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SUMRIO
INTRODUO
1. DEFESA CIVIL: CONSIDERAES PRELIMINARES
1.1. Origem histrica
1.2. Evoluo histrica
1.3. Termos utilizados em Defesa Civil
1.4. Dados concretos sobre a importncia do trabalho preventivo de Defesa Civil
1.5. Objetivos da Defesa Civil: geral e especficos
1.6. Conceito e finalidade da Defesa Civil
1.7. Classificao dos Desastres
1.8. Situao de Emergncia e Estado de Calamidade Pblica
2. ESTRUTURAO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL
2.1. Criao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec
2.2. Constituio, objetivo e universo de atuao do Sindec
2.3. Estruturao conforme o Sindec
2.3.1. rgo Superior (art. 5 , I, Sindec)
2.3.2. rgo Central (art. 5, II, Sindec)
2.3.3. rgos Regionais (art. 5, III, Sindec)
2.3.4. rgos Estaduais (art. 5, IV, Sindec)
2.3.5. rgos Municipais (art5, V, Sindec)
2.3.6. rgos Setoriais (art. 5, VI, Sindec)
2.3.7. rgos de Apoio (art. 5, VII, Sindec)
2.4. Servio Voluntrio
2.4.1. Ncleo de Defesa Civil NUDEC
2.5. Sistemas Estadual, Distrital e Municipal de Defesa Civil
2.6. Atribuies dos rgos de Defesa Civil e dos Corpos de Bombeiros Militares3. NATUREZA JURDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL
3.1. Servio Pblico (lato sensu)
3.2. Classificao dos Servios Pblicos
3.2.1. Quanto essencialidade ou imprescindibilidade: servio pblico propriamente
dito, servio de utilidade pblica
3.2.2. Quanto aos destinatrios dos servios: servios uti universi e servios uti singuli
3.2.3. Quanto adequao: prprios ou imprprios do Estado
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3.2.4. Quanto ao objeto ou finalidade: servios administrativos e servios
empresariais
3.3. Natureza Jurdica das atividades de Defesa Civil
4. A DEFESA CIVIL NA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
4.1. Administrao pblica
4.2. Entidades administrativas
4.2.1. Entidades estatais
4.2.2. Entidades autrquicas
4.2.3. Entidades fundacionais
4.2.4. Entidades empresariais
4.2.5. Entidades paraestatais
4.3. Desconcentrao e descentralizao administrativa
4.4. Entidades estatais (rgos pblicos)
4.4.1. Classificao dos rgos pblicos
4.4.1.1. rgos independentes
4.4.1.2. rgos autnomos
4.4.1.3. rgos superiores
4.4.1.4. rgos subalternos
5. NATUREZA DO VNCULO DOS AGENTES DE DEFESA CIVIL COM A
ADMINISTRAO PBLICA
5.1. Agentes pblicos
5.1.1. Agentes polticos
5.1.2. Servidores Estatais: servidores pblicos e servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado
5.1.3. Particulares em colaborao com o Poder Pblico
5.2. Cargo, emprego ou funo pblica5.3. Agentes de Defesa Civil
6. O PODER DE POLCIA DA DEFESA CIVIL
6.1. Introduo
6.2. Conceito de poder de polcia
6.3. Atributos do poder de polcia
6.3.1. Discricionariedade
6.3.2. Auto-executoriedade6.3.3. Coercibilidade
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6.4. Meios de atuao
6.5. Limites ou condies de validade do poder de polcia
6.6. Sanes
6.7. Abuso de poder
7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS
POR AGENTES DE DEFESA CIVIL
7.1. Responsabilidade objetiva e subjetiva
7.2. Responsabilidade contratual e extracontratual do Estado
7.2.1. Responsabilidade objetiva do Estado
7.2.2. Responsabilidade subjetiva do agente causador do dano
7.3. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado
7.4. Responsabilidades civil, penal e administrativa dos agentes pblicos
7.5. Indenizao paga pelo Estado ao voluntrio sofredor de dano
CONSIDERAES FINAIS
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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INTRODUO
As atividades de defesa civil, assim como outras espcies de servios pblicos, esto
previstas no ordenamento jurdico ptrio.
O artigo 37 da Constituio Federal de 1988 assevera que a administrao pblica
deve obedincia, dentre outros, ao princpio da legalidade. Por esse princpio devemos
entender que os agentes pblicos devem buscar sempre amparo legal para o exerccio
de suas atividades.
A despeito da importncia da questo jurdica, se fizermos uma pesquisa bibliogrfica
sobre o tema Defesa Civil encontraremos inmeras publicaes, mas notaremos que
poucas tratam de tal questo.
Ciente de tal carncia e diante da importncia que o tema Aspectos Jurdicos possui
frente s atividades da administrao pblica, sobretudo de defesa civil, nos
dispusemos a estudar alguns desses aspectos e tentar transmiti-los ao leitor de forma
clara, didtica e objetiva.
Neste sentido, dois so os objetivos principais desta publicao:
1. trazer ao agente de defesa civil - que seja leigo em Direito- um primeiro contato
com alguns dos aspectos jurdicos que se relacionam mais diretamente com as
atividades de defesa civil, contribuindo para a familiarizao do agente com as noes
jurdicas bsicas que esto por detrs de suas atividades;
2. provocar a discusso sobre o tema, estimulando novos estudos e contribuindo para
o enriquecimento do direito e de toda a bibliografia de defesa civil, alm de
proporcionar aos agentes melhores condies para a prestao de um servio pblico
de qualidade.
1. DEFESA CIVIL: CONSIDERAES PRELIMINARES
1.1. Origem histrica
Antes de estudar os diferentes aspectos referentes s atividades da defesa civil,
necessrio se faz conhecer as razes de seu surgimento e existncia, dentro de um
contexto histrico.
O seguinte texto, extrado de uma publicao oficial da Coordenadoria Estadual deDefesa Civil do Estado de So Paulo, retrata tal questo de modo claro e didtico:
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Nos perodos de guerra, as comunidades atingidas por aes de combate precisavam
se mobilizar rapidamente para restabelecer as necessidades bsicas da comunidade,
na rea da sade, alimentos, transporte, abrigo, segurana, etc., propiciando-lhe
condies mnimas para sua subsistncia.
Era um trabalho de retaguarda levado a efeito pela soma dos esforos dos rgos
pblicos, entidades privadas e pela populao. Sua eficincia dependia da ao
rpida e coordenada dessas foras comunitrias. Assim surgiu o embrio dos
rgos de defesa civil destinado a articular as foras vivas da comunidade ameaada
pelos efeitos da guerra.
Em tempo de paz, esses rgos foram se desestruturando e cada setor da sociedade
voltou a trabalhar isolado nas suas atividades.
As comunidades porm continuaram enfrentando problemas calamitosos de efeito to
devastadores quanto os de uma guerra. Nessas ocasies, muitas vezes, os rgos de
segurana no foram suficientes para enfrent-los sozinhos, sendo necessrio a
mobilizao de outros setores do governo e da sociedade.
A falta de preparo e entrosamento entre esses setores dificultava sua atuao e
mobilizao, pois as atividades que anteriormente, durante as guerras, tornaram-se
obrigatrias existir, foram abandonadas, julgadas desnecessrias em tempo de paz.
Assim, as naes viram-se obrigadas a reativar rgos cujo objetivo era estabelecer
medidas para o emprego racional de recursos, atravs de uma estrutura eficaz na
defesa comunitria.
Dessa forma, voltaram a ser desenvolvidos os sistemas de defesa civil integrando
todas as foras vivas da comunidadena sua prpria defesa, diante das calamidades,
at mesmo de uma guerra.
No Brasil, nos dias de hoje, em que o ndice de acidentes de trnsito assustador, a
poluio ambiental preocupante e os riscos gerais de desastres naturais ou
provocados pelo homem so significativos, surgem os sistemas de defesa civil como
uma das frmulas viveis para a comunidade se articular em sua autodefesa.
H que se destacar que a defesa civil est fundamentada no princpio de que nenhum
governo tem capacidade para solucionar todos os problemas que possam afetar a
comunidade. Torna-se imprescindvel, portanto, que a comunidade coopere com as
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autoridades governamentais para que, no seu prprio interesse, sejam resolvidos os
diferentes problemas que possam afet-los.1
Entende-se ento, da leitura de tal texto, que a Defesa Civil, em princpio, era aestrutura responsvel por restabelecer as necessidades bsicas da comunidade em
tempos de guerra. Superados tais tempos, a Defesa Civil - formada pela unio dos
esforos do Poder Pblico, de entidades particulares e de voluntrios da comunidade -
foi se desestruturando.
Ocorria, porm, que a comunidade, mesmo nos perodos sem guerras, ainda passava
por outros tipos de situaes desastrosas.
Quando isso acontecia toda a comunidade sofria demasiadamente, pois estava
desorganizada, no existindo nenhum rgo responsvel pela soma de esforos
relativos estruturao de grupos devidamente organizados, com pessoal treinado e
recursos adequados e disponveis para um pronto atendimento.
Com o passar do tempo, diante de tais ocorrncias desastrosas, o Poder Pblico e a
coletividade perceberam que as atividades de defesa civil no eram essenciais apenas
nos perodos de guerra. As comunidades necessitavam de rgos estruturados para
responder aos mais diferentes tipos de desastres. Desta forma o Poder Pblico passou
a se organizar junto sociedade, formando rgos de defesa civil responsveis pela
soma de esforos, objetivando a prestao de socorro nos casos de desastre.
1.2. Evoluo histrica
Nota-se, de acordo com o texto apresentado, que as atividades de defesa civil, em
princpio, objetivavam apenas a prestao de socorro aps a ocorrncia de desastres.
No entanto, com o passar do tempo, as questes relativas s atividades de defesa civil
foram sendo discutidas e aperfeioadas. Percebeu-se que no bastava ao Poder
Pblico se limitar a criar rgos responsveis pela pronta prestao de socorro em
casos de desastre e que a mera prestao de socorro depois que os desastres
aconteciam no era o mais lgico a se fazer.
