XV ENCONTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DO NORTE E...

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XV ENCONTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DO NORTE E NORDESTE e PRÉ-

ALAS BRASIL. 04 a 07 de setembro de 2012, UFPI, Teresina-PI.

GT27 - Políticas públicas

Sessão 2 - A Questão Urbana e as Políticas Públicas

O PAC EM NATAL: A EXPERIÊNCIA DO PROGRAMA NATAL DO FUTURO

Glenda Dantas Ferreira - Socióloga. Professora Temporária do Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte/UFRN).

Email: [email protected]

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RESUMO

O presente artigo visa apresentar o Programa Integrado de Desenvolvimento

Urbano e Inclusão Social de Natal – Natal do Futuro formulado pela Prefeitura

do Natal-RN, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC-

I/PPI/Favelas, que adotou o modelo de planejamento técnico e político

articulado com práticas multissetoriais. A partir do processo de sua formulação

o referido programa tornou-se uma experiência inovadora dada a forma

tradicional de planejamento governamental nas cidades brasileiras, que é a

formulação de políticas públicas baseadas em diagnósticos gerais e que

obedecem a lógicas setoriais particulares e com baixo ou nenhum grau de

articulação entre as ações. Uma análise do Programa Natal do Futuro pode

torna-se uma referência para práticas de planejamento multissetorial no âmbito

local, na busca pela garantia do direito à cidade e a gestão democrática e

participativa.

1. APRESENTAÇÃO

O processo de urbanização brasileiro vem produzindo ao longo das

últimas décadas cidades marcadas pela fragmentação do espaço urbano e

pela exclusão sócioespacial. Na esteira disso, se formam e se consolidam

áreas periféricas e pobres em sua grande medida desprovidas da oferta infra-

estrutura e de equipamentos e serviços sociais urbanos, e áreas ricas, onde

aquela oferta se concentra. Como parte constituinte, “viva” e cristalizada

daquelas áreas periféricas estão os assentamentos precários1 que em sua

maioria resultam da ocupação irregular de áreas de risco (encostas, dunas,

locais inundáveis) por populações de baixa renda e que ficam a margem dos

sistemas financeiros formais da habitação e do acesso a terra regularizada e

1 Embora não existam dados conclusivos acerca do número total de famílias e domicílios instalados em assentamentos precários, é possível inferir que os mesmos, diferentemente da habitabilidade, são uma realidade bastante complexa e de difícil enfrentamento na maior parte das cidades brasileiras. De acordo com MCidades/CEM (2007), existem aproximadamente 6.028.778 pessoas morando em cerca de 1.540.506 assentamentos precários.

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urbanizada. Naqueles assentamentos a habitabilidade enquanto compreensão

de uma habitação adequada (moradia sadia, segura, protegida, acessível,

disponível, com serviços, instalações e comodidades básicas, e o gozo de

liberdade frente à discriminações de moradia e segurança jurídica da posse),

continua sendo um desafio que deve ser enfrentado pelo poder público, nos

diferentes níveis, no ciclo das políticas públicas de desenvolvimento urbano.

Em outras palavras, encontrar soluções para a recuperação dos

assentamentos precários integrando-os à cidade formal continua sendo um

grande desafio no campo da relação Estado X Mercado X Sociedade, de forma

geral. Especificamente, o setor público brasileiro no campo das políticas

públicas tem que enfrentá-lo multissetorialmente, e mais ainda devido a

crescente e complexa amplitude do processo de deterioração urbana, expresso

em problemáticas como inadequação ambiental, disfunções urbanas e

segregação sócio-espacial, por um lado. Por outro, constata-se que no Brasil,

historicamente, houve o predomínio de políticas sociais concebidas com base

em diagnósticos gerais e que obedeciam a lógicas setoriais particulares e com

baixo ou nenhum grau de articulação entre as ações. Conseqüentemente, os

problemas sociais eram percebidos de forma isolada e com alto grau de

dissociação de realidades sociais mais abrangentes, dinâmicas e complexas, o

que resultava na busca por soluções com baixo grau de integração

intersetorial, em grande medida resultantes dos modelos de planejamento e

gestão urbana adotados.

