Caderno Petroleo FGV 1510

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    PETRLEO

    OUTUBRO 2015 I ANO 2 I N 4 I ISSN 2358-5277

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    DIRETOR

    Carlos Otavio de Vasconcellos Quintella

    EQUIPETCNICA

    Coordenao Editorial

    Lavinia Hollanda

    Autores

    Lavinia Hollanda e Rafael Nogueira

    Coordenao Operacional

    Simone C. Lecques de Magalhes

    A FGV Energia o centro de estudos dedicado rea de

    energia da Fundao Getlio Vargas, criado com o obje-

    tivo de posicionar a FGV como protagonista na pesquisa

    e discusso sobre poltica pblica em energia no pas. O

    centro busca formular estudos, polticas e diretrizes de

    energia, e estabelecer parcerias para auxiliar empresas egoverno nas tomadas de deciso.

    SOBRE A FGV ENERGIA

    A Accenture uma empresa global de consultoria de

    gesto, servios de tecnologia e outsourcing, com mais

    de 358.000 profissionais atendendo a clientes em mais

    de 120 pases. Combinando experincia mpar, conhe-

    cimento profundo sobre todos os setores econmicos

    e funes de negcio, e extensa pesquisa junto s maisbem-sucedidas organizaes no mundo, a Accenture

    colabora com seus clientes, quer sejam empresas ou go-

    vernos, para ajud-los a alcanar altos nveis de perfor-

    mance. A companhia teve receitas lquidas de US$ 31,0

    bilhes no ano fiscal encerrado em 31 de agosto de 2015.

    Sua pgina na internet www.accenture.com.br.

    SOBRE A ACCENTURE

    DIRETOR EXECUTIVO DE RESOURCES AMRICA

    LATINA

    Marco Ribas

    EQUIPETCNICA

    Coordenao Editorial

    Daniel Rocha

    Autores

    Andr Pita, Daniel Rochae Guilherme Romaneli

    Diagramao

    Ezequiel Belchior

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    PRIMEIROPRESIDENTEFUNDADORLuiz Simes Lopes

    PRESIDENTE

    Carlos Ivan Simonsen Leal

    VICE-PRESIDENTESSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornellese Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

    CONSELHODIRETOR

    Presidente

    Carlos Ivan Simonsen Leal

    Vice-Presidentes

    Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornellese Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

    Vogais

    Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalhoe Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda,Lindolpho de Carvalho Dias, Marclio Marques Moreirae Roberto Paulo Cezar de Andrade

    SuplentesAntonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano BuarqueFranco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto DuartePrado, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Netoe Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho.

    CONSELHOCURADOR

    Presidente

    Carlos Alberto Lenz Csar Protsio

    Vice-Presidente

    Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)

    Vogais - Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira

    da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo MattosFilho (EDESP/FGV), Carlos Alberto Lenz Cesar Protsio,Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger,Fernando Pinheiro e Fernando Bomglio (Souza Cruz S/A),Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia),Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos & Cia), LeonardoAndr Paixo (IRB Brasil Resseguros S.A.), Luiz Chor(Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de

    DIRETOR

    Carlos Otavio de Vasconcellos Quintella

    COORDENAODE PESQUISALavinia Hollanda

    COORDENAODE RELAOINSTITUCIONALLuiz Roberto Bezerra

    COORDENAODE ENSINOEP&DFelipe Gonalves

    COORDENAOOPERACIONAL

    Simone C. Lecques de Magalhes

    PESQUISADORES

    Bruno Moreno Rodrigo de FreitasCamilo Poppe de Figueiredo MuozMnica Coelho VarejoRafael da Costa NogueiraRenata Hamilton de Ruiz

    Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques (Publicis BrasilComunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt(Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.),Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de SegurosPrivados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado doRio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior(DITV Depto. Instituto de Tecnologia Vale) e Tarso Genro(Estado do Rio Grande do Sul).

    Suplentes - Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro,

    Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookeld Brasil Ltda.), LuizRoberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson MottaFilho, Roberto Castello Branco (Vale S.A.), Nilson Teixeira(Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteirode Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick deLarragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros),Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade(Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos de Marchi (AMBEV).

    PRAIADEBOTAFOGO, 190, RIODEJANEIRO RJ CEP22250-900OUCAIXAPOSTAL62.591 CEP22257-970 TEL: (21) 3799-5498 WWW.FGV.BR

    Instituio de carter tcnico-cientco, educativo e lantrpico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurdica dedireito privado, tem por nalidade atuar, de forma ampla, em todas as matrias de carter cientco, com nfase no campo dascincias sociais: administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.

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    O ano de 2015 tem sido marcante para o setor

    de petrleo e gs no Brasil. Conjugam-se, simul-

    taneamente, recordes de produo nacional de

    leo, crises de aspecto econmico-poltico no

    cenrio nacional e graves problemas para a Pe-

    trobras e seus fornecedores de bens e servios,

    em decorrncia da operao Lava Jato.

    Internacionalmente reconhecida pela sua tecno-

    logia e capacidade operacional, a Petrobras en-

    frenta desafios no campo financeiro que sero

    superados com a correta precificao dos seus

    produtos e ajustes no plano de investimentos.

    A FGV Energia, em parceria com a Accenture,

    trabalhou no diagnstico dos principais entra-

    ves ao desenvolvimento da indstria de petrleo

    brasileira. O resultado do trabalho est consoli-dado nesta publicao, onde so endereadas

    questes que entendemos como crticas para

    que a indstria oferea, alm do suprimento de

    petrleo, desdobramentos positivos para toda a

    Economia, como a criao de mais empregos e

    recursos ao Pas.

    Alm do interesse em compreender os desafios

    atuais pelos quais a indstria de petrleo passa, importante que o leitor entenda a sua impor-

    Apresentao

    tncia histrica mundial como vetor do desen-

    volvimento.

    O diagnstico apresentado neste trabalho pas-

    sou pela diferenciao entre aspectos conjun-

    turais e estruturais e, apesar da importncia da

    conjuntura, enfatizou a problemtica estrutural.

    Esta metodologia se fez necessria para balizar

    uma discusso mais aprofundada e que sirva de

    plataforma para um debate evolutivo sobre os

    rumos do setor de petrleo e gs.

    A FGV agradece a todos que direta ou indire-

    tamente contriburam para a preparao deste

    caderno e, em especial, parceria com a Accen-

    ture, que reuniu esforos para viabiliz-lo. Com a

    certeza de que a indstria de petrleo no Brasil

    um caso de sucesso, representando um orgu-lho nacional, esperamos contribuir a um debate

    que evolua para uma discusso propositiva, com

    vistas a superar os desafios e trilhar novos cami-

    nhos para o setor.

    Cordialmente.

    Sergio Franklin Quintella

    Vice-presidente da FGV

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    Gostaramos de agradecer a colaborao que

    recebemos de diversos profissionais do setor de

    petrleo. Este trabalho se tornou possvel gra-

    as ao apoio daqueles que nos disponibilizaram

    seu tempo para conversas e entrevistas, com-

    partilhando experincias profissionais, conheci-

    mentos e opinies. Em nome da FGV Energia e

    da Accenture, agradecemos ao Alfredo Renault,

    Antonio Castro, Antonio Guimares, CarlosMontagna, David Zylberstajn, Eloi Fernndez y

    Fernndez, Franco Papini, Joo De Luca, Joo

    Emilio, Jorge Camargo, Jos Botelho, Marco An-

    tonio Almeida, Marco Tulio, Milton Costa Filho,

    Nelson Silva, Oswaldo Pedrosa, Paulo Alonso,

    Rafael Jaen e Wagner Freire, e outros profissio-

    Agradecimentosnais que tambm contriburam para o projeto.

    Agradecemos tambm queles que, apesar de

    no serem especialistas do setor, dividiram co-

    nosco seus conhecimentos econmicos e jurdi-

    cos.

    Aproveitamos para expressar nossa gratido

    queles que trabalham conosco, na FGV Energia

    e na Accenture. As conversas dirias, repletas de

    questionamentos e divergncias, serviram como

    inspirao e ajudaram a enriquecer o nosso tra-

    balho, pois atravs de um olhar multidisciplinar,

    pudemos desenvolver uma viso mais completa

    do setor.

    FGV Energia

    Lavinia Hollanda

    Rafael Nogueira

    Accenture

    Andr Pita

    Daniel Rocha

    Guilherme Romaneli

    Lavnia Hollanda e Rafael Nogueira so, respectivamente, Coordenadora de Pesquisa e Pesquisador da

    FGV Energia.

    Daniel Rocha o Managing Director da Accenture Strategy para a indstria de Energia.

    Guilherme Romaneli, Senior Manager, e Andr Pita, Consultor, fazem parte do grupo de especialistas da

    Accenture Consulting na indstria de Energia.

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    ndice

    COMO CHEGAMOS AT AQUI: A LGICADE CONSTRUO DO SETOR DE PETRLEOBRASILEIRO

    EM BUSCA DA RECUPERAO: OS DEBATESNECESSRIOS E POTENCIAIS CAMINHOS

    PARA A SOLUO

    LISTA DE SIGLAS

    A ESTRUTURA COMPLICANDO

    A CONJUNTURA: OS FATORESESTRUTURANTES QUE ACENTUAMOS EFEITOS NEGATIVOS DA ATUALCONJUNTURA DO SETOR DE PETRLEO.

    O CENRIO MUDOU. AGORA, MAIS DO QUENUNCA, PRECISO AGIR.

    BIBLIOGRAFIA

    13

    18

    45

    40

    44

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    O cenrio mudou. Agora, mais do quenunca, preciso agir.

    Em pases com vastas reservas de hidrocarbo-

    netos, a indstria de leo e gs tende a assu-

    mir grande importncia no desenvolvimento

    da economia local em funo dos elevados

    nveis de investimento que se desdobram pela

    cadeia produtiva. No caso brasileiro, o mer-

    cado extrativo e de produo de derivados

    comeou a ganhar preponderncia a partir da

    dcada de 70, fruto das descobertas de leo

    na Bacia de Campos e do aumento da deman-

    da interna.

    At ento, as reservas provadas no Brasil eram

    de cerca de 1 bilho de barris de leo equi-

    valente (boe) e a produo diria de 160 mil

    barris por dia (bpd), respectivamente 0,2% e

    0,3% das reservas e produo no mundo. Os

    investimentos da Petrobras, monopolista

    poca, giravam em torno de US$ 4 bilhes por

    ano1, direcionados principalmente para o seu

    parque de refino.

    A primeira fase das descobertas na Bacia de

    Campos fez a empresa direcionar seus esfor-

    os para o upstream, concentrando pratica-

    mente todos seus investimentos no desen-

    volvimento da nova rea. Com as sucessivas

    descobertas de novos reservatrios ao longo

    das dcadas seguintes, a Petrobras se conso-

    lidou como empresa integrada de petrleo,

    atuando em regime monopolista at a abertu-

    ra de mercado, em 1997.