1 Texto utilizado como introduo do livro Defesa Civil Congressos dos novos prefeitos e vereadores Gesto 1997/2000, publicado em janeiro de 1997 pela Coordenadoria Estadual de Defesa Civil doEstado de So Paulo.
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Tal fato se verifica tanto do ponto de vista humanitrio - vez que, no raro, tais
desastres envolvem perdas humanas -, quanto do ponto de vista da anlise do custo-
benefcio visto que mais eficientes so os gastos com atividades de preveno de
desastres que gastos com a pronta prestao de socorro depois de suas ocorrncias.
Neste sentido: melhor prevenir que remediar. Este o lema principal da Defesa
Civil. Procurando, desta forma, diminuir o risco de acontecimento de desastres para
evitar perdas humanas, bem como danos materiais e ambientais.
Assim consiste a evoluo histrica das atividades da defesa civil: se num momento
passado as atividades de defesa civil visavam apenas minimizar as conseqncias dos
desastres (prestao de socorro depois da ocorrncia de desastres), atualmente suas
atividades tambm visam, por meio de trabalhos preventivos, reduzir as causas dos
acontecimentos.
Importante ressaltar que as atividades de defesa civil relacionadas ao pronto
atendimento e prestao de socorro depois do acontecimento de desastres no foram
abandonadas. Na verdade, ainda ocorrem, mas quando o trabalho preventivo falho,
insuficiente, inexistente ou em situaes de caso fortuito ou fora maior.
Assim, trabalhando mais intensamente com a preveno - e obtendo sucesso em tal
trabalho - desnecessria ser uma ao de defesa civil visando a prestao de socorro.
Pois, por lgica, em no ocorrendo desastres, no h que se falar em prestao de
socorro.
1.3. Termos utilizados em Defesa Civil
No artigo 9 do Sistema Estadual de Defesa Civil do Estado de So Paulo2 podemos
encontrar alguns dos conceitos mais importantes e utilizados em Defesa Civil. So
eles:Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da
populao e restabelecer a normalidade social.
Desastre: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre
um ecossistema, causando danos humanos, materiais ou ambientais e conseqentes
prejuzos econmicos e sociais.
2 Decreto Estadual n. 40.151, de 16 de junho de 1995.
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Ameaa: estimativa de ocorrncia e magnitude de um evento adverso, expresso em
termos de probabilidade estatstica de concretizao do evento e da provvel
magnitude de sua manifestao.
Dano: a) medida que define a intensidade ou severidade da leso resultante de um
acidente ou evento adverso; b) perda humana, material ou ambiental, fsica ou
funcional, que pode resultar, caso seja perdido o controle sobre o risco; c) intensidade
das perdas humanas, materiais ou ambientais, induzidas s pessoas, comunidades,
instituies, instalaes e/ou ecossistemas, como conseqncia de um desastre.
Risco: Relao existente entre a probabilidade de que uma ameaa de evento adverso
ou acidente determinado se concretize, com o grau de vulnerabilidade do sistema
receptor e seus efeitos.
1.4. Dados concretos sobre a importncia do trabalho preventivo de defesa civil
O trabalho preventivo de defesa civil de suma importncia para a reduo do
nmero de mortes em casos de desastres.
Um exemplo claro disso so os resultados obtidos com a aplicao do Plano
Preventivo de Defesa Civil PPDC, o qual tem sido operado desde 1988 nas reas de
risco de escorregamento no litoral paulista.
Segundo Macedo (1999:01), o PPDC
um sistema que monitora condies potenciais de ocorrncia de escorregamentos,
atravs de dados de pluviosidade, previso meteorolgica e observaes de campo, e
estabelece aes para salvaguardar a populao em situaes de perigo iminente. A
experincia da operao do PPDC tem mostrado ser possvel prever e prevenir
contra os escorregamentos. Os sistemas de alerta so medidas no-estruturais
eficientes para reduzir perdas sociais, principalmente quando os recursos para
reduzir os riscos atravs de medidas estruturais so limitados.
O quadro a seguir3, fruto de resultados obtidos a partir da implantao do PPDC,
demonstra a importncia do trabalho preventivo de defesa civil no que se refere
reduo do nmero de mortes por acidentes associados a escorregamentos:
3 37 Congresso Brasileiro de Geologia. Boletim de Resumos Expandidos. Vol. 1. Simpsios. SoPaulo, 1992, p. 129.
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LOCAL DATA N. APROX. DEREMOES(pessoas)
CONSEQNCIAS (mortes)
Cubato/SP jan/88 - 10
Petrpolis/RJ fev/88 - 171Rio de Janeiro/RJ fev/88 - 30
Ubatuba/SP fev/88 - 6
Santos/SP fev/88 - 1
Guaratinguet/SP mar/88 - 2
Cubato/SP fev/89 765 -
So Paulo/SP mar/89 - 6
So Vicente/SP mar/89 360 -
Guaruj/SP mar/89 15 -
Santos/SP abr/89 20 -
Santos/SP jan/90 21 -
Santos/SP mar/90 - 2
Guaruj/SP mar/91 370 1
So Vicente/SP mar/91 40 -
Caraguatatuba/SP mar/91 95 -
Ilhabela/SP mar/91 70 -
So Sebastio/SP mar/91 100 -
Ubatuba/SP mar/91 125 -
Terespolis/RJ mar/91 - 6
Petrpolis/RJ jan/92 - 6
BeloHorizonte/MG
jan/92 - 10
Ubatuba/SP jan/92 145 -Cubato/SP jan/92 537 -
Santos/SP jan/92 313 -
Caraguatatuba/SP jan/92 25 -
Ilhabela/SP jan/92 10 -
Contagem/MG mar/92 - 36
Salvador/BA mar/92 - 11
So Paulo/SP mar/92 - 3
Florianpolis/SC mar/92 - 3
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A partir da anlise desse quadro podemos notar que nas cidades em que houve um
efetivo trabalho de preveno, no ocorreu o resultado morte. Em contrapartida, em
todos os municpios onde o trabalho preventivo no foi implantado o resultado morte
se verificou.
A nica exceo foi a do municpio de Guaruj/SP, em maro de 1991, que mesmo
contando com um nmero de 370 pessoas removidas verificamos a existncia de 1
morte.
Sendo assim podemos concluir que o trabalho preventivo possui fundamental
importncia para que o nmero de vtimas de desastres seja reduzido.
Importante ressaltar que o trabalho preventivo pode at no evitar perdas materiais,
mas certamente contribui para a reduo de perdas humanas. Neste sentido so as
concluses de Cerri e de Macedo:
Cerri (1993:180), a respeito do PPDC, assim concluiu:
Os resultados advindos desta operao tm comprovado a possibilidade de
significativa reduo do nmero de mortes decorrentes de acidentes geolgicos
associados a escorregamentos planares de solo, mesmo com registro de eventos
pluviomtricos extremamente adversos. Embora estes eventos pluviomtricos tenham
deflagrado inmeros escorregamentos planares de solo nas reas de risco destes
municpios (no raro com a destruio total ou parcial de moradias), o nmero de
mortes registrado tem sido substancialmente inferior ao historicamente registrado em
acontecimentos de propores semelhantes.
Em algumas ocasies, horas aps a evacuao de um conjunto de moradias ocupadas
de acordo com a rotina operacional do plano preventivo ocorreram
escorregamentos que destruram exatamente as moradias evacuadas. Nestes casos,
embora tenham sido registrados prejuzos econmicos, inmeras vidas humanas
foram preservadas.
Macedo (1999:07) faz a seguinte avaliao dos 11 anos de operao do PPDC:
No incio de 1988, portanto antes da existncia do PPDC, 17 pessoas morreram no
litoral de So Paulo, vtimas de escorregamentos.
Ao longo dos ltimos 11 anos de operao do PPDC, mais de 4000 pessoas foramremovidas preventivamente de suas casas, durante as aes de emergncia. O
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nmero total de mortos nestes 11 anos foi de 24, sendo que apenas em trs
escorregamentos morreram 14.
Acredita-se que a utilizao do PPDC propiciou maioria das cidades envolvidas,
uma boa organizao de seus sistemas de defesa civil e a preocupao com medidas
mais definitivas de ataque ao problema de risco, tais como obras, fiscalizao de
reas, planejamento da ocupao, etc.
No entanto, alguns problemas ainda permanecem. Toda mudana da administrao
municipal nas eleies para prefeito, acompanhada pela troca de parte das equipes
responsveis pelo PPDC. As equipes do IPT, IG e Defesa Civil Estadual tm
realizado gestes junto aos administradores pblicos visando a preservao das
equipes municipais, com algum sucesso.
Outro problema, este j de mais difcil soluo, a pouca profissionalizao das
equipes municipais de defesa civil.
Apesar dos problemas apontados no texto acima, podemos concluir que o trabalho
preventivo realizado a partir do PPDC apresenta resultados absolutamente
satisfatrios, j que contribui para a reduo de perdas humanas.
O PPDC apenas um exemplo de trabalho preventivo implantado por alguns rgos
de defesa civil. Existem tambm trabalhos preventivos implantados que versam sobre
outras questes, dentre elas: enchentes, inundaes, incndios, acidentes de trnsito,
destelhamentos, eroses, etc.
1.5. Objetivos da Defesa Civil: Geral e Especficos
Tendo conscincia da evoluo histrica das atividades de defesa civil, questo esta j
discutida no item 1.2. deste mesmo captulo, a Poltica Nacional de Defesa Civil4
considera a reduo5 dos desastres com sendo o objetivo geral da defesa civil.
Ainda de acordo com a Poltica Nacional de Defesa Civil, as aes de reduo de
desastres se do com a diminuio da ocorrncia e intensidade dos mesmos e esto
relacionadas com a preveno de desastres (avaliao de riscos de desastres e reduo
de risco de desastres), preparao para emergncias e desastres, resposta aos desastres
4 O Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec), rgo superior do Sindec, por meio da Resoluo n.
2, de 12 de dezembro de 1994, aprovou a Poltica Nacional de Defesa Civil.5 Elegeu-se, internacionalmente, a ao reduzir, porque a ao eliminar definiria um objetivoinatingvel (Poltica Nacional de Defesa Civil).
