.
Ressaltamos que tal previsão constava, também, na LOA de 2009 (Lei n.º
11.897/2008).
Quanto à informação prestada pelo gestor, de que os empenhos emitidos
em 2005 e 2006 inscritos em RP processados haviam sido cancelados,
consultamos o sistema SIAFI, em 22/03/2010, e verificamos que não
ocorreu o referido cancelamento.
O Decreto n.º 6.625/2008 que, segundo informação prestada, teria
ensejado o cancelamento dos empenhos, trata da prorrogação do prazo de
validade dos restos a pagar não processados de 2005 e 2006 e os
empenhos questionados pela equipe, embora sejam destes exercícios,
estão inscritos em RP processados.
Ressaltamos que, se os empenhos aqui analisados foram inscritos em RP
processados, significa que já foram efetivamente liquidados. Portanto,
a obrigação já foi cumprida pelo credor. Diante disso, esses empenhos
não poderiam ser simplesmente cancelados pela Unidade.
Por fim, concluímos que o questionamento efetuado pela equipe, sobre
os motivos do não pagamento de despesas já liquidadas, empenhadas em
2005 e 2006, tendo em vista o longo período decorrido desde a emissão
dos respectivos empenhos, não foi respondido pelo gestor. Com isso,
restou prejudicada a análise da situação.
RECOMENDAÇÃO: 001
Abster-se de inscrever empenhos relativos a diárias em Restos a Pagar
não processados.
RECOMENDAÇÃO: 002
Efetuar inscrições de despesas em Restos a Pagar não processados
somente nos casos enquadráveis em alguma das hipóteses previstas no
artigo 35 do Decreto n.º 93.872/1986.
2.1.4 ASSUNTO - MOVIMENTAÇÃO
2.1.4.1 INFORMAÇÃO: (003)
A Universidade, no item 5.3 do seu Relatório de Gestão, apresentou uma
planilha discriminando o quantitativo de servidores no exercício de
2009, detalhado por cargo (professor, médico, auxiliar administrativo,
nutricionista, etc.), totalizando 12.391 servidores.
Não foi informado, no relatório, se os dados fornecidos se referem aos
servidores de todo o órgão (código 26245) ou apenas da Unidade
Pagadora Principal (UPAG 000.000.006 - PR-4). Embora tenhamos
questionado, por meio da SA242068, de 14/04/2010, esta dúvida não foi
esclarecida.
Ressaltamos que existem, atualmente, dez unidades pagadoras na
Universidade, quais sejam, PR-4, Complexo Hospitalar, Instituto de
Ginecologia, Instituto de Neurologia, Instituto de Psiquiatria, IPPMG,
Instituto de Doenças do Tórax, Hospital Escola São Francisco de Assis,
Maternidade Escola e HUCFF.
Apesar da fragilidade dos dados apresentados, que prejudicou sua
análise, observamos uma inconsistência relevante, que diz respeito ao
número de ocupantes do cargo "PROFESSOR 3 GRAU - SUBSTITUTO".
Verificamos que, no relatório de gestão, consta o quantitativo de 10
professores substitutos, enquanto no SIAPE constam 460, todos
vinculados à UPAG PR-4. A diferença identificada é de 97,83%.
Mediante SA243914/002, de 14/04/2010, questionamos sobre a divergência
detectada.
Por meio de documento encaminhado por correio eletrônico, em
15/04/2010, a Coordenadora de Sistematização de Pessoal da PR-4 se
manifestou:
" Item 5.3
Justificativa da diferença dos totais de Prof. Susbtitutos
Valores SIAPE - 460
Valores Sistema de Pessoal - SIRHu - 388
Quando foi montado o quadro de Recursos Humanos 2009 não foram
contabilizados os professores substitutos com término de contrato em
31/12/2009. A diferença que ainda permanece é devido ao fato do
sistema interno efetuar o termino de contrato automaticamente
(suspendendo o pagamento no SIAPE). O lançamento do termino no sistema
SIAPE só ocorre com a chegada do processo."
O gestor limitou-se a esclarecer a diferença entre os dados do SIAPE e
do sistema SIRHu (Sistema interno da UFRJ para controle de pessoal),
alegando que os contratos encerrados em 31/12 ainda estavam
registrados no SIAPE, dependendo da chegada dos respectivos processos
para baixa, enquanto no sistema SIRHu tais contratos são excluídos
automaticamente, na ocasião de sua conclusão.
Observamos que o quantitativo de professores substitutos informado no
Relatório de gestão (10), além de não coincidir com o registrado no
SIAPE (460), também não coincide com o registrado no sistema SIRHu
(388).
Efetuamos, ainda, análise da evolução do quantitativo de pessoal da
UFRJ, com base nos dados descritos a seguir, extraídos do sistema
SIAPE:
TABELA 09 – EVOLUÇÃO DO QUADRO DE PESSOAL
Regime Jurídico UPAG 000.000.006 – PR-4 Órgão 26245 – UFRJ
Estatutários (inclusive aposentados)
2007 17.941 17.941
2008 13.814 17.948
2009 14.186 18.262
Celetistas
2007 31 31
2008 25 27
2009 23 25
Natureza especial
2007 136 136
2008 2 134
2009 3 133
Fonte: SIAPE
Observamos que o quantitativo de servidores da UPAG PR-4,
especialmente os ocupantes de cargos estatutários e de natureza
especial, sofreu redução significativa de 2007 para 2008 (23% e
98,53%, respectivamente). No entanto, considerando o órgão como um
todo, não houve a mesma redução, mantendo-se os quantitativos
praticamente estáveis no mesmo período. Observamos, ainda, que os
dados de dezembro de 2007 coincidem para a UPAG PR-4 e para o órgão
26245. Isto porque o que de fato ocorreu não foi a redução do quadro
de pessoal da Universidade. Na realidade, até junho de 2008, apenas
uma UPAG efetuava os pagamentos de pessoal de toda a Universidade
(UPAG 000.000.006 - PR-4). Em julho, os pagamentos dos servidores
lotados nos hospitais vinculados à UFRJ passaram a ser realizados por
UPAGs específicas (foi criada uma UPAG para cada unidade de saúde -
total de oito UPAGs).
Considerando o órgão como um todo, observamos, entre dezembro de 2008
e dezembro de 2009, um acréscimo de 1,75% no quadro de servidores
estatutários.
Por meio da SA243914/002, de 14/04/2010, questionamos sobre a
existência de concurso público em 2009, tendo em vista esse acréscimo
de servidores.
Por meio de documento encaminhado por correio eletrônico, em
15/04/2010, a Coordenadora de Sistematização de Pessoal da PR-4
informou:
"Houve concurso em 2009 para 397 vagas para técnicos administrativos
em educação sendo que deste total já foram efetivados 376 (Posse) e 21
serão chamados para suprir os que denegriram das vagas.
Segue em anexo copia do edital com os respectivos cargos.
Foram empossados em 2009, 231 novos servidores.
Atualmente temos um total de 85 novos candidatos que serão convocados
para preenchimento dos habilitados que denegriram das vagas."
2.1.4.2 CONSTATAÇÃO: (009)
Continuidade de cessões cujos prazos já se encontram expirados e/ou
cujos órgãos cessionários não estão em dia com a implementação dos
reembolsos devidos.
Durante o exercício de 2009, a Pró-Reitoria de Pessoal reviu sua
rotina para o trâmite processual das cessões de servidores, a fim de
sanar problemas identificados por esta CGU-Regional/RJ na auditoria de
contas de 2008 (Relatório n.º 224784), relativos ao envio das
cobranças de reembolso aos órgãos cessionários e, consequentemente, à
implementação dos mesmos.
Conforme informado mediante Ofício GR n.º 660, de 18/11/2009, a nova
rotina foi implementada em 01/09/2009. Analisamos esta nova rotina,
encaminhada em anexo ao ofício, e verificamos que nela constam as
seguintes atribuições, no que se refere ao controle dos reembolsos:
- Coordenação de Sistematização de Pessoal: Emissão das faturas
mensais de reembolso por cessão de servidores e envio aos órgãos
cessionários, atualização do controle de faturas pagas e informação ao
Gabinete do Reitor sobre o não pagamento, submetendo a este a decisão
sobre a manutenção da cessão do servidor.
- Seção de Movimentação de Pessoal: Verificação das faturas em aberto
e realização de nova cobrança, se for o caso.
Ressaltamos que a rotina apresentada não determina a formalização de
processo para arquivamento dos documentos relacionados ao
acompanhamento dos ressarcimentos (controle, cobrança e comprovação),
nem indica onde e como os mesmos serão armazenados.
Mediante extração de dados realizada por meio do sistema SIAPE-DW,
identificamos que 81 servidores da UFRJ se encontravam cedidos em
dezembro de 2009.
Selecionamos, por amostragem, 3 servidores cedidos ao Governo do
Estado do Rio de Janeiro (matrículas 0363478, 0363890 e 0361500)e 2
servidores cedidos ao BNDES (matrículas 6307670 e 0361673) para
análise.
Verificamos que, dos 5 servidores selecionados, 4 se encontram cedidos
com ônus ao órgão cessionário (matrículas 0363478, 0363890, 0361500 e
6307670).
Por meio da SA242068/002, de 01/03/2010, solicitamos os documentos
relativos à cessão desses servidores, especialmente aquela relativa
aos reembolsos por parte dos órgãos cessionários, se for o caso, e ao
controle de frequência (Portarias de cessão, memórias de cálculo dos
valores a serem reembolsados mensalmente em 2009, comprovantes dos
referidos reembolsos, comprovantes de frequência, etc.).
A documentação disponibilizada a esta equipe foi a seguinte:
- processos relacionados à autorização e publicação das cessões dos
cinco servidores e às respectivas prorrogações (processos
23123.000070/05-90, 23079.024801/07-84, 23079.021196/04-10,
23123.001352/06-95, 23123.001309/07-19, 23000.000845/09-47,
23000.002685/09-71, 23079.007027/07-65 e 23079.017110/08-14).
- documentos avulsos, não formalizados em processos, relacionados ao
controle de freqüência dos quatro servidores cedidos com ônus. No caso
do servidor de matrícula 361673, cedido sem ônus, embora a UFRJ tenha
solicitado ao órgão cessionário, por meio do Ofício n.º 254/07-PR-4,
de 31/10/2007, o encaminhamento até o quinto dia útil do mês posterior
ao trabalhado da respectiva frequência à Divisão de Pessoal/PR-4, esta
documentação não foi apresentada à equipe da CGU-Regional/RJ.
- faturas de cobrança de reembolso, encaminhadas aos órgãos
cessionários, para os quatro casos de cessão com ônus (documentos
avulsos).
- relações de registros de arrecadação (RA), emitidas por meio da
transação CONRA do SIAFI, cujos recolhedores são os órgãos
cessionários de três (matrículas 0363478, 0361500 e 6307670) dos
quatro servidores cedidos com ônus contidos na amostra selecionada (no
caso da servidora de matrícula 363890, não foi apresentado nenhum
documento relativo aos reembolsos devidos, embora a cessão seja com
ônus).
- Registros de arrecadação detalhados do SIAFI (apenas parte dos
registros que aparecem nas relações supracitadas), os quais não trazem
qualquer informação a respeito do objeto da arrecadação, a não ser o
código do recolhimento, que indica que se tratam de reembolsos por
cessão de servidores, sem identificar quais.
Analisamos os documentos apresentados e constatamos o que segue:
1) Os três servidores cedidos ao Governo do Estado do Rio de Janeiro,
listados a seguir, estão com os prazos de cessão expirados e não
consta, nos processos, nenhum documento que evidencie a prorrogação
desses prazos. Portanto, esses servidores deveriam ter retornado à
UFRJ, o que não ocorreu até março de 2010.
QUADRO 02 – PRAZOS DE CESSÃO
Matrícula Portaria de cessão
(última prorrogação)
Fim do prazo de cessão
363478 1090 (D.O.U. 14/05/2009) 06/10/2009
363890 1082 (D.O.U. 13/05/2009) 09/11/2009
361500 1536 (D.O.U. 03/07/2008) 03/07/2009
Fonte: processos 23000.002685/09-71, 23079.007027/07-65 e 23079.017110/08-14.
Ressaltamos que, na nova rotina estabelecida para o trâmite processual
das cessões, consta que a Seção de Movimentação de Pessoal teria como
atribuição verificar mensalmente as cessões com encerramento previsto
para os próximos 2 meses, com vistas a acompanhar a prorrogação.
2) Para comprovação do ressarcimento, nos quatro casos de cessão
analisados em que o ônus é do órgão cessionário, foram apresentadas
relações de Registros de Arrecadação (RA) emitidas em 2009, extraídas
por meio do SIAFI, tomando por base o CNPJ do órgão recolhedor
(cessionário), além de faturas emitidas pela UFRJ e encaminhadas aos
órgãos cessionários, efetuando a cobrança dos reembolsos.
Observamos que as faturas apresentadas, relativas à servidora de
matrícula 363890, não possuem comprovação de entrega ao órgão
cessionário.
Verificamos, em diversas ocasiões, que a fatura de cobrança emitida
pela UFRJ abrangia mais de um mês, o que evidencia que o valor a ser
reembolsado não foi apresentado ao cessionário mensalmente (ex: Fatura
n.º 095/2009, de 10/09/2009, cobrando os reembolsos pela cessão da
servidora de matrícula 363890 relativos aos meses de janeiro a agosto
de 2009).
Quanto à implementação efetiva dos reembolsos, verificamos, mediante
consulta ao sistema SIAPE, que não há nenhum Registro de Arrecadação
onde figure como recolhedor o órgão cessionário da servidora de
matrícula 363890 (Secretaria de Saúde e Defesa Civil do Estado do Rio
de Janeiro - CNPJ 42.498.717/0001-55), o que demonstra não ter havido
qualquer reembolso por parte deste órgão à UFRJ em 2009.
Nos outros 3 casos de cessão com ônus (matrículas 0363478, 361500 e
6307670), embora haja vários Registros de Arrecadação, ao longo de
2009, em nome dos respectivos órgãos cessionários, esses documentos
não trazem qualquer referência à cessão objeto dos recolhimentos, ou
seja, não discriminam a que servidor se refere cada valor ressarcido.
Com isso, caso exista mais de um servidor cedido para um mesmo órgão,
não há como distinguir qual RA se refere a cada um.
A ausência de referência, nos Registros de Arrecadação do SIAFI, e de
outros documentos comprobatórios dos reembolsos implementados
impossibilita afirmar com precisão se os órgãos cessionários dos
servidores constantes na amostra analisada estão em dia com suas
obrigações.
Ressaltamos que não foi apresentado nenhum processo onde constasse
acompanhamento, pela UFRJ, da implementação dos ressarcimentos
relativos a cada servidor.
CAUSA:
O Superintendente Geral de Pessoal, que tem por atribuição a
supervisão da administração de pessoal nos órgãos administrativos e
nas Unidades da UFRJ, conforme artigo 94 do Estatuto, não providenciou
a efetiva aplicação da nova rotina de controle das cessões de pessoal,
elaborada em função de recomendação exarada pela CGU-Regional/RJ, por
parte dos setores envolvidos.
Ademais, verificamos que a referida rotina é deficiente, especialmente
no que se refere à forma de armazenamento dos documentos relacionados
às cessões e aos respectivos reembolsos.
Cumpre ressaltar que o Superintendente é subordinado ao Pró-Reitor de
Pessoal (PR-4), que tem por atribuição auxiliar o Reitor em funções de
direção na área para que for designado, de acordo com o artigo 32 do
Regimento Interno.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Mediante SA242068/009, de 09/03/2010, solicitamos esclarecimentos a
respeito da forma de controle realizado sobre os ressarcimentos
implementados pelos órgãos cessionários, nos casos de cessão com ônus,
tendo em vista que a documentação apresentada não era clara quanto aos
valores reembolsados por cada servidor cedido. Solicitamos, ainda,
justificativas para a continuidade das cessões, mesmo após expirados
os respectivos prazos e/ou quando os cessionários não se encontram em
dia com os reembolsos devidos.
Até a conclusão deste relatório, o gestor não havia se manifestado.
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Embora o gestor tenha afirmado que reviu sua rotina, a partir de
01/09/2009, no que tange ao trâmite dos processos de cessão de
pessoal, tendo em vista a recomendação exarada pela CGU na auditoria
de contas de 2008 (Relatório n.º 224784), observamos que a situação de
descontrole identificada naquela auditoria não se alterou, ou seja,
que a nova rotina estabelecida formalmente não foi aplicada
efetivamente pelos setores envolvidos.
Em 2009, assim como no exercício anterior, o controle realizado sobre
as cessões com ônus foi falho, ocasionando o descumprimento dos
seguintes dispositivos legais, contidos no Decreto n.º 4.050/2001:
"Art. 4º
[...]
§ 1º O valor a ser reembolsado será apresentado mensalmente ao
cessionário pelo cedente, discriminado por parcela remuneratória e
servidor, e o reembolso será efetuado no mês subseqüente.
§2º O descumprimento do disposto no § 1º implicará o término da
cessão, devendo o servidor cedido apresentar-se ao seu órgão de origem
a partir de notificação pessoal expedida pelo órgão ou entidade
cedente.
§ 3º O dirigente máximo do órgão ou entidade cedente é o responsável
pelo cumprimento das determinações contidas nos §§ 1o e 2o.
[...]
Art. 10. Na hipótese do não reembolso pelos cessionários, os órgãos
ou as entidades cedentes do Poder Executivo Federal deverão adotar as
providências necessárias para o retorno do servidor, mediante
notificação."
Mesmo considerando que a amostra analisada pela equipe é pouco
significativa, a não apresentação de documentos hábeis a comprovar a
implementação dos reembolsos devidos pelos órgãos cessionários dos
servidores selecionados evidencia a ausência de acompanhamento efetivo
desses ressarcimentos. Esse descontrole, inclusive já constatado
anteriormente pela CGU-Regional/RJ, na última auditoria de contas,
ocasiona um risco potencial de prejuízo para os cofres da
Universidade.
Além das falhas no acompanhamento dos reembolsos relativos às cessões
com ônus, identificamos também, no exercício de 2009, desrespeito aos
prazos de cessão definidos nas portarias de autorização e/ou
prorrogação, além de ausência de controle de frequência nos casos de
cessão sem ônus ao cessionário.
Ressaltamos que o controle de frequência é necessário para todos os
servidores, inclusive os cedidos, independente do ônus, conforme
exigência contida no artigo 8º do Decreto n.º 1.590/1995.
RECOMENDAÇÃO: 001
Providenciar a efetiva implementação da nova rotina estabelecida para
o trâmite processual das cessões e incluir na referida rotina
definição sobre a forma de armazenamento dos documentos de controle de
reembolsos e de prazos.
RECOMENDAÇÃO: 002
Orientar os órgãos cessionários, na ocasião das cessões, sobre a
necessidade de solicitar prorrogação, se for o caso, com antecedência
suficiente, de modo que seja possível a autorização da mesma antes de
expirado o prazo concedido.
RECOMENDAÇÃO: 003
Providenciar imediatamente o retorno do servidor à UFRJ, ao final do
prazo estabelecido para a cessão, em caso de não haver prorrogação.
RECOMENDAÇÃO: 004
Apresentar mensalmente ao cessionário o valor a ser reembolsado,
discriminado por parcela remuneratória e servidor.
RECOMENDAÇÃO: 005
Acompanhar a implementação do reembolso por parte do cessionário, que
deverá ser efetuada no mês subsequente à apresentação dos valores
devidos, arquivando os documentos comprobatórios de forma organizada.
RECOMENDAÇÃO: 006
Adotar as providências necessárias para o retorno do servidor,
mediante notificação, nas hipóteses de não reembolso pelos
cessionários nos valores e prazos devidos.
RECOMENDAÇÃO: 007
Efetuar controle da frequência de todos os servidores cedidos, cujas
remunerações são pagas pela UFRJ, independente do ônus definido na
respectiva cessão.
2.1.5 ASSUNTO - REMUNERAÇÃO, BENEFÍCIOS E VANTAGENS
2.1.5.1 CONSTATAÇÃO: (001)
Identificação de pagamentos indevidos dos adicionais de periculosidade
a 224 servidores e de insalubridade aos 20 servidores analisados
Solicitamos à UFRJ a documentação que respalda o pagamento do
adicional de insalubridade a 20 servidores (matrículas 0397345,
0376990, 0362183, 0372235, 0361000, 0374361, 0360094, 0363126,
0360023, 0364184, 0364848, 0362686, 0362080, 0365622, 0360425,
0362295, 0362233, 1124354, 0363182 e 0369836), que exercem atividades
administrativas e são lotados em setores localizados no prédio da
Administração Central da UFRJ (Reitoria, Pró-Reitorias, etc.).
Quanto ao adicional de periculosidade, selecionamos 5 servidores
aleatoriamente (matrículas 0369657, 1124989, 0363487, 0374111 e
0374367) e requeremos os documentos de concessão do benefício.
Todos os servidores selecionados são pagos pela Unidade Pagadora da
Pró-Reitoria de Pessoal - PR-4 (UPAG 000.000.006), que não abrange os
servidores em exercício nos hospitais vinculados à Universidade.
Em resposta à solicitação de documentação supracitada, o
Superintendente Geral de Pessoal, por meio do Ofício n.º 107/2009 -
PR4, de 26/08/2009, informou:
"Acompanha ao presente ofício, também, a documentação que respalda os
pagamentos de insalubridade-periculosidade (anexo V), enviada pela
Divisão de Saúde do Trabalhador (DVST), dos servidores relacionados na
solicitação de fiscalização."
Anexo ao referido ofício foi encaminhado o Memorando n.º 439/2009,
mediante o qual a Diretora da Divisão de Saúde do Trabalhador (DVST)
apresenta uma relação dos servidores solicitados, detalhando aqueles
que tiveram laudos de concessão dos adicionais em tela localizados em
seus arquivos e aqueles para os quais não fora localizada nenhuma
documentação. Os documentos localizados também foram encaminhados,
anexados ao referido memorando.
a) Adicional de insalubridade:
Segundo o Memorando supracitado, dos vinte servidores beneficiários de
adicional de insalubridade constantes na amostra, apenas seis (30%)
tiveram algum documento localizado na DVST. Para os outros 14, a DVST
informou não ter localizado documento que respaldasse as concessões em
seus arquivos.
O documento mais recente apresentado para cada um dos seis servidores
encontra-se descrito a seguir:
QUADRO 03 – DOCUMENTAÇÃO DE RESPALDO DAS CONCESSÕES DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE
Matrícula Documentação mais recente apresentada à equipe
361000 Relatório individual sobre insalubridade/periculosidade n.º 01/1997,
emitido pela DVST, que concedeu adicional de insalubridade no percentual
de 10% (grau médio), considerando as atividades de manuseio de processos e
pastas de assentamentos e trabalho com microcomputador, desenvolvidas pelo
servidor à época.
363182 Relatório individual sobre insalubridade/periculosidade n.º 394/2001,
emitido pela DVST, que concedeu adicional de insalubridade no percentual
de 10% (grau médio), considerando as atividades de montagem e gravação de
chapas e impressão off-set e transporte de folhas para cortes na
guilhotina e outros materiais de laboratório, desenvolvidas pelo servidor
à época.
360425 Relatório de condições de insalubridade/periculosidade n.º 5/1996, que
concedeu adicional de insalubridade em grau médio, no qual não consta
descrição das atividades desempenhadas nem do ambiente de trabalho do
servidor. (documento assinado por engenheira não pertencente aos quadros
funcionais da Universidade – CREA 21477-D/RJ)
360094 Relatório individual sobre insalubridade/periculosidade n.º 03/1997,
emitido pela DVST, que concedeu adicional de insalubridade no percentual
de 10% (grau médio), considerando as atividades de pesquisas sobre
legislação, parecer em processos e operação de microcomputador,
desenvolvidas pelo servidor à época.
374361 Relatório individual sobre insalubridade/periculosidade n.º 08/1997,
emitido pela DVST, que concedeu adicional de insalubridade no percentual
de 10% (grau médio), considerando as atividades de manuseio de processos e
documentos em geral, digitação e pesquisas em microcomputador,
desenvolvidas pelo servidor à época.
363126 Relatório de condições de insalubridade/periculosidade n.º 894/1996, que
concedeu adicional de insalubridade em grau médio, considerando as
atividades de lançamento de dados e pesquisas em computador, realizadas
pelo servidor à época, e apontando como principais riscos os problemas
ergonômicos e a iluminação inadequada. (documento assinado por engenheira
não pertencente aos quadros funcionais da Universidade – CREA 21477-D/RJ)
Fonte: Documentação anexada ao Ofício n.º 107/2009 – PR4, de 26/08/2009.
Verificamos que, no caso do servidor de matrícula 363182, embora o
laudo apresentado conceda 10% a título de adicional de insalubridade,
o pagamento no SIAPE está sendo feito no percentual de 20%.
b) Adicional de periculosidade:
Para apenas dois (40%) dos cinco servidores selecionados pela equipe a
DVST localizou documentos de respaldo das concessões. Os documentos
apresentados estão relacionados no quadro abaixo:
QUADRO 04 – DOCUMENTAÇÃO DE RESPALDO DAS CONCESSÕES DO ADICIONAL DE PERICULOSIDADE
Matrícula Documentação apresentada à equipe
369657 - Relatório individual sobre insalubridade/periculosidade n.º 069/2000,
emitido pela DVST, que concedeu 10% do referido adicional ao servidor.
- Relatórios de Avaliação de Periculosidade no Ambiente de Trabalho
(RAPATs 105, 106 e 107), emitidos em 2007, apresentando a seguinte
conclusão: “O ambiente, as atividades e operações não se enquadram nos
critérios de Periculosidade, conforme legislação vigente”.
374111 - Relatório de condições de insalubridade/periculosidade n.º 914/1995,
emitido em 10/11/1995, concedendo 30% de adicional de periculosidade ao
servidor.
- Relatórios individual sobre insalubridade/periculosidade n.º 506/1999,
emitido pela DVST, que concedeu 10% de adicional de periculosidade ao
servidor.
- Relatório de Avaliação de Periculosidade no Ambiente de Trabalho (RAPAT
n.º 069), emitido em 2007, apresentando a seguinte conclusão: “O ambiente,
as atividades e operações não se enquadram nos critérios de
Periculosidade, conforme legislação vigente”.
Fonte: Documentação anexada ao Ofício n.º 107/2009 – PR4, de 26/08/2009.
Observamos que, embora os RAPATs emitidos em 2007 tenham negado a
concessão do benefício aos 2 servidores constantes no quadro acima,
eles continuavam percebendo a rubrica até março de 2010, conforme
fichas financeiras do SIAPE.
Visando esclarecer a situação das concessões dos adicionais de
insalubridade/periculosidade na Universidade, realizamos entrevista
com três servidores da DVST, inclusive o Chefe da Seção de Segurança
do Trabalho (SESST), e obtivemos as seguintes informações/documentos:
- No caso do adicional de periculosidade, foi informado que houve uma
avaliação dos ambientes da Universidade em 2007 devido a determinação
do Tribunal de Contas da União, gerando Relatórios de Avaliação da
Periculosidade no Ambiente de Trabalho (RAPATs). O TCU teria
determinado a verificação das situações enquadráveis ou não no
benefício da periculosidade para 273 servidores, constantes numa
relação nominal que foi disponibilizada a esta equipe (não foi
apresentado nenhum documento de encaminhamento da referida relação à
DVST pelo TCU). A DVST teria procedido, então, à avaliação dos
ambientes de trabalho destes 273 servidores e, ao final do trabalho,
teria constatado que apenas 49 (17,95%) deles realmente faziam jus ao
benefício, sendo os demais indevidos (224 servidores). A relação
destes 49 servidores foi encaminhada à Pró-Reitoria de Pessoal (PR-4),
mediante Memorando n.º 076/07, de 07/08/2007, cuja cópia foi fornecida
a esta equipe da CGU, contendo o despacho de encaminhamento à PR-4,
entretanto sem a comprovação de recebimento pelo referido setor. Cabe
ressaltar que nos foi fornecida, ainda, cópia do Memorando n.º 069/07,
de 20/06/2007, pelo qual a DVST encaminhou à PR-4 diversos RAPATs,
entre eles os três relativos ao servidor de matrícula 369657,
apresentados a esta equipe de auditoria (Destacamos que neste
memorando consta o protocolo de entrega na PR-4 em 20/06/2007);
- Ao longo do trabalho de elaboração dos RAPATs, a DVST identificou 4
servidores constantes na relação apontada pelo TCU que percebiam o
adicional de periculosidade, embora já tivessem falecido (matrículas
376726, 365787, 376045 e 361328). Estes casos teriam sido informados à
Procuradoria da UFRJ/AGU, por meio do Memorando n.º 188/07, de
06/05/2007, cuja cópia foi apresentada a esta equipe mas não continha
a comprovação de entrega àquele órgão;
- A DVST disponibilizou dois documentos emitidos pelo Ministério do
Trabalho, em resposta a consultas formuladas pela UFRJ, nos quais são
esclarecidas dúvidas acerca da concessão de adicional de insalubridade
a servidores que atuam em terminais de microcomputador ou manuseando
documentos. A seguir transcrevemos trechos dos referidos documentos:
"[...] as atividades desenvolvidas em bibliotecas, arquivos de
documentos e ambientes de trabalho com essas características, embora
possam, em caráter eventual entrar em contato com agentes biológicos
(fungos), não são consideradas como insalubres a luz da legislação
vigente. [...]" (Documento de 31/07/2000, assinado por médico do
Trabalho - Auditor Fiscal do Trabalho da DSST da DRT/RJ)
"[...] vimos informar que não há legislação que trate da concessão do
adicional de insalubridade aos trabalhadores que atuam em terminais de
vídeo-microcomputadores.
