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PETRLEO
OUTUBRO 2015 I ANO 2 I N 4 I ISSN 2358-5277
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DIRETOR
Carlos Otavio de Vasconcellos Quintella
EQUIPETCNICA
Coordenao Editorial
Lavinia Hollanda
Autores
Lavinia Hollanda e Rafael Nogueira
Coordenao Operacional
Simone C. Lecques de Magalhes
A FGV Energia o centro de estudos dedicado rea de
energia da Fundao Getlio Vargas, criado com o obje-
tivo de posicionar a FGV como protagonista na pesquisa
e discusso sobre poltica pblica em energia no pas. O
centro busca formular estudos, polticas e diretrizes de
energia, e estabelecer parcerias para auxiliar empresas egoverno nas tomadas de deciso.
SOBRE A FGV ENERGIA
A Accenture uma empresa global de consultoria de
gesto, servios de tecnologia e outsourcing, com mais
de 358.000 profissionais atendendo a clientes em mais
de 120 pases. Combinando experincia mpar, conhe-
cimento profundo sobre todos os setores econmicos
e funes de negcio, e extensa pesquisa junto s maisbem-sucedidas organizaes no mundo, a Accenture
colabora com seus clientes, quer sejam empresas ou go-
vernos, para ajud-los a alcanar altos nveis de perfor-
mance. A companhia teve receitas lquidas de US$ 31,0
bilhes no ano fiscal encerrado em 31 de agosto de 2015.
Sua pgina na internet www.accenture.com.br.
SOBRE A ACCENTURE
DIRETOR EXECUTIVO DE RESOURCES AMRICA
LATINA
Marco Ribas
EQUIPETCNICA
Coordenao Editorial
Daniel Rocha
Autores
Andr Pita, Daniel Rochae Guilherme Romaneli
Diagramao
Ezequiel Belchior
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PRIMEIROPRESIDENTEFUNDADORLuiz Simes Lopes
PRESIDENTE
Carlos Ivan Simonsen Leal
VICE-PRESIDENTESSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornellese Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
CONSELHODIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornellese Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalhoe Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda,Lindolpho de Carvalho Dias, Marclio Marques Moreirae Roberto Paulo Cezar de Andrade
SuplentesAntonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano BuarqueFranco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto DuartePrado, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Netoe Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho.
CONSELHOCURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais - Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira
da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo MattosFilho (EDESP/FGV), Carlos Alberto Lenz Cesar Protsio,Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger,Fernando Pinheiro e Fernando Bomglio (Souza Cruz S/A),Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia),Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos & Cia), LeonardoAndr Paixo (IRB Brasil Resseguros S.A.), Luiz Chor(Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de
DIRETOR
Carlos Otavio de Vasconcellos Quintella
COORDENAODE PESQUISALavinia Hollanda
COORDENAODE RELAOINSTITUCIONALLuiz Roberto Bezerra
COORDENAODE ENSINOEP&DFelipe Gonalves
COORDENAOOPERACIONAL
Simone C. Lecques de Magalhes
PESQUISADORES
Bruno Moreno Rodrigo de FreitasCamilo Poppe de Figueiredo MuozMnica Coelho VarejoRafael da Costa NogueiraRenata Hamilton de Ruiz
Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques (Publicis BrasilComunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt(Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.),Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de SegurosPrivados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado doRio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior(DITV Depto. Instituto de Tecnologia Vale) e Tarso Genro(Estado do Rio Grande do Sul).
Suplentes - Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro,
Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookeld Brasil Ltda.), LuizRoberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson MottaFilho, Roberto Castello Branco (Vale S.A.), Nilson Teixeira(Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteirode Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick deLarragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros),Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade(Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos de Marchi (AMBEV).
PRAIADEBOTAFOGO, 190, RIODEJANEIRO RJ CEP22250-900OUCAIXAPOSTAL62.591 CEP22257-970 TEL: (21) 3799-5498 WWW.FGV.BR
Instituio de carter tcnico-cientco, educativo e lantrpico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurdica dedireito privado, tem por nalidade atuar, de forma ampla, em todas as matrias de carter cientco, com nfase no campo dascincias sociais: administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.
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O ano de 2015 tem sido marcante para o setor
de petrleo e gs no Brasil. Conjugam-se, simul-
taneamente, recordes de produo nacional de
leo, crises de aspecto econmico-poltico no
cenrio nacional e graves problemas para a Pe-
trobras e seus fornecedores de bens e servios,
em decorrncia da operao Lava Jato.
Internacionalmente reconhecida pela sua tecno-
logia e capacidade operacional, a Petrobras en-
frenta desafios no campo financeiro que sero
superados com a correta precificao dos seus
produtos e ajustes no plano de investimentos.
A FGV Energia, em parceria com a Accenture,
trabalhou no diagnstico dos principais entra-
ves ao desenvolvimento da indstria de petrleo
brasileira. O resultado do trabalho est consoli-dado nesta publicao, onde so endereadas
questes que entendemos como crticas para
que a indstria oferea, alm do suprimento de
petrleo, desdobramentos positivos para toda a
Economia, como a criao de mais empregos e
recursos ao Pas.
Alm do interesse em compreender os desafios
atuais pelos quais a indstria de petrleo passa, importante que o leitor entenda a sua impor-
Apresentao
tncia histrica mundial como vetor do desen-
volvimento.
O diagnstico apresentado neste trabalho pas-
sou pela diferenciao entre aspectos conjun-
turais e estruturais e, apesar da importncia da
conjuntura, enfatizou a problemtica estrutural.
Esta metodologia se fez necessria para balizar
uma discusso mais aprofundada e que sirva de
plataforma para um debate evolutivo sobre os
rumos do setor de petrleo e gs.
A FGV agradece a todos que direta ou indire-
tamente contriburam para a preparao deste
caderno e, em especial, parceria com a Accen-
ture, que reuniu esforos para viabiliz-lo. Com a
certeza de que a indstria de petrleo no Brasil
um caso de sucesso, representando um orgu-lho nacional, esperamos contribuir a um debate
que evolua para uma discusso propositiva, com
vistas a superar os desafios e trilhar novos cami-
nhos para o setor.
Cordialmente.
Sergio Franklin Quintella
Vice-presidente da FGV
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Gostaramos de agradecer a colaborao que
recebemos de diversos profissionais do setor de
petrleo. Este trabalho se tornou possvel gra-
as ao apoio daqueles que nos disponibilizaram
seu tempo para conversas e entrevistas, com-
partilhando experincias profissionais, conheci-
mentos e opinies. Em nome da FGV Energia e
da Accenture, agradecemos ao Alfredo Renault,
Antonio Castro, Antonio Guimares, CarlosMontagna, David Zylberstajn, Eloi Fernndez y
Fernndez, Franco Papini, Joo De Luca, Joo
Emilio, Jorge Camargo, Jos Botelho, Marco An-
tonio Almeida, Marco Tulio, Milton Costa Filho,
Nelson Silva, Oswaldo Pedrosa, Paulo Alonso,
Rafael Jaen e Wagner Freire, e outros profissio-
Agradecimentosnais que tambm contriburam para o projeto.
Agradecemos tambm queles que, apesar de
no serem especialistas do setor, dividiram co-
nosco seus conhecimentos econmicos e jurdi-
cos.
Aproveitamos para expressar nossa gratido
queles que trabalham conosco, na FGV Energia
e na Accenture. As conversas dirias, repletas de
questionamentos e divergncias, serviram como
inspirao e ajudaram a enriquecer o nosso tra-
balho, pois atravs de um olhar multidisciplinar,
pudemos desenvolver uma viso mais completa
do setor.
FGV Energia
Lavinia Hollanda
Rafael Nogueira
Accenture
Andr Pita
Daniel Rocha
Guilherme Romaneli
Lavnia Hollanda e Rafael Nogueira so, respectivamente, Coordenadora de Pesquisa e Pesquisador da
FGV Energia.
Daniel Rocha o Managing Director da Accenture Strategy para a indstria de Energia.
Guilherme Romaneli, Senior Manager, e Andr Pita, Consultor, fazem parte do grupo de especialistas da
Accenture Consulting na indstria de Energia.
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ndice
COMO CHEGAMOS AT AQUI: A LGICADE CONSTRUO DO SETOR DE PETRLEOBRASILEIRO
EM BUSCA DA RECUPERAO: OS DEBATESNECESSRIOS E POTENCIAIS CAMINHOS
PARA A SOLUO
LISTA DE SIGLAS
A ESTRUTURA COMPLICANDO
A CONJUNTURA: OS FATORESESTRUTURANTES QUE ACENTUAMOS EFEITOS NEGATIVOS DA ATUALCONJUNTURA DO SETOR DE PETRLEO.
O CENRIO MUDOU. AGORA, MAIS DO QUENUNCA, PRECISO AGIR.
BIBLIOGRAFIA
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O cenrio mudou. Agora, mais do quenunca, preciso agir.
Em pases com vastas reservas de hidrocarbo-
netos, a indstria de leo e gs tende a assu-
mir grande importncia no desenvolvimento
da economia local em funo dos elevados
nveis de investimento que se desdobram pela
cadeia produtiva. No caso brasileiro, o mer-
cado extrativo e de produo de derivados
comeou a ganhar preponderncia a partir da
dcada de 70, fruto das descobertas de leo
na Bacia de Campos e do aumento da deman-
da interna.
At ento, as reservas provadas no Brasil eram
de cerca de 1 bilho de barris de leo equi-
valente (boe) e a produo diria de 160 mil
barris por dia (bpd), respectivamente 0,2% e
0,3% das reservas e produo no mundo. Os
investimentos da Petrobras, monopolista
poca, giravam em torno de US$ 4 bilhes por
ano1, direcionados principalmente para o seu
parque de refino.
A primeira fase das descobertas na Bacia de
Campos fez a empresa direcionar seus esfor-
os para o upstream, concentrando pratica-
mente todos seus investimentos no desen-
volvimento da nova rea. Com as sucessivas
descobertas de novos reservatrios ao longo
das dcadas seguintes, a Petrobras se conso-
lidou como empresa integrada de petrleo,
atuando em regime monopolista at a abertu-
ra de mercado, em 1997.