    Nos anos seguintes quebra do monoplio, o

    setor viu o preo do barril subir de US$ 16 em

    1998 para US$ 80 em 2005, e as condies fa -

    vorveis no pas motivaram o fortalecimento

    das polticas de contedo local, principalmente

    ao longo da dcada de 2000. Existia, da par-

    te do Governo, a tentativa de estabelecer uma

    base industrial slida que contribusse para o

    desenvolvimento social do pas, aproveitando

    a explorao dos recursos naturais existentes.

    Nesse perodo, a Petrobras se estruturou para

    atuar em regime competitivo e consolidou sua

    posio de destaque no setor, que viria a ser re-

    forada aps a descoberta do Pr-Sal, em 2007.

    Considerada a maior descoberta dos ltimos

    dez anos no cenrio mundial, o Pr-Sal colocouo setor de petrleo e gs brasileiro em posio

    de destaque no mbito internacional. A expec-

    tativa era de que a explorao do leo na nova

    fronteira petrolfera, a mais de sete mil metros

    de profundidade e centenas de quilmetros da

    costa brasileira, pudesse impactar positivamen-

    te a estrutura socioeconmica do pas, no s

    atravs dos royalties, mas tambm do desen-

    1- Valores presentes (2014).

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    No entanto, apesar do forte crescimento de re-

    servas e produo, do desenvolvimento tecno-

    lgico em atividades de perfurao e subsea e

    da atrao de fornecedores de classe mundial

    para o Brasil, potencializadas pela descober-

    ta do Pr-Sal, alguns acontecimentos recentes

    vm afetando a indstria de petrleo no Brasil.

    A queda acentuada do preo do barril, o ce-nrio macroeconmico do pas, a depreciao

    do real em relao ao dlar, a perda do grau

    de investimento na classificao de crdito da

    Standard and Poors (S&P), a dificuldade de fi-

    nanciabilidade da Petrobras - agravada pelo

    insucesso na estratgia de investimentos e

    pelos recentes escndalos de corrupo - e os

    entraves relacionados ao arcabouo regulatrio

    evidenciaram alguns dos problemas estruturais

    que geram fragilidades para o setor.

    A recente reviso das metas de produo da

    Petrobras para 2020, de 4,2 para 2,8 milhes

    bpd, fruto do corte nos investimentos e alie-

    nao de ativos, corroboram a reverso sofrida

    pelo setor.

    No contexto desafiador em que o setor seencontra, a FGV Energia, em parceria com a

    Accenture, decidiu conduzir um estudo para

    compreender como os principais agentes esto

    vendo o momento atual e as perspectivas para

    o setor de petrleo e gs no Brasil. Pesquisado-

    res da FGV Energiae especialistas em energia

    2- Contrato entre a Petrobras e a Unio que confere o direito estatal de produzir 5 bilhes de boe nas reas de Franco,

    Entorno de Iara, Sul de Guar, Nordeste de Tupi e Florim.

    3- Instituto Nacional de leo e Gs da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) agosto, 2015.

    volvimento de todo o setor. O contexto era po-

    sitivo para a atrao de grandes fornecedores,

    desenvolvimento de mdias, pequenas e micro

    empresas brasileiras, gerao de novos postos

    de trabalho e, principalmente, para a consoli-

    dao do Brasil como um polo tecnolgico de

    ponta. Alm disso, que empresa internacional

    de Explorao e Produo (E&P) no se interes-

    saria por um mercado em crescimento e com

    enorme potencial de reservas?

    Apenas em E&P, o investimento no Brasil por

    parte das operadoras ao longo dos ltimos

    10 anos foi superior a US$ 220 bilhes - sendo

    cerca de 80% deste valor representado por in-

    vestimentos da Petrobras. Em dezembro de

    2014, o Brasil ocupava o 15 lugar no ranking

    de reservas provadas, com cerca de 16 bilhesde boe 1% das reservas mundiais podendo

    duplicar esse valor em pouco tempo, aps in-

    corporao de reservas j identificadas em re-

    as como aquelas sob Cesso Onerosa2e Libra.

    Previses recentes3do setor falam em cerca de

    176 bilhes de boe de volume no descoberto

    e recupervel no pr-sal, considerando as ba-

    cias de Santos, Campos e Esprito Santo.

    A produo, no Brasil, em 2014 foi de 2,3 mi-

    lhes de bpd, cerca de 3% da produo mun-

    dial, e, aps reviso das projees da Petrobras

    no seu novo plano de investimentos (2015-2019),

    a produo do pas deve alcanar 3,0 milhes

    de bpd em 2020.

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    da Accenture realizaram diversas entrevistas

    com lderes do setor, visando a identificao

    das causas razes que impedem seu desenvol-

    vimento sustentvel.

    opinio convergente entre todos os entrevis-

    tados que um setor to estratgico para o pas,

    pela sua representatividade na indstria e pela

    capacidade de impactar diretamente a vida demilhes de brasileiros, merece ser tratado com

    a maior clareza possvel no que tange defini-

    o de seu papel no contexto da poltica ener-

    gtica e industrial brasileira. Entende-se como

    necessria uma reformulao no setor que tra-

    ga um planejamento integrado, baseado em

    uma agenda objetiva e focada em resultados,

    onde a credibilidade e previsibilidade no

    GRFICO1: RESERVAS PROVADAS DE PETRLEO (BILHES DE BARRIS): RANKING DE PASES

    Fonte: BP Energy Outlook (2015).

    298

    266

    174

    157150

    102 9893

    4844

    3730

    2518 16

    sejam colocadas em risco. Pretende-se, com a

    elaborao deste caderno, estimular o debate

    sobre a estratgia de conduo desta reformu-

    lao e apontar possveis direes para que os

    principais vetores estruturantes da indstria su-

    portem o crescimento da indstria no Brasil.

    Em um cenrio global, onde a competio

    cada vez maior, e a busca pela efetividade dosinvestimentos premissa obrigatria, torna-se

    urgente e necessrio dar uma mensagem cla-

    ra para os agentes do setor sobre o rumo que

    ser tomado a partir deste momento. Embora

    os olhares internacionais continuem atentos ao

    Brasil, o risco de perdermos espao para outros

    mercados no pode ser subestimado.

    Vene

    zuela

    Arbia

    Saudita

    Canad

    Ir

    Iraqu

    e

    Kuwait

    EAU

    Rssia

    Lbi

    aEU

    A

    Ngria

    C

    azaquisto

    Qatar

    China

    Brasil

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    Como chegamos at aqui: a lgicade construo do setor de Petrleobrasileiro.

    O caminho da indstria de petrleo e gs bra-sileira, nas duas ltimas dcadas at chegar ao

    momento em que se encontra hoje, foi marcado

    por eventos relevantes. Entre eles, merecem ser

    destacados i) a quebra do monoplio, em 1995,

    das atividades de extrao, refino e distribui-

    o e promulgao da Lei 9.478 (Lei do Petr-

    leo) em 1997; ii) a implementao de polticas

    de incentivo ao contedo nacional desde 1999

    e fortalecidas a partir de 2003; e iii) a desco -berta do Pr-Sal, em 2007, com a criao de um

    marco regulatrio especfico, chancelado em

    2010. Alm desses acontecimentos, contribu-

    ram para o desenvolvimento do setor o aumen-

    to da demanda interna por derivados, como

    resultado de polticas do Governo de incentivo

    ao consumo, e a subida do preo do barril, que

    estimulou o aumento dos investimentos no se-

    tor ao longo dos ltimos anos.

    A QUEBRA DO MONOPLIO E O SUCESSO

    DO MODELO DE CONCESSO

    Desde a criao da Petrobras, em 1953, at a

    sano da Lei do Petrleo, em 1997, a estatal

    atuou como monopolista na explorao, pro-

    duo, refino e transporte de leo no pas.

    Nesse perodo, a empresa desempenhou im-

    portante papel no crescimento das indstrias

    fornecedoras do setor - como, por exemplo, ade caldeiraria e a naval.

    A Lei do Petrleo instaurou o modelo de con-

    cesso para as atividades de explorao e pro-

    duo e instituiu a Agncia Nacional de Petr-

    leo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) como

    agente regulador do setor. Esse movimento es-

    timulou a iniciativa privada a penetrar no mer-

    cado de E&P e atraiu investimento internacionalpara o pas, dinamizando a indstria de petr-

    leo brasileira.

    O ambiente favorvel levou realizao de

    12 rodadas de licitao, entre 1999 e 2013,

    com participao de empresas de diversos

    portes. De empresas locais, focadas apenas

    em atividades de produo terrestre, at inter-

    national oil companies (IOCs), presentes em di-versos mercados globais, diversas companhias

    arremataram 979 blocos, que renderam aos co-

    fres pblicos mais de US$ 4 bilhes apenas em

    bnus de assinatura.

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    14

    Rodada 1 Rodada 2 Rodada 3 Rodada 4 Rodada 5 Rodada 6 Rodada 7 Rodada 9 Rodada 10 Rodada 11 Rodada 12

    1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2008 2013 2013

    Blocos Licitados 27 23 53 54 908 913 1134 271 130 289 240

    Blocos Arrematados 12 21 34 21 101 154 251 117 54 142 72

    Bnus Assinatura (mil US$) 180.919

    261.670

    240.795

    33.883

    9.153

    222.061

    484.071

    1.140.653

    37.942

    1.407.591

    70.000

    PEM (mil US$) N.A N.A N.A N.A 121.219

    683.276

    801.319

    739.405

    259.359

    3.441.392

    214.000

    CL Mdio - Exp 25% 42% 28% 39% 79% 86% 74% 69% 79% 62% 73%

    CL Mdio - DP 27% 48% 40% 54% 86% 89% 81% 77% 84% 76% 84%

    Empresas Vencedoras 11 16 22 14 6 19 30 36 17 30 12

    Empresas Vencedoras Nacionais 1 4 4 4 2 7 14 20 12 12 4

    Novos operadores 6 6 8 5 1 1 6 11 2 6 nd

    10 12 18 10 4 12 16 16 5 18 8Empresas Vencedoras Estrangeiras

    TABELA 1 - Resumo das Rodadas de Licitao da ANP

    Fonte: ANP - www.brasil-rounds.gov.br (julho/2015).

    Com a abertura do mercado a empresas de E&P

    e consequente crescimento do setor, segmen-

    tos da sociedade levantaram a discusso sobre

    como se daria a participao da indstria nacio-

    nal no fornecimento de bens e servios para a

    indstria petrleo. Para enderear a questo, a

    ANP implementou, desde a 1 Rodada, a obri-

    gatoriedade de as operadoras realizarem de-

    terminado percentual de suas compras no pas.

    O incentivo ao desenvolvimento da indstria

    fornecedora brasileira por meio dos contratos

    de concesso comeou, ento, atravs do con-

    ceito de contedo local.