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(socorro, assistncia s populaes vitimadas e reabilitao do cenrio do desastre) e
reconstruo.
Tal instrumento jurdico tambm estabelece quais os objetivos especficos da defesa
civil, sendo eles: promover a defesa permanente contra desastres naturais ou
provocados pelo homem; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes
atingidas, reabilitar e recuperar reas deterioradas por desastres; atuar na iminncia ou
em situaes de desastre e, por fim, promover a articulao e a coordenao do
Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec6, em todo o territrio nacional.
1.6. Conceito e Finalidade da Defesa Civil
O Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec, em seu artigo 3, inciso I, encarregou-
se de conceituar defesa civil. Neste sentido, temos defesa civil como sendo o
conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a
evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a
normalidade social.
J a finalidade da defesa civil, segundo a prpria Poltica Nacional de Defesa Civil,
consiste na segurana global da populao.
Mas o que vem a ser, ao certo, segurana global da populao?
Segurana global da populao o:
conjunto de medidas objetivando garantir o direito vida, sade, segurana
pblica7 e incolumidade das pessoas e do patrimnio, em todas as circunstncias e,
em especial, em circunstncias de desastre. A segurana global da populao dever
do Estado, direito e responsabilidade da cidadania 8.
Castro (1997:05) afirma que a segurana global da populao est relacionada
tambm com os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, definidosno artigo 3 da Constituio Federal de 1988, a saber: I construir uma sociedade
livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao. (grifos no original)
6 Decreto Federal n. 5.376, de 17 de fevereiro de 2005.7 Ausncia de prejuzos aos direitos do cidado, pelo eficiente funcionamento dos rgos do Estado(Glossrio de Defesa Civil, p. 243).8 Glossrio de Defesa Civil, p. 242.
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Desta forma, mais forte fica o conceito internacional de que a reduo dos desastres
tem profundas relaes com o desenvolvimento sustentvel e responsvel, a proteo
ambiental e o bem estar social.
Nesta mesma linha a posio de Drio Jr. (1998:11/12):
(...) As aes de Defesa Civil tm capacidade de suscitar a discusso a respeito dos
temas de segurana, em conjunto com as mais diversas entidades, cuja educao
ambiental aparece como pano de fundo. Assim, trazer a tona a questo ambiental,
desde as abordagens mais complexas como a ocupao desordenada do espao
urbano e a correta utilizao econmica dos recursos naturais, at as abordagens
mais simples porm no menos importantes como a participao individual na
questo do destino do lixo urbano e a utilizao individual racional dos bens
pblicos, configura um trabalho que vem suprir algumas carncias visveis em
diversos setores.
Assim sendo, as atividades de defesa civil devem envolver as questes sociais,
ambientais, culturais e polticas em seus trabalhos, principalmente os relacionados a
preveno de desastres.
1.7. Classificao dos Desastres
No artigo 3 do Sindec tem-se a conceituao dos seguintes termos: defesa civil (j
mencionado no item anterior), desastre, situao de emergncia e estado de
calamidade pblica.
Desastre assim definido: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados
pelo homem sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais ou
ambientais e conseqentes prejuzos econmicos e sociais (artigo 3, II, Sindec).
Conforme apregoa a Poltica Nacional de Defesa Civil, a intensidade de um desastredepende da interao entre a magnitude (dimenso, importncia, gravidade) do evento
adverso9 e a vulnerabilidade10 do sistema e quantificada em funo de danos e
prejuzos.
9 Ocorrncia desfavorvel, prejudicial, imprpria. Acontecimento que traz prejuzo, infortnio.Fenmeno causador de um desastre. (Glossrio de Defesa Civil; p. 113).10 a condio intrnseca ao corpo ou sistema receptor que, em interao com a magnitude do eventoou acidente, caracteriza os efeitos adversos, medidos em termos de intensidade dos danos provveis.
a relao existente entre a magnitude da ameaa, caso ela se concretize, e a intensidade do danoconseqente. a probabilidade de uma determinada comunidade ou rea geogrfica ser afetada poruma ameaa ou risco potencial de desastre, estabelecida a partir de estudos tcnicos. Corresponde ao
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Os desastres podem ser classificados de diversas formas, conforme podemos verificar
no anexo A, da Poltica Nacional de Defesa Civil. Podemos classific-los conforme
sua tipologia, ou seja, de acordo com sua origem (naturais, humanos e mistos). Tal
classificao, embora clssica, atualmente tem sido contestada por autores modernos,
que entendem ser melhor classific-los sempre como sendo mistos.11
Alm da classificao supramencionada, os desastres tambm podem ser classificados
de acordo com sua evoluo e sua intensidade.
Os critrios de classificao quanto evoluo se subdividem em: desastres sbitos
ou de evoluo aguda (deslizamentos, terremotos, erupes vulcnicas); desastres de
evoluo crnica ou gradual (seca, eroso, poluio ambiental); e, por fim, desastres
por somao ou de efeitos parciais (acidentes de trnsito, acidentes de trabalho,
clera, malria).
J os critrios de classificao quanto intensidade subdividem-se em: acidentes12,
desastres de mdio porte13, desastres de grande porte14 e, por fim, desastres de muito
grande porte.15
Normalmente, para os leigos, desastre est relacionado com subtaneidade. No entanto,
do ponto de vista tcnico, nem sempre os desastres acontecem de forma sbita. 16
O principal e mais importante termos a conscincia de que, no Brasil, por ser muito
pouco provvel a ocorrncia de terremotos, erupes vulcnicas e ciclones, desastres
estes considerados sbitos, mister se faz dar maior ateno aos desastres de evoluo
crnica ou gradual (seca, eroso, poluio ambiental) e aos desastres por somao
(acidentes de trnsito, acidentes de trabalho, clera, malria), vez que os danos e
prejuzos scio-econmicos havidos por estes tipos de desastres, em longo prazo, se
caracterizam como sendo significativos em nosso pas.
nvel de insegurana intrnseca de um cenrio de desastre a um evento adverso determinado.Vulnerabilidade o inverso de segurana (Glossrio de Defesa Civil; p. 274).11 Poltica Nacional de Defesa Civil, anexo A, classificao geral dos desastres.12 Os acidentes so caracterizados quando os danos e prejuzos conseqentes so de poucaimportncia para a coletividade como um todo, j que, na viso individual das vtimas, qualquerdesastre de extrema importncia e gravidade (Classificao geral dos desastres). Conceitua-se comosendo o evento definido ou seqncia de eventos fortuitos e no planejados, que do origem a umaconseqncia especfica e indesejada, em termos de danos humanos, materiais ou ambientais(Glossrio de Defesa Civil; p. 11).13 Os desastres de mdio porte so caracterizados quando os danos e prejuzos, embora importantes,podem ser recuperados com os recursos disponveis na prpria rea sinistrada (Classificao geral dosdesastres).14 Os desastres de grande porte exigem o reforo dos recursos disponveis na rea sinistrada, atravsdo aporte de recursos regionais, estaduais e, at mesmo, federais (Classificao geral dos desastres).15 Os desastres de muito grande porte, para garantir uma resposta eficiente e cabal recuperao,
exigem a interveno coordenada dos trs nveis do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec e, atmesmo, de ajuda externa (Classificao geral dos desastres).16 Poltica Nacional de Defesa Civil, anexo A, classificao geral dos desastres.
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Em suma, tais fatos, considerados isoladamente, no representam um desastre. Porm,
se somarmos, em longo prazo, cada fato isoladamente considerado, obteremos um
resultado literalmente desastroso.
Castro (1997:04) afirma que a somao dos danos e dos prejuzos causados por
desastres naturais, humanos ou antropognicos e mistos ultrapassa de muito a dos
provocados por todas as guerras.
Castro (1997:04) baseia-se no seguinte exemplo para afirmar o supramencionado:
Enquanto os Estados Unidos da Amrica, durante toda a guerra do Vietn,
perderam 57 mil homens, entre mortos e desaparecidos, no Brasil, a cada ano, 40 mil
pessoas morremem conseqncias de desastres de trnsito.
Sendo assim, tambm possui destaque a classificao dos desastres quanto
intensidade, pois somente assim pode-se planejar aes de respostas e recuperao de
reas atingidas, j que tais aes devem ser proporcionais intensidade dos danos e
prejuzos provocados.
Um exemplo prtico de aplicao dos critrios referentes classificao dos desastres
quanto a intensidade ocorre quando da decretao, pelo Poder Pblico, de situao de
emergncia e estado de calamidade pblica, vez que, em regra, a decretao de
situao de emergncia ocorre nos casos de desastres de grande porte e a decretao
de estado de calamidade pblica ocorre nos casos de desastres de muito grande porte.
1.8. Situao de Emergncia e Estado de Calamidade Pblica
Dando seqncia aos conceitos existentes no artigo 3 do Sindec (Decreto Federal n.
5.376/05), passemos agora aos conceitos de situao de emergncia e estado de
calamidade pblica.
Situao de emergncia o reconhecimento pelo poder pblico de situao anormal,provocada por desastres, causando danos superveis pela comunidade afetada (artigo
3, III, Sindec).
Estado de calamidade pblica o reconhecimento pelo poder pblico de situao
anormal, provocada por desastres, causando srios danos comunidade afetada,
inclusive incolumidade ou vida de seus integrantes (artigo 3, IV, Sindec).
Nota-se que ambos so reconhecidos pelo Poder Pblico, como sendo uma situao
anormal, decorrente de desastre, resultando na fundamental diferena de que, nasituao de emergncia, serem os danos superveis pela comunidade e, no estado de
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calamidade pblica, serem os danos tomados como srios comunidade afetada,
causando reflexos incolumidade e, at mesmo, vida de seus integrantes.