Nos anos seguintes quebra do monoplio, o
setor viu o preo do barril subir de US$ 16 em
1998 para US$ 80 em 2005, e as condies fa -
vorveis no pas motivaram o fortalecimento
das polticas de contedo local, principalmente
ao longo da dcada de 2000. Existia, da par-
te do Governo, a tentativa de estabelecer uma
base industrial slida que contribusse para o
desenvolvimento social do pas, aproveitando
a explorao dos recursos naturais existentes.
Nesse perodo, a Petrobras se estruturou para
atuar em regime competitivo e consolidou sua
posio de destaque no setor, que viria a ser re-
forada aps a descoberta do Pr-Sal, em 2007.
Considerada a maior descoberta dos ltimos
dez anos no cenrio mundial, o Pr-Sal colocouo setor de petrleo e gs brasileiro em posio
de destaque no mbito internacional. A expec-
tativa era de que a explorao do leo na nova
fronteira petrolfera, a mais de sete mil metros
de profundidade e centenas de quilmetros da
costa brasileira, pudesse impactar positivamen-
te a estrutura socioeconmica do pas, no s
atravs dos royalties, mas tambm do desen-
1- Valores presentes (2014).
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No entanto, apesar do forte crescimento de re-
servas e produo, do desenvolvimento tecno-
lgico em atividades de perfurao e subsea e
da atrao de fornecedores de classe mundial
para o Brasil, potencializadas pela descober-
ta do Pr-Sal, alguns acontecimentos recentes
vm afetando a indstria de petrleo no Brasil.
A queda acentuada do preo do barril, o ce-nrio macroeconmico do pas, a depreciao
do real em relao ao dlar, a perda do grau
de investimento na classificao de crdito da
Standard and Poors (S&P), a dificuldade de fi-
nanciabilidade da Petrobras - agravada pelo
insucesso na estratgia de investimentos e
pelos recentes escndalos de corrupo - e os
entraves relacionados ao arcabouo regulatrio
evidenciaram alguns dos problemas estruturais
que geram fragilidades para o setor.
A recente reviso das metas de produo da
Petrobras para 2020, de 4,2 para 2,8 milhes
bpd, fruto do corte nos investimentos e alie-
nao de ativos, corroboram a reverso sofrida
pelo setor.
No contexto desafiador em que o setor seencontra, a FGV Energia, em parceria com a
Accenture, decidiu conduzir um estudo para
compreender como os principais agentes esto
vendo o momento atual e as perspectivas para
o setor de petrleo e gs no Brasil. Pesquisado-
res da FGV Energiae especialistas em energia
2- Contrato entre a Petrobras e a Unio que confere o direito estatal de produzir 5 bilhes de boe nas reas de Franco,
Entorno de Iara, Sul de Guar, Nordeste de Tupi e Florim.
3- Instituto Nacional de leo e Gs da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) agosto, 2015.
volvimento de todo o setor. O contexto era po-
sitivo para a atrao de grandes fornecedores,
desenvolvimento de mdias, pequenas e micro
empresas brasileiras, gerao de novos postos
de trabalho e, principalmente, para a consoli-
dao do Brasil como um polo tecnolgico de
ponta. Alm disso, que empresa internacional
de Explorao e Produo (E&P) no se interes-
saria por um mercado em crescimento e com
enorme potencial de reservas?
Apenas em E&P, o investimento no Brasil por
parte das operadoras ao longo dos ltimos
10 anos foi superior a US$ 220 bilhes - sendo
cerca de 80% deste valor representado por in-
vestimentos da Petrobras. Em dezembro de
2014, o Brasil ocupava o 15 lugar no ranking
de reservas provadas, com cerca de 16 bilhesde boe 1% das reservas mundiais podendo
duplicar esse valor em pouco tempo, aps in-
corporao de reservas j identificadas em re-
as como aquelas sob Cesso Onerosa2e Libra.
Previses recentes3do setor falam em cerca de
176 bilhes de boe de volume no descoberto
e recupervel no pr-sal, considerando as ba-
cias de Santos, Campos e Esprito Santo.
A produo, no Brasil, em 2014 foi de 2,3 mi-
lhes de bpd, cerca de 3% da produo mun-
dial, e, aps reviso das projees da Petrobras
no seu novo plano de investimentos (2015-2019),
a produo do pas deve alcanar 3,0 milhes
de bpd em 2020.
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da Accenture realizaram diversas entrevistas
com lderes do setor, visando a identificao
das causas razes que impedem seu desenvol-
vimento sustentvel.
opinio convergente entre todos os entrevis-
tados que um setor to estratgico para o pas,
pela sua representatividade na indstria e pela
capacidade de impactar diretamente a vida demilhes de brasileiros, merece ser tratado com
a maior clareza possvel no que tange defini-
o de seu papel no contexto da poltica ener-
gtica e industrial brasileira. Entende-se como
necessria uma reformulao no setor que tra-
ga um planejamento integrado, baseado em
uma agenda objetiva e focada em resultados,
onde a credibilidade e previsibilidade no
GRFICO1: RESERVAS PROVADAS DE PETRLEO (BILHES DE BARRIS): RANKING DE PASES
Fonte: BP Energy Outlook (2015).
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174
157150
102 9893
4844
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sejam colocadas em risco. Pretende-se, com a
elaborao deste caderno, estimular o debate
sobre a estratgia de conduo desta reformu-
lao e apontar possveis direes para que os
principais vetores estruturantes da indstria su-
portem o crescimento da indstria no Brasil.
Em um cenrio global, onde a competio
cada vez maior, e a busca pela efetividade dosinvestimentos premissa obrigatria, torna-se
urgente e necessrio dar uma mensagem cla-
ra para os agentes do setor sobre o rumo que
ser tomado a partir deste momento. Embora
os olhares internacionais continuem atentos ao
Brasil, o risco de perdermos espao para outros
mercados no pode ser subestimado.
Vene
zuela
Arbia
Saudita
Canad
Ir
Iraqu
e
Kuwait
EAU
Rssia
Lbi
aEU
A
Ngria
C
azaquisto
Qatar
China
Brasil
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Como chegamos at aqui: a lgicade construo do setor de Petrleobrasileiro.
O caminho da indstria de petrleo e gs bra-sileira, nas duas ltimas dcadas at chegar ao
momento em que se encontra hoje, foi marcado
por eventos relevantes. Entre eles, merecem ser
destacados i) a quebra do monoplio, em 1995,
das atividades de extrao, refino e distribui-
o e promulgao da Lei 9.478 (Lei do Petr-
leo) em 1997; ii) a implementao de polticas
de incentivo ao contedo nacional desde 1999
e fortalecidas a partir de 2003; e iii) a desco -berta do Pr-Sal, em 2007, com a criao de um
marco regulatrio especfico, chancelado em
2010. Alm desses acontecimentos, contribu-
ram para o desenvolvimento do setor o aumen-
to da demanda interna por derivados, como
resultado de polticas do Governo de incentivo
ao consumo, e a subida do preo do barril, que
estimulou o aumento dos investimentos no se-
tor ao longo dos ltimos anos.
A QUEBRA DO MONOPLIO E O SUCESSO
DO MODELO DE CONCESSO
Desde a criao da Petrobras, em 1953, at a
sano da Lei do Petrleo, em 1997, a estatal
atuou como monopolista na explorao, pro-
duo, refino e transporte de leo no pas.
Nesse perodo, a empresa desempenhou im-
portante papel no crescimento das indstrias
fornecedoras do setor - como, por exemplo, ade caldeiraria e a naval.
A Lei do Petrleo instaurou o modelo de con-
cesso para as atividades de explorao e pro-
duo e instituiu a Agncia Nacional de Petr-
leo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) como
agente regulador do setor. Esse movimento es-
timulou a iniciativa privada a penetrar no mer-
cado de E&P e atraiu investimento internacionalpara o pas, dinamizando a indstria de petr-
leo brasileira.
O ambiente favorvel levou realizao de
12 rodadas de licitao, entre 1999 e 2013,
com participao de empresas de diversos
portes. De empresas locais, focadas apenas
em atividades de produo terrestre, at inter-
national oil companies (IOCs), presentes em di-versos mercados globais, diversas companhias
arremataram 979 blocos, que renderam aos co-
fres pblicos mais de US$ 4 bilhes apenas em
bnus de assinatura.
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Rodada 1 Rodada 2 Rodada 3 Rodada 4 Rodada 5 Rodada 6 Rodada 7 Rodada 9 Rodada 10 Rodada 11 Rodada 12
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2008 2013 2013
Blocos Licitados 27 23 53 54 908 913 1134 271 130 289 240
Blocos Arrematados 12 21 34 21 101 154 251 117 54 142 72
Bnus Assinatura (mil US$) 180.919
261.670
240.795
33.883
9.153
222.061
484.071
1.140.653
37.942
1.407.591
70.000
PEM (mil US$) N.A N.A N.A N.A 121.219
683.276
801.319
739.405
259.359
3.441.392
214.000
CL Mdio - Exp 25% 42% 28% 39% 79% 86% 74% 69% 79% 62% 73%
CL Mdio - DP 27% 48% 40% 54% 86% 89% 81% 77% 84% 76% 84%
Empresas Vencedoras 11 16 22 14 6 19 30 36 17 30 12
Empresas Vencedoras Nacionais 1 4 4 4 2 7 14 20 12 12 4
Novos operadores 6 6 8 5 1 1 6 11 2 6 nd
10 12 18 10 4 12 16 16 5 18 8Empresas Vencedoras Estrangeiras
TABELA 1 - Resumo das Rodadas de Licitao da ANP
Fonte: ANP - www.brasil-rounds.gov.br (julho/2015).
Com a abertura do mercado a empresas de E&P
e consequente crescimento do setor, segmen-
tos da sociedade levantaram a discusso sobre
como se daria a participao da indstria nacio-
nal no fornecimento de bens e servios para a
indstria petrleo. Para enderear a questo, a
ANP implementou, desde a 1 Rodada, a obri-
gatoriedade de as operadoras realizarem de-
terminado percentual de suas compras no pas.
O incentivo ao desenvolvimento da indstria
fornecedora brasileira por meio dos contratos
de concesso comeou, ento, atravs do con-
ceito de contedo local.
Em 2002, apenas 5 anos aps a Lei do Petrleo,
o Brasil j contava com 26 empresas realizan-
do atividades de explorao de petrleo em
88 blocos exploratrios no pas, fruto das qua-
tro rodadas de licitao realizadas at ento.