    Em 2002, apenas 5 anos aps a Lei do Petrleo,

    o Brasil j contava com 26 empresas realizan-

    do atividades de explorao de petrleo em

    88 blocos exploratrios no pas, fruto das qua-

    tro rodadas de licitao realizadas at ento.

    O setor de petrleo brasileiro comeava a ser

    reconhecido no exterior, mostrando-se capaz

    de captar a ateno de investidores e grandes

    fornecedores globais. O potencial exploratrio

    do pas, amparado em um modelo regulatrio

    slido, estvel e aderente ao que era praticado

    pelos polos produtores maduros, indicava que

    o setor caminhava na direo certa.

    O FORTALECIMENTO DAS POLTICAS DE

    CONTEDO LOCAL EM BUSCA DE UMA

    BASE INDUSTRIAL COMPETITIVA

    Em 2003, o Governo recm-eleito identificou uma

    janela de oportunidade para implementar umapoltica industrial que contribusse para a reduo

    da taxa de desemprego, poca da ordem de

    14%4. Aps discusses com entidades represen-

    tativas da indstria fornecedora, foi iniciado um

    processo de reformulao das exigncias de con-

    tedo local, com foco em segmentos intensivos

    em mo de obra, como o caso da construo

    naval e da indstria de bens de capital.

    4- Fonte: IpeaData/IBGE.

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    15

    Dessa forma, exigncias especficas para mais

    de 60 itens, entre equipamentos e servios,

    foram colocadas nos contratos de concesso

    a partir da 7 rodada (2005). Os percentuais

    refletiam a viso existente poca acerca da ca-

    pacidade de atendimento por parte da indstria

    nacional s demandas da Petrobras e de outras

    operadoras, em um cenrio de investimentos

    anuais na ordem de US$ 6 bilhes por ano.

    Alm disso, atravs do Prominp Programa de

    Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo

    e Gs Natural ,foi desenvolvida uma meto-

    dologia de medio do contedo local reali-

    zado bem mais rigorosa, cuja comprovao

    se daria atravs da atuao de empresas cer-

    tificadoras acreditadas pela ANP.Esse pro-

    cesso de regulamentao do sistema de Certi-

    ficao de Contedo Local, conforme exigncia

    contratual instaurada a partir da 7 Rodada de

    Licitaes, foi finalizado em novembro de 2007.

    PR-SAL: UMA NOVA ERA PARA A INDS-

    TRIA BRASILEIRA DE PETRLEO

    A descoberta, em 2007, de leo de alta qua-lidade em guas ultraprofundas, na camada

    conhecida como Pr-Sal, foi considerada um

    dos maiores eventos da indstria mundial de

    petrleo na ltima dcada, devido ao volume

    potencialmente recupervel de 5 a 8 bilhes de

    boe cerca de metade das reservas provadas

    no pas poca. A comunicao da descober-

    ta ao Conselho Nacional de Poltica Energtica

    (CNPE) ocorreu em meio ao processo de reali-

    zao da 9 rodada, o que levou o rgo a so-

    licitar ANP que retirasse do edital 41 blocos

    situados na extenso da rea.

    O Ministrio de Minas e Energia (MME) ficou en-

    to incumbido de avaliar um novo marco legal

    que considerasse o baixo risco exploratrio e o

    grande potencial de retorno das reas do Pr-

    -Sal. Aps intenso debate, o Marco Regulatriodo Pr-Sal foi aprovado pelo Legislativo no final

    de 2010 (Lei 12.351), implementando o modelo

    de Partilha de Produo e determinando a Pe-

    trobras como operadora nica destes campos,

    com participao mnima de 30%. As discus-

    ses sobre os desdobramentos das mudan-

    as regulatrias, no entanto, se arrastaram,

    o que culminou em um perodo de cinco anos

    sem novas rodadas de licitao.Sem acesso

    a novas reservas, as operadoras, impulsionadas

    pela subida do barril de petrleo para nveis en-

    tre US$ 70 e US$ 100, direcionaram seus investi-

    mentos no pas para desenvolver reas obtidas

    em rodadas anteriores.

    A conjuntura se mostrava to favorvel que a

    Petrobras chegou a anunciar, em 2011, um pla-

    no de investimentos recorde, com previso deinvestimento de US$ 225 bilhes em cinco anos

    e meta de produo em 2020 de 4,9 milhes de

    bpd. Para tal, estava prevista a entrada em ope-

    rao de mais de 100 embarcaes, entre pla-

    taformas, navios petroleiros e sondas, e diver-

    sas encomendas foram colocadas na indstria

    naval brasileira. Como resultado, o nmero de

    empregos nos estaleiros cresceu de 7 mil em

    2003 para mais de 80 mil em 2014.

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    No cenrio mundial, a indstria fazia investi-

    mentos pesados em funo da alta cotao do

    barril, impulsionada pelas tenses geopolti-

    cas no Oriente Mdio. Nos Estados Unidos, o

    shale gascomeava a ganhar relevncia, mos-

    trando-se como alternativa slida dependn-

    cia americana dos pases membros da OPEP.

    Na frica, por outro lado, foram realizadas

    grandes descobertas similares nossa margem

    equatorial, porm no suficientemente atrativas

    para desviar as atenes do Pr-Sal brasileiro.

    Em 2013, a ANP retomou as rodadas de licitao

    com trs certames, sendo dois sob o modelo

    de concesso e um sob partilha. A rodada 11,

    em bacias sedimentares maduras e novas fron-

    teiras tecnolgicas, evidenciou o apetite das

    operadoras aps longo perodo sem licitaes,

    tendo batido o recorde de bnus de assinatura

    (US$ 1,4 bilhes).

    A rodada 12 ofereceu, pela primeira vez, reas

    com potencial de gs no convencional, sem

    que a regulamentao para este tipo de ativi-

    dade estivesse perfeitamente definida. Esse

    fato levou a que, contrariamente ao leilo ante-

    rior, a concorrncia no tenha sido to grande,e apenas um tero dos blocos oferecidos foram

    arrematados, contabilizando um valor bnus de

    assinatura na ordem de US$ 70 milhes, bem

    abaixo do previsto.

    A 1 rodada do Pr-Sal, realizada no modelo de

    partilha de produo, licitou a rea de Libra,

    descoberta em 2010. A nica oferta foi feita

    pelo consrcio composto por Petrobras, Shell,Total e as estatais chinesas CNPC e CNOOC,

    que pagou o valor mnimo de US$ 6,9 bilhes

    pelo bnus de assinatura. Com o barril acima

    de US$ 100, a ausncia de outros consrcios no

    leilo da maior rea ofertada no Brasil com

    volume recupervel estimado entre 8 as 12 bi-

    lhes boe , e uma das maiores no mundo, dei-

    xou evidente a desconfiana das operadoras

    globais com relao ao novo modelo regulat-

    rio implementado no pas. O resultado do leilo

    foi uma demonstrao de que, com as novas

    regras, a competitividade tenderia a ser baixa,

    mesmo em um cenrio favorvel de mercado.

    A partir de 2014, aps mais de uma dcada de

    conjuntura favorvel, com os preos do barril

    ultrapassando US$ 100, a indstria de petrleo

    mundial comeou a observar uma mudana re-

    pentina de cenrio. A queda abrupta do valor

    do barril, resultante de um aumento acelerado

    na oferta de petrleo, combinado ao arrefeci-

    mento do crescimento da demanda mundial,

    reduziu as expectativas de retorno das empre-

    sas operadoras de petrleo.

    No Brasil, a inverso da conjuntura global favo-

    rvel comeou a evidenciar uma srie de fragi-

    lidades nos aspectos estruturais e regulatrios

    no pas, que potencializaram os entraves para

    crescimento harmnico do setor. Ao longo do

    prximo captulo, procuraremos discutir as in-

    flexes nessas variveis, que geraram essa mu-

    dana de perspectiva no cenrio brasileiro de

    petrleo. Daremos nfase maior ao debate

    das questes estruturais, que entendemos

    ser de fundamental importncia neste mo-mento crtico que o setor atravessa.

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    A estrutura complicando a conjuntura:os fatores estruturantes queacentuam os efeitos negativos daatual conjuntura do setor de Petrleo.

    A conjuntura recente, caracterizada pela queda

    do preo do barril, pela reduo da capacida-

    de de investimento da Petrobras, e pelo cen-

    rio macroeconmico brasileiro, acendeu uma

    luz vermelha para o setor, deixando evidente a

    necessidade de ajuste dos aspectos estruturais

    que interferem no desenvolvimento do setor.

    A forte queda do preo da commodity, inicia-

    da em meados de 2014, teve origem na combi-

    nao de choques tanto no lado da demanda,

    quanto no lado da oferta mundial de petrleo.

    De um lado, a desacelerao do crescimento

    de pases consumidores, como a China e outros

    emergentes, e a retrao econmica em pa-

    ses industrializados, principalmente na Europa,

    alm do aumento da eficincia energtica, le-varam a um arrefecimento do crescimento da

    demanda por produtos petrolferos. Por outro

    lado, a produo cada vez maior do tight oil e

    shale gas, nos Estados Unidos, e a deciso dos

    membros da OPEP de no restringir a produ-

    o, estiveram na origem do desequilbrio da

    oferta. Recentemente, a possibilidade do re-

    gresso do Ir s exportaes de petrleo au-

    mentou o risco de manuteno, ou at piora,do cenrio de queda do preo do petrleo, que

    j caiu abaixo dos U$ 40,00 para o barril de leo

    tipo WTI.

    Nesse cenrio, as empresas do setor vm re-

    pensando suas estratgias, com foco em redu-

    o e postergao de investimentos, realizao

    de desinvestimentos, reduo de custos ope-

    racionais, incluindo corte de pessoal, e aumen-

    to da eficincia em suas atividades. A queda

    no valor dos ativos tem tambm favorecido as

    oportunidades de fuses e aquisies.

    No caso da Petrobras, a queda do preo do

    barril foi apenas mais um fator que agravou a

    sua capacidade de investimento, j debilitada

    em funo de um plano de investimentos (2014)

    extremamente ambicioso - com previso de en-

    trada em operao de 35 plataformas at 2020e exigncia de elevados ndices de contedo

    local, mesmo diante de uma indstria fornece-

    dora nacional em fase de desenvolvimento de

    competncias e capacidade produtiva.

    Aliado a este cenrio, houve tambm decises

    corporativas questionadas por parte do merca-

    do e pelos acionistas minoritrios. Como exem-

    plo, podemos destacar as polticas de manu-teno dos preos dos combustveis visando

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    Esta seo trata desses entraves estruturais

    que, independentemente da conjuntura nacio-

    nal e internacional vigente, esto presentes na

    indstria de petrleo nacional.

    Poltica Industrial - A

    falta de uma PolticaIndustrial que definaefetivamente o papel dosetor de Petrleo e Gsno Brasil.