A Norma Regulamentadora 17, que trata de ERGONOMIA nos ambientes da
trabalho, em seu subitem 17.4.2 faz algumas referências a
procedimentos técnicos que devem ser adotados visando a diminuição dos
riscos referentes aos trabalhos com digitação, datilografia e
mecanografia, sem contudo estabelecer limites que caracterizem ou não
tal atividade como insalubre.
Assim, podemos inferir que não encontramos qualquer respaldo técnico
ou jurídico que ampare à espécie." (OF/MTb/SSST/GAB/N.º 642/97, de
15/12/1997, assinado pelo Secretário - Adjunto/SSST)
Diante dos fatos apontados, concluímos que, no caso do adicional de
insalubridade, os pagamentos realizados no exercício de 2009 ou não
possuem nenhum respaldo documental ou estão respaldados em documentos
antigos e desatualizados, que, na maior parte dos casos analisados,
consideram insalubres atividades não consideradas como tal atualmente
(ex: manuseio de documentos e utilização de microcomputadores).
Quanto ao adicional de periculosidade, embora a DVST tenha realizado,
em 2007, avaliação dos ambientes de trabalho de 273 servidores,
gerando Relatórios denominados RAPATs, o resultado desta avaliação não
foi efetivamente aplicado pela Pró-Reitoria de Pessoal, que continua
pagando o adicional aos servidores cujas concessões não foram
consideradas devidas pela DVST.
CAUSA:
O Superintendente Geral de Pessoal, que tem por atribuição a
supervisão da administração de pessoal nos órgãos administrativos e
nas Unidades da UFRJ, conforme artigo 94 do Estatuto, não
providenciou, até 2009, a adequação das concessões do adicional de
insalubridade à Orientação Normativa n.º 04/2005, embora o prazo para
tal já tivesse expirado há mais de 3 anos. Quanto às concessões do
adicional de periculosidade, embora a DVST tenha realizado avaliação
em 2007, o Superintendente de Pessoal não aplicou os resultados da
mesma até 2009.
Cumpre ressaltar que o Superintendente é subordinado ao Pró-Reitor de
Pessoal (PR-4), que tem por atribuição auxiliar o Reitor em funções de
direção na área para que for designado, de acordo com o artigo 32 do
Regimento Interno.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Ao encaminhar os documentos de concessão dos adicionais de
insalubridade/ periculosidade relativos a parte dos servidores
solicitados pela equipe da CGU-Regional/RJ e constatar a inexistência
de documentos que respaldassem as concessões para outra parte dos
servidores requeridos, o Superintendente Geral de Pessoal informou,
por meio do Ofício n.º 107/2009 - PR4, de 26/08/2009, que tomaria as
seguintes providências:
"Para aqueles em que a DVST não encontrou laudo que respaldasse a
concessão foi resolvido:
. Abertura de processo administrativo, a partir da solicitação de
fiscalização, para que os servidores sejam notificados do procedimento
e para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentarem documentação que
suporte o pagamento do referido adicional;
. Ao final do prazo, aqueles que não apresentarem documentação, terão
o pagamento do adicional suspenso;
. Para os que apresentarem, a mesma será encaminhada a DVST para
análise e pronunciamento."
Mediante SA235319/001, de 16/11/2009, reiterada pela SA235319/005, de
24/11/2009, solicitamos que a Universidade informasse se o processo
administrativo supracitado havia sido instaurado, o disponibilizasse
para análise da equipe, justificasse os pagamentos do adicional de
insalubridade sem respaldo documental ou com base em laudos antigos e
desatualizados, além da continuidade de pagamento de adicional de
periculosidade para servidores que tiveram as concessões negadas em
avaliação feita pela DVST em 2007.
Até março de 2010 o gestor não se manifestou acerca destes
questionamentos.
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Verificamos que, mediante um documento datado de 26/08/2009, o
Superintendente de Pessoal requereu à Secretaria da PR-4 a abertura do
processo administrativo mencionado no Ofício n.º 107/2009. Anexos a
este documento constavam os RAPATs 099, 113, 114 e 080/2007, relativos
aos ambientes de trabalho dos servidores de matrículas 374367 e
1124989, beneficiários do adicional de periculosidade, para os quais
não havia sido apresentado documento que respaldasse as concessões.
Tais documentos, elaborados há mais de dois anos, também negam a
concessão do adicional aos referidos servidores, assim como acontecera
nos outros dois casos já analisados pela equipe da CGU-Regional/RJ.
Embora tenhamos solicitado o processo citado administrativo para
análise, o mesmo não foi apresentado até março de 2010.
Destacamos que, até o exercício de 2009, o normativo que regulamentava
as concessões dos adicionais em tela era a Orientação Normativa SRH/MP
n.º 04/2005, que estabelecia: "a caracterização da insalubridade e
periculosidade será efetivada por meio de avaliação ambiental do local
de trabalho, com expedição de laudo de avaliação ambiental" e "os
adicionais de que trata esta Orientação Normativa deverão ser
concedidos à vista de portaria de localização do servidor no ambiente
periciado ou portaria de designação para executar atividade já objeto
de perícia".
O artigo 10º, §2º, do citado normativo determinava, ainda, que as
regras nele estabelecidas deveriam ser aplicadas pelas Unidades até
240 dias após sua publicação, ocorrida em 14/07/2005. Embora este
prazo já tivesse expirado há mais de três anos, a UFRJ ainda não havia
se adequado ao estabelecido no referido normativo até o final do
exercício de 2009.
Em 2010, foi publicada a Orientação Normativa SRH/MP n.º 02/2010,
revogando a ON n.º 04/2005, estabelecendo, em seu artigo 7º, que "a
caracterização e a justificativa para concessão de adicionais de
insalubridade e periculosidade aos servidores da Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional, quando houver exposição
permanente ou habitual a agentes físicos ou químicos, dar-se-ão por
meio de laudo técnico elaborado nos limites de tolerância mensurados,
nos termos das Normas Regulamentadoras n.º 15 e nos critérios da Norma
Reguladora n.º 16, previstas na Portaria do Ministério do Trabalho e
Emprego n.º 3.214, de 08 de junho de 1978, bem como o estabelecido nos
Anexos II e III desta Orientação Normativa".
Para regularizar a situação das concessões do adicional de
insalubridade na Universidade, é necessário que sejam envidados
esforços no sentido de elaborar os Laudos Técnicos exigidos pela
Orientação Normativa SRH/MP n.º 02/2010, que vigora atualmente. O alto
percentual de servidores para os quais não foi localizada nenhuma
documentação de respaldo do adicional e o grande número de concessões
baseadas em atividades não consideradas insalubres atualmente
(conforme posicionamento do Ministério do Trabalho, NR-15, NR-16 e
Orientações Normativas emitidas pela SRH/MP) demonstram que a
realização de uma avaliação atualizada ocasionaria redução
significativa do número de servidores beneficiários e,
consequentemente, das despesas da Unidade.
No caso das concessões do adicional de periculosidade, embora em um
primeiro momento só tenham sido apresentados os RAPATs relativos a 2
servidores requeridos, posteriormente localizamos os RAPATs de outros
2 servidores, restando pendente a verificação do RAPAT relativo a
apenas 1 servidor. Nos quatro casos analisados, embora os Relatórios
emitidos em 2007 (há mais de dois anos) concluam pelo não
enquadramento dos servidores nos requisitos necessários à concessão do
benefício, todos continuam percebendo o adicional em suas fichas
financeiras em março de 2010.
Portanto, o resultado das avaliações realizadas mais recentemente,
consubstanciado nos RAPATs, não está sendo efetivamente aplicado pela
Superintendência Geral de Pessoal. Considerando a informação prestada
pela DVST, observamos que sua efetiva aplicação reduziria de 273 para
49 o número de servidores beneficiários do adicional no exercício de
2007. Considerando que já se passaram mais de 2 anos desde a
elaboração dos RAPATs, é necessária a atualização dos mesmos e a
adequação, do ponto de vista formal, à regras estabelecidas na ON n.º
02/2010, atualmente vigente, que prevê a emissão de laudos técnicos.
Destacamos que a despesa relacionada aos dois adicionais em tela é
bastante significativa, assim como o número de servidores
beneficiários. No mês de dezembro de 2009, considerando apenas a UPAG
000.000.006 - PR-4 que, conforme mencionado anteriormente, não inclui
servidores lotados nos hospitais, 195 servidores da perceberam o
adicional de periculosidade e 3.157, o de insalubridade. O total de
beneficiários dos dois adicionais somados (3.352 servidores)
corresponde a 41,45% do total de servidores ativos da Unidade Pagadora
no mesmo mês (8.048 servidores). Financeiramente, os dois adicionais
juntos totalizaram, no exercício de 2009, o montante de R$
11.403.811,26 (onze milhões, quatrocentos e três mil, oitocentos e
onze reais e vinte e seis centavos).
Além de regularizar a situação das concessões, é importante que a
Universidade as mantenha sob controle, atualizando-as sempre que
cessar o risco ou o servidor for afastado do local ou atividade que
deu origem à concessão, conforme preceitua o artigo 10º da ON SRH/MP
n.º 02/2010. Lembrando que cabe à área de recursos humanos realizar a
atualização permanente dos servidores que fazem jus aos adicionais no
respectivo módulo do SIAPENet, conforme movimentação de pessoal.
Com relação à providência informada pelo Superintendente, que consiste
na abertura de processo administrativo relacionado aos servidores
apontados pela CGU-Regional/RJ e notificação para que eles apresentem
os documentos que respaldam as concessões, consideramos insuficiente
para a regularização da situação.
Inicialmente, cabe destacar que os documentos respaldatórios das
concessões (laudos) deveriam estar arquivados nos controles da
Universidade, não tendo o servidor qualquer obrigação de tê-los sob
sua guarda.
Ademais, para a regularização da situação aqui apontada, não seria
suficiente suspender o adicional apenas dos servidores constantes na
amostra requerida que não tiveram documentação de respaldo das
concessões localizada na DVST, tendo em vista que, mesmo para aqueles
que tiveram documentos localizados, constatamos que as concessões
encontram-se em desacordo com a legislação. Ademais, a amostra aqui
analisada é inexpressiva em comparação com o total de beneficiários
dos adicionais de insalubridade e periculosidade existentes na UFRJ e
a situação identificada nesta análise evidencia que o problema não é
pontual. É necessária, portanto, a atualização dos documentos
respaldatórios das concessões dos adicionais de insalubridade e
periculosidade a todos os servidores da Universidade, de modo a
adequá-los ao estabelecido na legislação vigente.
Salientamos que, nos mesmos ambientes de trabalho onde foram
selecionados os servidores constantes na amostra (localizados no
edifício onde se situam a Reitoria e as Pró-Reitorias), existem vários
outros servidores percebendo os adicionais aqui verificados, inclusive
detentores de cargos comissionados.
RECOMENDAÇÃO: 001
Suspender o pagamento do adicional de insalubridade a todos os
servidores cujas concessões não se encontram respaldadas nos
documentos exigidos pela legislação vigente.
RECOMENDAÇÃO: 002
Providenciar a elaboração, por profissional competente, dos laudo
técnicos necessários à caracterização de insalubridade dos ambientes
de trabalho ou das atividades desempenhadas pelos servidores da
Universidade, concedendo o adicional apenas àqueles que fizerem jus ao
benefício, conforme determinam os artigos 7º e 8º da Orientação
Normativa SRH/MP n.º 02/2010.
RECOMENDAÇÃO: 003
Suspender imediatamente os pagamentos do adicional de periculosidade
aos 224 servidores que não fazem jus ao benefício, segundo avaliação
elaborada pela DVST em 2007 (RAPATs).
RECOMENDAÇÃO: 004
Atualizar e adequar, do ponto de vista formal, a documentação de
concessão do adicional de periculosidade, consubstanciada atualmente
em documentos denominados RAPATs, ao estabelecido na Orientação
Normativa n.º 02/2010.
RECOMENDAÇÃO: 005
Manter atualizadas as concessões dos adicionais de insalubridade e
periculosidade, suspendendo-as sempre que cessar o risco ou o servidor
for afastado do local ou atividade que deu origem à concessão,
conforme preceitua o artigo 10º da ON SRH/MP n.º 02/2010.
RECOMENDAÇÃO: 006
Providenciar o ressarcimento dos valores pagos indevidamente aos
servidores que perceberam os adicionais de insalubridade e
periculosidade sem que fizessem jus a tais benefícios.
2.1.5.2 CONSTATAÇÃO: (004)
Descumprimento do prazo para cadastramento, no sistema SISAC, dos atos
de admissão de pessoal, concessão de aposentadoria e pensão.
Embora o prazo estabelecido no artigo 7º da Instrução Normativa TCU
n.º 55/2007, para cadastramento de atos no sistema SISAC, seja de 60
dias, contados da data da publicação ou, em sendo esta dispensada, da
data de assinatura do ato, nos casos de aposentadoria e pensão, e da
data do efetivo exercício do interessado, nos casos de admissão de
pessoal, constatamos que a UFRJ não vem cumprindo esta determinação.
Identificamos 64 atos de admissão, 119 de concessão de aposentadoria e
110 de pensão, relativos ao período de janeiro a outubro de 2009, que
não haviam sido cadastrados no sistema até o final do respectivo
exercício, quando o prazo de 60 dias se esgotou.
Ressaltamos que, na auditoria de gestão 2008 (Relatório n.º 224784),
já haviam sido identificados 2.502 atos não cadastrados na SISAC entre
2000 e 2008.
CAUSA:
O Superintendente Geral de Pessoal, que tem por atribuição a
supervisão da administração de pessoal nos órgãos administrativos e
nas Unidades da UFRJ, conforme artigo 94 do Estatuto, não providenciou
o cadastramento tempestivo dos atos de aposentadoria, pensão e
admissão no sistema SISAC, embora a CGU-Regional/RJ tenha emitido
recomendação neste sentido na última auditoria de contas, quando foi
constatado que tal falha ocorre desde 2000.
Cumpre ressaltar que o Superintendente é subordinado ao Pró-Reitor de
Pessoal (PR-4), que tem por atribuição auxiliar o Reitor em funções de
direção na área para que for designado, de acordo com o artigo 32 do
Regimento Interno.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Por meio da SA242068/002, de 01/03/2010, reiterada pela SA242068/006,
de 04/03/2010, solicitamos justificativas para a ausência de
cadastramento dos atos identificados, relativos a 2009, embora o prazo
de 60 dias já se encontrasse expirado.
Até a conclusão deste relatório, o gestor não havia se manifestado.
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
O descumprimento, pela UFRJ, do prazo de cadastramento de atos no
SISAC, estabelecido na IN TCU n.º 55/2007, trata-se de um problema
sistemático da Universidade, que ocorre há pelo menos 10 anos, desde
2000. Todo este período de atraso nos lançamentos ocasionou o acúmulo
de grande número de atos não registrados, a ser regularizado pela
Universidade.
A ausência de lançamento das fichas de aposentadoria e pensão no
sistema SISAC impossibilita a análise dos processos de concessão pela
CGU, visando a emissão de parecer e o encaminhamento para julgamento
pelo Tribunal de Contas da União.
RECOMENDAÇÃO: 001
Providenciar o cadastramento no SISAC dos atos de admissão,
aposentadoria e pensão pendentes.
RECOMENDAÇÃO: 002
Estabelecer rotina interna que determine os responsáveis pelo
cadastramento tempestivo dos atos de admissão, aposentadoria e pensão
no sistema SISAC, de modo que seja sempre respeitado o prazo
estabelecido pelo TCU, evitando o acúmulo de atos pendentes de
lançamento.
2.1.6 ASSUNTO - PROCESSOS LICITATÓRIOS
2.1.6.1 CONSTATAÇÃO: (002)
Manutenção de procedimento irregular, já apontado na auditoria de
contas de 2007, quanto à utilização informal de mão-de-obra,
totalizando, em junho de 2009, 562 casos, agravado pela identificação
de ocorrências de prestadores de serviço exercendo funções previstas
no Plano de Cargos da Unidade, caracterizando burla ao concurso
público, pela ausência de procedimento formal de seleção e, em alguns
casos, com pagamento de salário em valor superior ao pago a
servidores concursados.
Na auditoria de contas de 2007, realizada no primeiro semestre de
2008, havia sido constatada a utilização indevida de prestadores de
serviço informais pela UFRJ (Relatório n.º 208463).
Naquela ocasião, foram selecionados para análise três setores da UG
principal da UFRJ (UG 153115), quais sejam, Gabinete do Reitor,
Prefeitura Universitária e Superintendência Geral de Administração e
Finanças (SG-6), que faziam uso deste tipo de mão-de-obra.
Identificou-se, à época, que a contratação dos prestadores de serviços
chamados "temporários" não se enquadrava na legislação vigente.
Observamos que uma parte desses prestadores de serviço exercia
atividades inerentes a cargos existentes no Plano de Cargos da
Entidade, que não seriam passíveis de execução indireta, conforme
vedação contida no Decreto n.º 2.271/1997 (ex: jornalista, arquiteto,
engenheiro, assistente social, etc.) . Nesses casos a contratação de
terceirizados configurava fuga ao concurso público. Outra parte dos
"temporários" exercia atividades acessórias ou inerentes a cargos
extintos/ em extinção (ex: carpinteiro, motorista, pintor, etc.), cuja
execução indireta, embora autorizada pela Decreto n.º 2.271/1997,
deveria ser precedida do devido processo licitatório, o que não
acontecia na UFRJ, já que a seleção dos terceirizados se dava por meio
de entrevista e/ou análise de currículo.
Além disso, identificou-se que os terceirizados não possuíam sequer
contrato firmado com a Universidade, embora exercessem suas funções de
forma continuada, caracterizando vínculo de trabalho contínuo. O
pagamento destes prestadores de serviço se dava por meio do Banco do
Brasil, que era o beneficiário das ordens bancárias geradas no SIAFI.
Após constatar os fatos descritos, foi recomendada a suspensão
imediata da utilização da terceirização informal de serviços, além da
implementação de ações junto ao MEC e MPOG para a realização de
concursos públicos e, nos casos em que a execução indireta é
autorizada pela legislação, a realização de procedimento licitatório
para a contratação de empresa prestadora de serviço. Cabe ressaltar
que, ainda durante os trabalhos daquela Auditoria de Contas de 2007,
foi instaurado o processo administrativo n.º 23079.041262/2007-48,
solicitando a contratação de empresa especializada em terceirização de
serviços nas áreas de apoio técnico e atividades auxiliares, por meio
da realização de pregão eletrônico.
Visando a verificar a situação da contratação de "temporários" na UFRJ
no exercício de 2009, solicitamos informações que nos foram
apresentadas por meio de uma planilha anexada ao Ofício n.º 166/2009,
de 20/10/2009 (Relação nominal dos prestadores de serviços
"temporários" para cada lotação, em junho de 2009; Atividade
desempenhada; Período; Valores mensais pagos; Forma de
seleção/contratação).
O quantitativo de "temporários", por lotação, em junho de 2009,
informado pela UFRJ na referida planilha, está descrito no quadro a
seguir:
QUADRO 05 – QUANTIDADE DE PRESTADORES DE SERVIÇO “TEMPORÁRIOS” POR LOTAÇÃO.
LOTAÇÃO Quant LOTAÇÃO Quant
PREFEITURA UNIV. 160 NCE 4
GABINETE DO REITOR 39 PR-3 4
UFRJMAR 38 SG-6 – GRAFICA 4
PR-3 PLANO DIRETOR 36 DGDI 3
CT – DSG 30 PR-2 3
CT – ESCOLA DE PESCADORES 28 ETU 2
CT 24 GABINETE DO REITOR - SCRI 2
PR-1 – VESTIBULAR 22 PACC 2
COLÉGIO DE APLICAÇÃO – CAP 21 PROCURADORIA 2
PR-5 16 SG-6 - ALMOXARIFADO 2
MUSEU NACIONAL 15 SG-6 - TRANSPORTE 2
CFCH – NEPP 11 BIOFÍSICA 1
SG-6 11 CPPD 1
CT – INTERDISCIPLINAR 10 EBA 1
CT – POLO NÁUTICO 10 FAC. LETRAS 1
CASA DA CIÊNCIA 9 FACULDADE DE MEDICINA 1
IFCS 9 FAU 1
IPPUR 7 FCC 1
ESC. EDUCAÇÃO FÍSICA 6 HU 1
PR-1 6 IPPMG 1
NUTRIÇÃO 5 MATEMÁTICA 1
COPPE SCIRE 4 PR-4 1
ECONOMIA 4 TOTAL 562
Fonte: Planilha encaminhada pela UFRJ, anexa ao ofício n.º 166/2009 (quantitativo de junho de 2009).
Diante dos dados fornecidos na planilha supracitada, verificamos que a
Universidade não só continua utilizando mão-de-obra informal nos
setores onde já utilizava na auditoria anterior (Gabinete do Reitor,
Prefeitura Universitária, SG-6, etc.), como também passou a adotar
este tipo de prestação de serviço em outros setores da Universidade,
tais como "Plano Diretor" e "UFRJ Mar". As informações apresentadas
comprovam, ainda, que a seleção dos "temporários" continua ocorrendo
por análise de currículo e/ou entrevista.
A relação das ordens bancárias (OBs) na classificação 3.33.90.36.35,
extraída por meio do SIAFI Gerencial, permite verificar que o
pagamento dos terceirizados supracitados continua sendo feito por meio
do Banco do Brasil (mais de 95% das OBs emitidas pela UG 153115 na
referida classificação contábil tem a instituição financeira como
favorecida, totalizando, no exercício de 2009, R$ 16.367.070,91).
Observamos, ainda, que diversas outras Unidades Gestoras da UFRJ, além
da principal, efetuaram pagamentos de prestação de serviços na
classificação 3.33.90.36.35, mas emitiram as Ordens Bancárias
diretamente em favor das pessoas físicas. Destas, a Unidade com maior
valor pago no exercício de 2009 foi o Fórum de Ciência e Cultura - FCC
(UG 153161), que alcançou o montante de R$ 306.252,93 (trezentos e
seis mil duzentos e cinqüenta e dois reais e noventa e três centavos).
Selecionamos para análise, nesta auditoria, os seguintes prestadores
de serviços:
- Prestadores de serviços da UG 153115, lotados no "Vestibular", no
"Plano Diretor" e no "UFRJ Mar" (não analisadas na auditoria de Contas
de 2007), cujos pagamentos são feitos com intermédio do Banco do
Brasil (situação análoga à constatada na auditoria anterior);
- Prestadores de Serviços pagos pela UG 153161, sem intermediação de
instituição financeira, mediante OBs que favorecem diretamente as
pessoas físicas envolvidas.
Obtivemos os seguintes resultados:
A) UG 153115:
Conforme planilha apresentada, verificamos que os 38 prestadores de
serviço lotados no "UFRJ MAR" exercem a atividade de
professor/pesquisador, alguns iniciando no segundo semestre de 2008 e
a maior parte no início de 2009. No caso dos 36 terceirizados lotados
no "Plano Diretor", as atividades desenvolvidas estão relacionadas à
área de engenharia, arquitetura e paisagismo. A atuação de cada um
desses prestadores de serviços tem duração de três meses. Quanto aos
22 prestadores de serviço do "Vestibular", as atividades, exercidas,
na maior parte dos casos desde 2003, são variadas (almoxarife,
auxiliar de almoxarifado, recepcionista, auxiliar de processamento de
dados, secretária, contínuo e auxiliar operacional de serviços
diversos).
Solicitamos os documentos que respaldaram os pagamentos efetuados aos
prestadores de serviço das três lotações selecionadas, relativos aos
meses de junho, julho e agosto de 2009. A documentação requerida foi
apresentada, constituindo-se de:
a) ofícios/memorandos por meio dos quais os responsáveis por cada um
dos setores interessados encaminham à SG-6 os dados para os pagamentos
dos respectivos terceirizados.
b) documentos denominados "resumo da folha de pagamento", emitidos
pela SG-6, mediante os quais o Superintendente autoriza os pagamentos
solicitados. No caso do vestibular, há, também, a anuência da Pró-
Reitoria de Graduação (PR-1) e no caso do Plano Diretor, a da Pró-
Reitoria de Planejamento e Desenvolvimento (PR-3).
Nos documentos apresentados não constam informações acerca das
atividades exercidas pelos terceirizados, carga horária, etc.,
constando apenas os dados para o pagamento, tais como, nome, CPF,
Conta bancária, valor a ser pago, etc.
B) UG 153161:
Diferente do que ocorre na UG 153115, as ordens bancárias da UG 153161
são emitidas mensalmente em nome das próprias pessoas físicas que
prestam os serviços, respaldadas em Notas de Empenho por "dispensa de
licitação".
Solicitamos os processos 3683/2009-23 e 30713/2009-65, relativos aos
pagamentos desses terceirizados nos meses de janeiro, fevereiro,
março, julho, agosto e setembro. Constatamos que a contratação dos
prestadores de serviço ocorre de forma continuada, sem vínculo
empregatício, para exercer atividades de zelador, gerente de livraria,
vendedor, telefonista, assistente de produção, entre outras.
De janeiro a novembro de 2009, foram efetuados pagamentos desta
natureza a 22 pessoas físicas distintas, tendo 16 delas recebido
pagamentos em todos os meses do período analisado, caracterizando a
continuidade da prestação dos serviços.
Nos documentos de aprovação dos pagamentos, anexados aos processos
analisados, embora conste o nome da Coordenadora do FCC como
signatária, não consta a respectiva assinatura. O mesmo ocorre com os
recibos dos prestadores de serviço anexados aos processos de forma
apócrifa.
Não localizamos nos processos documentos relacionados à realização de
dispensas de licitação, conforme informado nas notas de empenho que
respaldaram a emissão das ordens bancárias. Ressalte-se que, neste
caso, não caberia dispensa de licitação com base no inciso II do
artigo 24 da Lei n.º 8.666/93, já que os pagamentos mensais se referem
a parcelas de um mesmo serviço e, considerando o valor total anual,
ultrapassaram o limite estipulado pelo citado normativo.
Embora a prestação de serviços se dê sem vínculo empregatício,
conforme consta nos requerimentos de abertura dos dois processos
analisados, os pagamentos efetuados sofrem desconto de 11%, a título
de contribuição previdenciária.
CAUSA:
O Reitor, mesmo após ter sua gestão ressalvada pela CGU-Regional/RJ,
nas contas de 2007, devido a utilização de prestação de serviços
informal, continuou adotando tal prática.
Ressaltamos que, em parte dos casos analisados nesta auditoria (Plano
Diretor e UFRJ MAR), poderia ter sido utilizada a contratação
temporária prevista na Lei n.º 8.745/1993 para regularizar a situação.
A Superintendência de Administração e Finanças (SG-6), que tem por
atribuição a administração dos serviços gerais da Universidade,
conforme artigo 95A do Estatuto, embora tenha instaurado processo em
2007 para realização de pregão, visando a contratação da prestação dos
serviços passíveis de terceirização para as Unidades da UFRJ, não
concluiu a licitação até o final do exercício de 2009, visto que houve
impugnação do edital do certame e morosidade na adequação do mesmo
para continuidade do processo.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Por meio da SA235319/003, de 19/11/2009, solicitamos justificativas
para a continuidade da utilização de prestadores de serviços informais
na Universidade, contrariando os dispositivos legais que regem a
matéria.
Em reposta, mediante Memorando n.º 909, de 23/11/2009, o
Superintendente Geral de Administração e Finanças se pronunciou:
"A UFRJ não está medindo esforços para sanear este apontamento.