Da porque, em regra, o Poder Pblico decreta situao de emergncia nos casos de
desastres de grande porte (superveis pela comunidade) e estado de calamidade
pblica nos casos de desastres de muito grande porte (srios danos causados
comunidade, inclusive incolumidade e vida de seus integrantes).
O artigo 17 do Sindec determina que o estado de calamidade pblica e a situao de
emergncia sero declarados mediante Decreto do Governador do Distrito Federal ou
do Prefeito Municipal. Os seis pargrafos deste artigo estabelecem as regras e
condies para tais declaraes.
O artigo 6, IV, deste mesmo diploma legal, determina que compete ao Conselho
Nacional de Defesa Civil Condec, rgo superior do Sindec, a aprovao dos
critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de
emergncia ou de estado de calamidade pblica.
Tais critrios j foram publicados e encontram-se descritos na Resoluo n. 03, de 02
de julho de 1999 (Manual para decretao de situao de emergncia e estado de
calamidade pblica).
Importante ressaltar tambm que, nos casos de calamidade pblica, os prefeitos e o
governador do Distrito Federal podem fazer uso do Fundo Especial para Calamidades
Pblicas FUNCAP. Para tanto, devem estar presentes os requisitos previstos no
Decreto Federal n. 1.080, de 08 de maro de 1994, Decreto este que regulamenta o
FUNCAP.
2. ESTRUTURAO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL
2.1. Criao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec
Dando cumprimento ao artigo 21, inciso XVIII, da Constituio Federal de 1988:
planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas,
especialmente as secas e as inundaes, foi criado pelo Governo Federal o Sistema
Nacional de Defesa Civil - Sindec.
Inicialmente o Sindec foi institudo pelo Decreto n. 895, de 16 de agosto de 1993. Taldispositivo foi revogado pelo Decreto Federal n. 5.376 de 17 de fevereiro de 2005. O
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Sindec cuida da organizao, estruturao e atribuies dos rgos e entidades
responsveis pelas atividades de Defesa Civil no Brasil.
2.2. Constituio, objetivo e universo de atuao do Sindec
Conforme assevera seu artigo 1, o Sindec constitudo por rgos e entidades da
administrao pblica federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por
entidades privadas e pela comunidade, sob a coordenao da Secretaria Nacional de
Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional.
O Sindec tem por finalidade planejar e promover a defesa permanente contra desastres
naturais, antropognicos e mistos, de maior prevalncia no Pas; realizar estudos,
avaliar e reduzir riscos de desastres; atuar na iminncia e em circunstncia de
desastres; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes afetadas, e
reabilitar e recuperar os cenrios dos desastres; promover a articulao e coordenar os
rgos do SINDEC em todo o territrio nacional (artigo 4, Sindec).
2.3. Estruturao conforme o Sindec
A Defesa Civil, no Brasil, est estruturada hierarquicamente conforme prev o artigo
5 do Sindec.
Tal estrutura se divide basicamente em sete rgos principais, sendo eles: I rgo
Superior (CONDEC); II rgo Central (Secretaria Nacional de Defesa Civil); III
rgos Regionais (CORDEC); IV rgos Estaduais e do Distrito Federal (CEDEC)
V rgos Municipais (COMDEC) e Ncleos Comunitrios de Defesa Civil
(NUDEC); VI rgos Setoriais e, por fim, VII - rgos de Apoio.
2.3.1. rgo Superior: CONDEC (art. 5, I, Sindec)
O rgo superior da Defesa Civil no Brasil, nos termos do Sindec, o Conselho
Nacional de Defesa Civil CONDEC. Tal conselho compe-se de: Plenrio; Comit
Consultivo e Comits Tcnicos e Grupos de Trabalho, mencionados no artigo 7 do
Sindec.
Por sua vez, o artigo 8 determina que o plenrio do CONDEC ser presidido peloSecretrio Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional e ser
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composto por um representante dos seguintes rgos: Ministrio da Justia;
Ministrio da Defesa; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Fazenda;
Ministrio dos Transportes; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
Ministrio da Educao; Ministrio da Cultura; Ministrio do Trabalho e Emprego;
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Ministrio da Sade;
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio de Minas e
Energia; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio das
Comunicaes; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio do Meio Ambiente;
Ministrio do Esporte; Ministrio do Turismo; Ministrio da Integrao Nacional;
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio das Cidades; Ministrio da
Previdncia Social; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica; Secretaria de Coordenao Poltica e
Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica; Secretaria de Comunicao de
Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica; Comando da Marinha;
Comando do Exrcito; Comando da Aeronutica.
As competncias referentes a tal rgo ou rgos correspondentes esto elencadas no
artigo 6 do Sindec. So elas: I - aprovar normas e procedimentos para articulao das
aes federais com o Distrito Federal, os Estados e os Municpios, bem como a
cooperao de entidades privadas, tendo em vista a atuao coordenada das atividades
de defesa civil; II - aprovar e atualizar a poltica nacional de defesa civil e as diretrizes
de ao governamental, referentes ao assunto; III - recomendar aos diversos rgos
integrantes do SINDEC aes prioritrias que possam prevenir ou minimizar os
desastres naturais ou provocados pelo homem; IV - aprovar os critrios para a
declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de emergncia ou de
estado de calamidade pblica; V - aprovar os planos e programas globais e setoriais
elaborados pelo SINDEC; VI - deliberar sobre as aes de cooperao internacionalou estrangeira, de interesse do SINDEC, observadas as normas vigentes; VII - aprovar
a criao de comisses tcnicas interinstitucionais para realizao de estudos,
pesquisas e trabalhos especializados, de interesse da defesa civil; VIII - designar
grupos de trabalhos emergenciais interinstitucionais com o objetivo de articular e
agilizar as aes federais em situaes de desastre de grande intensidade; IX - aprovar
critrios tcnicos para anlise e aprovao de obras e servios, destinados a prevenir
riscos, minimizar danos e recuperar reas deterioradas por desastres; X - elaborar oregimento interno, que dispor sobre seu funcionamento, bem como propor
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alteraes; XI - submeter o regimento interno para aprovao do Ministro de Estado
da Integrao Nacional.
2.3.2. rgo Central (art. 5, II, Sindec)
O rgo central do Sindec a Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsvel pela
articulao, coordenao e superviso tcnica do Sistema. Compete a tal rgo,
conforme o artigo 10 do Sindec, as seguintes atribuies: I - promover e coordenar as
aes de defesa civil, articulando e integrando os rgos do SINDEC em todos os
nveis; II - normatizar, acompanhar e orientar as aes desenvolvidas pelos rgos
integrantes do SINDEC; III - promover, em articulao com os Estados, Municpios e
o Distrito Federal, a organizao e a implementao das COMDECs, ou rgos
correspondentes, e dos NUDECs, ou entidades correspondentes; IV - definir as reas
prioritrias para investimentos que contribuam para minimizar as vulnerabilidades dos
Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e das macrorregies geogrficas do Pas;
V - promover estudos referentes s causas e possibilidades de ocorrncia de desastre
de qualquer origem, sua incidncia, extenso e conseqncia; VI - sistematizar e
integrar informaes no mbito do SINDEC; VII - elaborar, atualizar e propor ao
CONDEC a poltica nacional de defesa civil e as diretrizes da ao governamental na
rea de defesa civil, bem como promover a sua implementao; VIII - consolidar e
compatibilizar planos e programas globais, regionais e setoriais, observadas as
polticas e as diretrizes da ao governamental de defesa civil; IX - manter o Grupo de
Apoio a Desastres, formado por equipe tcnica multidisciplinar, mobilizvel a
qualquer tempo, para atuar em situaes crticas, por solicitao expressa de Estados,
Municpios e do Distrito Federal; X - elaborar e implementar planos de contingncia
de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto, na sua esfera deatuao; XI - executar programa de capacitao de recursos em defesa civil e apoiar
os Estados, Distrito Federal e Municpios nessas atividades; XII - incentivar, em nvel
nacional, as atividades de desenvolvimento de recursos humanos em defesa civil; XIII
- incentivar a implantao de Centros Universitrios de Ensino e Pesquisa sobre
Desastres - CEPED ou ncleos multidisciplinares destinados pesquisa, extenso e
capacitao de recursos humanos com vistas ao gerenciamento e execuo de
atividades de defesa civil; XIV - criar grupos de trabalho com o objetivo de prestar oapoio tcnico necessrio atuao de rgos ou entidades na rea de defesa civil; XV
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- propor ao CONDEC critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento
de situao de emergncia ou de estado XVI - emitir parecer sobre relatrios e pleitos
relativos ao reconhecimento da situao de emergncia e do estado de calamidade
pblica; XVII - propor ao Ministro de Estado da Integrao Nacional o
reconhecimento de situao de emergncia ou de estado de calamidade pblica, de
acordo com os critrios estabelecidos pelo CONDEC; XVIII - prestar apoio tcnico e
administrativo ao CONDEC e Junta Deliberativa do Fundo Especial para
Calamidades Pblicas - FUNCAP, criado pelo Decreto-Lei n 950, de 13 de outubro
de 1969;
o
XIX - participar do Sistema de Proteo ao Programa Nuclear Brasileiro -
SIPRON, na forma do Decreto-Lei n 1.809, de 7 de outubro de 1980o , e legislao
complementar; XX - implantar e operacionalizar o Centro Nacional de Gerenciamento
de Riscos e Desastres - CENAD, e promover a consolidao e a interligao das
informaes de riscos e desastres no mbito do SINDEC; XXI - promover e orientar
tecnicamente os Municpios, em articulao com os Estados e o Distrito Federal, a
organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como
ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em
circunstncias de desastres; XXII - implantar e implementar os Sistemas de
Informaes sobre Desastres no Brasil - SINDESB, o Sistema de Monitorizao de
Desastres, o Sistema de Alerta e Alarme de Desastres, o Sistema de Resposta aos
Desastres, o Sistema de Auxlio e Atendimento Populao e o Sistema de Preveno
e de Reconstruo, no mbito do SINDEC, e incentivar a criao e interligao de
centros de operaes nos seus trs nveis; XXIII - propor critrios tcnicos para
anlise e aprovao de obras e servios destinados a prevenir riscos, minimizar danos
e recuperar reas deterioradas por desastres; XXIV - dar prioridade ao apoio s aes
preventivas e s demais relacionadas com a minimizao de desastres; XXV -
participar de rgos colegiados que tratem da execuo de medidas relacionadas coma proteo da populao, preventivas e em caso de desastres, inclusive acidente
nuclear; XXVI - promover o intercmbio tcnico entre organismos governamentais
internacionais de proteo e defesa civil, participando como membro representante da
Defesa Civil Brasileira.