    H pouco mais de 10 anos, houve no pas a reto-

    mada de uma agenda com polticas industriais

    explcitas, que teve como foco principal a gera-

    o de emprego. Esta retomada foi traduzida

    pelo lanamento de trs polticas industriais

    nacionais: (i) a Poltica Industrial, Tecnolgica

    e de Comrcio Exterior (PITCE), em 20045; (ii)

    a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP),

    em 2008, que propunha aprimorar e ampliar o

    escopo de ao da PITCE e; (iii) o Plano Brasil

    Maior (PBM), em 2011. Em comum, todas tive-ram motivaes e objetivos semelhantes para

    incentivar o consumo interno e fomentar a eco-

    nomia, com focos em setores especficos.

    O primeiro dos planos, o PITCE, no incluiu o

    petrleo e gs como setor estratgico, e foi

    reduzir a presso inflacionria, e a aposta em

    projetos com VPL (valor presente lquido) ne-

    gativo, como as duas refinarias no Nordeste

    posteriormente canceladas. Alm disso, a con-

    firmao do sobrepreo nas obras investigadas

    pelo processo Lava-Jato gerou impairmentem

    ativos da companhia, deixando sua situao pa-

    trimonial ainda mais fragilizada.

    Em adio aos fatores j mencionados, o ce-

    nrio macroeconmico brasileiro tambm vem

    contribuindo para agravar a instabilidade do

    setor. A desvalorizao do real alavancou o en-

    dividamento da Petrobras, dado que a maior

    parte de sua dvida denominada em moeda

    estrangeira. J o aumento nas taxas de desem-

    prego, este faz com que os planos de desinves-

    timento da Petrobras gerem impactos ainda

    mais sensveis populao. Em adio, os n-

    veis de desemprego mais altos impem ao Go-

    verno restries na implementao de polticas

    que possam reduzir os custos e prazos de inves-

    timentos como uma eventual, uma eventual

    flexibilizao das regras de Contedo Local.

    Neste contexto, a importncia das questes

    estruturais fica ainda mais enfatizada. O cen-

    rio requer cuidado adicional para que todas as

    variveis de controle estejam direcionadas de

    maneira adequada, de modo a favorecer o cres-

    cimento harmnico do setor em um momento

    delicado como o que estamos atravessando.

    5- A PITCE priorizou os setores de semicondutores, software, bens de capital, e frmacos e medicamentos. A inds-

    tria extrativa mineral, que abrange a atividade de extrao de petrleo e gs, no foi contemplada nas diretrizes destaprimeira poltica.

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    bilhes) e aumento de produo para 2,4 mi-

    lhes bpd em 2012. Com exceo da Petrobras,

    no houve detalhamento de como o governo

    promoveria a meta de aumento de produo

    levando em considerao as empresas de E&P

    privadas com atuao no pas, o que contribuiu

    para criar um ambiente de incertezas no plane-

    jamento de longo prazo para o setor.

    Alm disso, o plano objetivava autossuficin-

    cia em petrleo, com metas especficas de au-

    mento de produo de petrleo e gs, e ma-

    nuteno da participao do contedo local

    nos nveis de 2007. Sobre a produo, a meta

    era aumentar a quantidade produzida de leo

    e gs liquefeito natural (GLN) para 2,4 milhes

    bpd, e de gs natural para 637 mil bpd em 20128.

    Estas metas de produo conflitavam com as

    metas ambiciosas de manuteno de 75% de

    contedo local em 20109,10, uma vez que preos

    elevados e prazos dilatados dos produtos na-

    cionais eram adversidades apontadas em uns-

    sono pelos agentes do setor.

    apenas a partir da PDP, em 2008, que o setor

    foi explicitamente inserido em um programa in-

    dustrial nacional, com metas especficas. Cada

    setor inserido nesta frente6 ficou sob gesto de

    uma entidade. Coube Petrobras a responsabi-

    lidade pelo complexo petrleo, gs e petroqu-

    mica, sendo este o nico setor que no teve um

    ministrio envolvido em sua gesto7. O fato de

    o setor ter como gestor de sua poltica indus-

    trial a Petrobras gerou questionamentos devi-

    do ao possvel conflito entre os seus interesses

    enquanto operadora de E&P e os interesses do

    pas.

    As interaes entre os diversos setores contem-

    plados pela PDP, sob a tica de uma mesma

    poltica industrial, no foram levadas em con-

    ta. Alm disso, as medidas que deveriam ser

    adotadas no mbito da PDP para as metas de

    aumento da produo deixavam claro o papel

    central da Petrobras. O planejamento conside-

    rava as metas do ambicioso Plano de Negcios

    Petrobras 2008-2012, com investimentos totais

    de US$ 112,4 bilhes (mdia anual de US$ 22,5

    8 - BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. ntegra da Apresentao da Poltica de Desen-

    volvimento Produtivo. Disponvel em: http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/arquivos/destswf1224095287.ppt. Pgina

    109.

    Acesso em: 17, de julho de 2015.

    9- O diagnstico, no momento de lanamento do PDP, era de que houve aumento de 57% de participao de contedo

    local, em 2003, para 75% em 2007.

    10 - O plano fez meno a metas de contedo local para at o ano de 2010.

    6- Alm de Petrleo, Gs natural e Petroqumica, esta frente tambm considerava outros setores, como Complexo

    Aeronutico, Bioetanol, Minerao, Siderurgia, Celulose e Papel e Carnes.

    7 - Nos demais setores da frente Programa para Consolidar e Expandir a Liderana, a gesto foi feita pelo Ministrio

    do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC) ou pela Casa Civil. A gesto dos setores pertencentes a outras frentes

    tambm foram feita por ministrios.

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    supracitadas, o Governo lanou o Programa de

    Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo

    e Gs Natural (PROMINP), em 2003, criando um

    frum de discusso entre os principais stake-

    holders do setor de petrleo e gs. O objetivo

    do PROMINP, de maximizar a participao da

    indstria nacional de bens e servios em bases

    competitivas e sustentveis, na implantao de

    projetos de leo e gs no Brasil e no exterior,

    baseava-se na premissa de que, embora no

    houvesse discusso no mbito do programa

    acerca das metas de produo do pas, os gar-

    galos identificados seriam endereados atravs

    de aes coordenadas pela prpria indstria.

    Com foco na indstria para-petroleira, e sem

    representar uma poltica industrial mais ampla

    que integrasse o setor de petrleo a outrossetores tambm estratgicos da economia, o

    PROMINP no procurou incentivar possveis

    sinergias inter-setoriais12. Em sua concepo, o

    programa parte da premissa de que o cresci-

    mento da produo de petrleo e gs se daria

    a partir, principalmente, do papel da Petrobras

    como principal produtor de petrleo do pas.

    Como ferramenta maior do PROMINP, o conte-

    do local se tornou a poltica industrial efetivarealizada pelo Governo no setor de leo e gs

    Finalmente, o Programa Brasil Maior (PBM) foi

    implementado em 2011, como uma resposta

    crise internacional. Na prtica, no entanto, o

    PBM representou a continuidade da PDP. As

    medidas diretas no setor de leo e gs se res-

    tringiram desonerao tributria e ao crdito

    subsidiado. Na desonerao tributria, o plano

    props a extenso do Regime Aduaneiro Espe-

    cial de Exportao e Importao de bens desti-

    nados explorao e produo de petrleo e

    gs natural (REPETRO11) para alm do produtor.

    O REPETRO continuar em vigor at 2020 e h

    expectativa do setor de que seja prorrogado

    para um horizonte maior.

    Com inteno de abranger toda a cadeia produ-

    tiva de petrleo e gs, foi criado ainda o Regime

    Especial de Petrleo e Gs (REPEG), a fim de asse-

    gurar a desonerao dos investimentos e a isono-

    mia entre fornecedores nacionais e estrangeiros.

    Porm, efetivamente, o REPEG no aconteceu.

    Assim como nos Planos anteriores, a formula-

    o do plano de expanso da produo ficou

    a cargo da Petrobras, que exerceu o papel de

    formulador e condutor da poltica - e no do

    MME, representante mximo do setor.

    Em paralelo s polticas industriais nacionais

    11- O REPETRO um regime aduaneiro com foco nas empresas produtoras de petrleo e gs, desonerando de impos-

    tos federais o fornecimento de bens para E&P. J o REPEG era um regime tributrio para a cadeia fornecedora s produ-

    toras de petrleo e gs. Este retiraria a incidncia de imposto de importao, de imposto sobre produtos industrializados

    (IPI), do COFINS e de adicional de frete para renovao da marinha mercante (AFRMM).

    12- Como exemplo, o crescimento da indstria naval brasileira, resultado das demandas de construo de navios e

    plataformas para o setor de petrleo, deveria estar conjugado construo de navios para frete regional, como navega-

    o de cabotagem. O setor de construo naval, por sua vez, deveria estar relacionado ao aprimoramento dos portos

    brasileiros, para atender o aumento de demanda por frete. Este tipo de interao no foi explorado pelo programa.

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    brasileiro. No entanto, suas diretrizes e execuo

    so criticadas pelos stakeholders entrevistados.

    POR QUE H TANTAS CRTICAS S EXIGNCIAS DE

    CONTEDO LOCAL?

    Desde 1997, os leiles de blocos de E&P de pe-

    trleo e gs levavam em considerao trs vari-

    veis: Bnus de Assinatura, Programa Explorat-

    rio Mnimo (PEM) e o Contedo Local ofertado

    pelas Operadoras. Porm, estas ofertas de con-

    tedo local eram livres e sem mnimo exigido,

    modelo este que perdurou at a Rodada 4 (2002).

    A partir de 200314, a ANP fixou percentual mni-

    mo global de contedo nacional, para as fases

    de Explorao e Desenvolvimento da Produo

    e, em 2005, a partir da 7 rodada, as exign-

    cias foram estendidas para mais de 60 itens e

    subitens (equipamentos e servios). Em 2007,

    foi elaborada a Cartilha de Contedo Local do

    PROMINP, que se tornou a metodologia oficial

    de medio, e foi introduzido o processo de

    certificao do contedo local, atravs de em-

    presas credenciadas pela ANP.

    Na viso dos agentes do setor, uma poltica

    industrial ampla deveria nortear polticas seto-

    riais, por exemplo, de petrleo, atravs de um

    coordenador central que considere as intera-

    es em toda a economia. Portanto, a promo-

    o do setor de petrleo, tanto da produo

    quanto do setor para-petroleiro, deveria estar

    combinada com a promoo de outros setores

    econmicos. A principal crtica poltica de

    contedo nacional brasileira que esta no

    representa, de fato, uma poltica industrial,

    mas sim uma ferramenta, que deveria estar

    inserida em um conceito mais amplo de po-

    ltica pblica voltada para a indstria.Ainda,

    argumenta-se que falta clareza na finalidade

    maior da ferramenta se aumento de empre-

    gos, de renda ou desenvolvimento tecnolgico,

    por exemplo o que dificulta a avaliao de re-

    sultados, e a anlise de sua eficincia.