O setor de petrleo brasileiro comeava a ser
reconhecido no exterior, mostrando-se capaz
de captar a ateno de investidores e grandes
fornecedores globais. O potencial exploratrio
do pas, amparado em um modelo regulatrio
slido, estvel e aderente ao que era praticado
pelos polos produtores maduros, indicava que
o setor caminhava na direo certa.
O FORTALECIMENTO DAS POLTICAS DE
CONTEDO LOCAL EM BUSCA DE UMA
BASE INDUSTRIAL COMPETITIVA
Em 2003, o Governo recm-eleito identificou uma
janela de oportunidade para implementar umapoltica industrial que contribusse para a reduo
da taxa de desemprego, poca da ordem de
14%4. Aps discusses com entidades represen-
tativas da indstria fornecedora, foi iniciado um
processo de reformulao das exigncias de con-
tedo local, com foco em segmentos intensivos
em mo de obra, como o caso da construo
naval e da indstria de bens de capital.
4- Fonte: IpeaData/IBGE.
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Dessa forma, exigncias especficas para mais
de 60 itens, entre equipamentos e servios,
foram colocadas nos contratos de concesso
a partir da 7 rodada (2005). Os percentuais
refletiam a viso existente poca acerca da ca-
pacidade de atendimento por parte da indstria
nacional s demandas da Petrobras e de outras
operadoras, em um cenrio de investimentos
anuais na ordem de US$ 6 bilhes por ano.
Alm disso, atravs do Prominp Programa de
Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo
e Gs Natural ,foi desenvolvida uma meto-
dologia de medio do contedo local reali-
zado bem mais rigorosa, cuja comprovao
se daria atravs da atuao de empresas cer-
tificadoras acreditadas pela ANP.Esse pro-
cesso de regulamentao do sistema de Certi-
ficao de Contedo Local, conforme exigncia
contratual instaurada a partir da 7 Rodada de
Licitaes, foi finalizado em novembro de 2007.
PR-SAL: UMA NOVA ERA PARA A INDS-
TRIA BRASILEIRA DE PETRLEO
A descoberta, em 2007, de leo de alta qua-lidade em guas ultraprofundas, na camada
conhecida como Pr-Sal, foi considerada um
dos maiores eventos da indstria mundial de
petrleo na ltima dcada, devido ao volume
potencialmente recupervel de 5 a 8 bilhes de
boe cerca de metade das reservas provadas
no pas poca. A comunicao da descober-
ta ao Conselho Nacional de Poltica Energtica
(CNPE) ocorreu em meio ao processo de reali-
zao da 9 rodada, o que levou o rgo a so-
licitar ANP que retirasse do edital 41 blocos
situados na extenso da rea.
O Ministrio de Minas e Energia (MME) ficou en-
to incumbido de avaliar um novo marco legal
que considerasse o baixo risco exploratrio e o
grande potencial de retorno das reas do Pr-
-Sal. Aps intenso debate, o Marco Regulatriodo Pr-Sal foi aprovado pelo Legislativo no final
de 2010 (Lei 12.351), implementando o modelo
de Partilha de Produo e determinando a Pe-
trobras como operadora nica destes campos,
com participao mnima de 30%. As discus-
ses sobre os desdobramentos das mudan-
as regulatrias, no entanto, se arrastaram,
o que culminou em um perodo de cinco anos
sem novas rodadas de licitao.Sem acesso
a novas reservas, as operadoras, impulsionadas
pela subida do barril de petrleo para nveis en-
tre US$ 70 e US$ 100, direcionaram seus investi-
mentos no pas para desenvolver reas obtidas
em rodadas anteriores.
A conjuntura se mostrava to favorvel que a
Petrobras chegou a anunciar, em 2011, um pla-
no de investimentos recorde, com previso deinvestimento de US$ 225 bilhes em cinco anos
e meta de produo em 2020 de 4,9 milhes de
bpd. Para tal, estava prevista a entrada em ope-
rao de mais de 100 embarcaes, entre pla-
taformas, navios petroleiros e sondas, e diver-
sas encomendas foram colocadas na indstria
naval brasileira. Como resultado, o nmero de
empregos nos estaleiros cresceu de 7 mil em
2003 para mais de 80 mil em 2014.
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No cenrio mundial, a indstria fazia investi-
mentos pesados em funo da alta cotao do
barril, impulsionada pelas tenses geopolti-
cas no Oriente Mdio. Nos Estados Unidos, o
shale gascomeava a ganhar relevncia, mos-
trando-se como alternativa slida dependn-
cia americana dos pases membros da OPEP.
Na frica, por outro lado, foram realizadas
grandes descobertas similares nossa margem
equatorial, porm no suficientemente atrativas
para desviar as atenes do Pr-Sal brasileiro.
Em 2013, a ANP retomou as rodadas de licitao
com trs certames, sendo dois sob o modelo
de concesso e um sob partilha. A rodada 11,
em bacias sedimentares maduras e novas fron-
teiras tecnolgicas, evidenciou o apetite das
operadoras aps longo perodo sem licitaes,
tendo batido o recorde de bnus de assinatura
(US$ 1,4 bilhes).
A rodada 12 ofereceu, pela primeira vez, reas
com potencial de gs no convencional, sem
que a regulamentao para este tipo de ativi-
dade estivesse perfeitamente definida. Esse
fato levou a que, contrariamente ao leilo ante-
rior, a concorrncia no tenha sido to grande,e apenas um tero dos blocos oferecidos foram
arrematados, contabilizando um valor bnus de
assinatura na ordem de US$ 70 milhes, bem
abaixo do previsto.
A 1 rodada do Pr-Sal, realizada no modelo de
partilha de produo, licitou a rea de Libra,
descoberta em 2010. A nica oferta foi feita
pelo consrcio composto por Petrobras, Shell,Total e as estatais chinesas CNPC e CNOOC,
que pagou o valor mnimo de US$ 6,9 bilhes
pelo bnus de assinatura. Com o barril acima
de US$ 100, a ausncia de outros consrcios no
leilo da maior rea ofertada no Brasil com
volume recupervel estimado entre 8 as 12 bi-
lhes boe , e uma das maiores no mundo, dei-
xou evidente a desconfiana das operadoras
globais com relao ao novo modelo regulat-
rio implementado no pas. O resultado do leilo
foi uma demonstrao de que, com as novas
regras, a competitividade tenderia a ser baixa,
mesmo em um cenrio favorvel de mercado.
A partir de 2014, aps mais de uma dcada de
conjuntura favorvel, com os preos do barril
ultrapassando US$ 100, a indstria de petrleo
mundial comeou a observar uma mudana re-
pentina de cenrio. A queda abrupta do valor
do barril, resultante de um aumento acelerado
na oferta de petrleo, combinado ao arrefeci-
mento do crescimento da demanda mundial,
reduziu as expectativas de retorno das empre-
sas operadoras de petrleo.
No Brasil, a inverso da conjuntura global favo-
rvel comeou a evidenciar uma srie de fragi-
lidades nos aspectos estruturais e regulatrios
no pas, que potencializaram os entraves para
crescimento harmnico do setor. Ao longo do
prximo captulo, procuraremos discutir as in-
flexes nessas variveis, que geraram essa mu-
dana de perspectiva no cenrio brasileiro de
petrleo. Daremos nfase maior ao debate
das questes estruturais, que entendemos
ser de fundamental importncia neste mo-mento crtico que o setor atravessa.
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A estrutura complicando a conjuntura:os fatores estruturantes queacentuam os efeitos negativos daatual conjuntura do setor de Petrleo.
A conjuntura recente, caracterizada pela queda
do preo do barril, pela reduo da capacida-
de de investimento da Petrobras, e pelo cen-
rio macroeconmico brasileiro, acendeu uma
luz vermelha para o setor, deixando evidente a
necessidade de ajuste dos aspectos estruturais
que interferem no desenvolvimento do setor.
A forte queda do preo da commodity, inicia-
da em meados de 2014, teve origem na combi-
nao de choques tanto no lado da demanda,
quanto no lado da oferta mundial de petrleo.
De um lado, a desacelerao do crescimento
de pases consumidores, como a China e outros
emergentes, e a retrao econmica em pa-
ses industrializados, principalmente na Europa,
alm do aumento da eficincia energtica, le-varam a um arrefecimento do crescimento da
demanda por produtos petrolferos. Por outro
lado, a produo cada vez maior do tight oil e
shale gas, nos Estados Unidos, e a deciso dos
membros da OPEP de no restringir a produ-
o, estiveram na origem do desequilbrio da
oferta. Recentemente, a possibilidade do re-
gresso do Ir s exportaes de petrleo au-
mentou o risco de manuteno, ou at piora,do cenrio de queda do preo do petrleo, que
j caiu abaixo dos U$ 40,00 para o barril de leo
tipo WTI.
Nesse cenrio, as empresas do setor vm re-
pensando suas estratgias, com foco em redu-
o e postergao de investimentos, realizao
de desinvestimentos, reduo de custos ope-
racionais, incluindo corte de pessoal, e aumen-
to da eficincia em suas atividades. A queda
no valor dos ativos tem tambm favorecido as
oportunidades de fuses e aquisies.
No caso da Petrobras, a queda do preo do
barril foi apenas mais um fator que agravou a
sua capacidade de investimento, j debilitada
em funo de um plano de investimentos (2014)
extremamente ambicioso - com previso de en-
trada em operao de 35 plataformas at 2020e exigncia de elevados ndices de contedo
local, mesmo diante de uma indstria fornece-
dora nacional em fase de desenvolvimento de
competncias e capacidade produtiva.
Aliado a este cenrio, houve tambm decises
corporativas questionadas por parte do merca-
do e pelos acionistas minoritrios. Como exem-
plo, podemos destacar as polticas de manu-teno dos preos dos combustveis visando
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Esta seo trata desses entraves estruturais
que, independentemente da conjuntura nacio-
nal e internacional vigente, esto presentes na
indstria de petrleo nacional.
Poltica Industrial - A
falta de uma PolticaIndustrial que definaefetivamente o papel dosetor de Petrleo e Gsno Brasil.