Estamos tentando licitar uma empresa que será responsável pela
contratação do pessoal terceirizado principalmente os cargos extintos
através do processo 41262/2007-48. Ocorre que infelizmente a licitação
foi revogada pela impugnação apresentada por uma das empresas
participantes devido a não adequação do edital às novas exigências
impostas pela IN 03/2009 do MPOG. Outra medida tomada pela SG-6 foi a
dispensa de parte deste contingente, sendo mantidos somente os
prestadores de serviço ligados a projetos e ou serviços
imprescindíveis ou ligados ao projeto de expansão da Universidade
(REUNI / Implementação de novos pólos no interior do estado). Parte
destes, que foram mantidos, estão sendo contratados em caráter
eventual, pelo prazo máximo de 03 (três) meses."
O Coordenador do Núcleo UFRJMAR apresentou esclarecimentos sobre o
assunto, por meio de documento s/n, anexado ao memorando supracitado:
"[...]A maior parcela dos profissionais incluídos na lista em anexos
estão atuando no programa Instituto Politécnico da UFRJ, que constitui
uma resposta inovadora às demandas expressas pelas prefeituras
municipais de Macaé e Cabo Frio. Tais demandas se expressam em
programas de qualificação de professores e oferta de educação
integral, em tempo integral, fundada nos princípios da educação pelo
trabalho e da politecnia. O programa realiza ações em duas escolas
administradas em convênios. A primeira é a Escola Municipal de
Pescadores administrada em convênio com a Secretaria Municipal de
Educação de Macaé, que oferece disciplinas de 6° ano ao 9° ano do
ensino básico para cerca de 300 alunos com orientação para educação
para o trabalho e mais 250 em programas de educação de jovens e
adultos. A segunda é o Instituto Politécnico da UFRJ em Cabo Frio/
Escola Estadual da Praia do Siqueira administrada em convênios com a
Secretaria Municipal de Educação de Cabo Frio e com a Secretaria
Estadual de Educação.
[...]
As escolas do programa têm equipes de orientadores, professores do
quadro da UFRJ e de coordenadores e supervisores, que, por enquanto
ainda são contratados como prestadores. No entanto, o programa está em
fase de institucionalização e a UFRJ solicitou ao MEC, através da
Secretaria de Ensino Técnico e Tecnológico, vagas de docentes para
estas posições. Também, como parte do esforço de institucionalização,
está sendo criado um novo órgão suplementar - o NIDES - Núcleo
Interdisciplinar para o Desenvolvimento Tecnológico. O projeto de
criação já foi aprovado pelo Conselho de Coordenação do Centro de
Tecnologia e pela comissão de Desenvolvimento do Conselho
Universitário. A votação no pleno do Conselho Universitário deve ser
realizada nas próximas semanas.
Os professores/pesquisadores que atuam no programa foram todos
selecionados por concurso público que consiste de prova escrita, curso
de 40 horas com trabalhos escritos e orais de avaliação e mais um
período de três semanas de qualificação (120 Horas), que faz parte da
seleção. [...]Os supervisores foram selecionados entre os alunos de
melhor desempenho para continuar sua formação e colaborar na
consolidação do programa. Todos estão inscritos em programas de pós-
graduação da UFRJ.[...]"
Considerando que o Coordenador do Núcleo Interdisciplinar UFRJ Mar
afirmou que os professores/pesquisadores "temporários" são
selecionados por concurso público e que a SG-6, mediante planilha
anexa ao Ofício n.º 166/2009, havia informado que a referida seleção
ocorria por análise curricular/entrevista, solicitamos esclarecimento
sobre tal divergência de informações, por meio da SA235319/009, de
27/11/2009. Esta solicitação de esclarecimentos foi encaminhada pela
Auditoria Interna da UFRJ para a Pró-Reitoria da Pessoal, mediante
Solicitação de Auditoria N.º 0123/09. O Pró-Reitor de Pessoal, então,
se manifestou, por meio de despacho manuscrito no corpo da própria
solicitação 0123/09, nos seguintes termos:
"Informamos que não houve publicação de edital de concurso para
ocupação de vagas de professor/pesquisador no Núcleo Interdisciplinar
UFRJ MAR. Quanto às divergências de informações, sugiro encaminhamento
à SG-6, ressaltando que este assunto já foi discutido com o senhor
Superintendente [...]"
Não foram apresentados outros esclarecimentos sobre o assunto, nem
pela SG-6, nem pela Coordenação do UFRJ MAR.
A respeito dos prestadores de serviço do "Plano Diretor", o Pró-Reitor
de Planejamento e Desenvolvimento se manifestou, mediante Folha de
Informação anexa ao Memorando n.º 719/09, de 23/11/2009:
"Em consonância com a prioridade estabelecida pelo Governo Federal, a
Educação Superior vem tendo reconhecido o seu "papel de liderança
intelectual, cultural e tecnológica", e, em particular, as
Universidades Públicas têm sido objeto de especial programa de ações e
investimentos focado na expansão do sistema público, na sua
interiorização e na democratização do seu acesso, garantindo condições
de permanência ao estudante e preservando, consolidando e aprimorando
os níveis de excelência já alcançados no ensino, na pesquisa e na
extensão.
A sustentação concreta dessas orientações traduziu-se na edição do
Decreto Federal que instituiu o Programa de Re-estruturação da
Universidades Federais - REUNI cujo teor, entre outras providências,
alocou significativos recursos de capital para a expansão e re-
qualificação da infra-estrutura física das Universidades Públicas
Federais. O horizonte de investimentos do Programa se estende por um
prazo de 04 anos, com a sua execução financeira observando o repasse
de parcelas anualizadas, totalizando, no caso da UFRJ um valor global
de cerca de R$ 115.000.000,00.
A UFRJ responde ao desafio colocado pelo Governo Federal com um
projeto de transformação alinhado com essas premissas e sustentado na
perspectiva de adequar as atuais instalações da maior universidade
pública federal do país a patamares compatíveis com o modelo de
desenvolvimento autônomo e intensivo que o Brasil hoje persegue.
No âmbito do projeto de expansão e re-qualificação da sua infra-
estrutura física como definido pelo Plano Diretor da UFRJ recentemente
aprovado, o desafio que está sendo enfrentado pela UFRJ resume-se, a
organizar uma estrutura dimensionada e capacitada inicialmente para
desenvolver e/ou acompanhar uma grande demanda concentrada de projetos
de engenharia (arquitetura, estruturas, instalações elétricas e
prediais). Esses projetos, portanto, precisam ser desenvolvido em
tempo hábil para viabilizar a contratação das respectivas obras nos
prazos necessários e na extensão dos recursos disponíveis.
Mercê da importância dessas iniciativas acadêmicos e institucionais
para os interesses da UFRJ, por conta da concentração da demanda no
tempo e urgência na agilização de providências concretas que
garantissem o uso tempestivos dos recursos a estratégia adotada pela
UFRJ incluiu a contratação temporária (até 03 meses), na forma e de
acordo com a legislação em vigor, de serviços prestados por
profissionais para reforçar, em regime de urgência, a estrutura
atualmente existente na UFRJ cujos recursos humanos disponíveis para
as atividades envolvidas se encontram flagrantemente defasada e
subdimensionada.[...]"
Com relação aos prestadores de serviço lotados no "Vestibular", o
Superintendente Geral de Graduação, mediante Memorando GAB 314/2009,
de 14/12/2009, se manifestou:
"[...] no que se refere aos prestadores de serviços da Comissão
Executiva do Concurso de Acesso aos Cursos de Graduação, informamos
V.S.ª, conforme os considerandos relacionados abaixo:
1. Não ter havido determinação do MEC para dar posse a novos
servidores do último Concurso Público, que iria prover a Comissão
Executiva de número suficiente de servidores;
2. O planejamento, operacionalização e organização do Concurso de
Acesso aos Cursos de Graduação demandam atividades e volume de
informações que devem ser manuseados por pessoas de total confiança
das Coordenações Administrativa e Acadêmica, garantindo a seriedade do
processo e a confiança conquistada, fato demonstrado no trabalho até
aqui realizado, em que não se constatou qualquer problema que afetasse
a segurança do concurso;
3. A Comissão executiva montou e treinou uma equipe de pessoas
terceirizadas para atender as especificidades dos procedimentos de
planejamento, operacionalização e organização do Concurso de Acesso
aos Cursos de Graduação da UFRJ e Teste de Habilidade Específica;
4. O manuseio de dados sigilosos que o trabalho requer implicam em
contratação de pessoas que possam atender a diversidade de dias e
horários de expediente, incluindo sábados, domingos e feriados com
dedicação exclusiva, ocorrendo períodos com mais de 12 horas de
expediente;
5. A equipe tem como uma de suas atribuições representar a Coordenação
do Concurso de Acesso aos Cursos de Graduação da UFRJ em feiras de
profissões de instituições públicas e privadas de Ensino Médio,
levando orientação e materiais sobre os cursos oferecidos pela UFRJ e
a Concurso de Acesso.
Que a manutenção do pequeno núcleo de prestadores de serviço na
Comissão de Acesso visa garantir um nível de força de trabalho mínimo
para permitir a realização, com êxito, do próximo Concurso de Acesso.
Cabe, ainda, ressaltar que tal manutenção foi decidida em reunião com
a presença do Magnífico Reitor."
Por meio da SA235319/006, de 24/11/2009, solicitamos
informações/justificativas, também, sobre a utilização de mão-de-obra
terceirizada sem vínculo empregatício pela UG 153161 (FCC), os
descontos previdenciários realizados nos respectivos pagamentos,
considerando a ausência de formalização do vínculo de trabalho, e a
ausência de assinatura na documentação constante nos processos
analisados, que respalda os pagamentos efetuados.
Em resposta, a Coordenadora do Fórum de Ciência e Cultura se
pronunciou, por meio do Memorando n.º 445, de 26/11/2009:
"Apenas por agilidade administrativa na coleta das assinaturas e na
manutenção dos documentos de forma disponível aos prestadores, os
recibos assinados, mensalmente, ficam junto às folhas de ponto sob
guarda da Seção de Pessoal, o que não impede que sejam anexados aos
processos a qualquer tempo.
[...]
Dentre os 22 prestadores de serviços citados, 13 (treze) são de
responsabilidade da Editora da UFRJ e a resposta segue anexa a este
documento. Os 9 (nove) restantes são de responsabilidade direta do
Fórum de Ciência e Cultura, destes: 3 (três) exercem funções de apoio
técnico operacional nas dependências do FCC, em cargos extintos do
nosso plano de carreira, cujo pedido de contratação está incluso no
processo de Licitação n.º 23079.041262/2007/48 da Superintendência
Geral de Administração e Finanças; 1(um) já foi aprovado e
classificado dentro das vagas oferecidas no último (2009) Concurso
público realizado pela UFRJ e aguarda instruções para posse; 4
(quatro) realizam tarefas específicas de produção e/ou apoio de
eventos culturais na nossa Divisão de Difusão Cultural (atividade
principal deste FCC, cujo número de realizações ultrapassam 370
eventos por ano) e; 1 (um) coordena a administração de rede (cargo
inexistente no nosso plano de carreira e de grande importância para
suporte e manutenção de informática) nas dependências deste fcc, sendo
que as funções destes seis últimos encontram-se solicitadas em nosso
processo de licitação n.º 23079.037961/2009-55.
[...]
Não há contrato formal, entretanto, todos são citados nominalmente nos
empenhos de pagamento.
[...]
A freqüência é controlada através de folha de ponto mensal, apostada
na Seção de Pessoal, junto com os recibos de pagamento.
[...]
Conforme informado anteriormente, ainda não foi possível formalizarmos
os contratos de trabalhos solicitados, eis que tais demandas estão
sendo tratadas divididas em duas partes, sendo a primeira no processo
administrativo n.º 23079.041262/2007-48, referente à contratação de
mão-de-obra de apoio técnico em geral, formatado pela Superintendência
Geral de Administração e Finanças e que teve seu edital impugnado
devido a IN 03/09 do MPOG, obrigando a adequação para nova licitação.
E a Segunda, por nossa iniciativa, com a abertura do processo n.º
23079.037961/2009-55 de Licitação na modalidade de Registro de Preços,
para Contratação de Empresa de Eventos, que se encontra na Divisão de
Licitação da SG-6, também, para a devida adequação na referida
instrução normativa do MPOG e posterior prosseguimento, uma vez que
esta Unidade não dispõe de Comissão de Licitação.
[...]
O desconto de 11% dos valores pagos aos prestadores de serviço, a
título de INSS, é assim realizado por orientação oriunda da Divisão de
Contabilidade da SG-6."
Anexado ao memorando n.º 445 foi encaminhado o memorando n.º 016/2009,
pelo qual o Diretor da Editora da UFRJ presta as seguintes
informações, acerca dos 13 prestadores de serviço sob sua
responsabilidade:
"doze dos prestadores estão alocados aqui no Fórum e uma em nossa
livraria, campus CCMN;
não há contrato de trabalho formalizado com nenhum destes prestadores;
há controle de frequência, folha de ponto, sob guarda da seção de
Pessoal do FCC;
na tabela anexada está informada a atribuição dos prestadores, que
exercem funções sem as quais a Editora está impedida de funcionar;
o desconto de 11% (onze por cento) é feito pelo setor Financeiro do
FCC, em cumprimento às orientações recebidas pela Divisão de
Contabilidade da Superintendência Geral de Administração e Finanças -
SG6."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
O Decreto 2.271/1997 autoriza a execução indireta das atividades
materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do órgão ou entidade, vedando
esta forma de execução para as atividades inerentes às categorias
funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo
expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
A contratação da prestação de serviços indireta, nos casos autorizados
neste Decreto, deve ser precedida do devido procedimento licitatório.
Existe, ainda, outra hipótese prevista legalmente para a execução
indireta de serviços na Administração Pública. Trata-se da contratação
por tempo determinado para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público, prevista na Lei n.º 8.745/1993. A
referida lei define, em seu artigo 2º, os casos que são considerados
necessidade temporária de excepcional interesse público e determina,
em seu artigo 3º, que o recrutamento do pessoal a ser contratado deve
ser feito mediante processo seletivo simplificado sujeito a ampla
divulgação, inclusive através do Diário Oficial da União.
No caso dos prestadores de serviço "temporários" da UFRJ, observamos
três tipos de situação:
a) "temporários" que exercem atividades inerentes aos cargos
existentes no plano de cargos da UFRJ (ex: prestadores de serviços do
"Gabinete do Reitor", apontados na auditoria de Contas de 2007, que
continuam exercendo suas atividades como jornalista, arquiteto,
publicitário, etc.): nestes casos não está autorizada a terceirização,
sendo necessária a realização de concurso público para contratação de
servidor efetivo.
b) "temporários" que exercem atividades acessórias, inerentes a cargos
extintos/em extinção ou inexistentes no plano de cargos da UFRJ, tais
como:
- prestadores de serviço do "Vestibular" que atuam como almoxarife,
recepcionista, contínuo, etc.
- prestadores de serviço da "Prefeitura Universitária" que exercem
atividades de bombeiro, carpinteiro, motorista, etc.
- prestadores de serviço do FCC, que atuam como zelador, telefonista,
etc.
Nestes casos, a execução pode ser tanto direta (servidores
concursados), quanto indireta, conforme autorização do Decreto n.º
2.271/1997. Entretanto, a forma adotada pela UFRJ para a execução
indireta é indevida, tendo em vista a necessidade de realização de
processo licitatório e de contratação de empresa prestadora de
serviços.
No caso do vestibular, o gestor informou que já há servidores
aprovados em concurso público em quantidade suficiente para suprir a
demanda de serviços, mas que ainda não foi autorizada a posse dos
mesmos. Cabe destacar que, neste caso, por se tratarem de atividades
que envolvem sigilo de informações, a utilização de mão-de-obra sem
vínculo com a Universidade prejudica a confiabilidade do processo
seletivo.
c) "temporários" cujas atividades desempenhadas podem ser enquadradas
nas hipóteses de excepcional interesse público previstas na Lei n.º
8745/1993, como, por exemplo, atividades técnicas especializadas
necessárias à implantação de órgãos ou entidades ou de novas
atribuições definidas para organizações existentes ou as decorrentes
de aumento transitório no volume de trabalho que não possam ser
atendidas mediante concessão do adicional por serviços
extraordinários, previsto no artigo 74 da Lei n.º 8.112/1990: nestes
casos, embora a contratação seja permitida, a legislação exige a
realização de processo seletivo simplificado.
A prestação de serviços do "Plano Diretor" poderia ser enquadrada
nesta hipótese, caso fosse comprovada a insuficiência de recursos
humanos no quadro da Universidade para suprir o aumento transitório de
demanda de trabalho acarretado pelo REUNI, mesmo considerando a
possibilidade de concessão de adicional por serviços extraordinários.
Entretanto, a contratação deve ser precedida de processo seletivo nos
moldes definidos na legislação, respeitando as determinações legais
(prazo máximo dos contratos, valor da remuneração não superior ao de
cargo semelhante constante no plano de cargos da Entidade, etc.).
Ressaltamos que os prestadores de serviços informais de engenharia
recebem, atualmente, até R$ 11.300,00 mensais brutos, valor muito
superior à remuneração paga a um engenheiro do quadro funcional da
UFRJ.
A prestação de serviços do "UFRJ MAR" também poderia se enquadrar na
hipótese de contratação temporária prevista na Lei n.º 8.745/1993,
caso a implantação de novos pólos seja considerada uma nova atribuição
da Entidade e seu quadro de pessoal não seja capaz de suprir esta
demanda. Neste caso a contratação, enquanto é providenciada a
realização de concurso público, deve seguir as mesmas premissas
formais mencionadas anteriormente.
Embora a Superintendência Geral de Administração e Finanças - SG-6
tenha afirmado que a Universidade está envidando esforços no sentido
de solucionar a questão e ter informado que dispensou parte do
contingente, mantendo apenas aqueles ligados a projetos ou serviços
imprescindíveis, verificamos que a maior parte dos prestadores de
serviço relacionados aos setores analisados na auditoria de 2007,
especialmente à Prefeitura Universitária e ao Gabinete do Reitor,
continuam exercendo as atividades, mesmo após a recomendação para a
suspensão da utilização deste tipo de terceirização de serviços.
Quanto ao processo impugnado de pregão para contratação de serviços de
apoio, observamos sua morosidade, tendo em vista que o mesmo fora
iniciado em 2007 e, até novembro de 2009, ainda não se encontrava
concluído. Cabe esclarecer que a impugnação alegada pelo gestor
ocorreu somente em 2009, já que a Instrução Normativa MPOG n.º 03/2009
foi editada neste exercício. Destacamos que este processo de licitação
não foi objeto de análise por esta equipe.
RECOMENDAÇÃO: 001
Abster-se de utilizar prestação de serviço informal na Universidade.
RECOMENDAÇÃO: 002
Providenciar a adequação tempestiva do Edital do Pregão contido no
processo 23079.041262/2007-48 aos ditames da Instrução Normativa MPOG
n.º 03/2009, dando continuidade à referida Licitação.
RECOMENDAÇÃO: 003
Realizar o devido processo licitatório prévio à contratação formal das
prestações de serviços necessárias, nas hipóteses passíveis de
execução indireta, autorizadas pelo Decreto n.º 2.271/1997.
RECOMENDAÇÃO: 004
Levantar os casos de prestação de serviços informais que poderiam ser
enquadrados nas hipóteses de contratação temporária por excepcional
interesse público, previstas na Lei n.º 8.745/1993, providenciar o
devido processo seletivo simplificado e a formalização das
contratações, conforme exige a referida legislação.
RECOMENDAÇÃO: 005
Envidar esforços junto ao Ministério da Educação, visando obter
autorização para posse dos aprovados no concurso público já realizado,
de modo a substituir o pessoal terceirizado que atua no vestibular e
em outros setores da universidade, se for o caso.
RECOMENDAÇÃO: 006
Envidar esforços junto ao Ministério do Planejamento, visando obter
autorização para a realização de novo Concurso Público, se necessário,
para contratação de servidores efetivos, nos casos não enquadráveis
nas hipóteses de execução indireta ou contratação temporária.
2.1.6.2 CONSTATAÇÃO: (021)
Indefinição e morosidade na concretização da contratação de empresa
para coleta de lixo da UFRJ mediante pregão eletrônico, tendo em vista
suspensão judicial do Pregão 21/09.
No dia 28/07/2009, foi realizado o Pregão n.º 21/2009 para contratação
de empresa responsável pela execução de serviços de coleta de lixo.
Uma queda do sistema informatizado Comprasnet, que serve de base ao
pregão eletrônico, ocorreu durante a fase do encerramento aleatório
dos lances. Após o restabelecimento do sistema, o pregão foi retomado
a partir de sua fase seguinte, qual seja, de aceitação de propostas,
tendo o pregoeiro respeitado a fase em que o sistema retornou. Dessa
forma, foi considerada vencedora a Empresa RODOCON pois havia
apresentado o melhor preço até a queda do sistema.
Entretanto, conforme é possível observar na cópia do Mandado de
Intimação MTL.7153.006899-8/2009 (fls. 392 a 394, Processo 9461/2009-
14), concedido pelo Juízo da 5ª Vara Federal do Rio de Janeiro, em
31/07/2009, foi deferida liminar a favor da Empresa LOCANTY, outra
participante do certame em tela, "para suspender o Pregão Eletrônico
21/2009 da UFRJ até posterior determinação deste juízo".
O Memorando n.º 573 (fls. 395-396), de 04/08/2009, tece
esclarecimentos a respeito do ocorrido durante o pregão e acrescenta
que a Empresa, segunda colocada no evento, "entrou com uma petição
onde solicitava o retorno do pregão à fase de lances, e não à fase
seguinte, por entender que, em atendimento à legislação vigente,
deveria haver o retorno na mesma fase em que estava a licitação antes
da "queda" do sistema".
O memorando relata, também, que a SG-6 recebeu outra petição, de uma
terceira empresa, que teria informado que "não teve oportunidade de
efetuar seu melhor lance para o item 01, devido ao problema de
desconexão, anexando sua pretensa proposta, onde informa que ofertaria
o valor de R$ 2.600.000,00, quando o melhor valor conseguido foi de R
$ 2.800.000,00 (...)".
O pregoeiro continua o memorando informando que seu posicionamento
seria o de "sugerir a revogação da licitação, em razão de interesse
público, pois uma pretensa economia de R$ 200.000,00 seria
substancial, não podendo ser ignorada pela administração". Finaliza
solicitando o encaminhamento do documento à Procuradoria da UFRJ para
a adoção de providências cabíveis.
A Procuradoria, mediante o Memorando PFUFRJ/LPS/N.º 580/2009, de
16/09/2009, informa que a liminar que suspendeu o Pregão Eletrônico
21/2009 até posterior determinação daquele Juízo "não impediu que o
Pregoeiro da UFRJ reabrisse a fase de lances, sanando a falha
identificada".
O pregoeiro, então, por meio do Memorando n.º 750, em resposta à
Procuradoria, informa que "a decisão de retornar a licitação na fase
de aceitação de propostas e não na fase de lances, NÃO foi deste
pregoeiro mas do próprio Sistema Comprasnet, conforme informei no
Memo. 573/2009".
Informou, ainda, que "como não existe previsão legal para retorno à
fase de lances não há meios deste pregoeiro fazê-lo, pois o próprio
sistema Comprasnet não permite tal ato, tornando impossível o retorno
da licitação em tela à fase de lances". Finaliza informando que "ainda
estamos aguardando resposta do Departamento de Logística e Tecnologia
da Informação, órgão do Ministério do Planejamento responsável pelo
Sistema Comprasnet, onde solicitamos o retorno da licitação à fase de
lances".
Em 10/03/2010 foi encaminhada cópia do Parecer PFUFRJ/LCMS/006/2010 no
qual o Procurador Federal conclui opinando pela revogação do certame,
com a devida motivação do ato administrativo.
Entretanto, o Procurador Geral não aprovou tal parecer e informou que
"a questão encontra-se sub-judice, qualquer atitude a ser tomada pela
Administração, diferente daquela determinada pelo Juízo da 5ª Vara
Federal, dependerá de anuência a Procuradoria Regional Federal da 2ª
Região". Finalizou sugerindo a realização de reunião com a
Procuradoria Regional Federal da 2ª Região para que seja encontrada a
melhor solução para o problema.
Dessa forma, o que se observa é que, durante todo o exercício de 2009,
não se conseguiu realizar o pregão e, assim, contratar os serviços por
um valor compatível com os preços praticados no mercado.
CAUSA:
Dificuldades de comunicação entre a SG-6 e a Procuradoria da UFRJ, bem
como com o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão
responsável pelo Sistema COMPRASNET.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
O Superintendente Geral de Administração e Finanças justificou, por
meio do Memorando n.º 101, de 4/3/2010, o fato de não ter procedido ao
cancelamento do Pregão 21/2009:
"No entendimento desta SG-6, caso tivéssemos efetuado o cancelamento
do Pregão 21/2009, ou efetuado a abertura de novo certame, estaríamos
burlando a ordem judicial emitida pelo Juízo da 5ª Vara Federal do Rio
de Janeiro, uma vez que a mesma continha a ordem expressa de suspender
o Pregão, enquanto aguardávamos decisão judicial final, ou
efetuássemos a retomada da fase de lances, algo que não pode ser feito
em Pregão Eletrônico. Para maiores esclarecimentos quanto ao fato,
sugiro ser analisado pela equipe da C.G.U. o processo 009461/2009-14,
que contém todos os dados do fato."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Observa-se que a Superintendência Geral de Administração e Finanças -
SG6 e a Procuradoria Federal da UFRJ não conseguiram, ao longo de todo
o exercício, entrar em um acordo com relação às medidas que deverão
ser adotadas para resolver este imbróglio jurídico.
A impossibilidade de se efetuar novo pregão eletrônico tem causado
consideráveis prejuízos à instituição e, consequentemente, ao erário,
uma vez que a contratação deste serviço, por dispensa emergencial, não
permite a obtenção de proposta mais vantajosa à administração pública.
Senão vejamos:
- o menor preço atingido no pregão suspenso foi de R$ 2.800.000,00
anuais. Por intermédio da dispensa emergencial, o valor do último
contrato trimestral foi de R$1.143.948,00, que equivale a R$
4.575.792,00 anuais, atingindo-se uma diferença prevista de R
$1.775.792,00 ao longo de um ano.
- conforme consulta ao SIAFI, considerando os pagamentos efetivamente
realizados de março a dezembro de 2009 (portanto um período de cerca
de 10 meses), relativos ao serviço de coleta de lixo, respaldados em
processos de dispensa emergencial, chega-se a um valor de R
$3.243.581,07 pagos às empresas RODOCON (contrato de 15 dias) e
LOCANTY (contrato de março a dezembro de 2009). A proposta ofertada no
pregão suspenso (R$2.800.000,00) equivale a R$2.333.333,33 para 10
meses, ou seja, ao longo de 2009 poderia ter sido economizado, pelo
menos, R$ 910.247,74.
RECOMENDAÇÃO: 001
Realizar com urgência reunião com a Procuradoria Regional Federal da
2ª Região, apresentando a comprovação da impossibilidade de recomeçar
o processo licitatório a partir da fase de lances, para que seja
encontrada a melhor solução para o problema, envidando esforços no
sentido de revogar o Pregão anterior e realizar outro, visando a
mitigar os prejuízos acumulados ao longo do exercício.
2.1.6.3 CONSTATAÇÃO: (022)
Seleção, mediante processos de dispensa de licitação emergencial,
realizados para contratação do serviço de coleta de lixo, de empresa
que apresentou cotação menos vantajosa para a Universidade.
Analisamos o processo 11106/09-05, que abrange sucessivas dispensas de
licitação, realizadas ao longo de 2009, para contratação de serviços
de coleta de lixo extraordinário e hospitalar.
Verificamos que, em março de 2009, foi realizada a primeira
dispensa emergencial para contratação desses serviços.
Nesta primeira cotação, foi selecionada a Empresa RODOCON
- Construções Rodoviárias Ltda., que apresentou a menor proposta
mensal, no valor de R$ 390.563,91 (trezentos e noventa mil
quinhentos e sessenta e três reais e noventa e um centavos),
enquanto a outra candidata, a Empresa LOCANTY Com. Serviços Ltda.,
apresentou proposta no valor de R$559.616,00/mês (quinhentos e
cinquenta e nove mil seiscentos e dezesseis
reais).