2.3.3. rgos Regionais: (art. 5, III, Sindec)
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Os rgos regionais do Sindec, chamados de Coordenadorias Regionais de Defesa
Civil (CORDEC) - ou rgos correspondentes, localizadas nas cinco macrorregies
geogrficas do Brasil, so responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em
nvel regional.
As competncias das Coordenadorias Regionais esto elencadas no artigo 11 do
Sindec. So elas: I - coordenar, orientar e avaliar, em nvel regional, as aes
desenvolvidas pelos rgos integrantes do SINDEC; II - realizar estudos sobre a
possibilidade de ocorrncia de desastre de qualquer origem, sua incidncia, extenso e
conseqncia; III - manter atualizadas e disponveis as informaes relacionadas
defesa civil; IV - coordenar a elaborao e implementao de planos diretores de
defesa civil, planos de contingncia e planos de operaes, bem como projetos
relacionados com o assunto; V - facilitar e consolidar os planos e programas estaduais
de defesa civil, para a elaborao de planos regionais; VI - apoiar as atividades de
capacitao de recursos humanos direcionadas s aes de defesa civil; VII - apoiar a
distribuio e o controle de suprimentos s populaes atingidas por desastres, em
articulao com rgos assistenciais integrantes do SINDEC; VIII - incentivar a
implementao de COMDECs, ou rgos correspondentes, e de NUDECs, ou
entidades correspondentes; IX - promover nos Municpios, em articulao com os
Estados e o Distrito Federal, a organizao e a implementao de comandos
operacionais a serem utilizados como ferramenta gerencial para comandar, controlar e
coordenar as aes emergenciais, em circunstncias de desastres; X - participar dos
Sistemas de que trata o art. 22 e promover a criao e interligao de centros de
operaes; XI - dar prioridade ao apoio s aes preventivas e s demais relacionadas
com a minimizao de desastres.
2.3.4. rgos Estaduais: (art. 5, IV, Sindec)
So rgos estaduais do Sindec as Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil
(CEDEC), a Coordenadoria de Defesa Civil do Distrito Federal, ou rgos
correspondentes.
Tm eles, em suas reas de atuao, as seguintes competncias, conforme o artigo 12
do Sindec: I - articular, coordenar e gerenciar as aes de defesa civil em nvel
estadual; II - manter atualizadas e disponveis as informaes relacionadas com adefesa civil; III - elaborar e implementar planos diretores de defesa civil, planos de
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contingncia e de operaes, bem como programas e projetos relacionados com o
assunto; IV - prever recursos oramentrios prprios necessrios s aes
assistenciais, de recuperao ou preventivas, como contrapartida s transferncias de
recursos da Unio, na forma da legislao vigente; V - capacitar recursos humanos
para as aes de defesa civil; VI - promover a incluso dos princpios de defesa civil,
nos currculos escolares da rede estadual e do Distrito Federal de ensino mdio e
fundamental, proporcionando todo apoio comunidade docente no desenvolvimento
de material pedaggico-didtico para esse fim; VII - manter a SEDEC e a CORDEC,
ou rgo correspondente, informados sobre as ocorrncias de desastres e atividades de
defesa civil; VIII - propor autoridade competente a homologao de situao de
emergncia e de estado de calamidade pblica, de acordo com critrios estabelecidos
pelo CONDEC e, em casos excepcionais, definidos pelo CONDEC, a sua decretao;
IX - apoiar a coleta, a distribuio e o controle dos suprimentos necessrios ao
abastecimento da populao atingida em situao de desastres; X - promover e apoiar
a implementao e o funcionamento das COMDECs, ou rgos correspondentes, e
dos NUDECs, ou entidades correspondentes; XI - promover nos Municpios e no
Distrito Federal, em articulao com as COMDECs, ou rgos correspondentes, a
organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como
ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em
circunstncias de desastres; XII - capacitar e apoiar os Municpios e o Distrito Federal
a procederem avaliao de danos e prejuzos nas reas atingidas por desastres; XIII -
participar dos Sistemas de que trata o art. 22 e promover a criao e a interligao de
centros de operaes; XIV - orientar as vistorias de reas de risco, intervir ou
recomendar a interveno preventiva, o isolamento e a evacuao da populao de
reas e de edificaes vulnerveis; XV - realizar exerccios simulados para
treinamento das equipes e aperfeioamento dos planos de contingncia; XVI - darprioridade ao apoio s aes preventivas e s relacionadas com a minimizao de
desastres.
2.3.5. rgos Municipais: (art. 5, V, Sindec)
So rgos municipais as Coordenadorias Municipais de Defesa Civil (COMDEC),
ou rgos correspondentes e os Ncleos Comunitrios de defesa Civil (NUDEC), ouentidades correspondentes.
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Tm eles, em suas reas de atuao, as seguintes competncias, conforme o artigo 13
do Sindec: I - articular, coordenar e gerenciar aes de defesa civil em nvel
municipal; II - promover a ampla participao da comunidade nas aes de defesa
civil, especialmente nas atividades de planejamento e aes de respostas a desastres e
reconstruo; III - elaborar e implementar planos diretores, planos de contingncias e
planos de operaes de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto;
IV - elaborar o plano de ao anual, objetivando o atendimento de aes em tempo de
normalidade, bem como em situaes emergenciais, com a garantia de recursos do
oramento municipal; V - prover recursos oramentrios prprios necessrios s aes
relacionadas com a minimizao de desastres e com o restabelecimento da situao de
normalidade, para serem usados como contrapartida da transferncia de recursos da
Unio e dos Estados, de acordo com a legislao vigente; VI - capacitar recursos
humanos para as aes de defesa civil e promover o desenvolvimento de associaes
de voluntrios, buscando articular, ao mximo, a atuao conjunta com as
comunidades apoiadas; VII - promover a incluso dos princpios de defesa civil, nos
currculos escolares da rede municipal de ensino mdio e fundamental,
proporcionando todo apoio comunidade docente no desenvolvimento de material
pedaggico-didtico para esse fim; VIII - vistoriar edificaes e reas de risco e
promover ou articular a interveno preventiva, o isolamento e a evacuao da
populao de reas de risco intensificado e das edificaes vulnerveis; IX - implantar
bancos de dados e elaborar mapas temticos sobre ameaas mltiplas,
vulnerabilidades e mobiliamento do territrio, nvel de riscos e sobre recursos
relacionados com o equipamento do territrio e disponveis para o apoio s operaes;
X - analisar e recomendar a incluso de reas de riscos no plano diretor estabelecido
pelo 1 do art. 182 da Constituio;o XI - manter o rgo estadual de defesa civil e a
Secretaria Nacional de Defesa Civil informados sobre a ocorrncia de desastres esobre atividades de defesa civil; XII - realizar exerccios simulados, com a
participao da populao, para treinamento das equipes e aperfeioamento dos
planos de contingncia; XIII - proceder avaliao de danos e prejuzos das reas
atingidas por desastres, e ao preenchimento dos formulrios de Notificao Preliminar
de Desastres - NOPRED e de Avaliao de Danos - AVADAN; XIV - propor
autoridade competente a decretao de situao de emergncia ou de estado de
calamidade pblica, de acordo com os critrios estabelecidos pelo CONDEC; XV -vistoriar, periodicamente, locais e instalaes adequadas a abrigos temporrios,
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disponibilizando as informaes relevantes populao; XVI - executar a coleta, a
distribuio e o controle de suprimentos em situaes de desastres; XVII - planejar a
organizao e a administrao de abrigos provisrios para assistncia populao em
situao de desastres; XVIII - participar dos Sistemas de que trata o art. 22, promover
a criao e a interligao de centros de operaes e incrementar as atividades de
monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso de desastres;
XIX - promover a mobilizao comunitria e a implantao de NUDECs, ou
entidades correspondentes, especialmente nas escolas de nvel fundamental e mdio e
em reas de riscos intensificados e, ainda, implantar programas de treinamento de
voluntrios; XX - implementar os comandos operacionais a serem utilizados como
ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais em
circunstncias de desastres; XXI - articular-se com as Regionais Estaduais de Defesa
Civil - REDEC, ou rgos correspondentes, e participar ativamente dos Planos de
Apoio Mtuo - PAM, em acordo com o princpio de auxlio mtuo entre os
Municpios.
De acordo com o art. 14 do Sindec, os NUDECs, ou entidades correspondentes,
funcionam como centro de reunies e debates entre a COMDEC e as comunidades
locais e planejam, promovem e coordenam atividades de defesa civil, com destaque
para: I - a avaliao de riscos de desastres e a preparao de mapas temticos
relacionados com as ameaas, as vulnerabilidades dos cenrios e com as reas de
riscos intensificados; II - a promoo de medidas preventivas estruturais e no-
estruturais, com o objetivo de reduzir os riscos de desastres; III - a elaborao de
planos de contingncia e de operaes, objetivando a resposta aos desastres e de
exerccios simulados, para aperfeio-los; IV - o treinamento de voluntrios e de
equipes tcnicas para atuarem em circunstncias de desastres; V - a articulao com
rgos de monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso dedesastres; e VI - a organizao de planos de chamadas, com o objetivo de otimizar o
estado de alerta na iminncia de desastres.
2.3.6. rgos setoriais (art. 5, VI, sindec)
Os rgos setoriais do Sindec so: rgos da administrao pblica federal, estadual,
municipal e do Distrito Federal, que se articulam com os rgos de coordenao, como objetivo de garantir atuao sistmica.