    Adicionalmente, h criticas relativas

    abrangncia da poltica e no priorizao

    de setores e atividades em que h vanta-

    gem comparativa no pas. O segmento de

    equipamentos subsea no Brasil, por exemplo,

    considerado competitivo pelos agentes. Em

    outros segmentos, no entanto, essa no a re-

    alidade, e o fornecedor brasileiro acaba sendo

    TABELA 2 - Mudanas de pesos nas variveis que compem as ofertas das empresas nas licitaes da ANP

    Rodadas BA PEM CL

    1,2,3 e 4 85% Definido em Edital 15% (3% Explorao + 12 % Desenvolvimento da Produo)

    5 e 6 30% 30% 40% (15% Explorao + 25 % Desenvolvimento da Produo)

    7, 8, 9, 10, 11 e 12 40% 40% 20% (5% Explorao + 15 % Desenvolvimento da Produo)

    Fonte: Atualizao da Tabela 3 de IPEA e PETROBRAS (2011), com dados da ANP.

    14- Com a resoluo do CNPE 8/2003.

  • 7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510

    25/50

    23

    menos competitivo que os fornecedores inter-

    nacionais. Com a incorporao das metas m-

    nimas de contedo local nos leiles para prati-

    camente todos os setores da cadeia produtiva

    caldeiraria, eltrica, automao, siderurgia,

    mecnica e servios de engenharia e constru-

    o e montagem , os vencedores passaram a

    ter um compromisso de compra de fornece-

    dores nacionais, independentemente da sua

    competitividade em comparao aos pares in-

    ternacionais, criando uma espcie de reserva

    de mercado.

    Os contratos de concesso at preveem a pos-

    sibilidade de exonerao das obrigaes, a ser

    concedida pela ANP s operadoras em casos

    de preo ou prazo nacional excessivo com-

    parado aos parmetros internacionais, ou no

    caso de novas tecnologias. Porm, esse proce-

    dimento, chamado de waiver, ainda carece de

    regulamentao e na prtica no tem funciona-

    do. No fundo, a poltica de contedo local bra-

    sileira no vem se mostrando eficaz no aperfei-

    oamento dos fornecedores, tornando-se uma

    poltica sem dinmica, com fim nela mesmo.

    Ou seja, o crescente volume de investimento

    em contedo local no necessariamente traduz

    uma evoluo da indstria fornecedora.

    O lado operacional da poltica atual tam-

    bm traz dificuldades de ordem prtica. O

    processo de medio do contedo local tem se

    revelado bastante burocrtico e oneroso, com

    a necessidade de preenchimento de inmeras

    planilhas que quebram, por exemplo, unidades

    de produo em milhares de equipamentos e

    seus respectivos insumos e componentes de

    forma exaustiva, com a necessidade de apre-

  • 7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510

    26/50

    24

    sentao de inmeros documentos comproba-

    trios e um extenso processo de certificao

    do contedo local. Como agravante, esse pro-

    cesso complexo no captura impactos relevan-

    tes na economia como o desenvolvimento de

    fornecedores e o investimento em P&D, uma

    vez que o contedo local apurado apenas

    considerando a parcela nacional dos itens que

    compem o preo de venda de bens e servi-

    os. As operadoras que investem e promovem

    competitividade de paridade internacional de

    seus fornecedores, por exemplo, no recebem

    nenhum tipo de benefcio, como por exemplo,

    a reduo na obrigao de contedo local de

    futuros projetos.

    Adicionalmente, no modelo contratual atual,

    a obrigao de contedo local existe apenas

    para os investimentos (explorao e desenvol-

    vimento da produo), gerando uma dvida

    quanto aplicao das exigncias para gastos

    operacionais, como o afretamento de plata-

    formas de produo. Esse fato evidencia mais

    um contrassenso no modelo, pois abre espao

    para que as operadoras contratem plataformas

    afretadas no exterior, ao invs de exigir suaconstruo no pas.

    Por ltimo, outro ponto levantado pelos agen-

    tes durante as entrevistas que mesmo no caso

    de atingimento do contedo local exigido para

    todos os itens e subitens da tabela contratual,

    o contedo local global pode no ser atingido,

    uma vez que a estrutura de custo e os respec-

    tivos pesos que ponderam o clculo do conte-

    do local global das operadoras, muitas vezes

    diferem dos parmetros considerados pela ANP

    para clculo das metas de contedo local global,

    o que caracteriza uma inconsistncia matemti-ca nos objetos contratuais.

    O volume de multas aplicadas recentemente

    por descumprimento do contedo local vem

    crescendo, sinalizando a incapacidade da in-

    dstria local em atender a demanda das ope-

    radoras e deixando evidente a necessidade

    de aprimoramentos na poltica de contedo

    local. Em 2015, at o dia 17 de julho, haviam sidoaplicadas multas no valor total de R$ 321 milhes

    (dos quais R$ 276 milhes em apenas um bloco),

    um aumento bastante elevado em relao aos

    ltimos anos. H tambm aumento no nmero

    de processos por descumprimento de contedo

    local. Para os blocos da 5 rodada, 18 sofreram

    multas, enquanto 60 dos blocos ofertados na 6

    rodada sofreram multa. Para a stima, at o mo-

    mento, 12 blocos foram multados15,16.

    15- No h registros de multas para as rodadas anteriores a 5, no site http://www.anp.gov.br/?pg=76768&m=conte%-

    FAdo%20local&t1=&t2=conte%FAdo%20local&t3=&t4=&ar=0&ps=1&1437245917448.

    16- As rodadas a partir da 8 esto em fase ainda mais iniciais na etapa de explorao.

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    25

    GRAFICO 2 - Multas de Contedo Local Aplicadas

    Obs.: Contedo local realizado e ofertado referente a blocos com multa superior a R$ 1 milho, representando

    R$ 350 milhes de multa de um total de R$ 359 milhes. Para a 5 rodada, o contedo local global realizado foi, em

    mdia, superior ao valor ofertado. O valor das multas se refere a incumprimento no item de perfurao.

    Fonte: ANP - http://www.anp.gov.br/?pg=76768&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&1440730450406 (Agosto/2015).

    9,321,1

    319,767%

    64%

    36%

    66%

    61%

    R5 R6 R7

    Multa (MM) CL Realizado CL Ofertado

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    26

    Este aumento reflete o no funcionamento do

    modelo punitivo adotado. Vale lembrar que tais

    multas referem-se apenas etapa de explora-o - a expectativa das operadoras que para

    a etapa de desenvolvimento da produo o va-

    lor futuro de multas seja bastante maior, dado

    o volume de investimentos previstos e o atual

    momento da indstria local de fornecedores.

    Com os elevados percentuais mdios de con-

    tedo local ofertados para os blocos ao longo

    dos anos e rodadas, esse cenrio tende a se tor-

    nar crtico.

    GRAFICO 3 Contedo Local Mdio Ofertado

    Fonte: ANP - www.brasil-rounds.gov.br (julho/2015).

    Ainda que muitas empresas tenham feito lances

    de contedo local muito elevados e provavel-

    mente pouco factveis, tal comportamento dos

    agentes reflete a regra colocada para o leilo. O

    leilo de E&P ocorre sob grande incerteza por

    parte dos agentes em relao ao valor do objeto

    a ser leiloado, e o agente privilegia o ganho pre-

    sente (vencer o leilo) mais do que o risco futuro

    (multa por no cumprimento de contedo local).

    Alm disso, pelas regras do leilo, uma oferta

    elevada de contedo local pode funcionar como

    um instrumento de compensao para uma ofer-

    ta menor de Bnus de Assinatura. como se aOperadora optasse por substituir o pagamento

    do Bnus de Assinatura, devido no momento da

    assinatura do contrato com a ANP, por um po-

    tencial risco de multa futuro, a ser pago aps as

    fases de Explorao e/ou Desenvolvimento da

    Produo. Ou seja, a regra desenhada para o

    leilo acaba por favorecer lances muito altos

    de contedo local. Ao longo do tempo, as em-

    presas incorporam este custo no plano de ne-gcios e em suas futuras avaliaes de reas de

    E&P, o que acaba resultando em uma avaliao

    de maior risco.

    Com a premissa de o que pode ser feito no

    Brasil, ser feito no Brasil, o pas perde a opor-

    tunidade de usar suas vantagens comparativas

    em benefcio da sociedade e promover os seto-

    res que podem trazer mais desenvolvimento na-

    cional, aproveitando o setor de petrleo comoum dos condutores deste processo. Priorizar

    25%

    42%

    28%

    39%

    79%

    86%

    74%

    69%

    79%

    62%

    73%

    27%

    48%

    40%

    54%

    86%89%

    81%

    77%

    84%

    76%

    84%

    R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10 R11

    Explorao Desenvolvimento da Produo

  • 7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510

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    todos os segmentos da cadeia fornecedora

    representa, de fato, uma ausncia de priori-

    zao e de planejamento.Assim, enquanto h

    demanda nacional, principalmente oriunda das

    porcentagens obrigatrias acordadas nos lan-

    ces dos leiles, o fornecimento est garantido.

    Porm, quando h arrefecimento do setor, seja

    por questes internas ou externas, os investi-

    mentos em explorao e produo caem, invia-bilizando toda a cadeia fornecedora. Esse fato

    poderia ser mitigado caso a competitividade

    fosse estimulada, o que levaria a que a indstria

    nacional disputasse concorrncias no mercado

    internacional, garantindo uma carteira de proje-

    tos de horizonte mais longo.

    Desvirtuamento do papel

    das instituies, interven-o excessiva e lacunana interlocuo indstria--governo

    Na estrutura das entidades governamentais ligadas

    ao setor de petrleo no Brasil, o MME o agente

    planejador, que tem como balizador de suas polti-

    cas os estudos oriundos da Empresa de PesquisasEnergticas (EPE), enquanto a ANP atua como en-

    tidade reguladora independente do setor. Mas a

    entidade protagonista acaba por ser a Petrobras.

    Devido proporo de participao da Petrobras

    na produo total brasileira, o principal driver de

    crescimento passou a ser o volume de investimen-

    tos em E&P da companhia, o que criou dependn-

    cia direta da produo nacional de petrleo ao

    apetite de crescimento de produo da estatal.

    O protagonismo da Petrobras, inclusive no plane-

    jamento, acabou por prejudicar o reconhecimen-

    to, por parte dos agentes, da EPE como formula-

    dor de estudos e planejador do setor.Ao longo

    dos anos, a liderana da maioria das discusses

    coube petroleira, ocupando o espao da EPE,

    cujo papel institucional elaborar estudos e pes-

    quisas destinadas a subsidiar o planejamento do

    setor energtico - dentre eles, o setor de petrleo.