O contrato inicial, respaldado nesta dispensa de licitação, teve a
duração de 15 dias, visando atender, de acordo com informações
contidas no documento denominado "Folha de Informação", de 19/03/2009
(fls. 122), recomendação da Procuradoria. Solicitamos o documento
original da Procuradoria no qual constaria tal recomendação. No
entanto, conforme informado pela Superintendência Geral de
Administração e Finanças, mediante Memorando n.º 128, 12/3/2010, "não
há documentação escrita neste sentido, posto que tal orientação foi
realizada verbalmente."
Nove dias após efetuada esta primeira contratação, foi realizada nova
dispensa de licitação, conforme consta na mesma Folha de Informação:
"Em face da não aceitação da prorrogação do contrato vigente com a
Empresa RODOCON, por parte da Procuradoria, aliado ao término da
vigência do contrato supracitado, houve uma nova tentativa de cotação
do serviço pretendido (...)".
Ressaltamos que não foi localizado, no processo, o documento pelo qual
a Procuradoria teria negado a prorrogação da contratação inicial.
Nesta segunda dispensa, o valor da proposta da Empresa LOCANTY
apresentou um decréscimo bastante significativo em relação a sua
proposta na primeira dispensa, acima mencionada. O valor mensal
ofertado baixou dos R$559.616,00 (quinhentos e cinquenta e nove
mil seiscentos e dezesseis reais) apresentados na primeira cotação
para R$382.532,00 (trezentos e oitenta e dois mil quinhentos e
trinta e dois reais), o que representa uma redução de 68,0 %, em um
prazo de apenas nove dias, conforme pode-se observar às fls. 73 e 111.
A Empresa RODOCON, nesta segunda dispensa, não apresentou nova
cotação. Segundo informações prestadas pela Unidade "Não está presente
nos autos do processo a 'segunda' proposta da Empresa RODOCON porque a
empresa decidiu manter os preços e as condições da primeira e esta
ainda era válida, já que tinha sido emitida em 05 de março de 2009 com
prazo de validade de 60 (sessenta) dias".
Com a redução na proposta apresentada pela empresa LOCANTY, seu preço
passou a ser 2,06% inferior ao ofertado pela empresa RODOCON. O novo
contrato foi, portanto, firmado com a primeira (Contrato Emergencial
n.º 34/2009), dessa vez com a vigência prevista de noventa dias, que
acabou sendo prorrogada por mais 3 meses, mediante Termo Aditivo.
Destaque-se o fato de apenas três empresas demonstrarem interesse na
contratação. Segundo informações prestadas por servidores da SG-6 e
contidas na Folha de Informação, isso se deve à "falta de interesse em
participar do levantamento financeiro para a devida contratação por
abranger um período limitado a apenas três meses". Uma das empresas,
inclusive, encaminhou mensagem à UFRJ, conforme consta às fls. 252 do
processo, informando que "para a contratação emergencial de três meses
não temos interesse pois o investimento será muito elevado e o tempo
muito curto".
Ao analisarmos as propostas apresentadas nesta segunda dispensa,
observamos divergências significativas entre os quantitativos
previstos no Termo de Referência e aqueles ofertados pelas
empresas, conforme indicado na tabela a seguir, cujos dados foram
extraídos dos documentos constantes no processo:
QUADRO 06 – COMPARAÇÃO ENTRE OS QUANTITATIVOS PREVISTOS NO TERMO DE REFERÊNCIA
E AS PROPOSTAS APRESENTADAS
Termo de Referência Proposta Empresa RODOCON Proposta Empresa LOCANTY
Coleta de resíduo
extraordinário:
Coleta de resíduo
extraordinário:
Coleta de resíduo
extraordinário:
18 caçambas de 5 m3 18 caçambas de 5 m3 18 caçambas de 5 m3
108 containers de 1,2 m3 95 containers de 1,2 m3 66 containers de 1,2 m3
45 cont. de 240 litros 30 cont. de 240 litros 10 cont. de 240 litros
Remoção de resíduos
inertes:
19 m3 - -
Coleta de resíduos de
serviço de saúde:
Coleta de resíduos de
serviço de saúde:
Coleta de resíduos de
serviço de saúde:
178 containers de 240 lt. 174 containers de 240 lt. 82 containers de 240 lt.
Fonte: Processo 11106/2009-05 (fls. 81 e 111).
Efetuando-se cálculos para verificar o preço unitário dos itens
incluídos nas propostas apresentadas pelas empresas RODOCON e LOCANTY,
considerando as respectivas quantidades propostas, chegamos aos
seguintes valores:
TABELA 10 – COMPARAÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS
Serviço por Preço
Unitário
Proposta Empresa
RODOCON
Proposta Empresa
LOCANTY
Diferença entre
cotações
RODOCON - LOCANTY (%)
Coleta de resíduo
extraordinário:
caçambas de 5 m3 R$ 3.170,24 R$ 8.866,00 179,66%
containers de 1,2 m3 R$ 803,16 R$ 1.300,00 61,86%
cont. de 240 litros R$ 289,15 R$ 364,00 25,89%
Resíduo hospitalar:
Containers 240 lt. R$ 1.440,50 R$ 1.628,10 13,02%
Fonte: cotações apresentadas pelas empresas RODOCON e LOCANTY (fls. 83 e 110, Proc. 11106/09-05).
Conforme demonstrado na tabela acima, todos os preços unitários
ofertados pela empresa LOCANTY são superiores aos que a empresa
RODOCON ofereceu, chegando a diferença a atingir quase 180%.
Portanto, embora o valor global da empresa LOCANTY tenha sido o menor,
a empresa que apresentou a proposta mais vantajosa para a
UFRJ, considerando-se os valores unitários, foi a RODOCON, que não
foi a contratada no caso em tela. O Contrato originado deste segundo
processo de dispensa emergencial teve duração de 3 meses, prorrogada
por mais 3, totalizando 6 meses.
Posteriormente, foi realizada uma terceira dispensa de licitação para
contratação dos mesmos serviços e, novamente, foi contratada a empresa
LOCANTY.
No processo analisado, identificamos, no que se refere a esta
terceira dispensa emergencial, apenas a proposta da empresa RODOCON
(fls. 262) e o mapa de apuração (fls. 268). As cotações das demais
empresas não foram localizadas.
De acordo com o Mapa de apuração, a melhor cotação foi apresentada
pela Empresa RODOCON, no valor de R$1.036.794,00 (um milhão trinta e
seis mil setecentos e noventa e quatro reais) para três meses. A
Empresa LOCANTY, ainda segundo este documento, teria ofertado
o preço de R$ 1.143.948,00 (um milhão cento e quarenta e três
mil novecentos e quarenta e oito reais), superior ao proposto pela
primeira. Entretanto, a proposta não foi localizada no processo.
Apesar do próprio mapa de apuração demonstrar que a proposta da
empresa RODOCON seria a mais vantajosa para a UFRJ, a Empresa LOCANTY
que foi contratada, sem que haja esclarecimentos no processo que
fundamentem a seleção da sua proposta.
Ressaltamos que o processo 11106/09-05 não está suficientemente
claro e instruído. Comprometeram a análise as seguintes falhas:
- relativamente à primeira contratação emergencial: não constam do
processo o contrato administrativo realizado com a Empresa RODOCON
pelo prazo de 15 dias, bem como o documento da procuradoria orientando
a firmar o contrato com esta empresa por um prazo de apenas 15
dias, conforme descrito na Folha de Informação de 19/03/2009 (fls.
122);
- no que se refere à segunda dispensa realizada, não consta a
proposta da empresa RODOCON, nem o suposto comunicado por parte
desta empresa, informando que manteria a primeira cotação
apresentada; o termo de referência foi elaborado de maneira a dar
margem a interpretações diferentes na forma da apresentação de
cotações; não consta do processo documento que justifique o fato de
a cotação apresentada pela empresa contratada apresentar uma
quantidade inferior ao previsto no termo de referência; não há
documentos no processo que esclareçam o motivo pelo qual foi
selecionada proposta cujo preço unitário de cada serviço é superior
ao da segunda colocada.
- Quanto à terceira dispensa, faltam justificativas para a contratação
da segunda melhor cotação em detrimento da primeira;
- As cotações apresentadas pela Empresa LOCANTY, bem como os contratos
firmados constantes do processo, não estão assinados ou não possuem
identificação do signatário.
Cabe destacar que identificamos que a UFRJ já contratava o serviço de
coleta de lixo por meio de dispensas de licitação, respaldadas no
inciso IV do artigo 24 da Lei n.º 8.666/1993 (emergencial), antes
mesmo da suspensão do pregão n.º 21/2009, já abordada no item anterior
deste relatório, determinada por liminar judicial concedida em
31/07/2009.
CAUSA:
Falhas no planejamento da Unidade e na instrução dos processos.
Seleção da proposta sem considerar a compatibilidade dos itens
ofertados com o estabelecido no termo de referência, o que resultou em
comparação de ofertas diferentes, com preços unitários díspares. Os
atos foram praticados pelo Superintendente da SG-6 no exercício de
suas competências regimentais e a opção em adotá-los não foi
precedida de orientação técnica ou jurídica.
A conduta adotada não foi a alternativa mais adequada e econômica para
os cofres públicos.
Não consideramos que os atos, contrários à legislação, foram
praticados para atender situação emergencial no resguardo da
integridade do patrimônio público ou de pessoas.
Não ficou evidente que os atos visaram atender interesses próprios ou
de terceiros.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Questionado sobre o fato de ter sido contratada, mediante dispensa de
licitação por emergência, empresa para coleta de resíduos industriais
e hospitalares na UFRJ desde março de 2009 até a presente data, o
Superintendente Geral de Administração e Finanças justificou por meio
do Memorando n.º 101, de 04/03/2010:
a) "A primeira contratação se deve ao fato de não ter sido aceito
prorrogação do contrato através do TA n° 04/2008, conforme demonstrado
em documentação anexa, e extrema necessidade de continuidade dos
serviços prestados, já que trata-se de lixo hospitalar, e outros.
Entretanto a continuidade desta contratação se pauta ao fato de
estarmos aguardando decisão judicial, quanto ao mandado impetrado pela
empresa que participava do pregão 21/2009 e não termos nenhuma decisão
até o presente momento."
Com relação à primeira contratação emergencial de empresa responsável
pela coleta de lixo da UFRJ, 11106/09-05, solicitamos a apresentação
do respectivo Contrato Administrativo n.º 29/2009 com a Empresa
RODOCON e orientação da Procuradoria Federal para que o contrato
tivesse duração de apenas 15 dias, conforme consta no Parágrafo 4º da
Folha de Informação emitida pela Superintendência Geral de
Administração e Finanças, em 19/03/2009.
b) "O contrato administrativo n.º29/2009 segue em anexo a presente
resposta. Informo ainda que houve à orientação da Procuradoria Federal
da UFRJ, para que a duração do contrato em pauta tivesse sua vigência
de 15 (quinze) dias, entretanto não há documentação escrita neste
sentido, posto que tal orientação foi realizada verbalmente.
Sem prejuízo, uma análise detalhada dos autos do processo n.º
23079.006937/2009-56 demonstra que toda a instrução foi no sentido de
realizar a contratação pelo prazo de 90 (noventa) dias e não somente
15 (quinze) dias. Conforme demonstrado na pesquisa de mercado
constante em fls.16 a 82, informação de folhas 119 e 121 e mapa de
apuração de fls.196."
Solicitamos a apresentação da proposta da Empresa RODOCON, relativa à
segunda dispensa emergencial, uma vez que a mesma não consta do
processo.
c) "Não está presente nos autos do processo a "segunda" proposta da
Empresa RODOCON, porque a empresa decidiu manter os preços e as
condições da primeira e esta ainda era válida, já que tinha sido
emitida em 05 de março de 2009 com prazo de validade de 60 (sessenta)
dias."
Solicitamos justificativa para o fato de a quantidade de caçambas
prevista nas propostas ser diferente do termo de referência de
16/4/2009.
d) "As quantidades de caçambas que se encontram no termo de
referência, é uma previsão estimada para 12 meses e a contratação em
pauta somente para 90 dias. As empresas chamadas fizeram vistorias aos
locais ao qual prestariam os serviços, daí a divergência entre o termo
de referência e o n.º de caçambas, previsto. A empresa deve manter a
boa prestação dos serviços, cumprir a rotina estabelecida pelo órgão
responsável que é a Prefeitura Universitária, que também fiscalizam
este serviço. Esta Superintendência orientou os envolvidos para que
somente procedam cotações estimativas em planilhas que permitam
uniformizar a apresentação não permitindo aos fornecedores que cotem
da maneira que desejarem."
Solicitamos justificativa para o fato de a avaliação das propostas ter
sido efetuada considerando o preço total e não os preços unitários,
tendo em vista que as quantidades apresentadas pelas candidatas
divergiram significativamente do termo de referência, conforme
verificado pela equipe.
e) "Quanto ao valor, foi levado em conta o preço total e não o
unitário, por não vislumbrarmos prejuízos à UFRJ, já que o valor final
era menor. Contamos ainda com fiscais que avaliam o desempenho e o
cumprimento dos serviços prestados pela empresa contratada, além de
contarmos com o mecanismo do termo de execução de serviços atestado e
visado pelos fiscais."
Solicitamos justificativas para o fato de ter sido contratada
emergencialmente a Empresa LOCANTY, cuja proposta informa
uma quantidade de serviços inferior à contida no termo de referência.
f) "Conforme mencionado anteriormente, devido as vistorias realizadas
pode ter ocorrido a divergência mencionada. Salientamos o fato de que
no novo termo de referencia emitido pela Prefeitura universitária
existe o total estimado diário de containers a serem retirados, assim
como o seu quantitativo total mensal e anual conforme pode ser visto
abaixo e que inibirá totalmente este tipo de dupla interpretação no
futuro."
Solicitamos justificativas para o fato de, na terceira dispensa de
licitação realizada, não ter sido selecionada a empresa que
apresentou o menor preço, conforme pode-se observar mediante
análise da cotação da Empresa LOCANTY, contida às fls. 262 (processo
11106/09-05), e também no mapa de apuração (fls.268).
g) "Com relação à prorrogação do contrato n.º 34/2009, formalizada
através do Termo Aditivo n.º 01/2009, mister esclarecer o ocorrido.
De acordo com o estabelecido na legislação vigente é condição para a
renovação de um contrato administrativo a comprovação de vantajosidade
do mesmo, mormente em relação ao preço praticado.
Nesta esteira, foi realizada pesquisa de mercado para avaliar se os
preços praticados pela empresa LOCANTY eram os mais vantajosos. Consta
simplesmente do processo administrativo mapa de apuração a Empresa
RODOCON - apresentou, em um primeiro momento, valor menor do que
praticava a contratada.
Ocorre que a análise praticada sobre o preço ofertado pela Empresa
RODOCON e as demais propostas que constam do processo 11106/09-05 por
algum motivo não consta dos autos.
Comparando os valores cotados pela Empresa RODOCON com as demais
cotações em seus valores unitários notaremos a clara discrepância
existente entre os valores cotados pelos três outros fornecedores que
manifestaram seus preços unitários no referido processo. A falta de
padronização entre as cotação em um primeiro momento dificulta do
entendimento e uma análise rápida das propostas. Esta
Superintendência orientou os envolvidos para que somente procedam
cotações estimativas em planilhas que permitam uniformizar a
apresentação não permitindo aos fornecedores que cotem da maneira que
desejarem.
Tomaremos como parâmetro o preço do container 5 m3 praticado
pela empresa RODOCON em seu contrato assinado em 2006 que consta dos
autos do processo 044136/2005-38, o valor unitário de R$ 129,54
para 17 unidades totalizando acrescido de um custo unitário
mensal de R$ 193,59 a título de aluguel do mesmo. Ocorre que a
empresa alegou não ser possível manter o preço de 129,54 e
solicitou repactuação do objeto contratado. Ocorre que esta
ofereceu para a contratação emergencial no semestre final de
2009 o valor de R$ 110,00 por retirada de container de lixo
extraordinário sem valor referente aluguel do mesmo. Ocorre que
esta Universidade não poderia e não poderá ter o serviço de
retirada de seu lixo hospitalar e extraordinário paralisado face
ao risco que isso representa a saúde de nossos alunos, funcionários,
pacientes, professoras e a todos que compõem a comunidade
universitária, em face disso tomamos a decisão de contratarmos o
segundo menor, que em nosso entender era na verdade o menor preço
exeqüível, por julgarmos ser impraticável o preço oferecido
pela empresa RODOCON conforme afirmado pela própria empresa em folhas
1266 044136/2005-38 "Com enorme dificuldade cumpriremos nosso
contrato, pois o mesmo vence no dia 07/02/2009 e apesar da enorme
defasagem que inviabilizou os nossos preços sempre fomos
parceiros desta universidade". Ora se o preço de R$ 129,54 somado ao
aluguel mensal de R$ 193,59 já se encontrava inviável, isto dito pela
própria empresa, o valor de R$ 110,00 apresentado para o procedimento
emergencial, no entender desta Superintendência também o estava.
Anexamos ao presente os preços praticados pela COMLURB/RJ em que
apuramos o valor de R$ 126,90 para pagamento de no mínimo R$ 381,00 e
coletando até no máximo 3 containers de 5 m3."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Segue análise para cada um dos itens da manifestação do auditado:
a) Em que pese a necessidade de se realizar a coleta de lixo na
universidade, há que se considerar que durante o exercício de 2009
foram realizadas três contratações para prestação deste serviço, por
dispensa emergencial, sem que se consiga realizar o devido pregão
eletrônico.
b) O gestor informa que, embora o contrato inicial tenha sido
assinado para o prazo de 15 dias, toda a instrução foi no sentido de
realizar a contratação pelo prazo de 90 dias. Sendo assim, deveria
constar do processo documentação que comprovasse a orientação
para que tal contrato tivesse a duração de 15 dias.
c) No processo relativo à segunda dispensa emergencial, não
consta qualquer documento informando que a Empresa LOCANTY havia
decidido manter os preços e as condições contidas na cotação
apresentada na primeira dispensa.
d) Apesar de a Unidade alegar que as quantidades de caçambas que se
encontram no termo de referência possuem uma previsão estimada para 12
meses e a contratação em pauta somente para 90 dias, os respectivos
documentos informam que os cálculos foram feitos considerando-se a
quantidade diária de caçambas a serem utilizadas. E, nesse aspecto,
tanto as cotações quanto o termo de referência apresentam as
divergências apresentadas.
No que se refere à prestação dos serviços, embora a Unidade afirme que
seja de boa qualidade, verificamos, no edifício da reitoria,
em área coberta pelo contrato, que o lixo não estava sendo
recolhido diariamente conforme previsto no termo de referência,
bem como foi observada a existência de uma considerável quantidade
de lixo ao redor dos containers, no período em que foram realizados
os trabalhos de campo desta auditoria.
e) Na segunda dispensa, o preço global apresentado na proposta da
empresa selecionada foi menor justamente por ter abrangido uma
quantidade de serviços significativamente inferior à segunda
colocada e ao Termo de Referência, conforme demonstrado.
Diante da divergência nos quantitativos apresentados nas propostas das
empresas, a seleção da melhor oferta deveria ter sido realizada
pela comparação dos preços unitários e não por valor global. Neste
caso, a empresa RODOCON seria contratada, considerando que a empresa
LOCANTY apresentou preços unitários mais elevados.
f) A Unidade alega que no próximo termo de referência as quantidades
estarão melhor definidas. Entretanto, esta auditoria abrange o
exercício de 2009 e, neste período, pode-se afirmar que as quantidades
previstas nas dispensas emergenciais realizadas para contratação de
serviço de coleta de lixo não estão compatíveis com as
apresentadas no Termo de Referência e, ainda assim, foram aceitas pela
UFRJ.
g) Apesar de a Unidade afirmar que a proposta da Empresa RODOCON é
inexequível pelo preço oferecido, não há dados no processo que
comprovem esta afirmação, ou seja, que justifiquem a seleção da
Empresa LOCANTY em detrimento da Empresa RODOCON que, de acordo com o
mapa de apuração, apresentou a melhor cotação. Também não constam, no
processo, as propostas apresentadas pelas demais empresas, sendo que a
própria UFRJ, que deveria justificar a ausência da documentação no
processo, informa apenas que "as demais propostas que constam do
processo 11106/09-05 por algum motivo não constam dos autos".
Considerando os fatos descritos, especialmente nos itens "e" e "g"
acima, identificamos que as contratações realizadas pela Universidade,
por dispensa de licitação emergencial, não foram as mais vantajosas,
sob o aspecto financeiro.
Na segunda dispensa realizada, considerando que foi aceita a proposta
da empresa LOCANTY e, diante disso, considerando que as quantidades
apresentadas por esta empresa seriam suficientes para a prestação dos
serviços necessários, efetuamos o cálculo do valor global que teria a
proposta apresentada pela empresa RODOCON, caso tivesse abrangido
esses mesmos quantitativos, visando realizar uma comparação uniforme
dos preços:
TABELA 11 – COMPARAÇÃO DE VALORES TOTAIS
(considerando a quantidade de serviços constante na proposta vencedora)
Serviço Valor total por
serviço Empresa
RODOCON
Valor total por
serviço Empresa
LOCANTY
Diferença entre
as propostas
Coleta de resíduo
extraordinário:
18 caçambas de 5 m3 R$ 57.064,32 R$ 159.588,00 R$ 102.523,68
66 containers de 1,2 m3 R$ 53.008,56 R$ 85.800,00 R$ 32.791,44
10 cont. de 240 litros R$ 2.891,50 R$ 3.640,00 R$ 748,50
Coleta de resíduos de
serviço de saúde:
82 containers de 240
lt.
R$ 118.121,00 R$ 133.504,00 R$ 15.383,00
Valor total: R$ 231.085,38 R$ 382.532,00 R$ 151.446,62
Fonte: Processo 11106/2009-05 (fls. 81 e 111).
Tendo em vista que os valores relacionados na tabela anterior são
mensais e que o contrato teve duração de 6 meses, a economia que teria
sido alcançada no período, caso a contratada fosse a empresa que
ofertou menores preços unitários, considerando os quantitativos
propostos pela empresa que de fato foi contratada, seria de R$
908.679,72 .
Já na terceira dispensa emergencial, não foi realizada comparação de
quantitativos ofertados, tendo em vista que apenas a proposta da
empresa RODOCON constava no processo. Considerando apenas os valores
descritos no mapa de apuração, identificamos uma diferença de R$
107.154,00 entre a proposta mais vantajosa e a contratada, para o
período de 3 meses.
Portanto, considerando ambas as contratações emergenciais, a economia
por parte da UFRJ poderia ter sido da ordem de R$ 1.015.833,72 , para
um período de 9 meses.
Cabe destacar que, conforme consta no SIAFI, a Empresa LOCANTY
recebeu da UFRJ, ao longo do exercício de 2009, a quantia total de R
$4.592.687,08 (quatro milhões quinhentos e noventa e dois mil
seiscentos e oitenta e sete reais e oito centavos), por
intermédio de contratações realizadas mediante dispensa de licitação,
distribuindo-se em:
a) serviço de coleta de lixo: R$ 3.048.299,12 (três milhões quarenta e
oito mil duzentos e noventa e nove reais e doze centavos).
b) serviço de limpeza: R$ 1.234.041,03 (um milhão duzentos e trinta e
quatro mil quarenta e um reais e três centavos).
c) despesas de exercícios anteriores: R$ 310.346,93 (trezentos e dez
mil trezentos e quarenta e seis reais e noventa e três centavos).
Cabe observar, ainda, a respeito da Empresa LOCANTY, que as cotações
apresentadas, bem como os contratos firmados constantes dos processos,
não apresentam assinatura ou foram assinados sem identificação do
assinante.
RECOMENDAÇÃO: 001
Acatar apenas determinações formais por parte da Procuradoria da UFRJ,
sendo que estes documentos deverão integrar o respectivo processo.
RECOMENDAÇÃO: 002
A partir da próxima contratação para os serviços de coleta de lixo e,
doravante para todas as contratações, deverão ser elaborados pedidos
de cotação bem como termos de referência mais coerentes com
a real necessidade da unidade, estipulando as quantidades que deverão
ser oferecidas em cada serviço e a forma que deverão ser apresentadas
as cotações por parte das candidatas, evitando comparações injustas e
desiguais.
RECOMENDAÇÃO: 003
Aceitar apenas propostas compatíveis com o Termo de Referência, sendo
que as cotações de preço devem ser solicitadas com um modelo padrão.
RECOMENDAÇÃO: 004
A fiscalização dos serviços de coleta de lixo deverá ocorrer com mais
assiduidade, verificando, inclusive, se estão sendo feitos diariamente
conforme previsto em contrato.
RECOMENDAÇÃO: 005
Considerar tanto a quantidade quanto a qualidade dos serviços/produtos
ofertados com aqueles constantes dos termos de referência visando
obter a proposta mais vantajosa, não se limitando a comparar o valor
global das propostas.
2.2 REESTRUTURAÇÃO E EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS - REUNI
2.2.1 ASSUNTO - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
2.2.1.1 INFORMAÇÃO: (013)
Programa: 1073 - Brasil Universitário
Ação: 8282 - Reestruturação e Expansão das Universidades Federais -
REUNI.
Produto: Vaga disponibilizada.
Unidade de Medida: unidade.
Finalidade: Promover a revisão da estrutura acadêmica das
universidades federais, de modo a possibilitar a elevação da
mobilidade estudantil, a criação de vagas, especialmente no período
noturno, e o completo aproveitamento da estrutura física e de recursos
humanos existentes, otimizando a relação aluno/docente e o número de
concluintes dos cursos de graduação.
Descrição: Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão, elaborados
pelas Universidades Federais, no exercício de sua autonomia, que visem
o aumento do número de estudantes, a redução da evasão, o completo
aproveitamento da estrutura instalada e a adequação e modernização da
estrutura acadêmica e física das instituições, por meio de obras de
pequeno vulto, incluindo reforma, construção, aquisição de
equipamentos, materiais e serviços. A expansão referida nesta ação não
pode caracterizar início de projetos de grande vulto que, conforme
legislação em vigor, só poderão ser executados à conta de crédito
orçamentário específico, vedado o empenho de valores a eles destinados
em outra dotação.
Detalhamento da implementação: Direta.
Análise de proposta apresentada pela universidade federal interessada,
firmada por seu representante legal, com base em plano de
reestruturação aprovado pelos órgãos superiores, no exercício da
autonomia universitária. A referida análise considerará a ampliação
projetada do número de estudantes; melhoria da taxa de atendimento com
base na relação de alunos por docente; expansão da oferta de vagas,
principalmente noturnas; melhoria de fluxo e redução estimada das
taxas de evasão. Transferência de recursos para a instituição após
aprovação da proposta.
Segue tabela contemplando a execução do programa por ação
governamental, excluindo o montante gasto com pessoal:
TABELA 12 – EXECUÇÃO DA AÇÃO DE GOVERNO
AÇÃO
GOVERNAMENTAL
DESPESAS EXECUTADAS PELA
UJ EM 2009
% DAS DESP. EXECUTADAS PELA UJ EM
RELAÇÃO AO TOTAL DO PROGRAMA
1073/8282 R$ 32.734.798,30 16,57% Fonte: Sistema SIAFI
2.2.2 ASSUNTO - PROCESSOS LICITATÓRIOS
2.2.2.1 INFORMAÇÃO: (019)
Em análise aos processos licitatórios n.º 23519/2008-51, 1829/2008-15
e 9463/2009-40, referentes aos pregões listados a seguir, verificamos
que estão adequados quanto ao enquadramento feito pelo gestor, no que
se refere à modalidade e ao tipo de certame licitatório, conforme a
legislação aplicável. Encontram-se, também, de acordo com as
determinações contidas no Acórdão 6.538/2009 - TCU - 1ª Câmara.
QUADRO 07 – PREGÕES ANALISADOS
Pregão Contrato Objeto Valor empenhado (R$)
03/2009 31/2009 Serviços de ascensorista 139.323,72
10/2009 45/2009 Serviços de limpeza 4.549.402,16
25/2009 91/2009 Manutenção de áreas externas 722.250,00
TOTAL 5.410.975,88
Fonte: Extração Siafi Gerencial.
2.2.2.2 CONSTATAÇÃO: (020)
Realizações indevidas de inexigibilidade de licitação para contratação
de serviços de telefonia, no valor total de R$ 2.988.616,14.
Em análise aos processos licitatórios n.º 24585/2009-00 e 763/2009-54,
verificou-se que a contratação de duas empresas de telefonia, uma no
valor total de R$2.514.392,72 (dois milhões, quinhentos e quatorze
mil, trezentos e noventa e dois reais e setenta e dois centavos), para
pagamento de telefonia fixa, e outra no valor total de R$ 474.223,42
(quatrocentos e setenta e quatro mil duzentos e vinte e três reais e
quarenta e dois centavos), para pagamento de telefonia móvel, foram
realizadas mediante inexigibilidade de licitação, com base no caput do
artigo 25 da Lei 8.666/93, que dispõe:
"É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição".