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Como prev o artigo 15 do Sindec, aos rgos setoriais, em nvel federal, por
intermdio de suas secretarias, entidades e rgos vinculados, e em articulao com o
rgo central do SINDEC, alm de outras atividades de acordo com as respectivas
competncias legais, caber: I - ao Ministrio da Justia, coordenar as aes do
Sistema Nacional de Segurana Pblica e a atuao das Polcias Federais, visando
preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio nas reas
em situao de desastre; II - ao Ministrio da Defesa, coordenar as operaes
combinadas das Foras Singulares nas aes de defesa civil; III - ao Ministrio das
Relaes Exteriores, coordenar as aes que envolvam o relacionamento com outros
pases e com organismos internacionais e estrangeiros, quanto cooperao logstica,
financeira, tcnica e cientfica e participaes conjuntas em atividade de defesa civil;
IV - ao Ministrio da Fazenda, adotar medidas de carter financeiro, fiscal e
creditcio, destinadas ao atendimento de populaes em reas em estado de
calamidade pblica ou em situao de emergncia; V - ao Ministrio dos Transportes,
adotar medidas de preservao e de recuperao dos sistemas virios e terminais de
transportes terrestres, martimos e fluviais, em reas atingidas por desastres, bem
como controlar o transporte de produtos perigosos; VI - ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, promover aes preventivas relacionadas com desastres
ocasionados especialmente por pragas vegetais e animais; adotar medidas para o
atendimento das populaes nas reas atingidas por desastres, providenciando a
distribuio de sementes, insumos e alimentos; fornecer dados e anlises relativas a
previses meteorolgicas e climticas, com vistas s aes de defesa civil; VII - ao
Ministrio da Educao, cooperar com o programa de desenvolvimento de recursos
humanos e difundir, por intermdio das redes de ensino formal e informal, contedos
didticos relativos preveno de desastres e defesa civil e, por intermdio das
universidades federais, realizar e difundir pesquisas sismolgicas de interesse doSINDEC; VIII - ao Ministrio da Cultura, promover o desenvolvimento do senso de
percepo de risco na populao brasileira e contribuir para o incremento de mudana
cultural relacionada com a reduo dos desastres; IX - ao Ministrio do Trabalho e
Emprego, promover aes que visem a prevenir ou minimizar os acidentes de trabalho
e danos aos trabalhadores em circunstncias de desastres; X - ao Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, prestar assistncia social s populaes
em situao de desastre e apoi-las com suprimentos necessrios sobrevivncia,especialmente alimentos; XI - ao Ministrio da Sade, implementar e supervisionar
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aes de sade pblica, o suprimento de medicamentos, o controle de qualidade da
gua e dos alimentos e a promoo da sade em circunstncias de desastre; promover
a implantao de atendimento pr-hospitalar e de unidades de emergncia,
supervisionar a elaborao de planos de mobilizao e de segurana dos hospitais em
circunstncias de desastre; e difundir, em nvel comunitrio, tcnicas de reanimao
cardiorrespiratria bsica e de primeiros socorros; XII - ao Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, propor medidas com o objetivo de
minimizar prejuzos que situaes de desastres possam provocar aos meios produtivos
nacionais e participar ativamente da preveno de desastres humanos de natureza
tecnolgica; XIII - ao Ministrio de Minas e Energia, planejar e promover a reduo
da degradao ambiental causada por minerao e garimpos, a monitorizao das
condies hidrolgicas e dos deflvios das barragens dos sistemas hidreltricos e das
bacias hidrogrficas; XIV - ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, dar
prioridade alocao de recursos para assistncia s populaes e realizao de
obras e servios de preveno e recuperao, nas reas sujeitas a desastres e em
estado de calamidade pblica ou em situao de emergncia; XV - ao Ministrio das
Comunicaes, adotar medidas objetivando garantir e dar prioridade aos servios de
telecomunicaes nas reas afetadas por desastres e estimular a participao dos
rgos de comunicao nas atividades de preveno e preparao, bem como a
mobilizao de radioamadores, em situao de desastres; XVI - ao Ministrio da
Cincia e Tecnologia, desenvolver estudos e pesquisas que permitam determinar reas
de riscos, bem como fornecer informaes destinadas orientao das aes de defesa
civil e anlises relativas s previses meteorolgicas; XVII - ao Ministrio do Meio
Ambiente, estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e proteo
do meio ambiente, ao uso racional de recursos naturais renovveis com o objetivo de
reduzir desastres; fornecer dados e anlises relativas monitorizao de rios e audes,com vistas s aes de defesa civil e promover o controle de cheias e inundaes;
XVIII - ao Ministrio do Esporte, incrementar as prticas esportivas com o objetivo
de reduzir as vulnerabilidades aos desastres humanos de natureza social e os riscos
relacionados com a juventude marginalizada; XIX - ao Ministrio do Turismo, propor
medidas com o objetivo de reduzir os impactos negativos nas atividades tursticas, em
circunstncias de desastres; XX - ao Ministrio da Integrao Nacional, promover e
coordenar as aes do SINDEC, por intermdio da Secretaria Nacional de DefesaCivil, e compatibilizar os planos de desenvolvimento regional com as aes de
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preveno ou minimizao de danos provocados em circunstncias de desastre; XXI -
ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, contribuir para a reduo dos desastres
humanos em reas relacionadas com suas atividades; XXII - ao Ministrio das
Cidades, gerir a aplicao de recursos em polticas de desenvolvimento urbano
voltadas para a recuperao e a reconstruo de moradias para a populao de baixa
renda afetada por desastres e em obras e servios de saneamento em reas de risco;
XXIII - ao Ministrio da Previdncia Social, apoiar as populaes flageladas, no
mbito de suas atribuies; XXIV - Casa Civil da Presidncia da Repblica, o apoio
com levantamentos realizados pelo Sistema de Vigilncia da Amaznia - SIVAM;
XXV - ao Gabinete de Segurana Institucional, apoiar o SINDEC com atividades de
informaes e outras relacionadas com suas atribuies; XXVI - Secretaria de
Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, articular as aes dos diversos
poderes e escales governamentais em proveito do SINDEC; XXVII - Secretaria de
Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica, apoiar o
SINDEC em atividades de divulgao; XXVIII - ao Comando do Exrcito, cooperar
com as aes de resposta aos desastres e reconstruo e de busca e salvamento;
participar de atividades de preveno e de reconstruo; apoiar as aes de defesa
civil com pessoal, material e meios de transporte; XXIX - ao Comando da Marinha,
coordenar as aes de reduo de danos relacionados com sinistros martimos e
fluviais e participar das aes de salvamento de nufragos; apoiar as aes de resposta
a desastres, com hospitais fluviais, ocorridos na Amaznia; apoiar as aes de defesa
civil com pessoal, material e meios de transporte; XXX - ao Comando da
Aeronutica, coordenar as aes de evacuaes aeromdicas e misses de
misericrdia, cooperar nas aes de busca e salvamento; apoiar as aes de defesa
civil com pessoal, material e meios de transporte.
2.3.7. rgos de Apoio: (art. 5, VII, Sindec)
So rgos de apoio do Sindec: os rgos pblicos e entidades privadas, associaes
de voluntrios, clubes de servios, organizaes no-governamentais e associaes de
classe e comunitrias, que apiam os demais rgos integrantes do Sistema.
Aos rgos de apoio compete o desempenho de tarefas especficas consentneas com
suas atividades normais, mediante articulao prvia com os rgos de coordenaodo Sindec (artigo 16, Sindec).
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2.4. Servio voluntrio
Integrantes de entidades pblicas e privadas, de organizaes no governamentais
(Ongs), de clubes de servios, de associaes diversas, profissionais de diferentes
reas, dentre outros exemplos, podem e devem prestar servios voluntrios.
O voluntariado exerce extrema importncia para o sucesso de uma Defesa Civil.
com o auxlio de trabalhos voluntrios que o Estado presta servios concernentes s
atividades de defesa civil com maior facilidade. O profissional, de qualquer rea, que
voluntrio da Defesa Civil, alm de estar exercendo a cidadania, est contribuindo
para que os problemas existentes em sua comunidade sejam resolvidos.
Em tese possvel encontrar pessoas prestando servio voluntrio em qualquer dos
rgos previstos no artigo 5 do Sindec. Entretanto, mais comum que encontremos
voluntrios prestando servios junto aos rgos municipais de defesa civil.
No Brasil o servio voluntrio est disciplinado na Lei Federal n. 9.608, de 18 de
fevereiro de 1998. Em seu artigo 1 encontramos a definio de servio voluntrio:
a atividade no remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de
qualquer natureza, ou a instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos
cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social,
inclusive mutualidade.
Importante destacar que somente pessoa fsica que pode prestar servios voluntrios.
A lei no fez previso de servios voluntrios prestados por pessoas jurdicas.
De acordo com o pargrafo nico do artigo 1 o servio voluntrio no gera vnculo
empregatcio, nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim.
Tambm prev a lei, em seu artigo 2, que o servio voluntrio ser exercido
mediante a celebrao de termo de adeso entre a entidade, pblica ou privada, e oprestador do servio voluntrio, dele devendo constar o objeto e as condies de seu
exerccio.
Neste sentido, ensina Marcondes (2003:52):
A grande inovao trazida pela Lei, entretanto, diz respeito prpria seleo do
voluntrio. Deve, no caso da Defesa Civil, o coordenador preocupar-se com a
seleo prvia dentre os que se apresentem como voluntrios e, com os selecionados,
celebrar TERMO DE ADESO com objetivos e condies de seu exerccio. Apenas para exemplificar, podemos citar o caso de uma Defesa Civil que necessite de
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motoristas. No TERMO DE ADESO constar a qualificao do voluntrio, o
objetivo prestao de servio de motorista e as condies em que ser exercida, ou
seja, perodo de trabalho acordado entre as partes. No h punio para o voluntrio
que descumprir o TERMO DE ADESO, mas tambm no h razo para aderir, se
pretende no cumprir o estabelecido no TERMO. As faltas sucessivas podem implicar
apenas o desfazimento da adeso. O servio voluntrio no remunerado, porm as
despesas realizadas em funo da atividade e com autorizao prvia da entidade
para a qual se presta o servio voluntrio, podero ser ressarcidas. O benefcio que a
Lei trouxe ao Sistema de Defesa Civil foi o de organizar o voluntariado que passou a
obedecer s regras que so estabelecidas no TERMO DE ADESO. Sugere-se que o
TERMO seja individual, mesmo para servios idnticos, porque pode ser cancelado
sem problemas aos demais voluntrios ou sem necessidade de constantes retificaes.