H pouco mais de 10 anos, houve no pas a reto-
mada de uma agenda com polticas industriais
explcitas, que teve como foco principal a gera-
o de emprego. Esta retomada foi traduzida
pelo lanamento de trs polticas industriais
nacionais: (i) a Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior (PITCE), em 20045; (ii)
a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP),
em 2008, que propunha aprimorar e ampliar o
escopo de ao da PITCE e; (iii) o Plano Brasil
Maior (PBM), em 2011. Em comum, todas tive-ram motivaes e objetivos semelhantes para
incentivar o consumo interno e fomentar a eco-
nomia, com focos em setores especficos.
O primeiro dos planos, o PITCE, no incluiu o
petrleo e gs como setor estratgico, e foi
reduzir a presso inflacionria, e a aposta em
projetos com VPL (valor presente lquido) ne-
gativo, como as duas refinarias no Nordeste
posteriormente canceladas. Alm disso, a con-
firmao do sobrepreo nas obras investigadas
pelo processo Lava-Jato gerou impairmentem
ativos da companhia, deixando sua situao pa-
trimonial ainda mais fragilizada.
Em adio aos fatores j mencionados, o ce-
nrio macroeconmico brasileiro tambm vem
contribuindo para agravar a instabilidade do
setor. A desvalorizao do real alavancou o en-
dividamento da Petrobras, dado que a maior
parte de sua dvida denominada em moeda
estrangeira. J o aumento nas taxas de desem-
prego, este faz com que os planos de desinves-
timento da Petrobras gerem impactos ainda
mais sensveis populao. Em adio, os n-
veis de desemprego mais altos impem ao Go-
verno restries na implementao de polticas
que possam reduzir os custos e prazos de inves-
timentos como uma eventual, uma eventual
flexibilizao das regras de Contedo Local.
Neste contexto, a importncia das questes
estruturais fica ainda mais enfatizada. O cen-
rio requer cuidado adicional para que todas as
variveis de controle estejam direcionadas de
maneira adequada, de modo a favorecer o cres-
cimento harmnico do setor em um momento
delicado como o que estamos atravessando.
5- A PITCE priorizou os setores de semicondutores, software, bens de capital, e frmacos e medicamentos. A inds-
tria extrativa mineral, que abrange a atividade de extrao de petrleo e gs, no foi contemplada nas diretrizes destaprimeira poltica.
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bilhes) e aumento de produo para 2,4 mi-
lhes bpd em 2012. Com exceo da Petrobras,
no houve detalhamento de como o governo
promoveria a meta de aumento de produo
levando em considerao as empresas de E&P
privadas com atuao no pas, o que contribuiu
para criar um ambiente de incertezas no plane-
jamento de longo prazo para o setor.
Alm disso, o plano objetivava autossuficin-
cia em petrleo, com metas especficas de au-
mento de produo de petrleo e gs, e ma-
nuteno da participao do contedo local
nos nveis de 2007. Sobre a produo, a meta
era aumentar a quantidade produzida de leo
e gs liquefeito natural (GLN) para 2,4 milhes
bpd, e de gs natural para 637 mil bpd em 20128.
Estas metas de produo conflitavam com as
metas ambiciosas de manuteno de 75% de
contedo local em 20109,10, uma vez que preos
elevados e prazos dilatados dos produtos na-
cionais eram adversidades apontadas em uns-
sono pelos agentes do setor.
apenas a partir da PDP, em 2008, que o setor
foi explicitamente inserido em um programa in-
dustrial nacional, com metas especficas. Cada
setor inserido nesta frente6 ficou sob gesto de
uma entidade. Coube Petrobras a responsabi-
lidade pelo complexo petrleo, gs e petroqu-
mica, sendo este o nico setor que no teve um
ministrio envolvido em sua gesto7. O fato de
o setor ter como gestor de sua poltica indus-
trial a Petrobras gerou questionamentos devi-
do ao possvel conflito entre os seus interesses
enquanto operadora de E&P e os interesses do
pas.
As interaes entre os diversos setores contem-
plados pela PDP, sob a tica de uma mesma
poltica industrial, no foram levadas em con-
ta. Alm disso, as medidas que deveriam ser
adotadas no mbito da PDP para as metas de
aumento da produo deixavam claro o papel
central da Petrobras. O planejamento conside-
rava as metas do ambicioso Plano de Negcios
Petrobras 2008-2012, com investimentos totais
de US$ 112,4 bilhes (mdia anual de US$ 22,5
8 - BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. ntegra da Apresentao da Poltica de Desen-
volvimento Produtivo. Disponvel em: http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/arquivos/destswf1224095287.ppt. Pgina
109.
Acesso em: 17, de julho de 2015.
9- O diagnstico, no momento de lanamento do PDP, era de que houve aumento de 57% de participao de contedo
local, em 2003, para 75% em 2007.
10 - O plano fez meno a metas de contedo local para at o ano de 2010.
6- Alm de Petrleo, Gs natural e Petroqumica, esta frente tambm considerava outros setores, como Complexo
Aeronutico, Bioetanol, Minerao, Siderurgia, Celulose e Papel e Carnes.
7 - Nos demais setores da frente Programa para Consolidar e Expandir a Liderana, a gesto foi feita pelo Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC) ou pela Casa Civil. A gesto dos setores pertencentes a outras frentes
tambm foram feita por ministrios.
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supracitadas, o Governo lanou o Programa de
Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo
e Gs Natural (PROMINP), em 2003, criando um
frum de discusso entre os principais stake-
holders do setor de petrleo e gs. O objetivo
do PROMINP, de maximizar a participao da
indstria nacional de bens e servios em bases
competitivas e sustentveis, na implantao de
projetos de leo e gs no Brasil e no exterior,
baseava-se na premissa de que, embora no
houvesse discusso no mbito do programa
acerca das metas de produo do pas, os gar-
galos identificados seriam endereados atravs
de aes coordenadas pela prpria indstria.
Com foco na indstria para-petroleira, e sem
representar uma poltica industrial mais ampla
que integrasse o setor de petrleo a outrossetores tambm estratgicos da economia, o
PROMINP no procurou incentivar possveis
sinergias inter-setoriais12. Em sua concepo, o
programa parte da premissa de que o cresci-
mento da produo de petrleo e gs se daria
a partir, principalmente, do papel da Petrobras
como principal produtor de petrleo do pas.
Como ferramenta maior do PROMINP, o conte-
do local se tornou a poltica industrial efetivarealizada pelo Governo no setor de leo e gs
Finalmente, o Programa Brasil Maior (PBM) foi
implementado em 2011, como uma resposta
crise internacional. Na prtica, no entanto, o
PBM representou a continuidade da PDP. As
medidas diretas no setor de leo e gs se res-
tringiram desonerao tributria e ao crdito
subsidiado. Na desonerao tributria, o plano
props a extenso do Regime Aduaneiro Espe-
cial de Exportao e Importao de bens desti-
nados explorao e produo de petrleo e
gs natural (REPETRO11) para alm do produtor.
O REPETRO continuar em vigor at 2020 e h
expectativa do setor de que seja prorrogado
para um horizonte maior.
Com inteno de abranger toda a cadeia produ-
tiva de petrleo e gs, foi criado ainda o Regime
Especial de Petrleo e Gs (REPEG), a fim de asse-
gurar a desonerao dos investimentos e a isono-
mia entre fornecedores nacionais e estrangeiros.
Porm, efetivamente, o REPEG no aconteceu.
Assim como nos Planos anteriores, a formula-
o do plano de expanso da produo ficou
a cargo da Petrobras, que exerceu o papel de
formulador e condutor da poltica - e no do
MME, representante mximo do setor.
Em paralelo s polticas industriais nacionais
11- O REPETRO um regime aduaneiro com foco nas empresas produtoras de petrleo e gs, desonerando de impos-
tos federais o fornecimento de bens para E&P. J o REPEG era um regime tributrio para a cadeia fornecedora s produ-
toras de petrleo e gs. Este retiraria a incidncia de imposto de importao, de imposto sobre produtos industrializados
(IPI), do COFINS e de adicional de frete para renovao da marinha mercante (AFRMM).
12- Como exemplo, o crescimento da indstria naval brasileira, resultado das demandas de construo de navios e
plataformas para o setor de petrleo, deveria estar conjugado construo de navios para frete regional, como navega-
o de cabotagem. O setor de construo naval, por sua vez, deveria estar relacionado ao aprimoramento dos portos
brasileiros, para atender o aumento de demanda por frete. Este tipo de interao no foi explorado pelo programa.
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brasileiro. No entanto, suas diretrizes e execuo
so criticadas pelos stakeholders entrevistados.
POR QUE H TANTAS CRTICAS S EXIGNCIAS DE
CONTEDO LOCAL?
Desde 1997, os leiles de blocos de E&P de pe-
trleo e gs levavam em considerao trs vari-
veis: Bnus de Assinatura, Programa Explorat-
rio Mnimo (PEM) e o Contedo Local ofertado
pelas Operadoras. Porm, estas ofertas de con-
tedo local eram livres e sem mnimo exigido,
modelo este que perdurou at a Rodada 4 (2002).
A partir de 200314, a ANP fixou percentual mni-
mo global de contedo nacional, para as fases
de Explorao e Desenvolvimento da Produo
e, em 2005, a partir da 7 rodada, as exign-
cias foram estendidas para mais de 60 itens e
subitens (equipamentos e servios). Em 2007,
foi elaborada a Cartilha de Contedo Local do
PROMINP, que se tornou a metodologia oficial
de medio, e foi introduzido o processo de
certificao do contedo local, atravs de em-
presas credenciadas pela ANP.
Na viso dos agentes do setor, uma poltica
industrial ampla deveria nortear polticas seto-
riais, por exemplo, de petrleo, atravs de um
coordenador central que considere as intera-
es em toda a economia. Portanto, a promo-
o do setor de petrleo, tanto da produo
quanto do setor para-petroleiro, deveria estar
combinada com a promoo de outros setores
econmicos. A principal crtica poltica de
contedo nacional brasileira que esta no
representa, de fato, uma poltica industrial,
mas sim uma ferramenta, que deveria estar
inserida em um conceito mais amplo de po-
ltica pblica voltada para a indstria.Ainda,
argumenta-se que falta clareza na finalidade
maior da ferramenta se aumento de empre-
gos, de renda ou desenvolvimento tecnolgico,
por exemplo o que dificulta a avaliao de re-
sultados, e a anlise de sua eficincia.