As inexigibilidades apontadas não encontram amparo no citado
dispositivo, tendo em vista que há viabilidade jurídica de competição,
por tratar-se de contratação de empresas prestadoras de serviços de
comunicação, sendo que o serviço em questão é passível de ser prestado
por outras operadoras.
Além disso, verificou-se o pagamento por indenização à empresa de
telefonia móvel, por ausência de instrumento contratual, no período de
janeiro a agosto de 2009.
CAUSA:
O gestor deixou de realizar procedimento licitatório para a
contratação de serviços de telefonia fixa e móvel, por falta de
planejamento adequado.
Os atos foram praticados pelo Supervisor da SG-6, no exercício de suas
competências regimentais, e a opção em adotá-los não foi precedida de
orientação técnica ou jurídica.
A conduta adotada não foi a alternativa mais adequada e econômica para
os cofres públicos.
Não consideramos que os atos, contrários à legislação, foram
praticados para atender situação emergencial no resguardo da
integridade do patrimônio público ou de pessoas.
Não ficou evidente que os atos visaram atender interesses próprios ou
de terceiros.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Foram solicitadas justificativas pelo fato da contratação, por
inexigibilidade, de empresa (Processo 763/2009-54) para prestação de
serviços de telefonia fixa, tendo em vista a possibilidade de
competição, já que existem outras empresas prestadoras desses
serviços.
O superintendente da SG-6 respondeu, por meio do Memorando n.º
128/2010:
"Visando iniciar um processo de ajustamento desta IFES às normas e os
procedimentos para controle e utilização de serviços e equipamentos de
telefonia por meio de processo licitatório, em setembro de 2006, a
UFRJ tomou a decisão de contratar os serviços de telefonia fixa da
Embratel de forma conjunta com a operadora Telemar com o objetivo de
dar condições à elaboração de seu perfil de consumo, necessário ao
Edital de Pregão de telefonia Fixa, como determina a Norma operacional
n.º 3 do Ministério da Educação, de modo a atender plenamente a CR/88,
Lei n.º. 10.520/02 e Lei n.º. 8666/93.
Esta medida se fez necessária pelo fato da empresa Telemar, detentora
dos serviços de telefonia utilizados por esta universidade, apesar das
inúmeras solicitações a ela realizadas de fornecimento de tal perfil
por um período retroativo de 01 (um) ano, nunca atendeu a estas
solicitações conforme explicitado nos autos do processo que deu origem
a cessão de metade dos troncos ópticos E1 de saída, ora utilizados
pela Telemar, à Embratel, que por sua vez assumiria o compromisso de
fornecer tais relatórios mensalmente, por um período de 06 (seis)
meses a contar da data de contratação.
Esta contratação, por inexigibilidade encontra-se justificada nos
autos do processo de n.º. 019663/2006-12, que, em resumo simples, dava
respaldo à contratação pelo fato de serem apenas estas duas empresas,
Embratel e Telemar, detentoras de concessão por parte da Anatel, para
exploração do serviço de telefonia fixa local e de longa distância na
área do Rio de Janeiro. E, estando por sua vez, a Telemar se eximindo
de fornecer tais ferramentas de caráter essencial e obrigatório para a
realização do certame, julgou-se que a situação de inexigibilidade
estaria, pois, configurada. Com base nas discussões e análises
aprofundadas sobre o tema, que se encontram registradas no processo
supracitado, tal contratação se formalizou com o respaldo, devidamente
documentado, do Procurador-Geral da União, [], constar dos autos
deste processo.
Lamentavelmente, o fornecimento dos dados que permitiriam compor o
perfil de tráfego da UFRJ não ocorreu conforme entendimentos iniciais,
visto que ocorreram algumas modificações no objeto do contrato ao
longo das negociações sobre o que estaria sendo fornecido, no caso, a
implantação e posterior doação à UFRJ de um bilhetador de chamadas
(tarifador), equipamento este que permitiria, por meio de emissão de
relatórios extraídos diretamente das centrais telefônicas da UFRJ,
traçar um perfil, o mais detalhado possível, do seu tráfego de
chamadas telefônicas.
Por conseguinte, a obtenção dos dados para a confecção do perfil só
foi possível através da compilação dos dados manualmente, mês a mês,
pelo período de 12 (doze) meses necessitando, contudo, da permanência
além do prazo contratual do fornecimento do serviço prestado pela
Embratel por conta do recebimento do detalhamento das chamadas por
meio de mídia eletrônica, que embora esta não contemplasse todos os
acessos telefônicos, nos permitia a visualização do tráfego por
entroncamento.
A continuidade da prestação do serviço por parte da Embratel deu
então, origem ao processo citado no documento ao qual aqui prestamos
esclarecimentos, qual seja o processo de número 763/2009-54, que na
verdade trata-se de processo de pagamento pelo fornecimento dos
serviços no exercício de 2009.
Cumpre salientar que, devido à complexidade da rede de telefonia da
UFRJ e pelo fato de, até então, não haver um mapeamento e estudo
detalhado das necessidades de seu sistema que servisse de base para
elaboração de um projeto básico, bem como, o fato peculiar de sua rede
se encontrar distribuída por endereços distintos, fez-se obrigatória a
necessidade de um estudo detalhado não apenas de seu tráfego como
também de um inventário de todo o equipamento destinado ao
funcionamento da rede de telefonia existente nesta instituição.
Este trabalho, por sua vez, demandou um tempo longo pelo fato de não
contarmos com uma comissão composta por membros oriundos do corpo
técnico e administrativo que estivessem empenhados no estudo e
elaboração de um projeto que viesse a atender às necessidades da UFRJ.
Como iniciativa, a universidade contratou uma empresa de consultoria
para que realizasse uma auditoria em todo o sistema telefônico da
instituição e nos apresentasse uma solução viável. O projeto
apresentado não teve a aprovação desta IFES, pois previa um alto
investimento com resultado em longo prazo, sendo que o objetivo nosso
era dar inicialmente solução aos problemas mais imediatos que seria a
contratação formal de uma empresa de telefonia que garantisse a
manutenção dos serviços ora já existentes, porém que servisse de base
para um projeto mais ousado a médio e longo prazo.
Não tendo havido êxito, deu-se reinício ao trabalho com a participação
de um pequeno grupo interno da UFRJ que definiu quais seriam as
prioridades inerentes ao projeto, bem como, realizou o levantamento
dos dados necessários, concluindo assim o documento que dará base a
contratação de uma empresa de telefonia para prestação do serviço de
telefonia fixa, local e de longa distância, ainda no exercício de
2010.
Vale acrescentar que, a despeito de toda a adversidade que nos fez
postergar o início do certame licitatório para contratação dos
serviços de telefonia fixa, o processo para lançamento do edital para
o referido pregão encontra-se em andamento, tramitando internamente,
devendo estar publicado em diário oficial em curto prazo."
Também foram solicitadas justificativas ao fato de a UFRJ contratar,
por inexigibilidade, empresa (Processo 24585/2009-00) para prestação
de serviços de telefonia móvel, tendo em vista a possibilidade de
competição já que existem outras empresas prestadoras desses serviços.
O superintendente da SG-6 respondeu, também, por meio do Memorando n.º
128/2010:
"A Universidade Federal do Rio de Janeiro iniciou em 2006, a
contratação do serviço de telefonia móvel ora prestado pela operadora
de telefonia móvel Vivo S/A.
Infelizmente, em contrariedade às regras de prestação de serviço a
órgãos públicos, e mesmo depois de findo o prazo possível para a
prorrogação do contrato com esta operadora, este serviço continuou
sendo mantido sem formalização contratual cabendo aqui ressaltar as
inúmeras tentativas por parte desta instituição em regularizar tal
inconformidade.
Ocorre que o serviço de telefonia móvel tornou-se instrumento
essencial de comunicação, estando presente na execução diária de
várias atividades acadêmicas e administrativas, o que nos
impossibilitou de encerrar, em definitivo, a prestação deste serviço
pela empresa supracitada imediatamente após o término do contrato.
Objetivando regularizar tal ausência contratual, foram realizadas
inúmeras investidas no sentido de lançar edital para nova contratação,
e até mesmo tentativas de adesão a atas de registros de preços para as
quais, não obtivemos sucesso por não conseguirmos adequar os termos
destes contratos ao perfil desejado para a UFRJ.
Durante o decorrer deste período em que o serviço foi prestado sem
formalização contratual, esforços também foram despendidos com o
objetivo de realizar licitação para serviços de telecomunicações, como
explicitado nos esclarecimentos fornecidos ao item 23, onde estariam
sendo englobados os serviços de telefonia fixa e móvel, momento em que
se discutiu exaustivamente as diversas possibilidades de contratação
visando a pretendida eficiência e economicidade na prestação do
serviço.
Nesse passo, decidiu-se por desvincular a telefonia móvel da telefonia
fixa e hoje se encontra formalizada a prestação do serviço de
telefonia móvel através da adesão à Ata de Registro de Preço da
Universidade da Força Aérea homologada em junho último, e com data
inicial de vigência contratual em 01/09/2009.
Contudo, cabe-nos reconhecer a existência de dívida contraída, dada a
continuidade da prestação do serviço, imediatamente anterior a adesão
à Ata de Registro de Preço supracitada, e que vem justificar a
existência do processo de pagamento de n.º. 24585/2009-00.
Do exame técnico realizado nas faturas apresentadas, enfatize-se desde
já, restou demonstrado que os serviços, objeto deste procedimento,
foram parcialmente prestados pela VIVO S/A por conta da identificação
de diversas cobranças indevidas, as quais se encontram ainda em
processo de análise por parte das duas instituições aguardando a
finalização de um acordo para quitação do débito remanescente."
Foram solicitados, ainda, esclarecimentos para o fato de a UFRJ ter
contratado a mesma empresa, durante o exercício de 2009, para
prestação de serviços de telefonia móvel mediante contratação por
inexigibilidade (Processo 24585/2009-00) e mediante contratação após
realização do Pregão Eletrônico 07/2009 (Processo 28478/09-34).
O superintendente da SG-6 respondeu, ainda, por meio do Memorando n.º
128/2010:
"Sendo a Ata de Registro de Preços da Universidade da Força Aérea a
que se mostrou mais adequada ao perfil de contratação pretendido pela
UFRJ, travou-se negociações com a operadora Vivo S.A com a proposta de
adesão a esta Ata, não havendo sobre esta contratação nenhuma
interferência por conta da negociação que se encontrava vigente a fim
de equacionar todas as inconformidades identificadas em faturamentos
anteriores. Assim sendo, tratam-se, portanto, de acordos contratuais
que tramitam em paralelo, sendo um totalmente independente do outro.
Todas as informações aqui apresentadas encontram-se documentadas, a
disposição para consulta, bem como, coloco-me à disposição para o
esclarecimento de quaisquer dúvidas concernentes."
Questionado sobre o período em que foi prestado o serviço de telefonia
móvel sem formalização contratual, o Superintendente Geral de
Administração e Finanças, mediante Memorando n.º 171, de 12/04/2010,
informou:
"Informamos que o período do ano de 2009 em que foi prestado o serviço
de telefonia móvel celular por parte da empresa VIVO S/A sem
formalização de contrato foi de Janeiro a Agosto."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
A Unidade busca justificar o fato de contratar as empresas mediante
inexigibilidade tendo em vista contratação realizada em 2006, cujo
processo continha documentos apresentados nos autos do processo de
n.º. 019663/2006-12, que davam respaldo à contratação e o consequente
julgamento de que a situação de inexigibilidade estaria configurada.
Entretanto, há que se considerar que relativamente às atuais
contratações das empresas por inexigibilidade não há qualquer
fundamentação e instrução nos processos analisados (763/2009-54 e
24585/2009-00).
A UFRJ alega, ainda, que apenas duas empresas podem explorar o serviço
de telefonia fixa local e de longa distância no Rio de Janeiro.
Entretanto, em consulta ao "site" da Agência Nacional de
Telecomunicações (Anatel), verificamos que o Serviço Telefônico Fixo
Comutado - STFC é oferecido por diversas operadoras, não havendo,
portanto, razão para alegar-se inviabilidade de competição.
Corrobora este entendimento, a constatação, no Portal de Compras do
Governo Federal - Comprasnet, da realização de procedimento
licitatório, na modalidade pregão-eletrônico e presencial, por
diversos órgãos públicos, para contratar o mesmo tipo de serviço.
Nos casos em tela, a partir da desestatização dos serviços de
telefonia fixa e móvel, o país passou a contar com mais de uma empresa
operadora desses serviços e foi oficialmente instaurado o ambiente
competitivo na prestação dos serviços de telefonia, portanto a
inexigibilidade nestes casos não mais se aplicam, a menos que sejam
apresentadas, nos respectivos processos, as devidas justificativas.
Conforme estabelecido na Constituição Federal, no art. 37, inciso XXI,
a licitação é regra para a contratação de serviços pela Administração
Federal. As hipóteses de dispensa e inexigibilidade, que têm caráter
de excepcionalidade, são reguladas pela Lei n.° 8.666/1993.
Mediante a Decisão 1.230/2002 - Plenário, o TCU ampliou o entendimento
firmado na Decisão 196/2001-TCU-Plenário para incluir a necessidade de
realização de procedimento licitatório pelo Poder Público para
contratação não só de Serviço Móvel Celular - SMC mas também de
Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, à exceção de situações
excepcionais de dispensa ou inexigibilidade, previstas nos arts. 24 e
25 da Lei n.° 8.666/1993, desde que devidamente fundamentadas e
instruídas nos termos do art. 26, da mesma Lei.
Como se sabe, o processo licitatório é a legítima forma de contratação
de serviços ou obras no âmbito da Administração Pública. Só assim, por
intermédio de uma concorrência democrática e isenta de privilégios,
com observância do princípio constitucional da isonomia e de
conformidade com os princípios básicos da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade, dentre outros, os gastos públicos estarão em
consonância com as normas específicas de direito financeiro, de
contabilidade e de administração.
Além disso, a morosidade na realização dos processos licitatórios
levou a UFRJ a realizar pagamentos por indenização, no período de
janeiro a agosto de 2009, por falta de instrumento contratual com a
empresa prestadora de serviço de telefonia móvel.
RECOMENDAÇÃO: 001
Abster-se de contratar serviços de telefonia fixa por inexigibilidade
de licitação, promovendo o devido certame licitatório.
RECOMENDAÇÃO: 002
Promover as licitações com a devida tempestividade, evitando a
prestação de serviços sem o respaldo contratual.
3 VIGILÂNCIA, PREVENÇÃO E CONTROLE DE DOENÇAS E AGRAVOS
3.1 VIGILÂNCIA, PREVENÇÃO E CONTROLE EM HIV/AIDS E OUTRAS DOENÇAS SEXUALMENTE
TRANSMISSÍVEIS
3.1.1 ASSUNTO - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
3.1.1.1 INFORMAÇÃO: (016)
Programa: 1444 - Vigilância, Prevenção e Controle de Doenças e
Agravos.
Ação: 8670 - Vigilância, Prevenção e Controle em HIV/AIDS e Outras
Doenças Sexualmente Transmissíveis.
Finalidade: Promover a vigilância, a prevenção, o controle, a
proteção, a promoção e o diagnóstico em HIV/Aids e em outras doenças
sexualmente transmissíveis (DSTs).
Descrição: Realização de atividades e ações em vigilância
epidemiológica das DST e do HIV/Aids; de ações de promoção, de
proteção e de prevenção ao HIV/Aids e outras DST; de direitos humanos
das pessoas portadoras das DST/HIV/Aids; realização de estudos e
pesquisas nas áreas de ciência e tecnologia, de epidemiologia, de
ações comportamentais, de ciências básicas, de organizações de
serviços, de gestão e produção de informações estratégicas à área;
entre outros.
Segue tabela contemplando a execução do programa por ação
governamental, excluindo o montante gasto com pessoal:
TABELA 13 – EXECUÇÃO DA AÇÃO DE GOVERNO
AÇÃO
GOVERNAMENTAL
DESPESAS EXECUTADAS PELA
UJ EM 2009
% DAS DESP. EXECUTADAS PELA UJ EM
RELAÇÃO AO TOTAL DO PROGRAMA
1444/8670 R$ 1.014.802,00 100% Fonte: Sistema SIAFI
Ressaltamos que, embora este programa tenha sido executado pela
Universidade, não consta em seu orçamento, tendo em vista que o
repasse dos créditos decorreu de instrumentos de transferência
voluntária de recursos, provenientes do Ministério da Saúde.
3.1.2 ASSUNTO - CONVÊNIOS DE OBRAS E SERVIÇOS
3.1.2.1 CONSTATAÇÃO: (007)
Empenhos sem respaldo contratual, no valor de R$ 1.189.341,14,
relativos a recursos recebidos mediante Instrumentos de
Transferência Voluntária, em favor de Instituição Financeira.
Selecionamos para análise três instrumentos de transferência firmados
em 2009 (Termos de Cooperação - TC 150/2009, 170/2009 e 195/2009),
cujos valores firmados totalizam R$9.219.790,00 (nove milhões,
duzentos e dezenove mil, setecentos se noventa reais).
Solicitamos os processos relacionados a esses instrumentos de
transferência voluntária e a UFRJ disponibilizou os seguintes
documentos:
QUADRO 08 – PROCESSOS RELATIVOS AOS AJUSTES SELECIONADOS PARA ANÁLISE
Instrumento de transferência Processo apresentado
TC 150/2009 Não havia processo autuado até 10/03/2010,
foram apresentados documentos avulsos
TC 170/2009 007779/2010-86
TC 195/2009 007776/2010-98
Fonte: Processos apresentados pela UFRJ, em resposta à SA 242068/010.
No que se refere aos processos relativos aos TC 195 e 170/2009,
observamos que apenas em 01/03/2010 foram autuados, apesar dos
instrumentos estarem vigentes desde dezembro de 2009.
Nos referidos processos, não constam os documentos básicos relativos
aos ajustes, que permitam identificar com clareza o objeto pactuado e
as obrigações das partes envolvidas, quais sejam, o Termo de
Cooperação firmado, o respectivo Plano de Trabalho, etc. Também não
localizamos nenhuma documentação que comprove que a UFRJ, quando da
assinatura dos ajustes, cumpria as exigências previstas no inciso IV
do §1º do artigo 25 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF).
Identificamos que os recursos relativos às parcelas liberadas em 2009
desses dois ajustes foram empenhados em favor do Banco do Brasil, nos
últimos dias do exercício de 2009, constando "não se aplica" como
modalidade licitatória nas respectivas Notas de Empenho, enumeradas a
seguir:
QUADRO 09 – EMPENHOS EMITIDOS EM NOME DO BANCO DO BRASIL
Termo de
Cooperação Programa/ação
Valor
liberado em
2009 (R$)
Empenho
195/2009 1444/8670 - Vigilância, Prevenção e Controle em
HIV/AIDS e Outras Doenças Sexualmente
Transmissíveis.
1.014.802,00 2009NE0000922
2009NE0000923
2009NE0000924
170/2009 1436/8628 - Apoio ao Desenvolvimento da
Graduação, Pós-Graduação Stricto e Latu Sensu em
Áreas Estratégicas para o SUS
174.539,14 2009NE0000900
Fonte: SIAFI
Não há, nos respectivos processos, nenhuma explicação para a emissão
de tais empenhos.
Cabe destacar que situação análoga já havia sido identificada no caso
da última parcela recebida do Convênio 0171/2004, no valor de R$
2.869.269,77 (dois milhões oitocentos e sessenta e nove mil duzentos e
sessenta e nove reais e setenta e sete centavos). Este recurso foi
empenhado em favor do Banco do Brasil (2008NE003072 e 2008NE003073)
sem respaldo em procedimento licitatório (modalidade de licitação "não
se aplica") e sem nenhuma explicação formalizada no respectivo
processo (034204/2008-02).
No caso do Termo de Cooperação 150/2009, verificamos que sequer
existia processo autuado até março de 2010, embora já tivesse sido
executado até mesmo pagamento com recursos do ajuste.
Foram apresentados, por meio do Memorando n.º 182/2010, de 10/03/2010,
documentos avulsos que demonstram que apenas uma pequena parcela deste
TC foi liberada em 2009 (R$ 2.000,00) e que a respectiva despesa foi
executada por dispensa de licitação (Publicação de extrato do TC no
D.O.U., Nota de Crédito, Nota de Empenho e identificação de processo
de dispensa de licitação no Sistema de Acompanhamento de Processos da
UFRJ - SAP).
Por meio da SA242068/013, de 10/03/2010, solicitamos a
disponibilização dos Termos de Cooperação firmados e informações
quanto ao cumprimento das exigências da LRF. Entretanto, até a
conclusão dos trabalhos, não foram apresentados os documentos e
respostas solicitados.
CAUSA:
A Superintendente de Planejamento e Desenvolvimento, que tem por
atribuição a coordenação, o acompanhamento e o controle das atividades
de Planejamento da Universidade, não planejou antecipadamente a
execução dos objetos avençados em Instrumentos de Transferência de
Recursos firmados em 2009, impossibilitando a realização dos devidos
processos licitatórios em tempo hábil, de modo que fossem emitidos os
empenhos, dentro do exercício, em favor dos reais fornecedores.
Cumpre ressaltar que a Superintendente é subordinada ao Pró-Reitor de
Planejamento e Desenvolvimento (PR-3), que tem por atribuição auxiliar
o Reitor em funções de direção na área para que for designado, de
acordo com o artigo 32 do Regimento Interno.
O Superintendente de Administração e Finanças (SG-6), que é o
ordenador de despesas da UJ e que tem por atribuição a fiscalização da
execução do orçamento e o controle dos recursos financeiros, conforme
artigo 95A do Estatuto, na intenção de manter créditos orçamentários
recebidos em 2009 para utilização no exercício seguinte, autorizou o
empenho, irregularmente, de despesas em favor de instituição
financeira, sem que houvesse qualquer obrigação da UJ com relação à
mesma.
Há que se ressaltar que a liberação dos créditos provenientes de
Instrumentos de Transferência Voluntária, em montante elevado, ao
final do exercício, prejudica a execução regular das despesas pela UJ.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Ao apresentar os processos relativos aos Termos de Cooperação 170 e
195, o Chefe da Divisão de Planejamento Orçamento e Gestão, por meio
do Memorando n.º 182/2010, de 10/03/2010, informou:
"[...] a documentação que temos referente ao Termo de Cooperação N.º
150/2009 é a anexa. Tal situação se deve ao fato de que no final do
exercício anterior esta Pró-Reitoria foi procurada pelo Prof. [...],
da Engenharia Biomédica/COPPE, informando que o Fundo Nacional de
Saúde iria descentralizar uma parte do crédito orçamentário
correspondente ao referido Termo de Cooperação para que pudéssemos
empenhar e que assim o T.C. seria celebrado, com a expectativa da
descentralização do restante dos créditos orçamentários no exercício
seguinte - 2010. Deste modo, estamos no aguardo de que o Coordenador
do T.C. nos envie a documentação necessária para a autuação do
processo e demais trâmites legais."
Por meio da SA 242068/012, de 10/03/2010, solicitamos justificativas
para o empenho dos recursos do Convênio 0171/2004, sem respaldo em
licitação, em favor do Banco do Brasil.
A Superintendente Geral de Planejamento e Desenvolvimento, mediante -
Ofício n.º 78/2010-PR3/UFRJ, de 19/03/2010, se manifestou:
"O repasse ao Banco do Brasil foi realizado com o objetivo de
assegurar os recursos, de modo a não prejudicar a continuidade da
execução do Projeto e a conclusão do certame licitatório que estava em
andamento. Vale ressaltar que o orçamento foi recebido no dia 23/12
por meio da 2008NC000075, sendo praticamente impossível executá-lo no
exercício vigente por vias normais."
Por meio da SA242068/013, de 10/03/2010, solicitamos justificativas
para o empenho de recursos dos Termos de Cooperação 170 e 195/2009,
sem respaldo em licitação, também em favor do Banco do Brasil.
Entretanto, não houve manifestação até a conclusão deste relatório.
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
No caso do Convênio 0171/2004, a Universidade assumiu que empenhou, em
2008, recursos em favor do Banco do Brasil, visando mantê-los em seu
orçamento de 2009, embora a Instituição Financeira não tenha nenhuma
participação na execução do objeto avençado.
No caso dos Termos de Cooperação, apesar de não termos recebido
resposta, observamos que as liberações de recursos pelos órgãos
concedentes ocorreram no final do exercício de 2009 e que a natureza
de despesa das notas de empenho emitidas são, algumas vezes,
incompatíveis com os tipos de atividades desempenhadas pelo Banco
favorecido, conforme se pode observar a seguir:
QUADRO 10 – EMPENHOS COM RECURSOS DOS TERMOS DE COOPERAÇÃO
Empenho Natureza Valor (R$)
2009NE0000922 MATERIAL DE CONSUMO 633.202,00
2009NE0000923 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA JURIDICA 152.400,00
2009NE0000924 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 229.200,00
2009NE0000900 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA JURIDICA 174.539,14
Fonte: Sistema Siafi
Os fatos apontados indicam que, nesses casos, assim como no caso do
Convênio 0171/2004, o empenho dos recursos em favor do BB teve por
objetivo evitar sua devolução ao órgão concedente.
Entretanto, para evitar a devolução, é necessário um planejamento
eficiente e tempestivo, no sentido de realizar antecipadamente os
processos licitatórios necessários à consecução do objeto dos ajustes,
de modo que, ao receber os créditos, a Universidade possa empenhar os
recursos em favor dos verdadeiros fornecedores. Com isso, não seria
necessário que a UFRJ utilizasse subterfúgios não previstos na
legislação para preservar os recursos em seu orçamento.
Ademais, cabe destacar que a Lei Orçamentária Anual de 2010 - LOA (Lei
n.º 12.214/2010, de 26/01/2010) autorizou a abertura de créditos
suplementares, no âmbito do Ministério da Educação, para o atendimento
de despesas provenientes de superávit financeiro apurado no balanço
patrimonial da União do exercício de 2009, conforme segue:
"Art. 4º. Fica autorizada a abertura de créditos suplementares,
restritos aos valores constantes desta Lei, desde que as alterações
promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a
obtenção da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas
Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010 e sejam
observados o disposto no parágrafo único do art. 8o da Lei de
Responsabilidade Fiscal, na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010
e os limites e condições estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de quaisquer valores incluídos ou acrescidos em
decorrência da aprovação de emendas individuais apresentadas por
parlamentares e de 50% (cinquenta por cento) dos valores incluídos ou
acrescidos em decorrência da aprovação de emendas de bancada estadual,
para o atendimento de despesas:
[...]
XV - no âmbito do Ministério da Educação, classificadas nos grupos de
natureza de despesa "3 - Outras Despesas Correntes", "4 -
Investimentos" e "5 - Inversões Financeiras", mediante a utilização de
recursos provenientes de superávit financeiro apurado no balanço
patrimonial da União do exercício de 2009, relativo a receitas
vinculadas à educação, até o limite do saldo orçamentário de cada
subtítulo apurado em 31 de dezembro de 2009, nos referidos grupos de
natureza de despesa e correspondentes fontes de recursos, vinculados
às subfunções "361 - Ensino Fundamental", "362 - Ensino Médio", "363 -
Ensino Profissional", "364 - Ensino Superior" e "847 - Transferências
para a Educação Básica", não utilizado no exercício de 2009, desde que
para aplicação nos mesmos subtítulos em 2010."
Com isso, recursos não utilizados no exercício de 2009 poderiam ser
utilizados em 2010.
Quanto à deficiência de instrução processual, destacamos que
prejudicou a verificação do cumprimento dos requisitos exigidos no
artigo 25 da LRF (Lei Complementar 101/2000) e que poderá prejudicar,
futuramente, a avaliação do cumprimento dos objetos avençados.
RECOMENDAÇÃO: 001
Estabelecer uma rotina administrativa que preveja um setor responsável
por acompanhar as negociações entre professores da Universidade e
outros órgãos visando obtenção de recursos para projetos, de modo que
a Administração Central tenha conhecimento prévio dos recursos que
serão descentralizados para sua Conta Única e dos objetos a serem
executados.
RECOMENDAÇÃO: 002
Planejar as aquisições e contratações necessárias à consecução dos
objetos pactuados em Instrumentos de Transferência Voluntária de
Recursos, de modo que sejam realizados os devidos procedimentos
licitatórios, antecipadamente, e emitidos os empenhos em favor dos
reais fornecedores, quando da liberação dos créditos pelos órgãos
concedentes.