Neste artigo, pretende-se apresentar o Programa Integrado de

Desenvolvimento Urbano e Inclusão Social de Natal – Natal do Futuro

formulado pela Prefeitura do Natal-RN, no âmbito do Programa de Aceleração

do Crescimento – PAC-I/PPI/Favelas, que adotou o modelo de planejamento

técnico e político articulado com práticas multissetoriais. Desta forma,

estaremos analisando, especificamente, o projeto de urbanização integrada do

Bairro Nossa Senhora da Apresentação, localizado na Região Administrativa

Norte de Natal/RN, o qual foi estruturado a partir das metodologias de

melhoramento de bairro (Mejoramiento Barrial - Banco Interamericano de

Desenvolvido-BID) e dos Programas de Urbanização, Regularização e

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Integração de Assentamentos Precários (Ministério das Cidades/Governo

Federal).

2. PLANEJAMENTO INTEGRADO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: breves

considerações

Ao longo dos últimos anos os processos de planejamento e gestão do

espaço urbano vêm ganhando cada vez mais centralidade, fato que pode ser

explicado pelo aumento da importância dos municípios a partir da Constituição

de 1988 e pela maior identificação dos cidadãos com tais processos na esfera

local de poder. (BRANDÃO, 2004; BORBA, 2000). Planejar é, em larga medida,

preparar para a gestão, e por assim ser, planejamento e gestão, embora

distintos, são indissociáveis. Na realidade, o ato de planejar se apresenta como

sinônimo de condução consciente de um determinado processo. (SOUZA,

2010).

Neste artigo nos interessa discutir o planejamento como elemento central

na produção do espaço social, ou seja, de um espaço que é produto e produtor

de relações sociais. Para Souza (2010), “... a cidade, produto dos processos

sócioespaciais que refletem a interação entre várias escalas geográficas, deve

aparecer não como uma massa passivamente modelável ou como uma

máquina perfeitamente controlável pelo Estado (tecnicamente instruído por

planejadores racionalistas e tecnonocráticos), mas como um fenômeno gerado

pela interação complexa, jamais plenamente previsível ou manipulável, de uma

miríade de agentes modeladores do espaço” (p. 52).

Em suma, a construção teórico-analítica desenvolvida aqui está

alicerçada na idéia de que não há separação entre sociedade e espaço, o que

permite conformar a noção de formações sócioespaciais, primeiro. Segundo, a

dimensão espacial é de fundamental importância no desenvolvimento de

políticas públicas e na construção de pactos. Por fim, o espaço é capaz de

ligar entre si as noções de ambiental, social e urbano. Nesse sentido, o

planejamento deverá, portanto, dar conta da amplitude e da complexidade dos

quadros sócioespaciais do espaço urbano, de forma que incorpore não apenas

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o ambiente institucional (Estado e administração pública), mas também a

sociedade como ator importante na produção e reprodução do espaço social.

Nesse contexto, o padrão centralizado de planejamento, formulação e

operacionalização de políticas pública tende a perde espaço para o padrão

descentralizado (gestão do desenvolvimento), caracterizado pela

horizontalidade na relação Estado-Sociedade; pela seletividade espacial e

integração das políticas públicas; e pela interação dos atores sociais. Como

evidência disso, verificam-se mudanças no modelo de organização e

gerenciamento da cidade pelo poder local, que cada vez mais busca produzir

resultados eficientes no atendimento às demandas da sociedade, o que ocorre,

na maioria das vezes, através do fortalecimento de práticas participativas de

gestão pública e do crescente uso de ferramentas gerenciais que apóiam o

desenvolvimento da gestão. MACEDO (1999).

Parece existir, contudo, um certo consenso acerca das limitações do

poder público em conceber arranjos político-institucionais e operacionais mais

flexíveis gerencialmente e que também agreguem elementos participativos,

sem que tenham que deixar de lado o compromisso com as prioridades

estratégicas do governo, de acordo com uma visão integral e de médio e longo

prazo. (GARNIER, 2000). Além disso, vem sendo verificado, nos últimos anos,

a necessidade de dotar a administração municipal de um instrumento formal de

planejamento que reúna diretrizes dos diversos planos setoriais e expresse, de

forma sintética, políticas e estratégias orientadoras do processo de

desenvolvimento sócio-econômico, ambiental e territorial das nossas cidades.

Enfim, há um esforço para alterar práticas e processos de produção do espaço

pelo poder público, sendo necessário, para tanto, o estabelecimento de pactos

Estado-Sociedade, Estado-Estado (nos seus diferentes níveis) e no interior das

próprias administrações públicas na forma de relacionamento entre os diversos

órgãos as compõem.