A adeso, por medida de cautela, deve ser pblica e a autoridade deve ter absoluto
controle de seus voluntrios e estar em condies de expedir certides que podero
ser usadas para fins de currculo dos interessados, j que muitas empresas
particulares comeam a valorizar seus funcionrios tambm pelo servio voluntrio
relevante que prestam comunidade. O servio voluntrio, agora legalizado e com
regras prprias, no elimina o concurso de colaboradores eventuais, entretanto,
melhor estruturada estar a Defesa Civil quanto melhor estiver organizado e
adestrado o seu servio voluntrio. (grifo do autor)
O texto acima est de acordo com a viso mais atual e moderna de voluntariado, qual
seja, a de que o servio voluntrio deve ser prestado de forma profissional. Assim,
no interessa mais s entidades que iro receber os servios prestados pelo voluntrio,
que o mesmo seja aquela pessoa que se dispe a ajudar, mas na hora e dia que bem
lhe convier. necessrio que profissionalizemos a prestao dos servios
voluntrios. As pessoas que se dispuserem a ser voluntrias devem ter em mente queesto assumindo uma responsabilidade, e como tal, devem obedecer a determinadas
regras, tais como: funo especfica, horrio e dia especfico para a prestao do
servio, ter formao tcnica na rea em que o servio ser prestado, quando
necessrio etc; e lembrando que somente em casos especficos tais regras devem ser
dispensadas.
Todo este esforo visa atingir os melhores resultados possveis com a prestao do
servio voluntrio.
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Importante ressaltar tambm que nada impede que as prprias entidades, pblicas ou
privadas, treinem seus voluntrios e os capacitem para que prestem os servios
necessrios de forma mais satisfatria.
2.4.1. Ncleo de Defesa Civil NUDEC
Outro exemplo de servio voluntrio o que ocorre por meio dos Ncleos de Defesa
Civil - NUDEC. Um Nudec formado por grupos comunitrios organizados em um
distrito, bairro, rua, edifcio, associao comunitria, entidades, entre outros, que
participa de atividades de defesa civil como voluntrios .
A diferena existente entre um NUDEC e uma COMDEC diz respeito
representatividade e estrutura organizacional. Enquanto a COMDEC um rgo do
Governo Municipal, composto por membros nomeados pelo Prefeito, o NUDEC
uma associao comunitria e seus membros so escolhidos pela comunidade
.
Vale lembrar, conforme j mencionado no item 2.3.5., que tanto a COMDEC quanto o
NUDEC so considerados como sendo os rgos municipais do Sindec.
2.5. Sistemas Estadual, Distrital e Municipal de Defesa Civil
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tambm podem criar seus prprios
Sistemas de Defesa Civil.
Por exemplo, o Estado de So Paulo possui seu prprio Sistema de Defesa Civil, o
qual foi reorganizado em 16 de junho de 1995, por meio do Decreto Estadual n.
40.151.
O mesmo ocorre com o Distrito Federal, que, por intermdio do Decreto n. 7.544, de08 de junho de 1983, criou o Sistema de Defesa Civil do Distrito Federal -
SIDEC/DF.
2.6. Atribuies dos rgos de Defesa Civil e dos Corpos de Bombeiros Militares
A Constituio Federal de 1988, em seu Captulo III, Da Segurana Pblica, artigo
144, pargrafo quinto, prev que : (...) aos corpos de bombeiros militares, alm dasatribuies definidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.
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Tal previso, alm de caracterizar as atividades de defesa civil como sendo de
segurana pblica, traz tona a seguinte questo polmica, visto que, no dia-a-dia,
gera bastante controvrsia: A quem cabe a execuo das atividades de defesa civil?
Aos corpos de bombeiros militares, consoante a previso constitucional, ou aos
rgos de defesa civil, consoante o previsto no Sindec?
Para responder a tal indagao, necessrio se faz relembrarmos o conceito de defesa
civil e seu objetivo geral:
1. Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da
populao e restabelecer a normalidade social.
2. Objetivo Geral: reduo dos desastres; o qual contempla: a) preveno de desastres
(avaliao de riscos de desastres e reduo de risco de desastres), b) preparao para
emergncias e desastres, c) resposta aos desastres (socorro, assistncia s populaes
vitimadas e reabilitao do cenrio do desastre) e d) reconstruo.
Fazendo uma interpretao lgico-sistemtica17 do ordenamento jurdico ptrio,
parece-nos mais adequado afirmar que a execuo propriamente dita das
atividades de defesa civil so de responsabilidade dos corpos de bombeiros militares,
conforme assevera nossa Constituio Federal.
Isto se d porque o bombeiro quem possui maior treinamento e capacitao tcnica
para lidar com situaes relacionadas a desastres, sobretudo as de prestao de
socorro.
Ives Gandra Martins (1997:260) ensina que:
Pelo texto constitucional, tal incumbncia , primordialmente, do corpo debombeiros, devendo, todos os outros organismos de defesa acionveis, secundar a
ao de tais servidores militares, mais habilitados a conduzir essas atividades. Ao
dizer, pois, o constituinte, que incumbe a execuo, a meu ver, deu a conduo de
tais atividades aos corpos de bombeiros militares.(grifo nosso)
17 A interpretao lgico-sistemtica leva em conta o sistema em que se insere o texto e procura
estabelecer a concatenao entre este e os demais elementos da prpria lei, do respectivo campo dodireito ou do ordenamento jurdico geral. Em suas diversas modalidades, o mtodo lgico supesempre a unidade e coerncia do sistema jurdico. Montoro (1997: 373).
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Assim, devemos entender que as aes de execuo das atividades de defesa civil
esto atribudas constitucionalmente aos corpos de bombeiros militares.
Contudo, se de um lado cabe ao corpo de bombeiro militar a execuo das atividades
de defesa civil, de outro lado cabe aos outros rgos integrantes do Sindec a
coordenao de tais atividades.
Mas o que vem a ser, ao certo, coordenao das atividades de defesa civil?
Segundo o Secretrio Chefe da Casa Militar, Coordenador Estadual de Defesa
Civil/SP ano 2001, Coronel PM. Olavo Santanna Filho, podemos entender
coordenao como sendo: o mtuo entendimento entre duas ou mais organizaes
em atividades conjuntas, objetivando a racionalizao do emprego de recursos, na
consecuo de um objetivo18.
Por sua vez, coordenar as atividades de defesa civil pode ser entendido como colocar
em prtica as aes de planejamento e articulao.
Aes de planejamento so aquelas pensadas em tempos de paz, aquelas solues
idealizadas para responder s possveis ocorrncias de desastres.
J as aes de articulao so aquelas ligadas aos contatos feitos pelo rgo de defesa
civil, tambm em tempos de paz, com os diferentes organismos (pblicos ou
privados), no sentido de responderem aos desastres da forma mais eficiente possvel,
com auxlio mtuo, em conjunto e em harmonia.
Uma Defesa Civil que planeja suas atividades com antecedncia e que se articula bem
com os diferentes organismos existentes na sua comunidade est no caminho certo
para prestar um servio pblico de qualidade.
Planejamento e articulao so atividades que se complementam e que possibilitam
uma adequada coordenao das atividades de defesa civil.
Tambm temos que ter em mente o seguinte fato, ensinado por Marcondes (2003:13)
todo o Sistema de Defesa Civil calcado no princpio de que o Estado,
principalmente nas catstrofes, no pode suprir todas as necessidades de seus
cidados. A Constituio da Repblica, no captulo da Segurana Pblica Art.
144, 5 determina: - aos corpos de bombeiros militares... incumbe a execuo de
atividades de defesa civil. Claro est, como foi afirmado de incio, que um s
organismo do Estado jamais poder atender a todos, em todos os aspectos, durante
um desastre. Nestas ocasies, todos os esforos devem se unir, governo e comunidade
18 Olavo Santanna Filho, Defesa civil: coordenao, e no comando de operaes. articulAOCIVIL, Informativo da Defesa Civil de Rio Claro, janeiro/2001, ano III, n. 08, p. 02.
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devem agir em conjunto, visando, alm do socorro dos atingidos, ao mais breve
restabelecimento das condies anteriores ao evento desastroso.(...). (grifo no
original)
De acordo com o acima exposto podemos compreender que um s organismo do
Estado (corpo de bombeiros) no capaz de dar conta, sozinho, de todas as atividades
de defesa civil.
Assim, necessrio que o Estado conte com mais de um organismo para colocar em
prtica as aes de defesa civil.
Nesta mo est o artigo 23, inciso II, da Constituio Federal de 1988:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas
portadoras de deficincia. (grifos nossos)
Portanto, cabem a Unio, aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos Municpios
as aes de defesa civil. Cabem tanto aos corpos de bombeiros militares quanto aos
demais rgos integrantes do Sindec.
3. NATUREZA JURDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL
3.1. Servio Pblico (lato sensu)
Ao Poder Pblico cabe, na forma da lei, a prestao dos Servios Pblicos. Assim
assevera a Constituio Federal em seu artigo 175.
Mas o que vem a ser, ao certo, Servio Pblico?
Para Meirelles (2001:311) o conceito o seguinte:
Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados,sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundrias da coletividade ousimples convenincias do Estado.
Semelhante o conceito dado por Mello (2000:575):
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem
lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restries especiais - , institudo pelo Estado emfavor dos interesses que houverdefinidos como prprios no sistema normativo.
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Para Cretella Jr. (apud Mello, 2000:580), servio pblico toda atividade que o
Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfao do interesse pblico,
mediante procedimento de Direito Pblico.