RECOMENDAÇÃO: 003
Caso não seja possível emitir o empenho dentro do exercício financeiro
em curso, verificar, na Lei Orçamentária Anual do exercício
subsequente, a possibilidade de abertura de créditos suplementares
para o atendimento das despesas no exercício seguinte.
4 SEGURANÇA TRANSFUSIONAL E QUALIDADE DO SANGUE E HEMODERIVADOS
4.1 ATENÇÃO AOS PACIENTES PORTADORES DE DOENÇAS HEMATOLÓGICAS
4.1.1 ASSUNTO - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
4.1.1.1 INFORMAÇÃO: (014)
Programa: 1291 - Segurança Transfusional e Qualidade do Sangue e
Hemoderivados.
Ação: 4295 - Atenção aos Pacientes Portadores de Doenças Hematológicas
.
Produto: Paciente atendido.
Unidade de Medida: unidade.
Finalidade: Garantir a assistência aos portadores de doenças
hematológicas.
Descrição: Garantia da disponibilidade de medicamentos pró-coagulantes
e atenção aos portadores de coagulopatias, implantar e implementar a
Política Nacional de Atenção Integral as pessoas com Doença Falciforme
e outras Hemoglobinopatias em parceria com os Estados e Municípios.
Detalhamento da implementação: Descentralizada.
Compras e distribuição de medicamentos pró-coagulantes; Contratação de
serviço para beneficiamento do plasma brasileiro.
Segue tabela contemplando a execução do programa por ação
governamental, excluindo o montante gasto com pessoal:
TABELA 14 – EXECUÇÃO DA AÇÃO DE GOVERNO
AÇÃO
GOVERNAMENTAL
DESPESAS EXECUTADAS PELA
UJ EM 2009
% DAS DESP. EXECUTADAS PELA UJ EM
RELAÇÃO AO TOTAL DO PROGRAMA
1291/4295 R$ 0,00 0% Fonte: Sistema SIAFI
Ressaltamos que, embora este programa tenha sido executado pela
Universidade, não consta em seu orçamento, tendo em vista que o
repasse dos créditos decorreu de instrumentos de transferência
voluntária de recursos, provenientes do Ministério da Saúde.
4.1.2 ASSUNTO - CONVÊNIOS DE OBRAS E SERVIÇOS
4.1.2.1 CONSTATAÇÃO: (006)
Ausência de prestação de contas, no prazo determinado, dos recursos
recebidos por meio de Instrumentos de Transferência Voluntária com
vigência expirada em 2009 e instrução insuficiente dos respectivos
processos, prejudicando a avaliação do cumprimento dos objetos
pactuados.
Efetuamos extração de dados, por meio do sistema SIAFI gerencial, e
obtivemos a relação dos convênios vigentes em 2009 nos quais a UFRJ
figura como convenente. A extração de dados não retornou nenhum
registro em que a UFRJ figurasse como concedente de recursos.
Identificamos ajustes cujos prazos expiraram em 2009 e cujos valores
liberados constavam como "a comprovar" no SIAFI, indicando a não
apresentação de prestação de contas ao concedente, embora o prazo para
tal já estivesse esgotado (60 dias após o fim da vigência).
Selecionamos tais instrumentos para análise (relacionados a seguir) e
solicitamos os respectivos processos:
QUADRO 11 – AJUSTES SEM PRESTAÇÃO DE CONTAS NO SIAFI
Instrumento de
Transferência
Data fim vigência Valor “a comprovar”
(R$)
Processo apresentado
Portaria 158/2006 31/07/2009 78.600,00 052946/2006-94
Portaria 146/2006 31/07/2009 62.600,00 052944/2006-69
Portaria 557/2006 25/01/2009 94.857,96 052939/2006-29 e
032559/2008-67
Portaria 141/2006 31/01/2009 30.600,00 053778/2006-27
Portaria 151/2006 30/06/2009 56.000,00 053777/2006-64
Convênio 0171/2004 27/12/2009 574.423,16 034204/2008-02
Fonte: Siafi Gerencial
Após análise dos processos relativos a esses ajustes, identificamos:
a) Portarias 158/2006, 146/2006, 141/2006, 557/2006 e Convênio
0171/2004: não consta, nos respectivos processos, o encaminhamento de
prestação de contas ao órgão concedente, nem a comprovação de
recolhimento dos saldos.
No caso do Convênio 0171/2004, consta o Ofício GR n.º 0633/2009, de
04/11/2009, por meio do qual a Universidade solicita prorrogação do
prazo de vigência à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
(concedente), mas não consta nenhuma resposta ao pleito.
Cabe destacar que, no caso deste convênio, identificamos divergências
entre os valores registrados no sistema SIAFI e aqueles efetivamente
pactuados (incluindo os termos aditivos) e liberados pelo órgão
concedente. Observamos que apenas a última parcela liberada pelo
concedente (R$ 2.869.269,77), em 23/12/2008, ultrapassa o valor total
da transferência registrado no Siafi (R$ 1.754.374,36).
b) Portaria n.º 151/2006: consta, no processo, comprovante de
devolução do saldo do ajuste ao Fundo Nacional de Saúde (FNS) e um
Ofício de encaminhamento da prestação de contas final (Ofício GR n.º
0560/2009, de 23/09/2009). Entretanto, tal ofício não continha
comprovação de entrega ao referido órgão (protocolo, recibo, etc.).
Ressaltamos que, apesar da apresentação das prestações de contas
estarem em atraso na maior parte dos ajustes analisados, nenhum deles
está inscrito como "inadimplente" no SIAFI.
Cabe destacar que, além dos casos analisados nesta auditoria, de
ajustes vencidos em 2009, observamos, por meio de consulta ao SIAFI,
que a mesma situação ocorre em diversos ajustes vencidos em exercícios
anteriores, que também possuem saldo "a comprovar" (ex: CONV-PRODOC-
073/2003, PORT. 356/2004 e CV INPI 007/04).
No caso dos processos relativos às quatro Portarias (158/2006,
146/2006, 141/2006 e 151/2006), observamos que não constam, nos
processos apresentados, documentos básicos necessários à identificação
precisa do objeto avençado e das obrigações das partes, tais como, a
própria Portaria, o Plano de Trabalho, os Termos Aditivos (tanto de
prazo quanto de valor), etc. Localizamos apenas os pré-projetos
apresentados pela UFRJ ao Fundo Nacional de Saúde - FNS (órgão
concedente), exceto no caso do processo 032559/2008-67, relativo à
Portaria 557/2006, no qual foi identificada a documentação que
formalizou a pactuação (Portaria e Plano de Trabalho).
Constatamos que a execução dos objetos pactuados, no caso das
Portarias, se deu com o intermédio da Fundação Universitária José
Bonifácio - FUJB. Os repasses dos recursos se respaldaram em Termos
Aditivos ao Contrato n.º 22/2002, de objeto indefinido e amplo,
firmado entre a UFRJ e a Fundação, que por sua vez estava respaldado
num Convênio de Cooperação firmado em 31/07/2002.
A partir da transferência dos recursos, a execução dos objetos
ajustados foi realizada diretamente pela Fundação em conjunto com
professores designados como coordenadores dos projetos beneficiados.
Observamos que a Administração Central da Universidade (Reitoria e
Pró-Reitorias) não acompanhou diretamente a execução dos ajustes. Sua
participação limitou-se a repassar os recursos à Fundação de Apoio e
dela receber prestações de contas.
Constam, nos processos analisados, formulários de prestações de contas
encaminhados pala FUJB, relacionando os pagamentos realizados.
Entretanto, a documentação original comprobatória das despesas (notas
fiscais, documentação relativa ao processo de compra/contratação,
etc.) não está anexada aos processos relativos às Portarias 158/2006,
146/2006 e 141/2006.
Apenas nos casos das portarias 557/2006 e 151/2006, encontram-se
anexadas as notas fiscais e a documentação referente às dispensas de
licitação, quando foi o caso. Entretanto, para as aquisições
realizadas por meio de pregão, consta nesses processos apenas o termo
de adjudicação, não havendo documentação relativa à realização do
procedimento licitatório.
Ressaltamos que a contratação de Fundação de Apoio, por dispensa de
licitação, para desenvolver atvidades administrativas não é autorizada
pela legislação que rege a matéria (Lei n.º 8.958/1994 e artigo 24,
inciso XIII, da Lei n.º 8.666/1993).
No que tange à consecução do objeto firmado, diante da fragilidade na
composição dos processos, restou prejudicada a verificação, exceto no
caso da Portaria n.º 557/2006, cujo processo continha o plano de
trabalho pactuado e as notas fiscais comprobatórias das despesas
realizadas. Neste caso, efetuamos verificação e constatamos que o
objeto foi quase integralmente executado, exceto pelo fato de que
alguns itens foram adquiridos em quantitativos inferiores aos
previstos (ex: conforme notas fiscais 418218 e 1875, foram adquiridas
5 balanças e 6 armários, enquanto estavam previstos 10 e 13,
respectivamente). Ressaltamos que a execução financeira desta portaria
foi de 97,97% do valor total firmado.
Para as demais portarias, apenas foi possível observar que a execução
financeira demonstrada no último formulário de prestação de contas
enviado pela FUJB está muito aquém do valor do repasse, conforme
discriminado a seguir:
TABELA 15 – EXECUÇÃO FINANCEIRA DAS PORTARIAS
Portaria Valor repasse Valor gasto %
PORT. 158/2006 78.600,00 11.324,63 14,41%
PORT. 146/2006 62.600,00 9.840,29 15,72%
PORT. 141/2006 30.600,00 16.984,03 55,50%
PORT. 151/2006 56.000,00 25.473,85 45,49%
Fonte: Formulários de prestação de contas encaminhados pela FUJB, anexados
aos processos analisados.
No que se refere ao processo do Convênio 0171/2004 (processo
034204/2008-02), observamos que constam somente documentos
relacionados à ultima parcela recebida, no valor de R$ 2.869.269,77
(decorrente do 4º Termo Aditivo ao Convênio, firmado em 29/12/2008).
Não há qualquer menção à execução das parcelas anteriores e, mesmo com
relação à última parcela, os documentos apensados ao processo se
referem apenas aos repasses de recursos. Não há qualquer documentação
relativa a execução do objeto. Com isso, não foi possível identificar
sequer qual o objeto do convênio com precisão, em que etapa da
execução se encontra, nem mesmo o responsável pela sua execução. Como
não nos foram apresentados os processos relacionados às parcelas
anteriores, não foi possível verificar a execução do objeto pactuado
neste ajuste.
CAUSA:
O ex-Reitor da UFRJ, que tinha por atribuição realizar acordos,
convênios e contratos, entre a Universidade e organizações públicas ou
privadas, conforme artigo 30 do Regimento Interno, firmou com a FUJB,
em 31/07/2002, um convênio de objeto indefinido, além do Contrato
Específico n.º 22/2002, a ele vinculado, que respaldaram, até 2008, a
transferência indevida da execução dos objetos avençados em
Instrumentos de Transferência Voluntária de RecursosRecursos cuja
convenente é UFRJ, para a Fundação.
Ressaltamos que o Convênio estabelece que o Dirigente Máximo da UFRJ é
responsável pelo acompanhamento do desenvolvimento do mesmo e que, nem
o convênio nem o contrato firmados exigem a apresentação da
documentação original comprobatória da despesa pela Fundação de Apoio.
O atual Reitor continuou repassando recursos para a Fundação de Apoio,
respaldando-se no convênio supracitado.
O Superintendente de Administração e Finanças (SG-6), que tem por
atribuição a fiscalização da execução do orçamento e o controle dos
recursos financeiros, conforme artigo 95A do Estatuto, firmou diversos
termos aditivos ao Contrato n.º 22/2002 com a FUJB, até 2008, e,
respaldado nestes termos aditivos, empenhou os recursos recebidos por
meio de Instrumentos de Transferência Voluntária em favor da Fundação.
Esses Termos Aditivos firmados também não traziam qualquer obrigação
de apresentação de documentação original da despesa por parte da
contratada.
A Fundação entendeu que não tinha a obrigação de enviar os documentos
originais comprobatórios das despesas executadas à Universidade e não
o fez até 2008, impossibilitando a elaboração, pela SG-6, das
prestações de contas a serem apresentadas aos órgãos concedentes.
Apenas a partir de 2008 a UFRJ passou a receber tais documentos e, com
isso, ficou acumulada grande quantidade de documentação a ser
analisada para composição dos processos de prestação de contas de
diversos ajustes.
Ressaltamos que a Divisão de contabilidade, vinculada à SG-6, vem
dando prioridade à elaboração das prestações de contas relativas aos
ajustes que geram inscrições de inadimplência no SIAFI.
O Reitor atual (Dirigente Máximo), que, conforme cláusula décima
segunda do convênio firmado com a FUJB em 2002, pelo Reitor anterior,
teria a atribuição de acompanhar sua execução, não o fez, deixando tal
tarefa a cargo de Professores coordenadores dos projetos, que não
detêm o conhecimento administrativo necessário.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Por meio da SA242068/012, de 10/03/2010, solicitamos que a Unidade
informasse se houve resposta ao pedido de prorrogação do prazo do
Convênio 0171/2004, apresentasse comprovação de entrega da prestação
de contas da Portaria 151/2006 ao FNS e justificasse a ausência de
prestação de contas dos ajustes cujos prazos de vigência se encontram
expirados há mais de 60 dias.
No que se refere à prorrogação do prazo do Convênio, a Superintendente
Geral de Planejamento e Desenvolvimento, mediante - Ofício n.º
78/2010-PR3/UFRJ, de 19/03/2010, informou:
"A solicitação foi atendida e o Convênio encontra-se vigente até
21/03/2010, conforme publicação no DOU de 17/02/10, Seção 03, pág. 1,
em anexo. Informamos que uma nova prorrogação de vigência já foi
enviada ao órgão pela Coordenadora."
Quanto à comprovação de entrega da prestação de contas da Portaria
151/2006, o Superintendente Geral de Administração e Finanças, por
meio do Memorando n.º 128/2010, de 12/03/2010, se manifestou:
"O envio da prestação de contas poder-se-ia ter acontecido através de
postagem sem aviso de recebimento, fato este que não gera protocolo,
entretanto antecipando as informações que contarão no plano de
providências vamos entrar em contato com o FNS a fim de requerermos
uma declaração de recebimento, a qual devera ser oportunamente juntada
no processo."
Quanto à ausência de prestação de contas das demais Portarias, por
meio do mesmo documento, acrescentou:
"[...]registro que os recursos referentes a estes convênios foram
executados junto a fundação de apoio - FUJB depois de vários anos de
desentendimentos em relação a guarda da documentação chegou a
conclusão que tais documentos seriam encaminhados a UFRJ, embora a
FUJB solicite em seus protocolos de envio a devolução de tal
documentação, devolução na qual tem a discordância do Diretor da
Divisão de Contabilidade.
Essas notas fiscais chegam a Divisão de Contabilidade em volumes
enormes, em conseqüência do montante dos recursos repassados a
fundação de apoio e do número de convênios firmados entre a UFRJ e os
respectivos coincidentes. É bem verdade que a tendência é a redução
desta demanda, tendo em vista a obediência ao acórdão TCU 2731 de
2008, mas não podemos esquecer da demanda acumulada quanto aos
exercícios pretéritos.
Ademais a carência de mão de obra em toda a universidade, atentando
mais especificamente para a questão de prestação de contas de
convênios, a qual ora tratamos, carrega um peso muito grande nesta
justificativa. O setor responsável pela prestação de contas, não se
tratando somente de convênios, mas de todas as prestações de contas
desta IFES em meados de 2004, 2005 contava uma um numero muito
reduzido de servidores, mas especificamente dois. Para um melhor
entendimento hoje contamos com mais um funcionário, admitido em 2008,
o qual hoje trabalha única e exclusivamente com prestação de contas de
convênios, cabendo lembrar que somente ele desenvolve esta atividade
em toda a IFES.
Ora, conjugando o volume de trabalho com a defasagem / ausência de
força de trabalho nesta atividade podemos concluir que a demanda
gerada que se acumulou durante anos é humanamente inviável tratar
deste assunto com eficiência e tempestivamente.
Outrossim, a rotatividade de servidores, demanda tempo de treinamento
destes que chegam a cada momento junto a administração. É o que
ocorreu na seção de prestação de contas, em 2005 recebemos um
servidor, o mesmo saiu pois passou em outro concurso, o outro servidor
chegou somente em 2009, sendo certo que passamos pelo processo de
aprendizado por duas vezes, fato este que retarda todo o processo e
planejamento das atividades desta IFES quando o assunto é prestação de
contas.
Desta forma concluímos que as portarias ora em questão encontravam-se
junto a outros processos para a juntada de documentação e posterior
analise, entretanto tratamos como situações emergenciais aquelas que
estão causando restrições (inadimplência) a universidade. Devendo-se
levar em consideração que a administração tem ciência da modelagem de
uma estrutura efetiva, eficiente e eficaz, a qual buscamos a todo
momento, mas a realidade esta descrita nestas breves linhas."
Solicitamos, ainda, justificativas para as deficiências identificadas
na instrução dos processos disponibilizados, para a baixa execução
financeira das portarias cujos prazos expiraram em 2009 e para a
transferência da execução à Fundação de Apoio.
No que se refere à baixa execução financeira das Portarias, a
Superintendente Geral de Planejamento e Desenvolvimento, mediante
Ofício n.º 78/2010-PR3/UFRJ, de 19/03/2010, se manifestou:
"Concordamos plenamente que houve falha na execução das mencionadas
Portarias, mas para esclarecermos o porquê temos que consultar os
Coordenadores dos respectivos Projetos. Talvez por demora na execução
e falta de solicitação de prorrogação de prazo em tempo hábil."
Quanto à deficiência de instrução identificada nos processos relativos
aos ajustes analisados por esta equipe, o assessor da Superintendência
Geral de Planejamento e Desenvolvimento, mediante documento
encaminhado por correio eletrônico, em 19/03/2010, se manifestou:
"Atendo-nos somente ao Convênio 0171/2004, uma vez que tais
deficiências não foram identificadas em outros instrumentos de
transferência, principalmente nos processos contemplados a partir da
adoção Procedimentos Operacionais mencionados anteriormente,
informamos que o Convênio 0171/2004 dispõe de 02 (dois) processos
administrativos (23079.039900/2004-27 e 23079.034204/2008-02). O
processo autuado no exercício de 2004 está consubstanciado no Termo de
Contrato Específico n.º 22/2002 ao Convênio Geral entre a UFRJ e a
FUJB, além do Termo Aditivo n.º 51/2004 aos supracitados Termo e
Convênio Geral, respectivamente. Dessa forma, encontram-se no referido
processo todas as peças necessárias à identificação precisa do objeto
do ajuste, além das demais informações básicas elencadas. Já o
processo 23079.034204/2008-02, autuado em consonância com a Resolução
n.º 02/2006 do Conselho Universitário, de 09 de fevereiro de 2006,
além do Contrato Específico de Repasse n.º 68/2008, vinculado ao atual
convênio geral de Cooperação Acadêmica, Técnica, Científica e Cultural
entre a UFRJ e a FUJB, de 15 de maio de 2007, dispõe complementarmente
das demais informações básicas ao Convênio 0171/2004, as quais foram
identificadas por essa Auditoria."
Quanto à ausência de documentação original comprobatória das despesas,
em alguns processos analisados, o Superintendente Geral de
Administração e Finanças, por meio do Memorando n.º 128, de
12/03/2010, acrescentou:
"No que concerne a ausência de documentação original obrigatória
registro que os recursos referentes a estes convênios foram executados
junto a fundação de apoio - FUJB depois de vários anos de
desentendimentos em relação a guarda da documentação chegou a
conclusão que tais documentos seriam encaminhados a UFRJ, embora a
FUJB solicite em seus protocolos de envio a devolução de tal
documentação, devolução na qual tem a discordância do Diretor da
Divisão de Contabilidade.
Essas notas fiscais chegam a Divisão de Contabilidade em volumes
enormes, em conseqüência do montante dos recursos repassados a
fundação de apoio e do número de convênios firmados entre a UFRJ e os
respectivos coincidentes. É bem verdade que a tendência é a redução
desta demanda, tendo em vista a obediência ao acórdão TCU 2731 de
2008, mas não podemos esquecer da demanda acumulada quanto aos
exercícios pretéritos.
Ademais a carência de mão de obra em toda a universidade, atentando
mais especificamente para a questão de prestação de contas de
convênios, a qual ora tratamos, carrega um peso muito grande nesta
justificativa. O setor responsável pela prestação de contas, não se
tratando somente de convênios, mas de todas as prestações de contas
desta IFES em meados de 2004, 2005 contava uma um numero muito
reduzido de servidores, mas especificamente dois. Para um melhor
entendimento hoje contamos com mais um funcionário, admitido em 2008,
o qual hoje trabalha única e exclusivamente com prestação de contas de
convênios, cabendo lembrar que somente ele desenvolve esta atividade
em toda a IFES.
Ora, conjugando o volume de trabalho com a defasagem / ausência de
forca de trabalho nesta atividade podemos concluir que a demanda
gerada que se acumulou durante anos é humanamente inviável tratar
deste assunto com eficiência e tempestivamente.
Outrossim, a rotatividade de servidores, demanda tempo de treinamento
destes que chegam a cada momento junto a administração. É o que
ocorreu na seção de prestação de contas, em 2005 recebemos um
servidor, o mesmo saiu pois passou em outro concurso, o outro servidor
chegou somente em 2009, sendo certo que passamos pelo processo de
aprendizado por duas vezes, fato este que retarda todo o processo e
planejamento das atividades desta IFES quando o assunto é prestação de
contas.
Desta forma concluímos que as portarias ora em questão encontravam-se
junto a outros processos para a juntada de documentação e posterior
análise, entretanto tratamos como situações emergenciais aquelas que
estão causando restrições (inadimplência) a universidade. Devendo-se
levar em consideração que a administração tem ciência da modelagem de
uma estrutura efetiva, eficiente e eficaz, a qual buscamos a todo
momento, mas a realidade esta descrita nestas breves linhas."
A respeito do fato da execução ter sido transferida para a Fundação de
Apoio, a Superintendente Geral de Planejamento e Desenvolvimento,
mediante - Ofício n.º 78/2010-PR3/UFRJ, de 19/03/2010, se manifestou:
"Quando da liberação dos créditos orçamentários, disponibilizados
pelo Fundo Nacional de Saúde e pela Secretaria Especial de Política
para Mulheres em 2006, mais exatamente no encerramento do exercício
financeiro, havia um Convênio "mãe" com a nossa Fundação de Apoio e a
Procuradoria Geral da UFRJ que permitia que tal transferência fosse
efetuada, mediante Termos Aditivos ao mencionado Convênio, evitando a
devolução dos créditos aos Órgãos concedentes."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
No que se refere ao Convênio 0171/2004, a prorrogação de vigência,
informada pela Unidade, em resposta a questionamento efetuado pela
equipe de auditoria, provoca a prorrogação, também, do respectivo
prazo de prestação de contas que, com isso, não mais se encontra
expirado. Ressaltamos que a referida prorrogação de prazo não constava
no processo analisado, tampouco o novo pedido de prorrogação
mencionado pelo gestor.
Embora a "Orientação para Prestação de Contas de recursos
descentralizados por Portaria", emitida pela Diretoria Executiva do
Fundo Nacional de Saúde, não exija a apresentação dos documentos
contábeis originais, exige uma declaração de guarda e conservação dos
mesmos. Entretanto, os documentos originais não estavam em poder da
convenente - UFRJ.
Cabe destacar que a Universidade vem, sistematicamente, deixando de
prestar contas dos recursos recebidos por meio de transferências
voluntárias, nos prazos determinados.
Apesar disso, os órgãos concedentes não registram a inadimplência no
sistema SIAFI de maneira tempestiva, o que impediria a UFRJ de
celebrar novos convênios ou receber novas transferências de recursos,
tendo em vista a vedação contida no artigo 5º da Instrução Normativa
STN n.º 01/1997:
"É vedado:
I - celebrar convênio, efetuar transferência, ou conceder benefícios
sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da
Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito
Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou
privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não
esteja em situação de regularidade para com a União ou com entidade da
Administração Pública Federal Indireta"
Observamos que, até meados de 2008, a UFRJ, respaldada num Contrato
firmado com a FUJB, de objeto abrangente e indefinido, emitia
sucessivos Termos Aditivos repassando os recursos recebidos por meio
de Instrumentos de Transferência, para execução pela Fundação. Em
2009, não era mais adotada esta sistemática.
Quanto às deficiências identificadas na instrução processual, cabe
mencionar que não foi identificada apenas no caso do Convênio
171/2004, mas também nos processos relacionados às cinco portarias
firmadas em 2006.
Ademais, o primeiro processo relativo ao convênio 0171/2004,
mencionado pelo gestor, instaurado no ano de sua assinatura, não foi
disponibilizado para esta equipe quando requerido. Apenas foi
apresentado um processo instaurado em 2008, conforme relatado
anteriormente. Ressaltamos que esta equipe, por meio da SA242068/001,
de 19/02/2010, solicitou todos os processos relativos aos ajustes
selecionados para análise, entre eles o convênio 0171/2004, não apenas
os mais recentes, tanto que, no caso da Portaria 557/2006, dois
processos foram apresentados.
A deficiência na instrução dos processos relativos aos ajustes
expirados em 2009, embora se trate de uma falha formal, prejudica a
análise da execução dos objetos pactuados.
O fato da FUJB ter sido a responsável pela execução dos objetos dos
ajustes analisados pela equipe contribuiu para a deficiência
documental dos processos, principalmente no que se refere à
documentação comprobatória da despesa. Destacamos que esta
documentação, mesmo quando a apresentação não for exigida pelo órgão
concedente na prestação de contas, deve ficar armazenada no órgão
convenente, à disposição dos órgãos de controle e do próprio
concedente dos recursos.
Tendo em vista que os documentos que definem as especificações exatas
dos objetos a serem executados não se encontravam apensados em quase
todos os processos analisados e que, em grande parte deles, a
documentação comprobatória das despesas também não havia sido anexada,
esta equipe ficou impossibilitada de avaliar com precisão a consecução
dos objetos avençados. Apenas foi possível constatar que a execução
financeira da maior parte dos ajustes ficou bem distante do previsto
(valor repassado pelo concedente).
O fato da execução não ser acompanhada pela administração central da
Universidade contribui para a ausência dos documentos necessários, nos
respectivos processos, tendo em vista que os coordenadores dos
projetos, que acompanham a execução dos ajustes, são, em geral,
professores pesquisadores que não têm experiência administrativa.
RECOMENDAÇÃO: 001
Adotar providências com vistas a elaborar e apresentar aos órgãos
concedentes todas as prestações de contas de Transferências
Voluntárias de Recursos que se encontram em atraso.
RECOMENDAÇÃO: 002
Estabelecer rotina de acompanhamento, por setor da Administração
Central da UFRJ, da execução dos objetos pactuados nos instrumentos de
transferência, independente da forma com que o mesmo vá ser executado.
RECOMENDAÇÃO: 003
Implantar rotina de controle dos prazos de prestação de contas
estabelecidos nos ajustes firmados, de modo a evitar atrasos na
apresentação das mesmas.
RECOMENDAÇÃO: 004
Instruir adequadamente os processos relativos aos Instrumentos de
Transferência firmados, incluindo todos os documentos necessários à
identificação precisa do objeto avençado e ao entendimento de todas as
etapas de sua execução.
5 CONTROLES DA GESTÃO
5.1 CONTROLES INTERNOS
5.1.1 ASSUNTO - AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
5.1.1.1 CONSTATAÇÃO: (023)
Apresentação do processo anual de contas após o prazo estabelecido na
legislação aplicável, sem que haja solicitação de prorrogação ao
Tribunal de Contas da União.
Conforme Decisão Normativa TCU n.º 102/2009 combinada com o item
5.2.3. da Portaria CGU n.º 2.270/2009, o prazo para apresentação do
processo anual de contas de 2009, pela UFRJ, ao órgão de controle
interno competente, era 31/03/2010. Entretanto, o mesmo somente foi
entregue à CGU-Regional/RJ em 28/04/2010, quase um mês após o prazo
determinado.
Juntamente com o processo foram apresentados dois ofícios por meio dos
quais a Universidade solicitou ao Ministro de Estado da Educação a
prorrogação do prazo para apresentação da prestação de contas ao
controle interno.