Adicionalmente, h criticas relativas
abrangncia da poltica e no priorizao
de setores e atividades em que h vanta-
gem comparativa no pas. O segmento de
equipamentos subsea no Brasil, por exemplo,
considerado competitivo pelos agentes. Em
outros segmentos, no entanto, essa no a re-
alidade, e o fornecedor brasileiro acaba sendo
TABELA 2 - Mudanas de pesos nas variveis que compem as ofertas das empresas nas licitaes da ANP
Rodadas BA PEM CL
1,2,3 e 4 85% Definido em Edital 15% (3% Explorao + 12 % Desenvolvimento da Produo)
5 e 6 30% 30% 40% (15% Explorao + 25 % Desenvolvimento da Produo)
7, 8, 9, 10, 11 e 12 40% 40% 20% (5% Explorao + 15 % Desenvolvimento da Produo)
Fonte: Atualizao da Tabela 3 de IPEA e PETROBRAS (2011), com dados da ANP.
14- Com a resoluo do CNPE 8/2003.
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menos competitivo que os fornecedores inter-
nacionais. Com a incorporao das metas m-
nimas de contedo local nos leiles para prati-
camente todos os setores da cadeia produtiva
caldeiraria, eltrica, automao, siderurgia,
mecnica e servios de engenharia e constru-
o e montagem , os vencedores passaram a
ter um compromisso de compra de fornece-
dores nacionais, independentemente da sua
competitividade em comparao aos pares in-
ternacionais, criando uma espcie de reserva
de mercado.
Os contratos de concesso at preveem a pos-
sibilidade de exonerao das obrigaes, a ser
concedida pela ANP s operadoras em casos
de preo ou prazo nacional excessivo com-
parado aos parmetros internacionais, ou no
caso de novas tecnologias. Porm, esse proce-
dimento, chamado de waiver, ainda carece de
regulamentao e na prtica no tem funciona-
do. No fundo, a poltica de contedo local bra-
sileira no vem se mostrando eficaz no aperfei-
oamento dos fornecedores, tornando-se uma
poltica sem dinmica, com fim nela mesmo.
Ou seja, o crescente volume de investimento
em contedo local no necessariamente traduz
uma evoluo da indstria fornecedora.
O lado operacional da poltica atual tam-
bm traz dificuldades de ordem prtica. O
processo de medio do contedo local tem se
revelado bastante burocrtico e oneroso, com
a necessidade de preenchimento de inmeras
planilhas que quebram, por exemplo, unidades
de produo em milhares de equipamentos e
seus respectivos insumos e componentes de
forma exaustiva, com a necessidade de apre-
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sentao de inmeros documentos comproba-
trios e um extenso processo de certificao
do contedo local. Como agravante, esse pro-
cesso complexo no captura impactos relevan-
tes na economia como o desenvolvimento de
fornecedores e o investimento em P&D, uma
vez que o contedo local apurado apenas
considerando a parcela nacional dos itens que
compem o preo de venda de bens e servi-
os. As operadoras que investem e promovem
competitividade de paridade internacional de
seus fornecedores, por exemplo, no recebem
nenhum tipo de benefcio, como por exemplo,
a reduo na obrigao de contedo local de
futuros projetos.
Adicionalmente, no modelo contratual atual,
a obrigao de contedo local existe apenas
para os investimentos (explorao e desenvol-
vimento da produo), gerando uma dvida
quanto aplicao das exigncias para gastos
operacionais, como o afretamento de plata-
formas de produo. Esse fato evidencia mais
um contrassenso no modelo, pois abre espao
para que as operadoras contratem plataformas
afretadas no exterior, ao invs de exigir suaconstruo no pas.
Por ltimo, outro ponto levantado pelos agen-
tes durante as entrevistas que mesmo no caso
de atingimento do contedo local exigido para
todos os itens e subitens da tabela contratual,
o contedo local global pode no ser atingido,
uma vez que a estrutura de custo e os respec-
tivos pesos que ponderam o clculo do conte-
do local global das operadoras, muitas vezes
diferem dos parmetros considerados pela ANP
para clculo das metas de contedo local global,
o que caracteriza uma inconsistncia matemti-ca nos objetos contratuais.
O volume de multas aplicadas recentemente
por descumprimento do contedo local vem
crescendo, sinalizando a incapacidade da in-
dstria local em atender a demanda das ope-
radoras e deixando evidente a necessidade
de aprimoramentos na poltica de contedo
local. Em 2015, at o dia 17 de julho, haviam sidoaplicadas multas no valor total de R$ 321 milhes
(dos quais R$ 276 milhes em apenas um bloco),
um aumento bastante elevado em relao aos
ltimos anos. H tambm aumento no nmero
de processos por descumprimento de contedo
local. Para os blocos da 5 rodada, 18 sofreram
multas, enquanto 60 dos blocos ofertados na 6
rodada sofreram multa. Para a stima, at o mo-
mento, 12 blocos foram multados15,16.
15- No h registros de multas para as rodadas anteriores a 5, no site http://www.anp.gov.br/?pg=76768&m=conte%-
FAdo%20local&t1=&t2=conte%FAdo%20local&t3=&t4=&ar=0&ps=1&1437245917448.
16- As rodadas a partir da 8 esto em fase ainda mais iniciais na etapa de explorao.
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GRAFICO 2 - Multas de Contedo Local Aplicadas
Obs.: Contedo local realizado e ofertado referente a blocos com multa superior a R$ 1 milho, representando
R$ 350 milhes de multa de um total de R$ 359 milhes. Para a 5 rodada, o contedo local global realizado foi, em
mdia, superior ao valor ofertado. O valor das multas se refere a incumprimento no item de perfurao.
Fonte: ANP - http://www.anp.gov.br/?pg=76768&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&1440730450406 (Agosto/2015).
9,321,1
319,767%
64%
36%
66%
61%
R5 R6 R7
Multa (MM) CL Realizado CL Ofertado
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Este aumento reflete o no funcionamento do
modelo punitivo adotado. Vale lembrar que tais
multas referem-se apenas etapa de explora-o - a expectativa das operadoras que para
a etapa de desenvolvimento da produo o va-
lor futuro de multas seja bastante maior, dado
o volume de investimentos previstos e o atual
momento da indstria local de fornecedores.
Com os elevados percentuais mdios de con-
tedo local ofertados para os blocos ao longo
dos anos e rodadas, esse cenrio tende a se tor-
nar crtico.
GRAFICO 3 Contedo Local Mdio Ofertado
Fonte: ANP - www.brasil-rounds.gov.br (julho/2015).
Ainda que muitas empresas tenham feito lances
de contedo local muito elevados e provavel-
mente pouco factveis, tal comportamento dos
agentes reflete a regra colocada para o leilo. O
leilo de E&P ocorre sob grande incerteza por
parte dos agentes em relao ao valor do objeto
a ser leiloado, e o agente privilegia o ganho pre-
sente (vencer o leilo) mais do que o risco futuro
(multa por no cumprimento de contedo local).
Alm disso, pelas regras do leilo, uma oferta
elevada de contedo local pode funcionar como
um instrumento de compensao para uma ofer-
ta menor de Bnus de Assinatura. como se aOperadora optasse por substituir o pagamento
do Bnus de Assinatura, devido no momento da
assinatura do contrato com a ANP, por um po-
tencial risco de multa futuro, a ser pago aps as
fases de Explorao e/ou Desenvolvimento da
Produo. Ou seja, a regra desenhada para o
leilo acaba por favorecer lances muito altos
de contedo local. Ao longo do tempo, as em-
presas incorporam este custo no plano de ne-gcios e em suas futuras avaliaes de reas de
E&P, o que acaba resultando em uma avaliao
de maior risco.
Com a premissa de o que pode ser feito no
Brasil, ser feito no Brasil, o pas perde a opor-
tunidade de usar suas vantagens comparativas
em benefcio da sociedade e promover os seto-
res que podem trazer mais desenvolvimento na-
cional, aproveitando o setor de petrleo comoum dos condutores deste processo. Priorizar
25%
42%
28%
39%
79%
86%
74%
69%
79%
62%
73%
27%
48%
40%
54%
86%89%
81%
77%
84%
76%
84%
R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10 R11
Explorao Desenvolvimento da Produo
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todos os segmentos da cadeia fornecedora
representa, de fato, uma ausncia de priori-
zao e de planejamento.Assim, enquanto h
demanda nacional, principalmente oriunda das
porcentagens obrigatrias acordadas nos lan-
ces dos leiles, o fornecimento est garantido.
Porm, quando h arrefecimento do setor, seja
por questes internas ou externas, os investi-
mentos em explorao e produo caem, invia-bilizando toda a cadeia fornecedora. Esse fato
poderia ser mitigado caso a competitividade
fosse estimulada, o que levaria a que a indstria
nacional disputasse concorrncias no mercado
internacional, garantindo uma carteira de proje-
tos de horizonte mais longo.
Desvirtuamento do papel
das instituies, interven-o excessiva e lacunana interlocuo indstria--governo
Na estrutura das entidades governamentais ligadas
ao setor de petrleo no Brasil, o MME o agente
planejador, que tem como balizador de suas polti-
cas os estudos oriundos da Empresa de PesquisasEnergticas (EPE), enquanto a ANP atua como en-
tidade reguladora independente do setor. Mas a
entidade protagonista acaba por ser a Petrobras.
Devido proporo de participao da Petrobras
na produo total brasileira, o principal driver de
crescimento passou a ser o volume de investimen-
tos em E&P da companhia, o que criou dependn-
cia direta da produo nacional de petrleo ao
apetite de crescimento de produo da estatal.
O protagonismo da Petrobras, inclusive no plane-
jamento, acabou por prejudicar o reconhecimen-
to, por parte dos agentes, da EPE como formula-
dor de estudos e planejador do setor.Ao longo
dos anos, a liderana da maioria das discusses
coube petroleira, ocupando o espao da EPE,
cujo papel institucional elaborar estudos e pes-
quisas destinadas a subsidiar o planejamento do
setor energtico - dentre eles, o setor de petrleo.