Nesta linha, a interdisciplinaridade, a intersetorialidade e o trabalho em

rede ganham evidência, sobretudo se adotarmos como referência o Movimento

por Cidades Saudáveis. Por meio deste, busca-se, em linhas gerais: i) passar

de um trabalho individual e compartimentado para um trabalho coletivo

(multiplicidade de olhares/visões) considerando, sobretudo, a reciprocidade das

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relações; ii) base de sustentação é um modelo de planejamento geral, diferente

do tradicional (forte caráter setorial), a partir do qual estrutura governamental,

de acordo com a lógica intersetorial, supõe a articulação de planos e o

compartilhamento de informações, e apresenta-se, sobretudo, mais permeável

à participação do cidadão, tanto no planejamento quanto na avaliação; e iii) o

trabalho em rede na busca pela construção da URBE, ou seja, de um espaço

coletivo aonde as coisas acontecem e se interrelacionam, tendo o Estado o

papel de ator mediador e não centralizador do processo de desenvolvimento.

3. O PROGRAMA INTEGRADO DE DESENVOLVIMENTO URBANO E

INCLUSÃO SOCIAL DE NATAL – NATAL DO FUTURO E O PAC

3.1. O processo de urbanização de Natal e a formação da periferia

urbana: breves notas

O início do processo de urbanização de Natal data da década de 1940,

quando a cidade passou por um crescimento populacional vertiginoso por

ocasião da instalação de militares brasileiros e norte-americanos durante a II

Guerra Mundial. Esse acontecimento histórico teve um efeito transformador no

ritmo de expansão urbana de Natal: redefiniu a ocupação do solo urbano a

partir dos usos da cidade pelos militares; redesenhou a malha viária;

incrementou o setor de serviços e o comércio; e intensificou a especulação

imobiliária, originando a compartimentação da cidade em áreas elitizadas e

periféricas. Como conseqüência, a segregação sócio-espacial entendida, via

de regra, como a separação de populações urbanas em bairros específicos

marcados pela questão da renda, baixo acesso a infraestrutura e dificuldade de

acesso por meio dos transportes coletivos, foi se cristalizando e sendo

reforçada.

Em Natal, enquanto no eixo centro-sul a implantação de infraestrutura

urbana se deu com maior vigor em função das atividades dos militares

verificou-se a multiplicação de bairros de elite; no eixo centro-oeste, os bairros

populares tornavam-se cada vez mais adensados. A década de 1960, por sua

vez, marca o início da construção de conjuntos habitacionais voltados para

uma população de baixa renda na Zona Oeste de Natal, particularmente no

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bairro da Cidade da Esperança. A Política Habitacional do Governo Militar

brasileiro dá continuidade a um padrão segregador, quando, nos anos de 1970,

a Companhia de Habitação Popular do Rio Grande do Norte (COHAB) e o

Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais do Rio Grande do Norte

(INOCOOP) construíram milhares de unidades habitacionais em áreas com

baixa valorização da terra, onde inexistia infraestrutura urbana adequada.

A Região Administrativa Norte da cidade era uma área até então quase

desabitada, tendo sido escolhida, nesse contexto, para abrigar, com maior

intensidade, a população de baixa renda de Natal. A referida região acabou se

transformando em um reduto urbano periférico com profundas deficiências em

infraestrutura, serviços e equipamentos públicos, uma vez que essas condições

não foram garantidas em sua totalidade juntamente com as moradias. Mesmo

sendo atendida somente com uma infraestrutura mínima (de água, energia

elétrica e transporte coletivo), de 1970 a 1991, das 50.380 unidades

habitacionais construídas em Natal pela COHAB e pelo INOCOOP, 22.671

foram construídas na Região Norte, concentrando 45% das novas habitações

da cidade, consolidando um padrão sul-rico e norte-pobre. (Silva, 2004)

Essa realidade dos conjuntos habitacionais da Região Administrativa

Norte complexificou-se com a intensificação do uso desordenado do seu solo

urbano por loteadores que passaram a parcelar as terras, em especial com a

implantação de loteamentos irregulares (sem registro no Cartório de Imóveis

e/ou qualquer planejamento urbano prévio), dando continuidade à expansão de

uma área deficiente. Ainda nos anos 80, o desaquecimento, senão paralisação,

da indústria da construção civil em Natal ocorreu quando o BNH entrou em

processo de desativação, com a retração dos investimentos. Porém as quase

duas décadas de atividades imobiliárias, com a participação estatal, capitalizou

o empresariado natalense permitindo-lhes investir no decorrer dos anos 80 e

90 na construção de unidades destinadas aos estratos médios e altos da

população local.