    Com a Petrobras hoje voltada para a sua reorgani-

    zao interna e discutindo seu reposicionamento

    no mercado brasileiro, criou-se uma lacuna no en-

    caminhamento do setor de petrleo no Brasil. Esse

    desarranjo entre os papis das instituies acabou

    por reduzir o carter tcnico das decises ligadas

    ao setor, facilitando a apropriao poltica das dis-

    cusses e permitindo que outros rgos pblicos

    buscassem uma participao mais ativa.

    A ttulo de exemplo, existem hoje dois projetos de

    lei na Cmara e um no Senado, que discutem pos-

    sveis reformulaes na Lei da Partilha17. Indepen-

    dentemente de juzo de valor sobre a reviso da re-

    gra de operador nico, ou da participao mnima

    obrigatria da Petrobras, este debate deveria ser

    norteado e conduzido pelos agentes planejadores

    (EPE e MME), com foco nos aspectos tcnicos daquesto. Aps discusso e concatenao das prio-

    ridades para o setor, a matria poderia ser abor-

    dada no mbito do Legislativo, com a discusso

    tcnica j consolidada como balizador da discus-

    so poltica.

    17- Por exemplo, PL 4973/13 na Cmara.

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    Tabela3

    -

    Projetos

    deL

    ei

    Fonte:E

    laboraoPrpriaapartirdedadosda

    CmaradosDeputadosedoSenado

    Federal.

    CasaLegislativa

    ProjetodeLein

    Autor

    Ementa

    ResultadoProposto

    Cmara

    600/15

    JutahyJuniorPSDB/BA

    Alt

    eraerevogadispositivosdaLein12.3

    51,

    de

    22dedezembrode2010,que"Dispe

    sobreaexploraoeproduodepetrleo,

    de

    gsnaturaledeoutroshidrocarbonetos

    fluidos,soboregimedepartilhadeproduo,

    em

    reasdopr-saleem

    reasestratgicas,e

    d

    outrasprovidncias.

    TirardaPetrobrasomonoplio

    daoperaodoscampos,e

    desobrigaraestataldeparticipar

    doinvestimentode30%n

    a

    explorao.

    417/14

    AloysioNunesFerreiraPSDB/SP

    Alt

    eraaLein12.3

    51,

    de22dedezembrode

    2010,quedispesobreaexploraoea

    pro

    duodepetrleo,

    degsnaturalede

    outroshidrocarbonetosfluidos,soboregime

    de

    partilhadeproduo,em

    reasdopr-sal

    ee

    m

    reasestratgicas;criaoFundoSocial-

    FS

    edispesobresuaestruturaefontesde

    rec

    ursos;ealteraaLein9.4

    78,

    de6de

    agostode1997,quedispesobreapoltica

    energticanacional,asatividadesrelativasao

    mo

    nopliodopetrleo,

    instituioConselho

    Na

    cionaldePolticaEnergticaeaAgncia

    Na

    cionaldoPetrleoedoutras

    pro

    vidncias,paraextinguiroregimede

    partilhadeproduo.

    Extinodoregimedepartilha

    doPr-Sal,dandolugarao

    modelodeconcesses.

    131/15

    JosSerraPSDB/SP

    Alt

    eraaLein12.3

    51,

    de22dedezembrode

    2010,queestabeleceaparticipaomnima

    da

    Petrobrasnoconsrciodeexploraodo

    pr

    -saleaobrigatoriedadedequeelaseja

    res

    ponsvelpelaconduoeexecuo,

    diretaouindireta,

    detodasasatividadesde

    explorao,avaliao,

    desenvolvimento,

    pro

    duoedesativaodasinstalaesde

    exploraoeproduo

    Revogaraparticipaomnima

    daPetrobrasnaexploraodo

    petrleolocalizadoemr

    eservas

    dopr-sal.

    Senado

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    29

    Da mesma forma, o aumento da influncia da

    ANP sobre o desenvolvimento do setor tam-

    bm foi sinalizado com a nova regulao sobre

    aplicao de recursos para Pesquisa e Desen-

    volvimento (P&D). Recentemente, a agncia

    lanou a proposta para composio do Comit

    Tcnico-Cientfico (COMTEC)18 para projetos

    de P&D, onde haver apenas um representante

    de empresas fornecedoras e um representan-

    te de instituies de pesquisa dentre os oito

    membros que compem o comit. Alm do

    desequilbrio de representatividade, esta pro-

    posta no leva em considerao a sensibilidade

    das empresas petrolferas quanto necessida-

    de de pesquisa e desenvolvimento, pautando a

    agenda tecnolgica do pas com base na viso

    de uma entidade cujo papel deveria ser o de

    regular e fiscalizar o setor.

    Conforme a consulta pblica da ANP19 sobre a

    nova proposta de regras de aplicao de recur-

    sos de P&D, o Instituto Brasileiro de Petrleo,

    Gs e Biocombustveis (IBP) argumenta que as

    demandas por novas tecnologias, produtos e

    processos e os gargalos tecnolgicos esto em

    processo quase que contnuo de monitoramento,

    em um nvel que nem mesmo as instituies de

    P&D nacionais apresentam condies de reali-

    zar. Da forma como est sendo proposta a atu-

    ao do Comit, existe o risco de serem indica-

    dos projetos que no atendem s necessidades

    da indstria ou que no gerem ganhos de ino-

    vao para o Brasil. Deve-se observar, ainda,

    que a deciso pelo desenvolvimento tecnolgi-

    co do projeto deve ser baseada na competncia

    tcnica, em questes estratgicas, de mercado,

    ou mesmo no estabelecimento de capacitao

    - e no na mera distribuio de recursos pelo

    pas sob a tica de desenvolvimento social.

    Esse papel assumido pela ANP, no consideran-

    do diversas das contribuies e posicionamen-

    tos da indstria, deixa evidente outra fragilida-de do setor: a interlocuo indstria-governo,

    crtica em momentos de dificuldade, no tem

    funcionado. Na viso dos agentes privados,

    falta um canal de comunicao mais efeti-

    vo, para que as decises estratgicas do se-

    tor no sejam tomadas de forma unilateral,

    atendendo apenas a uma agenda poltica, e ig-

    norando a importncia de quem tem o papel

    de efetivamente transformar diretrizes e pro-

    gramas de governo em produtos e servios que

    traro riqueza para o pas.

    O exemplo mais recente deste posicionamento

    foi a publicao do edital da 13 rodada de lici-

    taes da ANP, que ocorreu em outubro deste

    ano, onde foram ignoradas diversas sugestes

    feitas pelo IBP, representando diversas opera-

    doras, em consulta pblica.

    Em suma, h ausncia de um planejamento

    central e de longo prazo que sinalize para o

    mercado um direcionamento claro de quais

    so os objetivos no Brasil para o setor de pe-

    trleo. Sem dvida, o papel institucional de li-

    derana nas discusses deveria ser ocupado

    pela EPE, tendo o MME como formulador

    18- Resoluo ANP n 33/2005 e Regulamento Tcnico ANP n 05/2005.

    19 - N 10/2014.

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    30

    volvimento de um arcabouo regulatrio que

    rege o setor de forma desequilibrada.

    MODELO DE PARTILHA, PAPEL DA PPSA E O

    OPERADOR NICO

    O regime de concesso, institudo pela lei do

    petrleo de 1997, utilizado em todo o territ-

    rio nacional20. Por ele, o concessionrio tem a

    propriedade do petrleo e do gs natural ex-

    trado ao longo da vigncia do contrato. Para

    operar em guas profundas, por exemplo,

    atribudo o direito de operao s operadoras

    com categoria A21, sendo que uma das em-

    presas do consrcio vencedor no leilo atua

    como operador. Neste regime, as decises

    sobre investimento assim como a curva de

    produo so determinadas pelo operador/

    consrcio.

    das polticas estratgicas, planos e metas e

    interlocutor dos agentes do setor.A ANP de-

    veria focar na sua funo institucional de agn-

    cia reguladora, e a Petrobras, que sempre ter

    papel preponderante na execuo das diretrizes

    definidas em nvel de governo, deveria atuar

    como agente produtor, e no ser responsvel

    por determinar os rumos do setor de petrleo e

    gs no Brasil.

    Os desafios regulatriospara expanso do setorA falta de protagonismo na liderana da agen-

    da de mudanas para o setor tambm traz de-

    safios regulatrios. O papel da Petrobras e o

    limitado reconhecimento da contribuio das

    empresas privadas na produo nacional e em

    futuros investimentos do margem ao desen-

    20- Exceto as reas determinadas pela lei 12.351/10 (rea do Pr-Sal e reas estratgicas).

    21- Para efeito de classificao como operadora A, B ou C, so atribudos pontos conforme os critrios detalha-

    dos em Edital, como o volume de produo operada, a experincia em atividades de explorao e produo em terra e

    mar, a experincia internacional da empresa e o histrico de respeito e cuidado com o meio-ambiente nas operaes.

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    31

    22- No regime de partilha a Unio a dona do petrleo extrado. Parte da produo destinada a compensar seu custo

    (o leo custo), e do restante, chamado de excedente (leo lucro), parte apropriada pela Unio e o remanescente fica

    para o produtor, caracterizando uma partilha do leo lucro. Alm de sua parcela no excedente em leo, as receitas do

    Governo so atravs dos royalties oriundos da produo, da taxa de ocupao da rea e do bnus de assinatura.

    23- Segundo Neto (2013), os custos observados pela PPSA so provenientes de auditorias contbeis, muitas vezes no

    refletindo recursos compartilhados, provises relacionadas a outras atividades, e incapazes de refletir, por exemplo,

    subsdios cruzados ou ganhos de produtividade. As informaes observadas ex-post, sejam elas de carter tcnico ou

    financeiro, tambm so incompletas devido a sua extremada complexidade, muitas vezes no reveladas por questes de

    confidencialidade ou devido sua difcil interpretao.

    Com o novo marco regulatrio de 2010, as reas

    do Pr-Sal e outras reas consideradas estratgi-

    cas ficaram sob o regime de partilha22, onde a pro-

    priedade do petrleo e do gs natural extrado

    da Unio. Pelo prprio nome, este regime tem

    como principal critrio de negociao a propor-

    o na partilha do excedente em leo que vai

    para a Unio. Nele, a empresa estatal Pr-Sal

    Petrleo S.A. (PPSA), assume papel fiscalizador,

    alm da ANP, e tambm influencia as decises

    de investimento, por obrigatoriamente parti-

    cipar de todos os consrcios vencedores com

    poder de veto. A Petrobras passa a atuar como

    operadora nica, com o mnimo de 30% de par-

    ticipao em todos os consrcios vencedores.

    A mudana no marco regulatrio e a introduo

    do regime de partilha foram fundamentadas

    pela inteno de reequilibrar a distribuio de

    retorno entre empresas operadoras e a Unio,

    dado o elevado potencial econmico das des-

    cobertas no Pr-sal. De fato, o enorme volume

    de reservas de petrleo mais leve, combinado

    ao baixo risco geolgico, representavam uma

    expectativa de rentabilidade significativamente

    maior para as reas do Pr-sal em relao s re-

    as convencionais.