Com a Petrobras hoje voltada para a sua reorgani-
zao interna e discutindo seu reposicionamento
no mercado brasileiro, criou-se uma lacuna no en-
caminhamento do setor de petrleo no Brasil. Esse
desarranjo entre os papis das instituies acabou
por reduzir o carter tcnico das decises ligadas
ao setor, facilitando a apropriao poltica das dis-
cusses e permitindo que outros rgos pblicos
buscassem uma participao mais ativa.
A ttulo de exemplo, existem hoje dois projetos de
lei na Cmara e um no Senado, que discutem pos-
sveis reformulaes na Lei da Partilha17. Indepen-
dentemente de juzo de valor sobre a reviso da re-
gra de operador nico, ou da participao mnima
obrigatria da Petrobras, este debate deveria ser
norteado e conduzido pelos agentes planejadores
(EPE e MME), com foco nos aspectos tcnicos daquesto. Aps discusso e concatenao das prio-
ridades para o setor, a matria poderia ser abor-
dada no mbito do Legislativo, com a discusso
tcnica j consolidada como balizador da discus-
so poltica.
17- Por exemplo, PL 4973/13 na Cmara.
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28
Tabela3
-
Projetos
deL
ei
Fonte:E
laboraoPrpriaapartirdedadosda
CmaradosDeputadosedoSenado
Federal.
CasaLegislativa
ProjetodeLein
Autor
Ementa
ResultadoProposto
Cmara
600/15
JutahyJuniorPSDB/BA
Alt
eraerevogadispositivosdaLein12.3
51,
de
22dedezembrode2010,que"Dispe
sobreaexploraoeproduodepetrleo,
de
gsnaturaledeoutroshidrocarbonetos
fluidos,soboregimedepartilhadeproduo,
em
reasdopr-saleem
reasestratgicas,e
d
outrasprovidncias.
TirardaPetrobrasomonoplio
daoperaodoscampos,e
desobrigaraestataldeparticipar
doinvestimentode30%n
a
explorao.
417/14
AloysioNunesFerreiraPSDB/SP
Alt
eraaLein12.3
51,
de22dedezembrode
2010,quedispesobreaexploraoea
pro
duodepetrleo,
degsnaturalede
outroshidrocarbonetosfluidos,soboregime
de
partilhadeproduo,em
reasdopr-sal
ee
m
reasestratgicas;criaoFundoSocial-
FS
edispesobresuaestruturaefontesde
rec
ursos;ealteraaLein9.4
78,
de6de
agostode1997,quedispesobreapoltica
energticanacional,asatividadesrelativasao
mo
nopliodopetrleo,
instituioConselho
Na
cionaldePolticaEnergticaeaAgncia
Na
cionaldoPetrleoedoutras
pro
vidncias,paraextinguiroregimede
partilhadeproduo.
Extinodoregimedepartilha
doPr-Sal,dandolugarao
modelodeconcesses.
131/15
JosSerraPSDB/SP
Alt
eraaLein12.3
51,
de22dedezembrode
2010,queestabeleceaparticipaomnima
da
Petrobrasnoconsrciodeexploraodo
pr
-saleaobrigatoriedadedequeelaseja
res
ponsvelpelaconduoeexecuo,
diretaouindireta,
detodasasatividadesde
explorao,avaliao,
desenvolvimento,
pro
duoedesativaodasinstalaesde
exploraoeproduo
Revogaraparticipaomnima
daPetrobrasnaexploraodo
petrleolocalizadoemr
eservas
dopr-sal.
Senado
7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510
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29
Da mesma forma, o aumento da influncia da
ANP sobre o desenvolvimento do setor tam-
bm foi sinalizado com a nova regulao sobre
aplicao de recursos para Pesquisa e Desen-
volvimento (P&D). Recentemente, a agncia
lanou a proposta para composio do Comit
Tcnico-Cientfico (COMTEC)18 para projetos
de P&D, onde haver apenas um representante
de empresas fornecedoras e um representan-
te de instituies de pesquisa dentre os oito
membros que compem o comit. Alm do
desequilbrio de representatividade, esta pro-
posta no leva em considerao a sensibilidade
das empresas petrolferas quanto necessida-
de de pesquisa e desenvolvimento, pautando a
agenda tecnolgica do pas com base na viso
de uma entidade cujo papel deveria ser o de
regular e fiscalizar o setor.
Conforme a consulta pblica da ANP19 sobre a
nova proposta de regras de aplicao de recur-
sos de P&D, o Instituto Brasileiro de Petrleo,
Gs e Biocombustveis (IBP) argumenta que as
demandas por novas tecnologias, produtos e
processos e os gargalos tecnolgicos esto em
processo quase que contnuo de monitoramento,
em um nvel que nem mesmo as instituies de
P&D nacionais apresentam condies de reali-
zar. Da forma como est sendo proposta a atu-
ao do Comit, existe o risco de serem indica-
dos projetos que no atendem s necessidades
da indstria ou que no gerem ganhos de ino-
vao para o Brasil. Deve-se observar, ainda,
que a deciso pelo desenvolvimento tecnolgi-
co do projeto deve ser baseada na competncia
tcnica, em questes estratgicas, de mercado,
ou mesmo no estabelecimento de capacitao
- e no na mera distribuio de recursos pelo
pas sob a tica de desenvolvimento social.
Esse papel assumido pela ANP, no consideran-
do diversas das contribuies e posicionamen-
tos da indstria, deixa evidente outra fragilida-de do setor: a interlocuo indstria-governo,
crtica em momentos de dificuldade, no tem
funcionado. Na viso dos agentes privados,
falta um canal de comunicao mais efeti-
vo, para que as decises estratgicas do se-
tor no sejam tomadas de forma unilateral,
atendendo apenas a uma agenda poltica, e ig-
norando a importncia de quem tem o papel
de efetivamente transformar diretrizes e pro-
gramas de governo em produtos e servios que
traro riqueza para o pas.
O exemplo mais recente deste posicionamento
foi a publicao do edital da 13 rodada de lici-
taes da ANP, que ocorreu em outubro deste
ano, onde foram ignoradas diversas sugestes
feitas pelo IBP, representando diversas opera-
doras, em consulta pblica.
Em suma, h ausncia de um planejamento
central e de longo prazo que sinalize para o
mercado um direcionamento claro de quais
so os objetivos no Brasil para o setor de pe-
trleo. Sem dvida, o papel institucional de li-
derana nas discusses deveria ser ocupado
pela EPE, tendo o MME como formulador
18- Resoluo ANP n 33/2005 e Regulamento Tcnico ANP n 05/2005.
19 - N 10/2014.
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volvimento de um arcabouo regulatrio que
rege o setor de forma desequilibrada.
MODELO DE PARTILHA, PAPEL DA PPSA E O
OPERADOR NICO
O regime de concesso, institudo pela lei do
petrleo de 1997, utilizado em todo o territ-
rio nacional20. Por ele, o concessionrio tem a
propriedade do petrleo e do gs natural ex-
trado ao longo da vigncia do contrato. Para
operar em guas profundas, por exemplo,
atribudo o direito de operao s operadoras
com categoria A21, sendo que uma das em-
presas do consrcio vencedor no leilo atua
como operador. Neste regime, as decises
sobre investimento assim como a curva de
produo so determinadas pelo operador/
consrcio.
das polticas estratgicas, planos e metas e
interlocutor dos agentes do setor.A ANP de-
veria focar na sua funo institucional de agn-
cia reguladora, e a Petrobras, que sempre ter
papel preponderante na execuo das diretrizes
definidas em nvel de governo, deveria atuar
como agente produtor, e no ser responsvel
por determinar os rumos do setor de petrleo e
gs no Brasil.
Os desafios regulatriospara expanso do setorA falta de protagonismo na liderana da agen-
da de mudanas para o setor tambm traz de-
safios regulatrios. O papel da Petrobras e o
limitado reconhecimento da contribuio das
empresas privadas na produo nacional e em
futuros investimentos do margem ao desen-
20- Exceto as reas determinadas pela lei 12.351/10 (rea do Pr-Sal e reas estratgicas).
21- Para efeito de classificao como operadora A, B ou C, so atribudos pontos conforme os critrios detalha-
dos em Edital, como o volume de produo operada, a experincia em atividades de explorao e produo em terra e
mar, a experincia internacional da empresa e o histrico de respeito e cuidado com o meio-ambiente nas operaes.
7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510
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31
22- No regime de partilha a Unio a dona do petrleo extrado. Parte da produo destinada a compensar seu custo
(o leo custo), e do restante, chamado de excedente (leo lucro), parte apropriada pela Unio e o remanescente fica
para o produtor, caracterizando uma partilha do leo lucro. Alm de sua parcela no excedente em leo, as receitas do
Governo so atravs dos royalties oriundos da produo, da taxa de ocupao da rea e do bnus de assinatura.
23- Segundo Neto (2013), os custos observados pela PPSA so provenientes de auditorias contbeis, muitas vezes no
refletindo recursos compartilhados, provises relacionadas a outras atividades, e incapazes de refletir, por exemplo,
subsdios cruzados ou ganhos de produtividade. As informaes observadas ex-post, sejam elas de carter tcnico ou
financeiro, tambm so incompletas devido a sua extremada complexidade, muitas vezes no reveladas por questes de
confidencialidade ou devido sua difcil interpretao.
Com o novo marco regulatrio de 2010, as reas
do Pr-Sal e outras reas consideradas estratgi-
cas ficaram sob o regime de partilha22, onde a pro-
priedade do petrleo e do gs natural extrado
da Unio. Pelo prprio nome, este regime tem
como principal critrio de negociao a propor-
o na partilha do excedente em leo que vai
para a Unio. Nele, a empresa estatal Pr-Sal
Petrleo S.A. (PPSA), assume papel fiscalizador,
alm da ANP, e tambm influencia as decises
de investimento, por obrigatoriamente parti-
cipar de todos os consrcios vencedores com
poder de veto. A Petrobras passa a atuar como
operadora nica, com o mnimo de 30% de par-
ticipao em todos os consrcios vencedores.
A mudana no marco regulatrio e a introduo
do regime de partilha foram fundamentadas
pela inteno de reequilibrar a distribuio de
retorno entre empresas operadoras e a Unio,
dado o elevado potencial econmico das des-
cobertas no Pr-sal. De fato, o enorme volume
de reservas de petrleo mais leve, combinado
ao baixo risco geolgico, representavam uma
expectativa de rentabilidade significativamente
maior para as reas do Pr-sal em relao s re-
as convencionais.