Entretanto, não foi apresentado nenhum documento que evidencie que a
prorrogação de prazo requerida pela UFRJ tenha sido solicitada ao
Tribunal de Contas da União, pelo referido Ministro, conforme
exigência do o artigo 7º da Instrução Normativa TCU n.º 57/2008
combinado com o item 5.2.3.2 da Portaria CGU n.º 2.270/2009.
CAUSA:
O Reitor não providenciou a elaboração do Processo Anual de Contas da
UFRJ com antecedência suficiente para que o mesmo estivesse concluído
na data de apresentação determinada pelo TCU e entendeu,
equivocadamente, que bastava solicitar a prorrogação deste prazo ao
Ministro de Estado.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Ao encaminhar o processo anual de contas da UFRJ à CGU-Regional/RJ,
por meio do Ofício n.º 49/2010, de 28/04/2010, o Superintendente Geral
de Administração e Finanças encaminhou, também, pedidos de prorrogação
de prazo enviados pelo Reitor da Universidade ao Ministro de Estado da
Educação:
"Tendo em vista o prazo para entrega da Prestação de Contas do
Exercício de 2009 (31 de março de 2010) junto ao órgão oficial de
controle interno - CGU e, considerando que o processo de prestação de
contas é a expressão máxima da transparência das ações do poder
público e do controle social, esclarecemos que, em razão desta Unidade
Jurisdicionada encontrar-se em obras/reformas, parte destas em caráter
emergencial em face dos fortes temporais que vêem assolando o estado,
não conseguiremos apresentar o processo de prestação de contas
tempestivamente conforme preconiza as normas vigentes.
Isto posto, requeremos a V. Excia. Especial atenção no que concerne a
prorrogação do prazo para entrega do processo de prestação de contas,
para até o próximo dia 15 de abril de 2010, pelos fatos e fundamentos
supra epigrafados." (Ofício GR n.º 0169/2010, de 31/03/2010)
"Cumprimentando-o, reitero os termos do Ofício GR n.º 0169/2010, que
solicita prorrogação do prazo estabelecido na PORTARIA CGU n.º 2270,
de 04.11.2009 e na NORMA DE EXECUÇÃO CGU n.º 4, de 04.11.2009, para
entrega da Prestação de Contas do Exercício de 2009. Conforme já
ponderado, o pedido decorre das dificuldades enfrentadas por esta
Unidade Jurisdicionada, em virtude dos efeitos produzidos pelos fortes
temporais que assolaram o estado e, especialmente, a cidade do Rio de
Janeiro; o que provocou transtornos e prejuízos ao normal
funcionamento administrativo e acadêmico da instituição.
Requeremos, portanto, especial atenção de Vossa Excelência para que
possa a UFRJ entregar à Controladoria Geral da União (CGU) seu
processo de prestação de contas até o próximo dia 30 de abril de
2010." (Ofício GR n.º 0198, de 19/04/2010)
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Inicialmente, cabe observar que o primeiro Ofício, embora datado de
31/03/2010, possui protocolo de recebimento pelo Ministério da
Educação apenas em 16/04/2010 e que o segundo sequer possui protocolo
de entrega. Em ambos os documentos o Reitor solicita a prorrogação do
prazo de entrega do processo de contas à CGU ao Ministro da Educação,
que não tem competência para concedê-la.
Segundo o item 5.2.3.2 da Portaria CGU n.º 2.270/2009 "caberá ao
Ministério supervisor, conforme estabelecido no inciso II do art. 7º
da IN TCU nº 57/2008 ou norma que a substitua, solicitar, de forma
fundamentada, diretamente ao Tribunal de Contas da União, a
prorrogação dos prazos estabelecidos na Decisão Normativa do TCU, na
hipótese de impossibilidade de cumprimento pela UJ da data-limite para
entrega do processo anual de contas ordinárias ao órgão de controle
interno, encaminhando cópia do referido requerimento a esse órgão".
O artigo 7º da IN TCU n.º 57/2008 determina:
"Os prazos estabelecidos nas decisões normativas de que tratam os
arts. 3º e 4º deste normativo e no parágrafo único do artigo anterior
poderão ser prorrogados pelo Plenário do Tribunal, em caráter
excepcional, mediante solicitação fundamentada formulada, conforme o
caso, pelas seguintes autoridades:
[...]
II. Ministro de Estado ou autoridade de nível hierárquico equivalente;
[...]"
Portanto, o pedido de prorrogação do prazo deveria ser feito pelo
Ministro de Estado junto ao Tribunal de Contas de União.
Cabe destacar, ainda, que o atraso na apresentação do processo foi de
quase um mês, enquanto os episódios de chuvas fortes enfrentados pelo
Município do Rio de Janeiro, em 2010, ocorreram de forma isolada, não
consistindo em situação constante/contínua capaz de comprometer de
forma tão significativa a elaboração do processo anual de contas da
Universidade.
RECOMENDAÇÃO: 001
Elaborar o processo de prestação anual de contas com antecedência
suficiente para que episódios isolados de intempéries não provoquem a
extrapolação dos prazos estabelecidos e, caso ainda assim seja
necessária a prorrogação de prazo, atentar para os procedimentos
estabelecidos nos normativos expedidos pelos órgãos de controle, tanto
interno (CGU), quanto externo (TCU).
5.1.1.2 INFORMAÇÃO: (024)
No que se refere ao Relatório de Gestão da UFRJ, cumpre informar que,
em 26/02/2010, o Assessor da Pró-Reitoria de Planejamento e
Desenvolvimento (PR-3) encaminhou a esta equipe de auditoria, por
correio eletrônico, uma minuta do referido documento.
Procedemos, então, à análise preliminar desta, limitada à
verificação da existência do conteúdo exigido pela Decisão Normativa
TCU n.º 100/2009 (Anexo II), com vistas a orientar o gestor.
Ressaltamos que a análise preliminar não abrangeu a forma de
abordagem dos assuntos, detalhada na Portaria TCU n.º 389/2009 e no
documento entitulado "Orientações Complementares para Elaboração do
Relatório de Gestão", expedido pela CGU, conforme previsto no item 4.6
da Portaria CGU n.º 2.270/2009.
Em 10/03/2010, realizamos uma reunião de Apoio à elaboração do
Relatório de Gestão, na qual foram feitas observações sobre a minuta
analisada.
Ao recebermos o processo de prestação de contas, contendo a versão
definitiva do Relatório de Gestão, realizamos nova análise, desta vez
mais aprofundada, e identificamos a ausência das seguintes
informações:
- Ausência de informações detalhadas sobre a programação e a execução
orçamentária da Unidade (exigência da Portaria n.º 389/2009, que
detalhou o conteúdo exigido no item 2 da parte A do Anexo II da DN TCU
n.º 100/2009).
- Ausência de análise crítica sobre a situação dos recursos humanos da
Unidade (conteúdo exigido pelo item 3 da parte A do Anexo II da DN TCU
n.º 100/2009) e de informações quanto à composição e os custos de
recursos humanos nos exercícios de 2007, 2008 e 2009, da forma
prevista na Portaria n.º 389/2009.
- Ausência de análise crítica sobre a gestão do pagamento de Restos a
Pagar de exercícios anteriores (exigência da Portaria n.º 389/2009,
que detalhou o conteúdo exigido no item 5 da parte A do Anexo II da DN
TCU n.º 100/2009).
- Ausência de declaração da área responsável, atestando que as
informações sobre Contratos, Convênios, Contratos de Repasse e Termos
de Parceria se encontram disponíveis e atualizadas no SIASG e no
SICONV (conteúdo exigido pelo item 13 da parte A do Anexo II da DN TCU
n.º 100/
2009).
- Ausência de informações sobre as providências adotadas para
atendimento às recomendações do Órgão ou Unidade de Controle Interno,
conforme exigência do item 11A das Orientações Complementares para
Elaboração do Relatório de Gestão, expedidas pela CGU.
Embora tenhamos informado à UFRJ sobre tais pendências e recomendado a
complementação das informações, por meio da SA243914/004, de
03/05/2010, de modo a atender as exigências dos normativos aplicáveis,
a Universidade não apresentou formalmente as informações
complementares, até a conclusão deste relatório.
5.2 SUBÁREA - CONTROLES EXTERNOS
5.2.1 ASSUNTO - ATUAÇÃO DO TCU/SECEX NO EXERCÍCIO
ACÓRDÃO nº 6538/2009 - 1ª CÂMARA
ITEM ATENDIMENTO ITEM ANEXO I
1.5.1.1 SIM NAO SE APLICA
1.5.1.2 SIM NAO SE APLICA
1.5.1.3 SIM NAO SE APLICA
1.5.1.4 SIM NAO SE APLICA
RELATORIO NR : 243973
UCI 170130 : CONTROLADORIA-REG. DA UNIÃO NO ESTADO DO RJ
EXERCICIO : 2009
UNID CONSOLIDADA : Complexo Hospitalar e de Saúde da UFRJ
CODIGO : 150432
MUNICIPIO : RIO DE JANEIRO
UF : RJ
1 BRASIL UNIVERSITÁRIO
1.1 ASSIST. HOSPITALAR E AMBULATORIAL A POPULACAO
1.1.1 ASSUNTO - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.1.1.1 INFORMAÇÃO: (001)
Programa: 1073 - Brasil Universitário.
Ação: 4086 - Funcionamento dos Hospitais de Ensino.
Produto: Unidade Mantida.
Unidade de Medida: Unidade
Tipo de ação: atividade.
Finalidade: Assegurar condições de funcionamento dos hospitais de
ensino.
Descrição: Manutenção das atividades para o funcionamento e melhoria
da qualidade dos serviços hospitalares prestados à comunidade, bem
como restauração/modernização das edificações/instalações, com vistas
a um adequado estado de uso por meio de obras de pequeno vulto.
Forma de implementação: Direta.
Ação padronizada setorial executada pelas unidades, obedecidas as
normas legais que regem as mesmas.
Segue tabela contemplando a execução do programa por ação
governamental, excluindo o montante gasto com pessoal:
TABELA 01 – EXECUÇÃO DA AÇÃO DE GOVERNO
AÇÃO
GOVERNAMENTAL
DESPESAS EXECUTADAS PELA
UJ EM 2009
% DAS DESP. EXECUTADAS EM
RELAÇAO AO TOTAL DO PROGRAMA
1073/4086 R$ 18.856.438,67 9,54%
Fonte: Sistema SIAFI
1.1.2 ASSUNTO - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.1.2.1 INFORMAÇÃO: (002)
Segundo informações prestadas pela Divisão de Planejamento, Orçamento
e Gestão, por meio do Memorando n.º 274, de 13/04/2010, "a UFRJ não
atualiza dados no sistema SIGPLAN. Os dados são lançados no Sistema
SIMEC e este faz a exportação dos mesmo para o SIGPLAN."
Foram confrontadas as informações coletadas no relatório de gestão com
as informações pesquisadas por meio dos Sistemas SIAFI, SIMEC e
SIGPLAN. Seguem os valores identificados em termos de previsão e
execução física e financeira:
TABELA 02 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DOS PROGRAMAS
prog/ação
financeiro físico
previsto liquidado % prog/liq prog. executado % exec/prog.
1073 4086 295.244.520,00 233.157.279,31 78,97% 14 0 0,00%
Fonte: SIMEC.
Conforme observado no quadro acima, não houve execução física, apesar
de ter havido uma execução financeira de 78,97 %. Segundo informações
prestadas pela assessoria da SG-3, por meio de correio eletrônico, em
29/04/2010, "a inexistência de um percentual de atendimento da meta
referente ao programa/ação 1073.4086, da UO 26378, apesar da execução
financeira apontada, se deu pelo não monitoramento da ação no SIMEC
devido ao processo de implantação do Complexo Hospitalar e de Saúde da
UFRJ, o que está sendo providenciado no exercício atual."
1.1.3 ASSUNTO - RECURSOS EXIGÍVEIS
1.1.3.1 CONSTATAÇÃO: (004)
Inscrição de empenhos em restos a pagar não processados, no valor de R
$ 2.238.417,87, sem respaldo legal.
Verificamos, por meio do sistema SIAFI Gerencial, que o valor total
inscrito em restos a pagar (RP), ao final de 2009, pelo Complexo
Hospitalar e de Saúde da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UG
150432 é de R$ 7.265.454,80 (sete milhões, duzentos e sessenta e cinco
mil,
quatrocentos e cinquenta e quatro reais e oitenta centavos), sendo
68,28% processados (R$ 4.960.993,03) e 31,72% não processados (R$
2.304.461,77).
Todo o valor inscrito em RP processados se refere à folha de pagamento
de pessoal.
Quanto aos RP não processados, observamos que todos os empenhos
inscritos são de 2009 e que 97,13% do valor (R$ 2.238.417,87) favorece
o Banco do Brasil. A distribuição destes empenhos por natureza de
despesa é a seguinte:
TABELA 03 – EMPENHOS FAVORECENDO O BB INSCRITOS EM RP NÃO PROCESSADOS
Natureza de Despesa Valor RP não processados
(R$)
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 88.417,87
OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA JURIDICA 2.150.000,00
Total 2.238.417,87
Fonte: SIAFI Gerencial.
Selecionamos para análise os empenhos a seguir relacionados,
classificados na natureza de despesa "OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS -
PESSOA JURÍDICA":
TABELA 04 – AMOSTRA SELECIONADA PARA ANÁLISE
Empenho RP não processados
(R$)
Descrição da NE
2009NE000025 300.000,00 IMPORTANCIA EMPENHADA PARA ATENDER DESPESAS
COM A EMENDA PARLAMENTAR 35490012,REFERENTE
DESPESAS DIVERSAS COM SERVIÇOS DE TERCEIROS 2009NE000026 150.000,00
2009NE000027 1.000.000,00
2009NE000028 700.000,00 DE PESSOA JURIDICA. AUTORIZADO PELA SG-6. UB:
HU´S.
Fonte: SIAFI Gerencial
Observamos que, em todos os empenhos enumerados acima, consta como
modalidade de licitação "não se aplica", o que indica que os mesmos
não se encontram respaldados em nenhum processo licitatório.
Solicitamos informações a respeito dessas notas de empenho ao gestor,
que informou se tratarem de valores empenhados em favor do Banco do
Brasil, sem formalização de processo e sem contrato firmado. Nestes
casos, não há nenhum compromisso assumido pela Instituição Financeira
perante a UFRJ. Os recursos foram empenhados apenas para que fossem
inscritos em RP e, com isso, mantidos no orçamento de 2010. Não há
nenhum respaldo legal para a emissão dos empenhos aqui analisados.
Portanto, tais despesas não se enquadram nas hipóteses autorizadas
para inscrição em RP não processados, previstas no artigo 35 do
decreto n.º 93.872/1986:
"Art . 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado
em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:
I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo
credor, nele estabelecida;
II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em
cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração
exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou
privadas;
IV - corresponder a compromissos assumido no exterior."
Diante disso, os empenhos supracitados, que sequer poderiam ter sido
emitidos, deveriam ter sido anulados em 31/12/2009.
CAUSA:
A Superintendente de Planejamento e Desenvolvimento, que tem por
atribuição a coordenação, o acompanhamento e o controle das atividades
de Planejamento da Universidade, não planejou antecipadamente a
execução dos recursos provenientes de emendas parlamentares,
impossibilitando a realização dos devidos processos licitatórios em
tempo hábil, de modo que fossem emitidos os empenhos, dentro do
exercício, em favor dos reais fornecedores.
Cumpre ressaltar que a Superintendente é subordinada ao Pró-Reitor de
Planejamento e Desenvolvimento (PR-3), que tem por atribuição auxiliar
o Reitor em funções de direção na área para que for designado, de
acordo com o artigo 32 do Regimento Interno.
O Superintendente de Administração e Finanças (SG-6), que é o
ordenador de despesas da UJ e que tem por atribuição a fiscalização da
execução do orçamento e o controle dos recursos financeiros, conforme
artigo 95A do Estatuto, na intenção de manter créditos orçamentários
recebidos em 2009 para utilização no exercício seguinte, autorizou o
empenho e a inscrição em restos a pagar, irregularmente, de despesas
em favor de instituição financeira, sem que houvesse qualquer
obrigação da UJ com relação à mesma.
Há que se ressaltar que a liberação dos créditos provenientes de
emendas parlamentares, em montante elevado, ao final do exercício,
prejudica a execução regular das despesas pela UJ.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Por meio da SA243973/001, de 29/03/2010, solicitamos esclarecimentos
sobre a emenda parlamentar 35490012, que deu origem às notas de
empenho analisadas, e a apresentação dos documentos que deram origem
aos referidos empenhos (processo, contrato firmado, etc.).
Em resposta, mediante Memorando n.º 273/2010, de 12/04/2010, o Chefe
da Divisão de Planejamento, Orçamento e Gestão da PR-3 se manifestou:
"a) A Emenda Parlamentar 35490012 no valor de R$ 300.000,00 (trezentos
mil reais) destina-se ao apoio à implantação do Projeto de Assistência
ao Adolescente, visando à promoção da saúde de forma integrada, no
Hospital Universitário Clementino Fraga Filho - UFRJ, localizado no
município do Rio de Janeiro - RJ, conforme ofício n.º 10/2009 do
Gabinete 282 da Câmara dos Deputados Federais em anexo;
b) Informamos que os empenhos foram emitidos no final do exercício de
2009, 12 de dezembro, conforme cópias anexas, em função da liberação
do limite de empenho ter ocorrido também no final do exercício,
conforme planilha anexa. Informamos ainda que para tais emissões não
houve a formalização de processo, contrato firmado, etc., as
autorizações do Ordenador de Despesa para emissões de tais empenhos
partiram exatamente nas próprias Notas de Empenhos e tiveram como
favorecido o Banco do Brasil pelo fato de que como as liberações de
limite de empenho se deram próximas ao final do exercício não houve
tempo hábil para a realização de certames licitatórios, e estes
créditos orçamentários são de extrema importância para o
desenvolvimento dos projetos a serem desenvolvidos pelos Hospitais
Universitários vinculados à UFRJ. Esclareço ainda que por um
equívoco na digitação das descrições dos empenhos todos saíram como
sendo referentes à Emenda Parlamentar 35490012, quando na verdade a
descrição deveria conter as seguintes informações, conforme planilha
anexa:"
Nota de Empenho Valor Emenda Parlamentar
correspondente
2009NE000025 R$ 300.000,00 35490012
2009NE000026 R$ 150.000,00 25000010
2009NE000027 R$ 1.000.000,00 35490013
2009NE000028 R$ 700.000,00 35490023
Por meio da mesma solicitação, questionamos sobre qual inciso do
artigo 35 do Decreto n.º 93.782/1986 havia fundamentado as inscrições
em RP não processados dos quatro empenhos selecionados pela equipe.
O Superintendente Geral de Administração e Finanças, por intermédio do
Memorando n.º 179, de 14/04/2010, informou:
"[...] informamos que ao emitirmos os empenhos em nome do Banco do
Brasil, entendemos que o inciso 1 do Decreto n.º. 93.872/1986 pudesse
ser entendido como o compromisso dos créditos orçamentários, que foram
descentralizados mediante a assinatura de Termos de Cooperação,
Portarias e/ou outros instrumentos congêneres. Considerando que tais
descentralizações ocorreram, praticamente, no encerramento do
exercício financeiro de 2009, a solução correta talvez fosse a
devolução ao órgão concedente, como fizemos com alguns outros. No
entanto, é um processo doloroso para uma Instituição de Ensino, do
porte da UFRJ, deixar de cumprir com sua missão de Ensino, Pesquisa e
Extensão.
A Universidade, no que diz respeito à aquisição de materiais de
consumo e à contratação de serviços de terceiros - pessoa jurídica,
irá realizar licitação e apropriar a despesa quando da entrega do
material ou da execução do serviço à vencedora do certame licitatório,
cujo pagamento será efetuado através de ordem bancária.
Quanto aos serviços de terceiros - pessoa física e a aquisição de
equipamentos importados, independentemente do encerramento do
exercício, o empenho é emitido em nome do Banco do Brasil.
No exercício de 2008, a gama de créditos orçamentários devolvidos aos
órgãos vinculados ao Ministério da Educação, que, de acordo com o
estipulado na LOA 2009, seria restituído em 2009, não ocorreu. Esta
IFES perdeu crédito na ordem de R$ 4 milhões."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Por meio do ofício n.º 10/2009, de 09/02/2009, um Deputado Federal
informou à UFRJ que havia sido incluída emenda no Orçamento da
Universidade, no valor de R$ 300.000,00 (emenda parlamentar 35490012).
Verificamos, portanto, que, neste caso, embora os créditos
provenientes da emenda tenham sido liberados apenas no final do
exercício, segundo o gestor, já era possível iniciar as providências
administrativas necessárias à consecução do objeto desde o início do
exercício. Desta forma seria evitado o empenho dos recursos em favor
de terceiro (Banco do Brasil), que não possui qualquer relação com a
execução da despesa.
Quanto às demais emendas, não foi apresentado o ofício que informou
sobre a inclusão no orçamento.
Entretanto, independente da situação, o empenho de despesas em nome de
terceiros, para posterior inscrição em restos a pagar, como forma de
burlar a anualidade do orçamento, prevista no artigo 2º da Lei n.º
4.320/1964, não encontra respaldo legal.
Ademais, cabe destacar que a Lei Orçamentária Anual de 2010 - LOA (Lei
n.º 12.214/2010, de 26/01/2010) autorizou a abertura de créditos
suplementares, no âmbito do Ministério da Educação, para o atendimento
de despesas provenientes de superávit financeiro apurado no balanço
patrimonial da União do exercício de 2009, conforme segue:
"Art. 4º. Fica autorizada a abertura de créditos suplementares,
restritos aos valores constantes desta Lei, desde que as alterações
promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a
obtenção da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas
Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010 e sejam
observados o disposto no parágrafo único do art. 8o da Lei de
Responsabilidade Fiscal, na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010
e os limites e condições estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de quaisquer valores incluídos ou acrescidos em
decorrência da aprovação de emendas individuais apresentadas por
parlamentares e de 50% (cinquenta por cento) dos valores incluídos ou
acrescidos em decorrência da aprovação de emendas de bancada estadual,
para o atendimento de despesas:
[...]
XV - no âmbito do Ministério da Educação, classificadas nos grupos de
natureza de despesa "3 - Outras Despesas Correntes", "4 -
Investimentos" e "5 - Inversões Financeiras", mediante a utilização de
recursos provenientes de superávit financeiro apurado no balanço
patrimonial da União do exercício de 2009, relativo a receitas
vinculadas à educação, até o limite do saldo orçamentário de cada
subtítulo apurado em 31 de dezembro de 2009, nos referidos grupos de
natureza de despesa e correspondentes fontes de recursos, vinculados
às subfunções "361 - Ensino Fundamental", "362 - Ensino Médio", "363 -
Ensino Profissional", "364 - Ensino Superior" e "847 - Transferências
para a Educação Básica", não utilizado no exercício de 2009, desde que
para aplicação nos mesmos subtítulos em 2010."
Com isso, recursos não utilizados no exercício de 2009 poderiam ser
utilizados em 2010.
Ressaltamos que tal previsão constava, também, na LOA de 2009 (Lei n.º
11.897/2008).
No que se refere à inscrição desses empenhos em RP não processados,
observamos que o inciso I do artigo 35 do Decreto n.º 93.872/1986,
mencionado pelo gestor em sua manifestação, autoriza a inscrição
quando o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor
encontra-se vigente ou quando, vencido este prazo, esteja em curso a
liquidação da despesa. Nos casos aqui analisados, sequer havia
obrigação assumida pelo credor diante da UFRJ.
RECOMENDAÇÃO: 001
Planejar as aquisições e contratações necessárias à execução das
despesas relacionadas aos recursos incluídos no orçamento por meio de
emendas parlamentares, de modo que sejam realizados antecipadamente os
devidos procedimentos licitatórios e emitidos os empenhos em favor dos
reais fornecedores, na ocasião da liberação dos créditos, abstendo-se
de emitir os empenhos em favor de terceiros, que não têm qualquer
participação na execução da respectiva despesa.
RECOMENDAÇÃO: 002
Caso não seja possível emitir o empenho dentro do exercício financeiro
em curso, verificar, na Lei Orçamentária Anual do exercício
subsequente, a possibilidade de abertura de créditos suplementares
para o atendimento das despesas no exercício seguinte.
RECOMENDAÇÃO: 003
Efetuar inscrições de despesas em Restos a Pagar não processados
apenas nos casos enquadráveis em alguma das hipóteses previstas no
artigo 35 do Decreto n.º 93.872/1986.
1.1.4 ASSUNTO - MOVIMENTAÇÃO
1.1.4.1 INFORMAÇÃO: (005)
Verificamos que, até junho de 2008, os pagamentos de pessoal lotado
nos hospitais vinculados à UFRJ eram efetuados, no sistema SIAPE, por
meio da Unidade Pagadora 000.000.006 - PR-4 (UPAG principal). A partir
de julho, os pagamentos desses servidores passaram a ser realizados
mediante UPAGs específicas, criadas para cada unidade hospitalar,
quais sejam: Instituto de Ginecologia, Instituto de Neurologia,
Instituto de Psiquiatria, IPPMG, Instituto de Doenças do Tórax,
Hospital Escola São Francisco de Assis, Maternidade Escola e Hospital
Universitário Clementino Fraga Filho - HUCFF.
Em 2009, foi criada mais uma UPAG (000.001.168 - COMPLEXO HOSPITALAR),
que centralizou os pagamentos do pessoal dos hospitais entre os meses
de março e julho. Entretanto, a partir de agosto, os pagamentos
voltaram a ser efetuados pelas UPAGs específicas.
Por meio da SA243973/001, de 29/03/2010, solicitamos esclarecimentos
sobre os motivos das alterações na forma de realização do pagamento de
pessoal das unidades hospitalares e sobre o que ensejou a criação da
UG 150432 (complexo hospitalar).
O Presidente da Comissão de Implantação do Complexo Hospitalar da
UFRJ, por meio do Memo. N.º 11/2010, de 13/04/2010, informou:
"Sobre a alteração da UPAG(COMPHOSP) para as UPAGs especificas de cada
hospital, informamos que tal decisão não foi encaminhada por este
órgão.
Em abril de 2008, a Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do MEC
publicou a Portaria n.º4, de 29/04/2008, determinando a criação de
Unidade Pagadora (UPAG) e de Unidade Orçamentária (UO) específica para
cada Hospital Federal de Ensino.
'(...)Art. 2º As Unidades de Recursos Humanos das IFES, deverão
providenciar a criação de Unidade Pagadora (UPAG) no Sistema Integrado
de Administração de Recursos Humanos (SIAPE), para cada Hospital
Federal de Ensino, num prazo de 60 dias a contar da publicação desta
portaria.
Art. 3º A Subsecretaria de Planejamento e Orçamento da Secretaria
Executiva do Ministério da Educação, deverá providenciar junto à
Secretaria de Orçamento Federal a criação de Unidade Orçamentária (UO)
específica para cada Hospital Federal de Ensino, para já constar da
proposta orçamentária para 2009.(...)' Portaria n.º 4/2008
A UFRJ que possui 9 (nove) unidades hospitalares (hospitais e
institutos especializados) debateu a questão e aprovou no Conselho
Universitário da UFRJ, órgão máximo de deliberação (CF, art 207 e Lei
9394/96) através da Resolução CONSUNI n.º 15/2008 e a Resolução n.º
16/2008 - Publicado no Boletim da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (Número 01 - 08 de janeiro de 2009), instituindo o Complexo
Hospitalar e determinando que o mesmo fosse o gestor da Unidade
Orçamentária. Decidiu a UFRJ que não seria, no caso da UFRJ, bom para
o serviço público a criação de nove unidades orçamentárias. Sendo
assim foi encaminhado aos órgãos gestores a criação de uma única UO,
sendo autorizada a criação da US 243973 - Superintendência do Complexo
Hospitalar e da Saúde da UFRJ. No mesmo sentido, foi encaminhada a
criação da UPAG COMPHOSP implementada em março de 2009. Não temos
conhecimento dos motivos pelos quais foi realizada a mudança em julho
de 2009 para UPAGs específicas de cada hospital e a Comissão de
Implantação do Complexo Hospitalar tem requerido o retorno da UPAG
Complexo Hospitalar para melhor coordenação dos recursos humanos e
controle da mobilidade de pessoal.