Assim, de forma geral, pode-se conceituar Servio Pblico como sendo toda prestao
de atividade essencial ou til coletividade, por parte da Administrao Pblica, de
forma direta ou indireta, sob um regime de Direito Pblico.
Neste sentido, conforme apregoa Di Pietro (1998:80) (...) combinam-se, em geral,
trs elementos para a definio: o material (atividades de interesse coletivo), o
subjetivo (presena do Estado) e o formal (procedimento de direito pblico).
3.2. Classificao dos Servios Pblicos
Doutrinariamente os Servios Pblicos podem ser classificados basicamente das
seguintes formas: quanto essencialidade ou imprescindibilidade, quanto aos
destinatrios do servio, quanto adequao e, por fim, quanto ao objeto ou
finalidade.
3.2.1. Quanto essencialidade ou imprescindibilidade: Servio Pblico
propriamente dito, Servio de Utilidade Pblica
o elemento material do Servio Pblico quem oferece subsdios para esta
classificao. Isto porque, como j mencionado anteriormente, este elemento que se
relaciona com as atividades de interesse coletivo.
Tais atividades, por sua vez, se subdividem em essenciais ou teis.
Deste modo, quando as atividades de interesse coletivo so tidas como essenciais ou
imprescindveis, caracterizam o servio pblico propriamente dito (stricto sensu). Noentanto, quando tais atividades so tidas como secundrias, ou seja, apenas
consideradas teis ou cmodas coletividade, caracterizam o chamado servio de
utilidade pblica.
Assim conceituou Meirelles (2001:312) o servio pblico propriamente dito:
So os que a Administrao presta diretamente comunidade, por reconhecer sua
essencialidade e necessidade para a sobrevivncia do grupo social e do prprio
Estado. Por isso mesmo, tais servios so considerados privativos do Poder Pblico,no sentido de que s a Administrao deve prest-los, sem delegao a terceiros,
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mesmo porque geralmente exigem atos de imprio e medidas compulsrias em
relao aos administrados. Exemplos desses servios so os de defesa nacional, os de
polcia, os de preservao da sade pblica. (grifo nosso)
E o servio de utilidade pblica:
So os que a Administrao, reconhecendo sua convenincia (no essencialidade,
nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou
aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionrios, permissionrios ou
autorizatrios), nas condies regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e
risco dos prestadores, mediante remunerao dos usurios. So exemplos dessa
modalidade os servios de transporte coletivo, energia eltrica, gs, telefone.
(Meirelles, 2001:312) (grifo nosso)
Por estas razes, Meirelles (2001:313), tambm assim denomina os Servios Pblicos:
(...) os primeiros, servios pr-comunidade e, os segundos, servios pr-cidado,
fundados na considerao de que aqueles (servios pblicos) se dirigem ao bem
comum e estes (servios de utilidade pblica), embora reflexamente interessem a toda
a comunidade, atendem precipuamente s convenincias de seus membros
individualmente considerados. (grifos no original)
Os servios pblicos propriamente ditos tambm so chamados de originrios e os
servios de utilidade pblica chamados de derivados.
3.2.2. Quanto aos destinatrios dos servios: servios uti universi e servios uti
singuli
Os Servios Pblicos tambm podem ser classificados quanto aos seus destinatrios,
ou seja, de acordo com seus usurios.
Subdividem-se em servios uti universi (gerais ou indivisveis) e em servios utisinguli (especficos ou divisveis).
Os servios uti universi so aqueles indivisveis, de carter geral, em que toda a
coletividade se beneficia e pode usufruir o servio colocado sua disposio. So os
que a Administrao presta sem que tenha usurios determinados.
No um servio mensurvel, pois no d para saber quanto cada cidado,
isoladamente, utilizou o servio.
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So exemplos de servios uti universi: segurana nacional, segurana pblica,
iluminao pblica, saneamento, servios diplomticos, servios administrativos
prestados internamente pela Administrao, trabalhos de pesquisa cientfica, etc.
J, os servios uti singuli so aqueles que, conforme Meirelles (2001:314): (...) tm
usurios determinados e utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio,
como ocorre com o telefone, a gua e a energia eltrica domiciliares.
3.2.3. Quanto adequao: prprios ou imprprios do Estado
Os Servios Pblicos podem ser classificados como prprios do Estado ou imprprios
do Estado.
Prprios do Estado so aqueles que, em razo de sua natureza, devem ser prestados
somente pelo prprio Estado, por meio de seus rgos ou entidades, sem delegao a
terceiros particulares.
So exemplos de Servios Pblicos prprios do Estado os de segurana, polcia,
higiene, sade pblica, etc.
Segundo Meirelles (2001:313) os servios desta natureza, por serem essenciais,
devem ser colocados disposio e alcance de todos os membros da coletividade e,
portanto, devem ser gratuitos ou mediante baixa remunerao.
Os servios imprprios do Estado, por sua vez, so aqueles em que a Administrao,
em razo da sua no essencialidade, os presta por meio de seus rgos ou entidades
descentralizadas (Meirelles, 2001:313) (autarquias, empresas pblicas, fundaes
governamentais, sociedades de economia mista) ou os presta por meio de concesses,
autorizaes ou permisses a terceiros particulares.
So servios rentveis e devem sempre estar sob regulamentao e controle do Poder
Pblico competente, como o caso dos guardas particulares de estabelecimentos eresidncias, servios de despachante, servios de txi, etc.
3.2.4. Quanto ao objeto ou finalidade: servios administrativos e servios
empresariais
Classificam-se tambm os Servios Pblicos em administrativos e em empresariais.
Para Meirelles (2001:313), servios administrativos:
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so os que a Administrao executa para atender a suas necessidades internas ou
preparar outros servios que sero prestados ao pblico, tais como os da imprensa
oficial, das estaes experimentais e outros dessa natureza.
Tambm conforme Di Pietro (1998:89), a expresso servios administrativos possui
denominao equvoca,
(...)porque tambm costuma ser usada em sentido mais amplo para abranger todas
as funes administrativas (...) e ainda para indicar os servios que no so
usufrudos diretamente pela comunidade, ou seja, no mesmo sentido de servio
pblico uti universi (...). (grifo no original)
J os servios empresariais, tambm chamados pela doutrina de servios industriais
ou comerciais, segundo Di Pietro (1998:89) dizem respeito aos servios pblicos que
(...) a Administrao Pblica executa, direta ou indiretamente, para atender s
necessidades coletivas de ordem econmica.
Meirelles (2001:313-14), por sua vez, assim conceitua os servios empresariais:
So os que produzem renda para quem os presta, mediante a remunerao da
utilidade usada ou consumida (...) Os servios industriais so imprprios do Estado,
por consubstanciarem atividade econmica que s poder ser explorada diretamente
pelo Poder Pblico quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (CF, art. 173). (grifo no
original)
Nota-se a divergncia de opinies dos dois doutrinadores. Enquanto para Meirelles
(2001) os servios empresariais correspondem aos previstos pela Constituio Federal
em seu artigo 173, Di Pietro (1998:89) assim se manifesta:
Ao contrrio do que diz Meirelles (1996:299), entendemos que esses servios no se
confundem com aqueles a que faz referncia o artigo 173 da Constituio, ou seja,
no se confundem com a atividade econmica que s pode ser prestada pelo Estadoem carter suplementar da iniciativa privada. (grifo no original)
Para Di Pietro (1998) servio pblico empresarial no o mencionado pelo artigo
173, mas sim o mencionado pelo artigo 175 da Constituio Federal, (...) que
determina sua execuo direta pelo Estado ou indireta, por meio de concesso ou
permisso; o caso dos transportes, energia eltrica, telecomunicaes (...). (grifos
no original) - no se confundindo com as atividades econmicas que o Estado assume
em carter de monoplio (artigos 176 e 177 da Constituio Federal explorao deminrios e minerais nucleares), nem tampouco com as atividades econmicas que s
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podero ser exploradas pelo Estado quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo (artigo 173 da Constituio Federal).
3.3. Natureza jurdica das atividades de Defesa Civil
A partir das noes de Servio Pblico supramencionadas, bem como das
classificaes a ele correspondente, torna-se possvel constatar qual a natureza
jurdica das atividades de defesa civil.
Para se ter uma noo exata de sua natureza jurdica, mister se faz relembrar o
conceito de defesa civil, o qual dado pelo prprio Sindec. Neste sentido temos
defesa civil como sendo o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da
populao e restabelecer a normalidade social.
Importante relembrar tambm que as atividades de defesa civil tm como finalidade a
segurana global da populao e que esta, por sua vez, consiste no
conjunto de medidas objetivando garantir o direito vida, sade, segurana
pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio, em todas as circunstncias de
desastres (...) que dever do Estado, direito e responsabilidade da cidadania. (grifo
nosso)
Assim, percebe-se que as atividades de defesa civil, por se tratarem de questes de
segurana pblica em situaes de desastres, so essenciais coletividade.
Neste sentido esto os ensinamentos de Gasparini (1995:212-13):
So essenciais os assim considerados por lei ou os que pela prpria natureza so
tidos como de necessidade pblica , e, em princpio, de execuo privativa da
Administrao Pblica. So exemplos os servios de segurana nacional, de
segurana pblica e os judicirios. (grifos nossos)Servios Pblicos essenciais, como j estudado, devem ser classificados como sendo
servios pblicos propriamente ditos.
Sendo assim as atividades de defesa civil devem ser consideradas como sendo um
servio pblico propriamente dito.
Se a segurana pblica, conforme nos ensina Gasparini (1995), deve ser prestada
privativamente pelo Estado, as atividades de defesa civil, por se tratarem de atividades
de segurana pblica em circunstncias de desastres, desta forma tambm devem sedar. Ou seja, devem ser consideradas como um servio prprio do Estado.
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Braga (1999:175), em sua obra sobre as Guardas Municipais, cita a proposta de
emenda constitucional feita pela OAB para a questo da segurana pblica. Nela, a
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