As empresas operadoras entrevistadas, de for-
ma geral, no rebatem a lgica de redistribuio
dos retornos em funo do elevado potencial
das reas do Pr-sal. No entanto, argumenta-se
que o modelo de concesso poderia ter sido
ajustado para viabilizar o alcance deste objetivo,
sem aumentar o controle e influncia do gover-
no, e evitando as complexidades de governana
introduzidas pelo modelo de partilha brasileiro.
Alm de conduzir o setor na direo de um maior
envolvimento e controle pela Unio, o nosso mo-
delo de partilha tambm aumenta a complexi-
dade de gesto, fiscalizao e apurao de
resultados, em comparao com o modelo de
concesso.
A primeira caracterstica peculiar do modelo
brasileiro de partilha a criao de uma enti-dade como a PPSA.O papel da PPSA no proces-
so de fiscalizao rduo, em funo dos desafios
operacionais que se preveem. Alm disso, todo o
plano de explorao e desenvolvimento, alm da
contabilidade23 dos projetos contratados, dever
passar pela PPSA, que indicar o presidente do
consrcio e ter 50% do seu comit operacional.
Cabero, portanto, PPSA, atribuies tcni-
co-financeiras nevrlgicas para a eficincia de
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32
todo o processo de explorao e produo do
Pr-Sal. Este arcabouo regulatrio, alm de
trazer um menor grau de liberdade para as
empresas participantes do consrcio, onera
todo o processo, devido ao custeio da PPSA
e ao aumento da burocracia.Fato ainda mais
grave o aumento de incerteza para os agentes,
uma vez que toda deciso estratgica dever
passar pelo crivo do governo24, impactando no
risco e no retorno do investimento.
Questo ainda mais delicada, e tambm
oriunda do novo marco regulatrio brasileiro,
o modelo de Operador nico representa hoje
um importante complicador.Por ele, a Petro-
bras obrigada a ter, pelo menos, 30% de par-
ticipao no consrcio vencedor, caracterizando
um monoplio operacional da companhia noPr-Sal. Ter a Petrobras como operadora nica
implica em vrios efeitos negativos para a din-
mica de E&P no Brasil.
Embora a Petrobras seja uma empresa grande,
dotada de tecnologia e corpo tcnico capazes
de produzir elevadas quantidades de petrleo
no Pr-Sal, o ritmo de explorao e desenvol-
vimento da regio no deveria estar atrelado
capacidade financeira da estatal, pois acaba re-
presentando um grande limitador de produo
para o setor. Outro ponto controverso em ter a
Petrobras como operadora nica d-se pelo fato
dela no poder definir as regies onde deseja
operar, o que, inevitavelmente, implicar em de-
senvolvimento de projetos que podem ser me-
nos atrativos do ponto de vista de otimizao doseu portflio.
Devido sua expertise em E&P em guas pro-
fundas no Brasil, a empresa teria condies de
continuar arrematando a maioria dos blocos, in-
dependentemente do modelo regulatrio. No
modelo de partilha, alm dos seus blocos de
interesse, a empresa ser obrigada a participar
com pelo menos 30% em projetos que ficaramfora dos seus planos de desenvolvimento devi-
do suas baixas valoraes. Os danos Petrobras
podem ser ainda maiores, uma vez que haver
uma tendncia de maior passividade no perfil de
investimento por parte das outras empresas par-
ticipantes do consrcio, por no poderem exer-
cer o papel de operadoras.
24- Por exemplo, limitao do volume produzido.
7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510
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33
Fonte: Website Petrobras 25 (Layout adaptado a partir da figura no http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/
areas-de-atuacao/exploracao-e-producao-de-petroleo-e-gas/marco-regulatorio/).
Pr-sal ereasestratgicas
reas do Pr-Sallicitadas antes davigncia do sistemade partilha e todasas outras bacias
Partilha deproduo
Petrobras 100% (contratao direta)
Petrobras operadora (mn. 30% )
Licitao: Terceiros (scios no- operadores )ou Petrobras (partcipao adicional mnima)
Cesso
Onerosa
Petrobras 100% (direito limitado
produo de 5 bilhes de barrisequivalentes)
Petrobras operadora e no-operadora, quandoisoladamente ou em parcerias, por licitao
Terceiros: operadoras ou em parcerias (nonecessariamente com a Petrobras ); porlicitao
Concesso
FIGURA 1: reas de Atuao em E&P da Petrobras.
Por ltimo, este tipo de modelo agrava o
problema de monopsnio enfrentado pelas
empresas do setor para-petroleiro nacional.
Aproximadamente 92% da produo de petr-
leo no Brasil so de origem da Petrobras. Natu-
ralmente, a maior proporo na demanda por
bens e servios que atendam s necessidadesoperacionais e de investimento do setor vem
dessa empresa. Com a exigncia do operador
nico, h ainda maior dependncia dos forne-
cedores de equipamentos nas demandas da
companhia, o que, em um ambiente de restri-
o de investimentos, acaba se revelando como
uma medida anticclica para o desenvolvimento
da indstria para-petroleira nacional.
A responsabilidade atribuda a Petrobras para
o Pr-Sal vai alm de seus contratos diretos, ou
indiretos - atravs do modelo de operador ni-
co no modelo de partilha. A Unio tambm
cedeu, em 2010, por meio de contratao di-
reta, o direito de a companhia explorar at cin-
co bilhes de barris de petrleo e gs natural.Chamada de cesso onerosa, este contrato ser-
viu como forma de a companhia se capitalizar,
sem necessidade de aporte de capital pelo go-
verno, ao trocar o montante de barris de reser-
vas potenciais pelo equivalente a 2,4 milhes
de aes ordinrias da empresa. A negociao
visava fazer frente s necessidades futuras de
caixa da companhia para investimentos em E&P
25 - Acessado em 29/07/2015.
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no Pr-Sal, ao mesmo tempo fazendo com que
o governo no perdesse sua posio majoritria
na composio social da empresa.
Todo este processo, ao transferir para a Pe-
trobras a responsabilidade pela conduo da
agenda nacional de petrleo, pode ser enten-
dido como a traduo da falta de uma poltica
maior que defina metas e medidas para cresci-mento de produo. A escolha por altas pro-
pores de contedo local, combinada ao regi-
me de partilha, cria outro trade-offpara o pas.
Na inteno de promover a indstria nacional,
o governo pode estar onerando os custos de
E&P para as operadoras. Segundo a opinio
dos entrevistados26, os produtos nacionais so,
em mdia, mais caros que os internacionais e
sua qualidade inferior, fruto da falta de estmu-
lo para que os fornecedores se tornem compe-
titivos internacionalmente. Adicione-se a isso,
a questo de prazo de entregas dos fornecedo-
res nacionais, que tambm costumam ser mais
dilatados.
Esses fatores representam custos maiores,
que, por sua vez, diminuem o leo lucro para
o setor. Menor leo lucro significa menos re-ceita para o governo federal. O trade-offest
justamente neste ponto: incentivar a indstria
nacional e reduzir o leo lucro, reduzindo tam-
bm o poder de discricionariedade do governo
no estmulo a outros setores da economia, ou
vice-versa.
Este tambm o desafio enfrentado pela PPSA.
Ao representar os interesses do governo, ela
precisar zelar por custos baixos, de forma a pro-
porcionar mais leo lucro pra Unio, ao mesmo
tempo em que precisa cumprir as exigncias da
poltica de contedo local. Como equacionar as
duas variveis? O que pesar mais alto no mo-
mento de tomada de deciso?
Fica claro no atual modelo regulatrio o con-
dicionamento do futuro da indstria de E&P
de petrleo capacidade operacional e de
investimentos da Petrobras, consequncia
da dependncia direta criada pelo arcabou-
o regulatrio do Pr-Sal.
Apesar da premissa de maior apropriao das
riquezas naturais pelo pas no modelo de par-tilha, o governo acaba criando desincentivos
explorao do Pr-Sal por empresas privadas,
o que no fundo umtrade-offpara o pas. Es-
tas amarras podem, a priori, at garantir maior
parcela do pas nos lucros do Pr-Sal, mas ao
criar tantos obstculos, o desencorajamento
do setor privado pode impactar em menor pro-
duo. O modelo ainda no foi testado e repre-
senta uma grande interrogao para o sucessode explorao e produo das reservas de Pr-
-Sal no Brasil.
26 - importante ressaltar que h um esforo de vrios analistas do setor de Petrleo, atravs de estudos especficos, em
quantificar o diferencial de competitividade de preo, prazo e qualidade dos produtos nacionais em relao aos importa-
dos, mas no h um valor nico que traduza esta relao.
7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510
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35
pelos fornecedores faz com que a mobilizao
e desmobilizao de suas equipes sejam pontu-
ais para atender determinado contrato que ve-
nham a vencer. No caso da indstria naval, por
exemplo, esse ponto acaba sendo uma barreira
para que o Brasil consiga percorrer uma curva
de aprendizado de forma efetiva e se torne cada
vez mais produtivo em suas entregas. Mais uma
vez se refora a importncia do estmulo com-
petitividade internacional.
O volume de investimentos da Petrobras nos
ltimos anos permitiu que a demanda nacional
por bens e servios crescesse, mantendo a in-
dstria para-petroleira ativa, o que ocultou as
consequncias de um perodo dilatado sem
rodadas. Porm, com as restries atuais de
investimentos da Petrobras, no caso de uma
possvel retomada do preo da commodity es-
taremos, em uma posio aqum do potencial
de produo planejado anos atrs.
Apesar do crescimento do setor nos ltimos
RITMO DE RODADAS, REGULAMENTAO
PARA UNITIZAO E DESAFIOS AMBIEN-
TAIS
Ao mesmo tempo em que metas de autossu-
ficincia e liderana foram apresentadas para
o pas, no houve regularidade na oferta de
blocos para licitao. No houve rodada entre
2008 e 2013 e, nesse intervalo de cinco anos,houve apenas a Cesso Onerosa, uma roda-
da exclusiva para a Petrobras. O jejum para o
setor privado e a exclusividade da Petrobras na
Cesso Onerosa evidenciam a inteno do go-
verno em manter o ritmo de produo nacional
restrito ao flego da estatal.