No caso específico da Região Norte, além da construção de conjuntos

habitacionais, ocorreu o reparcelamento do solo. Conseqüentemente, os lotes

menores passaram a ser cada vez mais compatíveis com poder aquisitivo da

população local. Na época houve o aumento da quantidade de lotes nos

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bairros, tendo sido o reparcelamento marcado pelo desrespeito à legislação

federal (Lei 6.766/79) e à municipal (Plano Diretor de 1984). Uma das

conseqüências diretas disso foi a produção do espaço através da ocupação de

áreas irregulares do ponto de vista fundiário, ambiental e urbanístico, as únicas

que eram compatíveis com o poder aquisitivo da população. (Silva, 2004).

Esse processo mais geral pode ser considerado como central no surgimento e

na cristalização das três principais problemáticas que o Programa Natal do

Futuro buscou enfrentar,quais sejam: disfunções urbanas, inadequação

ambiental e segregação sócio-esapcial,conforme veremos de forma detalhada

adiante.

3.2. Nossa Senhora da Apresentação e o Programa Natal do Futuro

O Bairro de Nossa Senhora da Apresentação localiza-se na Região

Administrativa Norte, de acordo com o macrozoneamento definido no Plano

Diretor do município do Natal, Lei Complementar nº 07/94. Aquele teve o seu

processo de ocupação intensificado nos anos 80 em função da construção de

conjuntos habitacionais e loteamentos. Em paralelo a essa construção ocorreu

a ocupação irregular tanto de áreas privadas quanto de públicas. É o terceiro

maior de Natal, possuindo uma área de 1.024,79 hectares, a qual é

considerada pelo Plano Diretor como Zona de Adensamento Básico. Na época

em que o Programa foi elaborado, o bairro tinha uma população de 72.357

habitantes, superior ao município de Caicó que é o quarto maior município do

Rio Grande do Norte em termos populacionais. O referido bairro possuía

13.948 domicílios. Atualmente, possui cerca de 62.679 habitantes e 15.650

domicílios. (Anuário SEMURB, 2010)

Em termos geográficos, ele encontra-se limitado ao norte com o

município de Extremoz; ao sul com os bairros Potengi e Igapó; ao leste com o

bairro Lagoa Azul e ao oeste com o município de São Gonçalo do Amarante

(integrante da Grande Natal). O referido bairro recebeu esse nome como uma

homenagem a padroeira de Natal, Nossa Senhora da Apresentação.

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Figura 1: Mapa de Natal com Regiões Administrativas – indicação do Bairro Nossa Senhora da Apresentação – RA Norte. Fonte: SEMURB/Prefeitura do Natal.

O bairro de Nossa Senhora da Apresentação teve, portanto, seus limites

definidos e foi oficializado através da Lei nº. 4.328, de 05 de abril de 1993,

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publicada no Diário Oficial do Estado em 07 de setembro de 1994. A sua

consolidação deu-se, sobretudo, a partir da construção de conjuntos

habitacionais e loteamentos no início da década de 90, como o Alameda das

Fronteiras (1992), Planície das Mangueiras e Alvorada IV (ambos em 1991) e

Parque dos Coqueiros que foi o primeiro deles construído em 1990.

Estes encontam-se assentados em uma planície lacustre aprisionada em

tabuleiro costeiro, estando, por conseguinte, a todo o inverno submetidos a

situações de umidade e alagamentos por longos períodos. No ano de 2005, a

exemplo dos outros, as chuvas ocorridas provocaram impactos na qualidade de

vida da população, principalmente em áreas periféricas da Região Norte, com

destaque para os loteamentos Jardim Progresso, Primavera, Aliança, Vale

Dourado e José Sarney (bairro de Lagoa Azul). Nesta linha, é importante

registrar que o processo de uso e ocupação do solo sem o adequado controle

do poder público leva à ocupação irregular dentro de bacias naturais (e em

outras áreas de risco), na qual inexiste tratamento adequado de drenagem.

Como conseqüência, imagens de ruas alagadas e esburacadas, água

invadindo as casas e causando estragos, tornam-se bastante recorrentes.

Associado a isso está a emergência de doenças de veicula hídrica; o desabrigo

temporário de famílias; perda de bens materiais e à interferência no quadro

escolar quando da ocupação dos prédios, sazonalmente, pelos desabrigados.