    As empresas operadoras entrevistadas, de for-

    ma geral, no rebatem a lgica de redistribuio

    dos retornos em funo do elevado potencial

    das reas do Pr-sal. No entanto, argumenta-se

    que o modelo de concesso poderia ter sido

    ajustado para viabilizar o alcance deste objetivo,

    sem aumentar o controle e influncia do gover-

    no, e evitando as complexidades de governana

    introduzidas pelo modelo de partilha brasileiro.

    Alm de conduzir o setor na direo de um maior

    envolvimento e controle pela Unio, o nosso mo-

    delo de partilha tambm aumenta a complexi-

    dade de gesto, fiscalizao e apurao de

    resultados, em comparao com o modelo de

    concesso.

    A primeira caracterstica peculiar do modelo

    brasileiro de partilha a criao de uma enti-dade como a PPSA.O papel da PPSA no proces-

    so de fiscalizao rduo, em funo dos desafios

    operacionais que se preveem. Alm disso, todo o

    plano de explorao e desenvolvimento, alm da

    contabilidade23 dos projetos contratados, dever

    passar pela PPSA, que indicar o presidente do

    consrcio e ter 50% do seu comit operacional.

    Cabero, portanto, PPSA, atribuies tcni-

    co-financeiras nevrlgicas para a eficincia de

  • 7/24/2019 Caderno Petroleo FGV 1510

    34/50

    32

    todo o processo de explorao e produo do

    Pr-Sal. Este arcabouo regulatrio, alm de

    trazer um menor grau de liberdade para as

    empresas participantes do consrcio, onera

    todo o processo, devido ao custeio da PPSA

    e ao aumento da burocracia.Fato ainda mais

    grave o aumento de incerteza para os agentes,

    uma vez que toda deciso estratgica dever

    passar pelo crivo do governo24, impactando no

    risco e no retorno do investimento.

    Questo ainda mais delicada, e tambm

    oriunda do novo marco regulatrio brasileiro,

    o modelo de Operador nico representa hoje

    um importante complicador.Por ele, a Petro-

    bras obrigada a ter, pelo menos, 30% de par-

    ticipao no consrcio vencedor, caracterizando

    um monoplio operacional da companhia noPr-Sal. Ter a Petrobras como operadora nica

    implica em vrios efeitos negativos para a din-

    mica de E&P no Brasil.

    Embora a Petrobras seja uma empresa grande,

    dotada de tecnologia e corpo tcnico capazes

    de produzir elevadas quantidades de petrleo

    no Pr-Sal, o ritmo de explorao e desenvol-

    vimento da regio no deveria estar atrelado

    capacidade financeira da estatal, pois acaba re-

    presentando um grande limitador de produo

    para o setor. Outro ponto controverso em ter a

    Petrobras como operadora nica d-se pelo fato

    dela no poder definir as regies onde deseja

    operar, o que, inevitavelmente, implicar em de-

    senvolvimento de projetos que podem ser me-

    nos atrativos do ponto de vista de otimizao doseu portflio.

    Devido sua expertise em E&P em guas pro-

    fundas no Brasil, a empresa teria condies de

    continuar arrematando a maioria dos blocos, in-

    dependentemente do modelo regulatrio. No

    modelo de partilha, alm dos seus blocos de

    interesse, a empresa ser obrigada a participar

    com pelo menos 30% em projetos que ficaramfora dos seus planos de desenvolvimento devi-

    do suas baixas valoraes. Os danos Petrobras

    podem ser ainda maiores, uma vez que haver

    uma tendncia de maior passividade no perfil de

    investimento por parte das outras empresas par-

    ticipantes do consrcio, por no poderem exer-

    cer o papel de operadoras.

    24- Por exemplo, limitao do volume produzido.

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    Fonte: Website Petrobras 25 (Layout adaptado a partir da figura no http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/

    areas-de-atuacao/exploracao-e-producao-de-petroleo-e-gas/marco-regulatorio/).

    Pr-sal ereasestratgicas

    reas do Pr-Sallicitadas antes davigncia do sistemade partilha e todasas outras bacias

    Partilha deproduo

    Petrobras 100% (contratao direta)

    Petrobras operadora (mn. 30% )

    Licitao: Terceiros (scios no- operadores )ou Petrobras (partcipao adicional mnima)

    Cesso

    Onerosa

    Petrobras 100% (direito limitado

    produo de 5 bilhes de barrisequivalentes)

    Petrobras operadora e no-operadora, quandoisoladamente ou em parcerias, por licitao

    Terceiros: operadoras ou em parcerias (nonecessariamente com a Petrobras ); porlicitao

    Concesso

    FIGURA 1: reas de Atuao em E&P da Petrobras.

    Por ltimo, este tipo de modelo agrava o

    problema de monopsnio enfrentado pelas

    empresas do setor para-petroleiro nacional.

    Aproximadamente 92% da produo de petr-

    leo no Brasil so de origem da Petrobras. Natu-

    ralmente, a maior proporo na demanda por

    bens e servios que atendam s necessidadesoperacionais e de investimento do setor vem

    dessa empresa. Com a exigncia do operador

    nico, h ainda maior dependncia dos forne-

    cedores de equipamentos nas demandas da

    companhia, o que, em um ambiente de restri-

    o de investimentos, acaba se revelando como

    uma medida anticclica para o desenvolvimento

    da indstria para-petroleira nacional.

    A responsabilidade atribuda a Petrobras para

    o Pr-Sal vai alm de seus contratos diretos, ou

    indiretos - atravs do modelo de operador ni-

    co no modelo de partilha. A Unio tambm

    cedeu, em 2010, por meio de contratao di-

    reta, o direito de a companhia explorar at cin-

    co bilhes de barris de petrleo e gs natural.Chamada de cesso onerosa, este contrato ser-

    viu como forma de a companhia se capitalizar,

    sem necessidade de aporte de capital pelo go-

    verno, ao trocar o montante de barris de reser-

    vas potenciais pelo equivalente a 2,4 milhes

    de aes ordinrias da empresa. A negociao

    visava fazer frente s necessidades futuras de

    caixa da companhia para investimentos em E&P

    25 - Acessado em 29/07/2015.

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    no Pr-Sal, ao mesmo tempo fazendo com que

    o governo no perdesse sua posio majoritria

    na composio social da empresa.

    Todo este processo, ao transferir para a Pe-

    trobras a responsabilidade pela conduo da

    agenda nacional de petrleo, pode ser enten-

    dido como a traduo da falta de uma poltica

    maior que defina metas e medidas para cresci-mento de produo. A escolha por altas pro-

    pores de contedo local, combinada ao regi-

    me de partilha, cria outro trade-offpara o pas.

    Na inteno de promover a indstria nacional,

    o governo pode estar onerando os custos de

    E&P para as operadoras. Segundo a opinio

    dos entrevistados26, os produtos nacionais so,

    em mdia, mais caros que os internacionais e

    sua qualidade inferior, fruto da falta de estmu-

    lo para que os fornecedores se tornem compe-

    titivos internacionalmente. Adicione-se a isso,

    a questo de prazo de entregas dos fornecedo-

    res nacionais, que tambm costumam ser mais

    dilatados.

    Esses fatores representam custos maiores,

    que, por sua vez, diminuem o leo lucro para

    o setor. Menor leo lucro significa menos re-ceita para o governo federal. O trade-offest

    justamente neste ponto: incentivar a indstria

    nacional e reduzir o leo lucro, reduzindo tam-

    bm o poder de discricionariedade do governo

    no estmulo a outros setores da economia, ou

    vice-versa.

    Este tambm o desafio enfrentado pela PPSA.

    Ao representar os interesses do governo, ela

    precisar zelar por custos baixos, de forma a pro-

    porcionar mais leo lucro pra Unio, ao mesmo

    tempo em que precisa cumprir as exigncias da

    poltica de contedo local. Como equacionar as

    duas variveis? O que pesar mais alto no mo-

    mento de tomada de deciso?

    Fica claro no atual modelo regulatrio o con-

    dicionamento do futuro da indstria de E&P

    de petrleo capacidade operacional e de

    investimentos da Petrobras, consequncia

    da dependncia direta criada pelo arcabou-

    o regulatrio do Pr-Sal.

    Apesar da premissa de maior apropriao das

    riquezas naturais pelo pas no modelo de par-tilha, o governo acaba criando desincentivos

    explorao do Pr-Sal por empresas privadas,

    o que no fundo umtrade-offpara o pas. Es-

    tas amarras podem, a priori, at garantir maior

    parcela do pas nos lucros do Pr-Sal, mas ao

    criar tantos obstculos, o desencorajamento

    do setor privado pode impactar em menor pro-

    duo. O modelo ainda no foi testado e repre-

    senta uma grande interrogao para o sucessode explorao e produo das reservas de Pr-

    -Sal no Brasil.

    26 - importante ressaltar que h um esforo de vrios analistas do setor de Petrleo, atravs de estudos especficos, em

    quantificar o diferencial de competitividade de preo, prazo e qualidade dos produtos nacionais em relao aos importa-

    dos, mas no h um valor nico que traduza esta relao.

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    pelos fornecedores faz com que a mobilizao

    e desmobilizao de suas equipes sejam pontu-

    ais para atender determinado contrato que ve-

    nham a vencer. No caso da indstria naval, por

    exemplo, esse ponto acaba sendo uma barreira

    para que o Brasil consiga percorrer uma curva

    de aprendizado de forma efetiva e se torne cada

    vez mais produtivo em suas entregas. Mais uma

    vez se refora a importncia do estmulo com-

    petitividade internacional.

    O volume de investimentos da Petrobras nos

    ltimos anos permitiu que a demanda nacional

    por bens e servios crescesse, mantendo a in-

    dstria para-petroleira ativa, o que ocultou as

    consequncias de um perodo dilatado sem

    rodadas. Porm, com as restries atuais de

    investimentos da Petrobras, no caso de uma

    possvel retomada do preo da commodity es-

    taremos, em uma posio aqum do potencial

    de produo planejado anos atrs.

    Apesar do crescimento do setor nos ltimos

    RITMO DE RODADAS, REGULAMENTAO

    PARA UNITIZAO E DESAFIOS AMBIEN-

    TAIS

    Ao mesmo tempo em que metas de autossu-

    ficincia e liderana foram apresentadas para

    o pas, no houve regularidade na oferta de

    blocos para licitao. No houve rodada entre

    2008 e 2013 e, nesse intervalo de cinco anos,houve apenas a Cesso Onerosa, uma roda-

    da exclusiva para a Petrobras. O jejum para o

    setor privado e a exclusividade da Petrobras na

    Cesso Onerosa evidenciam a inteno do go-

    verno em manter o ritmo de produo nacional

    restrito ao flego da estatal.