Esta decisão está em consonância com o recomendado pelo Tribunal de
Contas da União, Acórdão n.º 2813/2009:
'(...)9.4. recomendar ao Ministério da Educação e ao órgão
eventualmente responsável pela política de reestruturação dos
hospitais universitários:
9.4.1. adoção de medidas para conversão dos hospitais universitários
em unidades gestoras plenas;
9.4.2. elaboração, em conjunto com instituições federais de ensino
superior e com hospitais universitários, de normativo que institua
plano ou programa de reestruturação dos HU, com indicação de
diretrizes e critérios de organização mínima daqueles hospitais, que
criem condições para sejam eles, em prazo a ser definidos, dotados de
autonomia administrativa e gerencial plena, observados os seguintes
parâmetros:
9.4.2.1. agrupamento de hospitais vinculados a mesma instituição
federal, com criação de complexos hospitalares com administração
única;(...)' grifo nosso"
A Coordenadora de Sistematização de Pessoal da PR-4, mediante
Memorando s/n, de 14/04/2010, acrescentou:
"O pagamento do pessoal lotado nos hospitais vinculados a UFRJ foi
realizado nos meses de Janeiro e Fevereiro/2009 através das UPAG's dos
hospitais conforme especificado na Portaria MEC n.º 4, de 29 de Abril
de 2008. Na folha de Março/2009 a partir de solicitação da Pró-
reitoria de Planejamento e desenvolvimento foi criada uma UPAG única
englobando todos os hospitais. A partir de Agosto/2009 também por
solicitação e orientação da Pró-reitoria de Planejamento e
Desenvolvimento o pagamento voltou a ser feito através das UPAG's de
cada hospital em decorrência da implantação do Adicional de Plantão
Hospitalar."
Na mesma solicitação, questionamos, ainda, sobre a forma como vem
sendo realizada a execução das despesas do complexo hospitalar (se por
meio de estrutura própria ou da estrutura administrativa da UG
principal).
O Presidente da Comissão de Implantação do Complexo Hospitalar da
UFRJ, por meio do mesmo documento citado anteriormente, informou:
"por meio da estrutura administrativa da UG principal pois estamos em
fase implantação - alocação de pessoal e estrutura para ter uma
estrutura própria."
Portanto, até o final de 2009, embora tenham sido formalmente criadas
uma UG (150432) e uma UPAG (000.001.168) para o Complexo Hospitalar da
UFRJ, a execução das despesas e o pagamento da folha de pessoal não
foram efetivamente transferidos, continuando a cargo da estrutura da
UG principal e das UPAGs específicas das Unidades Hospitalares,
respectivamente.
1.1.5 ASSUNTO - PROCESSOS LICITATÓRIOS
1.1.5.1 CONSTATAÇÃO: (003)
Utilização de prestação de serviço informal no Complexo Hospitalar,
incorrendo em fuga ao concurso público ou ao processo licitatório, a
exemplo do já identificado na UFRJ.
Verificamos que 100% das ordens bancárias (OBs) classificadas na conta
contábil 3.33.90.36.35 - OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA
/SERV. DE APOIO ADMIN., TECNICO E OPERACIONAL, emitidas em 2009 pela
UG 150432, têm por favorecido o Banco do Brasil (valor total de R$
11.442.236,49).
Tais ordens bancárias referem-se ao pagamento de prestadores de
serviços alocados nos hospitais vinculados à UFRJ, realizados a partir
de maio de 2009. Até esta ocasião tais pagamentos eram realizados por
meio da UG principal da UFRJ (UG 153115).
Solicitamos, mediante SA243973/001, de 29/03/2010, a apresentação dos
memorandos que respaldaram os pagamentos a esses prestadores de
serviços nos meses de maio, outubro, novembro e dezembro de 2009 (Memo
413/09, de 19/06/209, Memo 839/09, de 10/1/2009, Memo 960/09, de
08/12/2009 e Memo 986/09, de 20/12/2009).
Os documentos requeridos foram apresentados, por meio do Memorando n.º
273/2010, de 12/04/2010. Observamos que, mediante tais memorandos, a
Divisão de Planejamento, Orçamento e Gestão da PR-3 encaminhou à
Superintendência Geral de Administração e Finanças (SG-6) folhas de
informação, solicitando, mês a mês, o empenho das despesas relativas
ao pagamento dos terceirizados.
Destacamos que a autorização de indicação de fonte de recursos foi
dada pela Superintendente Geral de Planejamento de Desenvolvimento
(PR-3) e a autorização para emissão dos empenhos, pelo Superintendente
Geral de Administração e Finanças (SG-6).
Foram disponibilizados, também, os documentos que deram origem aos
referidos memorandos, consistindo em "Relações de Pagamentos de
Terceirizados" que discriminam os dados pessoais dos prestadores de
serviços (nome, CPF, PIS) e o valor das respectivas remunerações
mensais, sem informar a função exercida por cada um deles.
Após solicitação verbal, foram encaminhadas a esta equipe, por meio de
correio eletrônico, planilhas que discriminam as funções exercidas
pelos prestadores de serviços pagos em maio de 2009 (mês selecionado
aleatoriamente, apenas para verificação dos tipos de atividades que
são terceirizadas pelos hospitais).
Analisamos tais planilhas e identificamos que a gama de funções é
variada, abrangendo desde atividades finalísticas (médico, enfermeiro,
etc.), até atividades acessórias e/ou administrativas (motorista,
auxiliar administrativo, recepcionista, etc.).
Destacamos que os prestadores de serviços, objeto desta análise, não
têm qualquer tipo de vínculo formal com a Universidade (não há
contrato de trabalho ou de prestação de serviços formalizado).
Diante dos fatos apontados, constatamos que a forma adotada para
"contratação" de prestação de serviços terceirizados para os hospitais
da UFRJ não encontra respaldo legal. Isto porque, no caso das
atividades finalísticas, a execução indireta não é autorizada, devendo
ser exercidas por servidor efetivo, aprovado em concurso público,
conforme artigo 37, inciso II da Constituição Federal de 1988. Já no
caso das atividades materiais acessórias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituem área de competência legal
do órgão ou entidade, embora o Decreto n.º 2.271/1997 autorize a
terceirização, é exigida a realização de prévio processo licitatório e
a contratação formal da empresa vencedora do certame, o que não
ocorreu no caso aqui analisado.
CAUSA:
A Superintendência de Administração e Finanças (SG-6), que tem por
atribuição a administração dos serviços gerais da Universidade,
conforme artigo 95A do Estatuto, embora tenha instaurado processo em
2007 para realização de pregão, visando a contratação da prestação dos
serviços passíveis de terceirização tanto para o hospital quando para
as demais unidades da UFRJ, não concluiu a licitação até o final do
exercício de 2009.
O Reitor, visando cumprir termo de ajustamento de conduta firmado com
o MP, no qual se comprometeu a não mais contratar trabalhadores
cooperativados, optou por utilizar o artifício de pagar diretamente,
sem respaldo em contrato, os mesmos prestadores de serviços que antes
eram contratados com intermédio de cooperativas, mesmo após tal forma
de "contratação" ter sido ressalvada pela CGU-Regional/RJ nas contas
de 2007.
A Administração Central da Universidade não controla diretamente a
prestação de serviços dos hospitais, ficando tal atribuição a cargo de
cada unidade hospitalar. Com isso, não há um levantamento confiável do
número de servidores que seriam necessários para realizar as
atividades finalísticas hoje exercidas por terceirizados. A ausência
desses dados prejudica a adoção de providências junto ao MPOG e ao MEC
no sentido de buscar a liberação de vagas, quer para concurso público,
quer para contratação temporária.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Por meio da SA243973/001, de 29/03/2010, questionamos sobre a
existência de contrato formalizado com os prestadores de serviços ou
com o Banco do Brasil (credor das OBs), além de solicitarmos
esclarecimentos sobre a forma de seleção adotada.
Em reposta, mediante Memo n.º 11/2010, de 13/04/2010, o Presidente da
Comissão de Implantação do Complexo Hospitalar da UFRJ se pronunciou:
"Esclarecimentos pela não existência de contratos com o Banco do
Brasil e nem com os prestadores de serviço, assim como a seleção dos
referidos prestadores:
A real situação é de conhecimento das autoridades competentes como
Ministério da Educação (MEC), Ministério do Planejamento, Gestão e
Orçamento (MPOG), Tribunal de Contas da União (TCU) e Ministério
Público Federal (MPF):
Não existe nos Hospitais Universitários vinculados a UFRJ, Contratos
Temporários nos termos da Lei n.º 8745/93. Esta é uma reivindicação da
UFRJ e que estamos no aguardo da liberação das vagas para realizar o
Processo Seletivo Simplificado (PSS) para substituição do pessoal
prestador de serviço, hoje exercendo suas atividades de forma
irregular, de conhecimento das autoridades competentes;
O Reitor da UFRJ assinou Termo de Conduta com o Ministério Público
Federal de não manutenção de trabalhadores cooperativados -
contratação de Cooperativas - conforme orientação do Tribunal de
Contas da União e transferiu o pagamento destes trabalhadores para a
UFRJ através de pagamento de prestação de serviços de pessoa física,
com os devidos descontos exigidos em lei para este tipo de serviço -
INSS e IRF, mantendo a remuneração recebida até então - conforme
repassado pelas respectivas unidades hospitalares - e condições
existentes;
O pagamento de prestação de serviço de pessoa física torna-se
irregular a partir de 3(três) meses, situação em que se encontra a
UFRJ desde abril de 2009, a espera do cumprimento do Acórdão do TCU
n.º1520/2006 e n.º 2813/2009 (em negociação que envolve o MPOG, MEC,
M. Saúde e TCU) para que o MPOG proceda a autorização para a
Contratação Temporária, como previsto na Lei n.º 8745/93, através de
Processo Seletivo Simplificado;
A situação de irregularidade atual - inexistência de relação de
trabalho contratual - é de conhecimento de todos os órgãos do
Executivo federal - MEC, MPOG, MS; Legislativo - TCU e Judiciário -
Ministério Público, não tendo o Reitor da UFRJ e Diretores dos
Hospitais, autonomia administrativa de fato para proceder ao PSS para
Contratação Temporária sem a prévia autorização do MPOG(Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão);
Está em fase de execução o pregão de contratação de serviços
terceirizados para a execução de serviços (Processo 23079.041262/2007-
48) que de acordo com a legislação vigente nos permite a
terceirização."
Por considerarmos que não restou esclarecida a forma de seleção dos
prestadores de serviços dos hospitais, efetuamos novo questionamento
acerca do assunto, mediante SA243973/004, de 14/04/2010. Por meio
deste mesmo documento, solicitamos, ainda:
- informações sobre a forma de controle de ponto dos prestadores de
serviços;
- informações detalhadas sobre o trâmite seguido pelos pagamentos
(desde a elaboração da "folha de pagamento" até sua efetivação);
- informações sobre a existência de cronograma, firmado com o MPOG,
de liberação de vagas para concurso público, para substituição dos
terceirizados que não executam atividades previstas no Decreto n.º
2.271/97, até 31/12/2010, conforme proposta apresentada pelo referido
Ministério ao TCU, aprovada pelo Acórdão 1.520/2006 - Plenário.
- informações sobre a evolução do quantitativo de terceirizados
alocados nos hospitais de 2006 a 2009.
- esclarecimentos a respeito da hipótese do artigo 2º da Lei n.º
8.745/1993 que a Universidade entende que poderia respaldar a
contratação temporária de prestadores de serviços para atuarem nos
hospitais.
- descrição do objeto do pregão contido no processo 23079.041262/2007-
48 (cargos abrangidos) e informação sobre a suficiência das
contratações dele decorrentes para a substituição integral dos
prestadores de serviços dos hospitais, que exercem atividades cuja
execução indireta é autorizada pela legislação (Decreto n.º
2.271/1997).
Mediante Memorando n.º 12/2010, de 16/04/2010, o Presidente da
Comissão de Implantação do Complexo Hospitalar da UFRJ se manifestou:
"Conforme anteriormente informado a UFRJ recebeu os prestadores que já
estavam em exercício nas unidades hospitalares através de
cooperativas, não sendo de controle desta instituição os mecanismos de
seleção. A UFRJ passou a controlar a folha de pagamento a partir de
janeiro de 2009 e desde então, as substituições e as necessárias novas
contratações foram realizadas por cada unidade hospitalar quem procede
seleção de seus prestadores.
[...]
Sim. Há controle de ponto em papel em que é assinalado na hora de
entrada e saída, assim como as respectivas assinaturas dos prestadores
de serviço e ausências, justificativas e casos de hora-extra. Este
controle é efetuado pelo departamento de Pessoal de cada unidade
hospitalar.
[...]
A folha de pagamento é elaborada a partir do controle e apuração das
folhas de ponto em cada unidade hospitalar, em que o Departamento de
Pessoal lança em planilha de Excel com os devidos valores, descontos
de recolhimento de INSS e IRPF e pagamento de auxílio transporte, com
os dados dos prestadores como nome completo, identidade, CPF, NIT,
agência e conta bancária. As planilhas são enviadas à servidora da PR-
4 (Pró-Reitoria de Pessoal) designada a atender as demandas do
Complexo Hospitalar com relação ao pagamento dos terceirizados. A
folha é processada na PR4 e encaminhada a SG6 para pagamento dos
terceirizados. Após autorização para pagamento, que deve ocorrer até o
dia 5 de cada mês conforme compromisso assumido pelo Magnífico Reitor
junto ao ministério Público federal, é emitido o empenho para a
execução do pagamento. A emissão dos empenhos está relacionada a
execução do deposito em conta bancaria de cada um dos prestadores de
serviço. O relatório final de pagamento é enviado a Comissão de
Implantação do Complexo Hospitalar.
[...]
A UFRJ não tem cronograma firmado com o MPOG para a liberação de vagas
para concursos públicos. A necessidade de reposição de pessoal está na
agenda envolvendo o Ministério da Educação e MPOG, pois se trata de
uma negociação nacional que envolve o conjunto dos 46 hospitais
universitários do país. Recentemente o Presidente da República assinou
o Decreto 7082 de 27 de janeiro de 2010 em que o mesmo prevê a
execução de um Plano de Reestruturação dos Hospitais Universitários
devendo incluir a elaboração de diagnóstico da situação de recursos
humanos.
[...]
Não dispomos do quantitativo anterior a janeiro de 2009, data que
efetivamente a UFRJ passou a ter o controle da terceirização das
unidades hospitalares. A seguir o quantitativo de prestadores de
serviço alocado nos hospitais da UFRJ no mês de dezembro de 2009, de
acordo com o executado na Folha de Pagamento.
Folha
Terceirizados dez/09
UNIDADES Quant.
HESFA 21
HUCFF 928
IG 27
IPPMG 222
IPUB 119
ME 243
TOTAL 1.560
[...]
A UFRJ deseja que o MPOG libere vagas para a execução de concurso
público para efetivação de pessoal qualificado e selecionado dentro
das normas da publicidade e transparência publicas. A contratação
temporária aparece como alternativa ao processo de reposição de
pessoal ou como atendimento a situação de emergência que poderá se
caracterizar, com o fechamento das unidades hospitalares da UFRJ, no
caso de imediata suspensão dos atuais prestadores de serviço.
A Contratação aparece na recomendação no ACÓRDÃO N.º 2813/2009 - TCU -
Plenário, quando orienta que haja limitação de um ano no prazo para as
contratações emergenciais:
(...)
9.10. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
limitação, ao prazo de um ano, das contratações emergenciais para os
hospitais universitários propostas pelo MEC, caso sejam autorizadas,
com renovação, se necessário, somente após fixação, pelo MEC, de
parâmetros ideais para lotação de servidores naqueles hospitais;(...)
E no cumprimento de decisão judicial, como a executada pela
Universidade Federal de Santa Catarina conforme pode ser verificado no
Edital n.º 010/DDPP/2009 de 19 de fevereiro de 2009, em função das
ações do Ministério Público Federal que também já acionou a UFRJ.
'(...) A DIRETORA DO DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO DE
POTENCIALIZAÇÃO DE PESSOAS DA PRÓ-REITORIA DE DESENVOLVIMENTO HUMANO E
SOCIAL DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC, no uso de
suas atribuições legais e em cumprimento à decisão judicial proferida
nos autos da Ação Civil Pública n.º 2008.72.00.012168-4/SC, de autoria
do Ministério Público Federal, e tendo em vista o disposto na Portaria
Interministerial n.º 9, de 14 de janeiro de 2009, torna pública a
abertura das inscrições e estabelece as normas para a realização do
Processo Seletivo Simplificado destinado a selecionar candidatos para
contratação por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público, nos termos da Lei n.º
8.745, de 9 de dezembro de 1993. (EDITAL N.º 010/DDPP/2009 PROCESSO
SELETIVO SIMPLIFICADO PARA CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO,
Florianópolis, 19 de fevereiro de 2009.)(...)'
[...]
Objeto do Pregão:
(...)
EDITAL DE PREGÃO ELETRÔNICO N.º. 07/2010
A Universidade Federal do Rio de Janeiro, com sede na Cidade
Universitária - RJ, [...] torna público [...] que, através do processo
n.º 23079.041262/2007-48 fará realizar licitação na modalidade PREGÃO
ELETRÔNICO [...] visando a contratação de empresa especializada para
prestação de serviços terceirizados na área de apoio administrativo e
atividades auxiliares, conforme Termo de Referência e demais
disposições dos Anexos deste Edital.(...)'
[...]
a Lei n.º 9.632/1998, de 07/05/1998, lista os cargos extintos e em
extinção passiveis de Contratação de Serviços Terceirizados mediante
licitação, que são:
[...]
O Decreto n.º 2.271/1997 que estabelece a possibilidade das autarquias
contratarem serviços, determina que não pode ser considerada execução
indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas
pelos cargos existentes no plano de carreira que não estão extintos
(PCCTAE, Lei 11.091/2005, alterada epla Lei 11784/2008):
[...]
a distribuição e quantidade de serviços terceirizados necessários,
objeto de execução indireta, nas unidades hospitalares nos serviços de
conservação, limpeza, transportes, informática, copeiragem, recepção,
reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e
instalações, imprescindíveis para o atendimento à população para
garantia do funcionamento dos ambulatórios, enfermarias, laboratórios,
pesquisas de ponta como células-tronco, transplantes de órgãos,
atenção a saúde da mulher, execução de partos, atendimento à pacientes
com transtornos mentais, atendimento pediátrico, ou seja, de plena
excepcionalidade e relevância para a saúde pública no Estado do Rio de
Janeiro, conforme discriminação a seguir:
[...]"
A Coordenadora de Sistematização de Pessoal da PR-4, mediante
Memorando n.º 018/2010, de 16/04/2010, acrescentou:
"A Pro-reitoria de Pessoal elabora a folha de pagamento do pessoal
terceirizado alocado nos hospitais vinculados à UFRJ a partir das
folhas individuais fornecidas por cada hospital através de planilhas.
As folhas individuais são juntadas e são gerados os relatórios e
arquivos de crédito bancário para que a Superintendência Geral de
Administração e Finanças possa efetivas o pagamento.
A Reitoria já procurou os Ministérios do Planejamento e da Educação
para obter uma solução para o problema. A solução proposta consiste em
pleitear autorização para que a universidade realizasse processo
seletivo simplificado para contratação, por prazo determinado, de
profissionais de saúde nos termos do que estabelece a legislação sobre
contratos temporários da união (Lei 8.745/1993 e Lei 9.849/1999). Esta
solução que permitiria substituir os que atualmente prestam serviços
nos hospitais da universidade, como pessoa física,, e da mesma
natureza da que foi dada a Universidade Federal de Santa Catarina,
pelos ministros do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Educação por
meio da portaria interministerial n.º 9, de 14 de janeiro de 2009.
Esta solução vem sendo tentada pela UFRJ desde o início do ano
passado, tendo havido cinco reuniões no Ministério do Orçamento e
Gestão, com a presença do secretário executivo desse Ministério e do
Secretário Executivo do Ministério da Educação realizadas nos dias 15
de abril, 18 de Junho, 25 de Agosto, 17 de Novembro e 7 de Dezembro de
2009.
[...]
Quantitativo de prestadores de serviço alocados nos Hospitais – Dezembro/2009
Instituto de Ginecologia 27
Instituto de Psiquiatria 119
Instituto de Puericultura e Pediatria 222
Hospital Escola São Francisco de Assis 21
Maternidade Escola 244
Hospital Universitário Clementino Fraga Filho 904
1537”
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Em 2009, após firmar um termo de conduta com o MP, a Universidade
passou a realizar o pagamento dos prestadores de serviço alocados nos
hospitais, que antes era feito por meio de Cooperativas, diretamente e
sem respaldo contratual.
Destacamos que este tipo de "contratação" ilegal já era utilizado nas
outras Unidades da Universidade anteriormente, tendo sido tal fato
objeto de ressalva na auditoria anual de contas de 2007 (Relatório n.º
208463).
O Decreto 2.271/1997 autoriza a execução indireta das atividades
materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do órgão ou entidade, vedando
esta forma de execução para as atividades inerentes às categorias
funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo
expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
A contratação da prestação de serviços indireta, nos casos autorizados
neste Decreto, deve ser precedida do devido procedimento licitatório.
No caso dos prestadores de serviço alocados nos hospitais, verificamos
que abrangem tanto cargos passíveis de execução indireta
(recepcionista, motorista, etc), quanto cargos não terceirizáveis,
para os quais é necessária a realização de concurso público (médico,
enfermeiro, Etc.).
Embora o gestor tenha informado que existe processo licitatório em
andamento para a contratação de empresa prestadora de serviços (Pregão
n.º 07/2010), observamos que, apesar do processo ter sido instaurado
em 2007, até 2009 ainda não havia sido concluída a licitação. Ao ser
questionado, o gestor não informou os cargos abrangidos por este
processo, tampouco se as contratações dele decorrentes serão ou não
suficientes para substituir integralmente os terceirizados informais
que atuam nas unidades hospitalares, cujas atividades são passíveis de
terceirização, conforme Decreto supracitado. Diante disso, não é
possível afirmar se a conclusão deste processo solucionará a questão
da terceirização de serviços passíveis de execução indireta, nos
hospitais de ensino.
No que se refere aos prestadores de serviços que exercem atividades
finalísticas, não passíveis de terceirização, verificamos que, por
meio do Acórdão 1.520/2006 (publicado em 30/08/2006), o Tribunal de
Contas da União tomou ciência de uma proposta oferecida pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para diminuir
gradualmente, entre os anos de 2006 e 2010, a terceirização irregular
de postos de trabalho na Administração Pública Federal Direta,
Autárquica e Fundacional, mediante a substituição dos terceirizados
por servidores concursados, nos termos de um cronograma apresentado à
época. Considerando que este cronograma não contemplava o quantitativo
real de prestadores a serem substituídos, o Tribunal determinou ao
Ministério que finalizasse, no prazo de seis meses, o levantamento do
quantitativo de trabalhadores terceirizados que não executam
atividades previstas no Decreto n.º 2.271/97 e atualizasse o
cronograma apresentado.
Verificamos que, mediante Acórdão 2.813/2009 (publicado em
27/11/2009), exarado em decorrência de auditoria operacional realizada
pelo TCU em diversos Hospitais Universitários, foi constatado:
"[...] 6.24 Da análise do material acima, verifica-se que:
- o item 9.1.2 do Acórdão n.º 1.520/2006 - TCU - Plenário não foi
cumprido pelo MPOG. O prazo de seis meses para que o Ministério
realizasse o levantamento dos terceirizados em situação irregular foi
desconsiderado. O referido Acórdão foi publicado no DOU de 30.08.2006,
contudo, somente após a assinatura do Termo de Conciliação Judicial
firmado no âmbito do Processo n.º 00810-2006-017-10-00-7, que se deu
em dezembro de 2007, o MPOG iniciou o mapeamento dos terceirizados,
mais precisamente em fevereiro de 2008, com o encaminhamento do
Ofício-Circular n.º 85/SE/MP, de 20.02.20008, aos órgãos e entidades
federais da administração direta, autárquica e fundacional;
- a reposição de terceirizados nos termos do cronograma proposto pelo
próprio MPOG ao TCU, também não foi cumprida, não se tendo notícias de
que tenha sido encaminhado a este Tribunal informação referente à
alteração do cronograma, conforme determinado no item 9.1.3 do Acórdão
em questão. [...]"
Neste mesmo acórdão, o Tribunal menciona, ainda, que "[...] a fim de
manter seus serviços em funcionamento, os hospitais têm recorrido à
contratação de terceiros sob a égide da Consolidação das Leis do
Trabalho - CLT, principalmente por intermédio das fundações de apoio
das respectivas universidades [...] o MEC está negociando com o MPOG a
contratação temporária, em caráter de urgência, de 5.443 funcionários
para os hospitais universitários, pelo prazo de um ano, renovável por
mais um ano [...]" e que "[...]Embora a medida possa mitigar
momentaneamente as adversidades, continuariam a ser necessários
estudos [...] para dimensionar adequadamente a forca de trabalho dos
HU e para resolver definitivamente a precariedade da atual situação
[...]"
No caso dos hospitais vinculados à UFRJ, a contratação dos prestadores
de serviços não é feita por intermédio de Fundação de Apoio. Conforme
mencionado anteriormente, sequer existe formalização das contratações,
o que pode acarretar, futuramente, enorme passivo para a Unidade, caso
os prestadores de serviços resolvam pleitear, na justiça, seus
direitos trabalhistas, quando a terceirização ilegal for suspensa.
Em resposta aos questionamentos efetuados por esta equipe, a
Universidade informou que está pleiteando autorização para a
contratação temporária de profissionais de saúde (Lei n.º 8.745/1993),
visando substituir os terceirizados. Entretanto, conforme observado
pelo TCU, mesmo que seja autorizada esta forma de contratação, servirá
apenas como medida paliativa, não consistindo em uma solução
definitiva para o problema, já que se tratam de contratos para atender
a necessidade temporária de excepcional interesse público, não podendo
ser permanentes.
Ademais, no item 9.10 do Acórdão 2.813/2009, o Tribunal recomendou ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a limitação, ao prazo
de um ano, das contratações emergenciais para os hospitais
universitários propostas pelo MEC, caso sejam autorizadas, com
renovação, se necessário, somente após fixação, pelo MEC, de
parâmetros ideais para lotação de servidores naqueles hospitais.
Portanto, para solucionar esta situação, é necessária a realização de
estudo visando o levantamento do quantitativo de servidores necessário
para suprir as demandas dos hospitais universitários e o
encaminhamento deste ao MEC, visando subsidiar a definição do
parâmetro ideal de lotação de servidores nos hospitais, que deve ser
definida pelo Ministério, conforme determinado pelo TCU, antes da
adoção de medidas destinadas à recomposição permanente da força de
trabalho (item 9.13.18 do Acórdão 2.813/2009).
Sobre a evolução do número de terceirizados que atuam nos hospitais da
UFRJ, não foi possível analisá-la, tendo em vista que apenas foram
fornecidos dados de dezembro de 2009, tanto pelo presidente da
comissão de implantação do complexo hospitalar, quanto pela Pró-
Reitoria de Pessoal, sob alegação de que a Universidade não teria os
dados anteriores, pois a terceirização ocorria através de uma
cooperativa. Verificamos que os quantitativos totais informados pelos
dois setores (1.560 e 1.537, respectivamente), relativos à dezembro de
2009, são divergentes, o que demonstra o descontrole destas
terceirizações por parte de Universidade. Esse entendimento é
reforçado, tendo em vista a ausência de controle sobre os
quantitativos relativos ao período em que a prestação de serviços
ocorria com intermédio de cooperativa.
Ressaltamos que a quantidade de prestadores de serviços terceirizados
que atuavam nos hospitais de UFRJ, em dezembro de 2009, conforme dados
apresentados, correspondia a mais de 27% da força de trabalho, já que
havia 4.066 servidores efetivos nas unidades hospitalares.
RECOMENDAÇÃO: 001
Caso o número de contratações provenientes do Pregão n.º 07/2010 não
seja suficiente para substituir integralmente os terceirizados que
atuam nos hospitais, cujas atividades são passíveis de execução
indireta, conforme Decreto n.º 2.271/1997, providenciar novo
procedimento licitatório, tempestivamente, de modo que todos os
terceirizados informais sejam substituídos.
RECOMENDAÇÃO: 002
Continuar as gestões junto ao MPOG e ao MEC visando obter autorização
para contratação temporária de profissionais que exercem atividades
relacionadas a cargos constantes no plano de cargos da Universidade,
cuja execução indireta não está autorizada pelo Decreto n.º
2.271/1997, de modo a suprir temporariamente as necessidades dos
hospitais, enquanto não forem realizados os devidos concursos
públicos.
RECOMENDAÇÃO: 003
Providenciar um estudo detalhado, que determine o quantitativo de
servidores efetivos necessário para suprir as demandas dos hospitais
universitários vinculados à UFRJ, e encaminhá-lo ao MEC para subsidiar
a definição, pelo Ministério, do parâmetro ideal de lotação de
servidores nesses hospitais.
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