Este fato antagnico inteno de promoo
da indstria fornecedora local. Para que as em-presas consigam constituir um parque produ-
tor perene, so necessrias rodadas constan-
tes, para que o fluxo de contratos garanta a
sustentabilidade da indstria.O que ocorre na
prtica que a falta de previsibilidade percebida
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36
anos, importante ressaltar que em uma in-
dstria cujos investimentos pr-operacionais
so elevados e demorados, os efeitos na capa-
cidade produtiva sero sentidos nos anos se-
guintes. Este fato pode impactar as metas de
autossuficincia em petrleo e, como j dito,
no desenvolvimento da indstria nacional de
fornecedores.
Da mesma forma, o governo deixa de arreca-
dar volumosas quantias com os resultados dos
leiles e com participaes na produo futura.
Ao sinalizarmos que no temos planejamento
de longo prazo para leiles de blocos explora-
trios, adicionamos mais um fator de incerteza
para o ambiente de E&P no Brasil, diminuindo
sua competitividade internacional, e questio-
nando nosso potencial como polo de petrleo
mundial.
A ausncia de rodadas de licitao levou o
Brasil a perder uma grande oportunidade em
consolidar ainda mais a sua indstria petrolfe-
ra. De 2008 a 2013 a estrutura da indstria mun-
dial de petrleo mudou drasticamente, com a
emergncia de produo de leo no conven-
cional nos EUA. Nesse novo cenrio, com a re-
cente queda do preo do petrleo, a atrativi-
dade de projetos em guas profundas e ultras
profundas - como o Pr-Sal, foram relativizadas.
Perdemos, portanto, uma janela de oportunida-
de para atrair ainda mais investimentos priva-
dos para o setor quando o preo da commodity
estava alto e havia forte interesse das produto-
ras sobre o Pr-Sal.
Do lado da demanda, a reduo de desper-
dcios e o uso mais eficiente da energia, jun-
tamente com as discusses sobre mudanas
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37
representam um importante entrave para o
setor. Mais uma vez, h sinais contraditrios
emitidos pelo governo. Os estudos de impac-
to e as licenas necessrias ao incio das etapas
de explorao, desenvolvimento e produo
deveriam ser articulados pelo MME e MMA, e
estarem contemplados no momento da oferta
dos blocos, de forma a minimizar a incerteza
para as operadoras com relao autorizaopara incio das atividades exploratrias.
O que vem acontecendo atualmente o atra-
so do andamento dos projetos, com o atraso
da emisso de licenas ambientais. A ttulo
de exemplo, at janeiro de 2015, 45 dos 172 blo-
cos arrematados no leilo da 11 rodada ainda
no tinham obtido licenciamento para a etapa
de explorao, que a primeira etapa de todo
o projeto de E&P de um bloco. Uma licena am-
biental para ssmica leva, em mdia, seis meses
para ser obtida, e a falta de conhecimento do
IBAMA sobre a Margem Equatorial, que con-
templa vrias reas de conservao, implicou
na exigncia de estudos prvios, que duram at
dois anos. A consequncia direta o impacto na
curva de produo nacional, comprometendo as
metas de crescimento e o abastecimento inter-
no no futuro.
Alm do impacto direto nos projetos da 11
rodada, este ambiente de incerteza influen-
cia as tomadas de deciso por parte das
operadoras para as rodadas futuras. Para
o caso da 13 rodada, por exemplo, houve28
uma indicao dos rgos ambientais sinali-
zando para que os blocos propostos no fos-
sem ofertados em uma nica rodada, devido
grande extenso e falta de avaliao prvia
estruturada. H, portanto, uma sinalizao de
rigor no processo de avaliao de licenciamen-
to ambiental, e cabe ao MME e ao MMA uma
climticas, levantam questionamentos sobre a
utilizao do petrleo como insumo energtico
no futuro. Apesar das opinies divergentes,
importante considerar os possveis impactos de
tais questes na demanda por leo no mdio
e longo prazo. Nos cenrios de especialistas27,
o gs vem sendo apontado como o combust-
vel de transio em um mundo que busca uma
matriz energtica mais limpa. Assim, o petrleo
sofrer cada vez mais concorrncia por insumos
energticos mais limpos, o que pode impactar
na atratividade de nossas elevadas reservas do
Pr-Sal, alm de implicar em mais uma perda de
janela de oportunidade nica.
No cenrio interno, os desafios ambientais
hoje enfrentados pelas operadoras tambm
27- FMI, abril de 2015.
28- O parecer tcnico GTPEG n 01/2015 (Grupo de Trabalho Portaria MMA No 218/2012) conclui que a rea proposta
a ser ofertada na 13 rodada de grande extenso e, na ausncia de uma avaliao prvia estruturada de carter es-
tratgico que permita uma melhor avaliao dos efeitos cumulativos, recomenda-se uma abordagem conservadora por
parte da rea energtica de forma que os blocos ora propostos no sejam ofertados em sua totalidade em uma nica
rodada de licitaes, com particular ateno aos blocos localizados em reas ambientalmente mais sensveis.
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38
articulao poltica pr-leilo, de forma a miti-
gar possveis impasses futuros para concesso
de licenas ambientas das prximas rodadas.
Aps investimentos no bnus de assinatura, as
operadoras, que deveriam estar aptas a come-
ar a etapa de explorao dos campos arrema-
tados, so obrigadas a postergar seus planos
de explorao e desenvolvimento, mudando o
retorno esperado sobre o valor do investimento
realizado - valor este que balizou o lance feito
na rodada de licitao e o prprio bnus de as-
sinatura. O que efetivamente vem acontecendo
que nem mesmo os leiles so garantias de
aumento de produo futura de petrleo, situ-
ao que reflete a falta de coordenao poltica
entre os planejadores do setor energtico, e dosetor ambiental.
Por ltimo, outro fator no cenrio brasileiro que
merece ateno, em razo do potencial de incer-
teza jurdica so os processos de individualiza-
o da produo (unitizao) j em andamento.
H ainda enorme incerteza sobre como se dar
esse processo para as diversas combinaes
possveis de regimes fiscais existentes no pas
concesso, partilha, cesso onerosa e reas no
licitadas. Dada a complexidade inerente a qual-
quer acordo de individualizao de produo
em qualquer circunstncia, em funo das in-
certezas envolvidas, a existncia de mais de um
regime fiscal no caso brasileiro acaba por tornar
ainda mais incerto esse processo no pas. A bai-
xa atratividade demonstrada na 13 rodada evi-
dencia que, no Brasil, os entraves gerados pelas
polticas implementadas pelo governo acentu-am ainda mais os desafios conjunturais do setor.
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Em busca da recuperao: os debatesnecessrios e potenciais caminhospara a soluo
O setor brasileiro de petrleo e gs parece ca-
rente de uma viso estratgica e de uma identi-
dade forte, o que, em momento de conjuntura
adversa como a que enfrentamos, pode poten-
cializar as perdas para o setor e para o prprio
pas. Os diferentes pontos de vista capturados
nas entrevistas evidenciam que, embora cada
agente (governo, operadoras, indstria forne-
cedora) possua uma agenda prpria, a integra-
o de esforos por parte de todos os stake-
holders vital para o crescimento sustentvel
do setor.
Ao longo da ltima dcada, as diretrizes es-
truturais que regem o setor de petrleo foram
desenhadas com base na premissa de que a Pe-
trobras e seu plano de investimentos deveriam
ser o propulsor do desenvolvimento da inds-
tria para-petroleira no Brasil. A Petrobras, desta
forma, no estaria trabalhando apenas com o
objetivo de maximizar o valor para seus acio-
nistas. Estaria tambm buscando, como repre-
sentante do Governo no setor, viabilizar preos
baixos de derivados de petrleo no mercado
brasileiro (contribuindo para o estmulo eco-
nomia e o controle das metas de inflao), in-
centivar o desenvolvimento da indstria forne-
cedora de bens e servios (com contedo local,
mesmo que a preos e prazos mais dilatados)
e assumir o papel de protagonista no desen-
volvimento dos projetos fundamentais ao cres-
cimento da curva de produo de petrleo e de
derivados no pas.
No entanto, a combinao de um cenrio con-
juntural desfavorvel no setor de petrleo, alm
da deteriorao do cenrio macroeconmico
brasileiro e da fragilizao dos resultados da Pe-
trobras, tornou invivel companhia a implan-
tao de seu ambicioso plano de investimentos
e levantou questionamentos quanto a sua ca-
pacidade financeira de permanecer exercendo
o protagonismo outrora desejado. Com todas
as limitaes impostas por este novo cenrio,
e entendendo que ambio de crescimento do
setor no deve ser reprimida e retardada por
uma eventual incapacidade da Petrobras de
investir, faz-se necessria a introduo de mu-danas nas diretrizes estruturantes, de forma a
reestabelecer o crescimento do setor.
Ainda que modestas, algumas respostas a este
novo cenrio de crise j vm sendo discutidas e
implementadas. No lado da Petrobras, se des-
tacam os esforos para definio de um novo
modelo de Governana e a nomeao de Con-
selheiros de posio mais independente, que
favoream a tomada de decises que busquem
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gerao de valor ao acionista. Em adio, a re-
viso do plano de crescimento e os esforos
de desinvestimentos parecem confirmar que a
empresa segue na direo de priorizar projetos
com maior potencial de retorno, consciente dos
desafios impostos pelo alto endividamento e
consequente restrio de financiabilidade. Ain-
da existem dvidas remanescentes no mercado
no que se refere independncia da Petrobras,
por exemplo, na determinao de preos de
derivados de petrleo, apesar dos reajustes
recentes anunciados nos preos de gasolina e
diesel. Em outras frentes, seguem em anlise
projetos visando eliminao da obrigatorie-
dade da Petrobras como operador nico do
Pr-sal com 30% e discusses contnuas sobre
o aperfeioamento da poltica de contedo lo-
cal.
No entanto, a magnitude das mudanas estru-
turantes em discusso ainda parece tmida em
comparao ao cenrio atual de desafios da
indstria, efaz-se necessria uma melhor ar-
ticulao das propostas de ajuste com vis
tcnico, evitando desta forma a apropriao
meramente poltica de debates estratgicosao pas.Adicionalmente, o cenrio atual de
extrema urgncia, tanto para a Petrobras, quan-