    Este fato antagnico inteno de promoo

    da indstria fornecedora local. Para que as em-presas consigam constituir um parque produ-

    tor perene, so necessrias rodadas constan-

    tes, para que o fluxo de contratos garanta a

    sustentabilidade da indstria.O que ocorre na

    prtica que a falta de previsibilidade percebida

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    anos, importante ressaltar que em uma in-

    dstria cujos investimentos pr-operacionais

    so elevados e demorados, os efeitos na capa-

    cidade produtiva sero sentidos nos anos se-

    guintes. Este fato pode impactar as metas de

    autossuficincia em petrleo e, como j dito,

    no desenvolvimento da indstria nacional de

    fornecedores.

    Da mesma forma, o governo deixa de arreca-

    dar volumosas quantias com os resultados dos

    leiles e com participaes na produo futura.

    Ao sinalizarmos que no temos planejamento

    de longo prazo para leiles de blocos explora-

    trios, adicionamos mais um fator de incerteza

    para o ambiente de E&P no Brasil, diminuindo

    sua competitividade internacional, e questio-

    nando nosso potencial como polo de petrleo

    mundial.

    A ausncia de rodadas de licitao levou o

    Brasil a perder uma grande oportunidade em

    consolidar ainda mais a sua indstria petrolfe-

    ra. De 2008 a 2013 a estrutura da indstria mun-

    dial de petrleo mudou drasticamente, com a

    emergncia de produo de leo no conven-

    cional nos EUA. Nesse novo cenrio, com a re-

    cente queda do preo do petrleo, a atrativi-

    dade de projetos em guas profundas e ultras

    profundas - como o Pr-Sal, foram relativizadas.

    Perdemos, portanto, uma janela de oportunida-

    de para atrair ainda mais investimentos priva-

    dos para o setor quando o preo da commodity

    estava alto e havia forte interesse das produto-

    ras sobre o Pr-Sal.

    Do lado da demanda, a reduo de desper-

    dcios e o uso mais eficiente da energia, jun-

    tamente com as discusses sobre mudanas

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    representam um importante entrave para o

    setor. Mais uma vez, h sinais contraditrios

    emitidos pelo governo. Os estudos de impac-

    to e as licenas necessrias ao incio das etapas

    de explorao, desenvolvimento e produo

    deveriam ser articulados pelo MME e MMA, e

    estarem contemplados no momento da oferta

    dos blocos, de forma a minimizar a incerteza

    para as operadoras com relao autorizaopara incio das atividades exploratrias.

    O que vem acontecendo atualmente o atra-

    so do andamento dos projetos, com o atraso

    da emisso de licenas ambientais. A ttulo

    de exemplo, at janeiro de 2015, 45 dos 172 blo-

    cos arrematados no leilo da 11 rodada ainda

    no tinham obtido licenciamento para a etapa

    de explorao, que a primeira etapa de todo

    o projeto de E&P de um bloco. Uma licena am-

    biental para ssmica leva, em mdia, seis meses

    para ser obtida, e a falta de conhecimento do

    IBAMA sobre a Margem Equatorial, que con-

    templa vrias reas de conservao, implicou

    na exigncia de estudos prvios, que duram at

    dois anos. A consequncia direta o impacto na

    curva de produo nacional, comprometendo as

    metas de crescimento e o abastecimento inter-

    no no futuro.

    Alm do impacto direto nos projetos da 11

    rodada, este ambiente de incerteza influen-

    cia as tomadas de deciso por parte das

    operadoras para as rodadas futuras. Para

    o caso da 13 rodada, por exemplo, houve28

    uma indicao dos rgos ambientais sinali-

    zando para que os blocos propostos no fos-

    sem ofertados em uma nica rodada, devido

    grande extenso e falta de avaliao prvia

    estruturada. H, portanto, uma sinalizao de

    rigor no processo de avaliao de licenciamen-

    to ambiental, e cabe ao MME e ao MMA uma

    climticas, levantam questionamentos sobre a

    utilizao do petrleo como insumo energtico

    no futuro. Apesar das opinies divergentes,

    importante considerar os possveis impactos de

    tais questes na demanda por leo no mdio

    e longo prazo. Nos cenrios de especialistas27,

    o gs vem sendo apontado como o combust-

    vel de transio em um mundo que busca uma

    matriz energtica mais limpa. Assim, o petrleo

    sofrer cada vez mais concorrncia por insumos

    energticos mais limpos, o que pode impactar

    na atratividade de nossas elevadas reservas do

    Pr-Sal, alm de implicar em mais uma perda de

    janela de oportunidade nica.

    No cenrio interno, os desafios ambientais

    hoje enfrentados pelas operadoras tambm

    27- FMI, abril de 2015.

    28- O parecer tcnico GTPEG n 01/2015 (Grupo de Trabalho Portaria MMA No 218/2012) conclui que a rea proposta

    a ser ofertada na 13 rodada de grande extenso e, na ausncia de uma avaliao prvia estruturada de carter es-

    tratgico que permita uma melhor avaliao dos efeitos cumulativos, recomenda-se uma abordagem conservadora por

    parte da rea energtica de forma que os blocos ora propostos no sejam ofertados em sua totalidade em uma nica

    rodada de licitaes, com particular ateno aos blocos localizados em reas ambientalmente mais sensveis.

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    articulao poltica pr-leilo, de forma a miti-

    gar possveis impasses futuros para concesso

    de licenas ambientas das prximas rodadas.

    Aps investimentos no bnus de assinatura, as

    operadoras, que deveriam estar aptas a come-

    ar a etapa de explorao dos campos arrema-

    tados, so obrigadas a postergar seus planos

    de explorao e desenvolvimento, mudando o

    retorno esperado sobre o valor do investimento

    realizado - valor este que balizou o lance feito

    na rodada de licitao e o prprio bnus de as-

    sinatura. O que efetivamente vem acontecendo

    que nem mesmo os leiles so garantias de

    aumento de produo futura de petrleo, situ-

    ao que reflete a falta de coordenao poltica

    entre os planejadores do setor energtico, e dosetor ambiental.

    Por ltimo, outro fator no cenrio brasileiro que

    merece ateno, em razo do potencial de incer-

    teza jurdica so os processos de individualiza-

    o da produo (unitizao) j em andamento.

    H ainda enorme incerteza sobre como se dar

    esse processo para as diversas combinaes

    possveis de regimes fiscais existentes no pas

    concesso, partilha, cesso onerosa e reas no

    licitadas. Dada a complexidade inerente a qual-

    quer acordo de individualizao de produo

    em qualquer circunstncia, em funo das in-

    certezas envolvidas, a existncia de mais de um

    regime fiscal no caso brasileiro acaba por tornar

    ainda mais incerto esse processo no pas. A bai-

    xa atratividade demonstrada na 13 rodada evi-

    dencia que, no Brasil, os entraves gerados pelas

    polticas implementadas pelo governo acentu-am ainda mais os desafios conjunturais do setor.

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    Em busca da recuperao: os debatesnecessrios e potenciais caminhospara a soluo

    O setor brasileiro de petrleo e gs parece ca-

    rente de uma viso estratgica e de uma identi-

    dade forte, o que, em momento de conjuntura

    adversa como a que enfrentamos, pode poten-

    cializar as perdas para o setor e para o prprio

    pas. Os diferentes pontos de vista capturados

    nas entrevistas evidenciam que, embora cada

    agente (governo, operadoras, indstria forne-

    cedora) possua uma agenda prpria, a integra-

    o de esforos por parte de todos os stake-

    holders vital para o crescimento sustentvel

    do setor.

    Ao longo da ltima dcada, as diretrizes es-

    truturais que regem o setor de petrleo foram

    desenhadas com base na premissa de que a Pe-

    trobras e seu plano de investimentos deveriam

    ser o propulsor do desenvolvimento da inds-

    tria para-petroleira no Brasil. A Petrobras, desta

    forma, no estaria trabalhando apenas com o

    objetivo de maximizar o valor para seus acio-

    nistas. Estaria tambm buscando, como repre-

    sentante do Governo no setor, viabilizar preos

    baixos de derivados de petrleo no mercado

    brasileiro (contribuindo para o estmulo eco-

    nomia e o controle das metas de inflao), in-

    centivar o desenvolvimento da indstria forne-

    cedora de bens e servios (com contedo local,

    mesmo que a preos e prazos mais dilatados)

    e assumir o papel de protagonista no desen-

    volvimento dos projetos fundamentais ao cres-

    cimento da curva de produo de petrleo e de

    derivados no pas.

    No entanto, a combinao de um cenrio con-

    juntural desfavorvel no setor de petrleo, alm

    da deteriorao do cenrio macroeconmico

    brasileiro e da fragilizao dos resultados da Pe-

    trobras, tornou invivel companhia a implan-

    tao de seu ambicioso plano de investimentos

    e levantou questionamentos quanto a sua ca-

    pacidade financeira de permanecer exercendo

    o protagonismo outrora desejado. Com todas

    as limitaes impostas por este novo cenrio,

    e entendendo que ambio de crescimento do

    setor no deve ser reprimida e retardada por

    uma eventual incapacidade da Petrobras de

    investir, faz-se necessria a introduo de mu-danas nas diretrizes estruturantes, de forma a

    reestabelecer o crescimento do setor.

    Ainda que modestas, algumas respostas a este

    novo cenrio de crise j vm sendo discutidas e

    implementadas. No lado da Petrobras, se des-

    tacam os esforos para definio de um novo

    modelo de Governana e a nomeao de Con-

    selheiros de posio mais independente, que

    favoream a tomada de decises que busquem

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    gerao de valor ao acionista. Em adio, a re-

    viso do plano de crescimento e os esforos

    de desinvestimentos parecem confirmar que a

    empresa segue na direo de priorizar projetos

    com maior potencial de retorno, consciente dos

    desafios impostos pelo alto endividamento e

    consequente restrio de financiabilidade. Ain-

    da existem dvidas remanescentes no mercado

    no que se refere independncia da Petrobras,

    por exemplo, na determinao de preos de

    derivados de petrleo, apesar dos reajustes

    recentes anunciados nos preos de gasolina e

    diesel. Em outras frentes, seguem em anlise

    projetos visando eliminao da obrigatorie-

    dade da Petrobras como operador nico do

    Pr-sal com 30% e discusses contnuas sobre

    o aperfeioamento da poltica de contedo lo-

    cal.

    No entanto, a magnitude das mudanas estru-

    turantes em discusso ainda parece tmida em

    comparao ao cenrio atual de desafios da

    indstria, efaz-se necessria uma melhor ar-

    ticulao das propostas de ajuste com vis

    tcnico, evitando desta forma a apropriao

    meramente poltica de debates estratgicosao pas.Adicionalmente, o cenrio atual de

    extrema urgncia, tanto para a Petrobras, quan-