Em resumo, o bairro apresentava, portanto, três problemáticas centrais:

• Segregação Sócio-espacial: separação de populações urbanas em bairros

específicos marcados pela questão da renda, baixo acesso a infra-estrutura e

dificuldade de acesso por meio dos transportes coletivos;

• Inadequação Ambiental: problemas de drenagem urbana, saneamento

básico, manejo de resíduos sólidos e ocupação de áreas de risco,

conformando ausência de habitabilidade;

• Disfunções Urbanas: áreas que apresentam uma alta demanda por

equipamentos sociais (escola, posto de saúde, quadras de esporte, atividades

culturais, lazer, etc.), mas apresentam baixo acesso a estes equipamentos,

causando uma contínua “migração pendular” em direção a outros bairros,

sobrecarregando a rede de atendimento social existente e encarecendo o

atendimento.

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Foto 1: Rua do bairro Nossa Senhora da

Apresentação/Natal/RN – Crédito: Acervo da

Prefeitura do Natal, 2005.










Diante dessa complexa problemática e da dificuldade de resolvê-la

apenas em âmbito local, a população-alvo, por meio de algumas lideranças

comunitárias, empreendeu um movimento de sensibilização do poder público

frente à grave situação dos moradores. O objetivo era encontrar uma solução

definitiva para o problema, desde muito aguardada pela população. À época a

Prefeitura do Natal dispunha um de um projeto de drenagem para a área,

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orçado em R$ 60 milhões (Sessenta Milhões de Reais), porém não contava

com recursos financeiros suficientes para executá-lo, colocando, portanto, a

necessidade de captar recursos. Não havia, no âmbito do Governo Federal,

nenhum programa a partir do qual se pudesse pleitear aqueles recursos, o que

fez com que a Prefeitura do Natal buscasse alternativas de captação de

recursos junto a financiadores externos, como o Banco Interamericano de

Desenvolvimento – BID que na ocasião estava formatando o Programa Pró-

Cidades a ser implementado no Brasil, cujo foco principal era promover o

desenvolvimento urbano e viabilizar a inclusão social e produtiva da população.

Diante disso, o município deu início a elaboração de um programa de

Desenvolvimento Urbano que pudesse ser enquadrado no Pró-Cidades,o qual

foi tendo sido denominado Programa Integrado de Desenvolvimento e Inclusão

Social de Natal – Natal do Futuro. Este tinha como principal objetivo do Natal

do Futuro era promover a redução das desigualdades sócio-espaciais através

da melhoria das condições urbanísticas, ambientais, infraestruturais,

socioeconômicas e fundiárias de 04 bairros do município de Natal (Nossa

Senhora da Apresentação, Lagoa Azul, Capim Macio e Planalto), e ao mesmo

tempo possibilitar o acesso da população destas a equipamentos e serviços

públicos, infraestrutura e emprego e renda.

Metodologicamente, para a definição das áreas que foram enquadradas

no âmbito do Programa Natal do Futuro, elaborou-se um mapeamento social,

urbano e ambiental de todas as regiões do município, a partir da análise de

variáveis como: Renda, Déficit Habitacional, Densidade demográfica, Renda e

Informalidade da Terra. Após a análise dos dados do Déficit Habitacional,

Densidade demográfica, Renda e presença de Terra Informal. Em seguida,

estruturou-se uma matriz de relações que colocava cada um destes itens a

partir de um critério de Alta, Média ou Baixa adequação habitacional, face à

realidade sócio-econômica e infra-estrutural de cada bairro da cidade. Nesse

sentido, os dados apontaram que as Regiões Administrativas Norte e Oeste

apresentavam Baixa Adequação Habitacional (fraca presença de infra-

estrutura e alto déficit habitacional), Média Densidade demográfica (embora

em alguns setores isolados esta densidade seja muitas vezes superior ao

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bairro), Média-Alta presença de terra informal (seguindo uma tendência de

35% a 40% da informalidade urbana do município como um todo. A Região

Norte, por exemplo, se destacou com quase 85% dos loteamentos irregulares

ou clandestinos). Quanto à variável Renda verificou-se que a mesma era (e

ainda é) baixa nas Regiões Norte e Oeste em oposição a Sul e Leste.

Nesse sentido, as Regiões Oeste e Norte configuraram um quadro de

precariedade nos níveis de habitabilidade, problemas fundiários e de renda e

precariedade da infra-estrutura existente. Um quadro de déficits estruturais que

necessitam de políticas públicas integradas, posto que a variação de apenas

um índice dessa matriz não se apresenta suficiente para modificar o quadro em

curto prazo. Depois da escolha das Regiões-alvo, passou por uma outra

hierarquização e priorização a partir da qual se identificaria quais as áreas

prioritárias para intervenção e qual deveria ser a natureza desta.

Assim, utilizando a mesma metodologia e trabalhando os bancos de

dados existentes, a equipe do Natal do Futuro, identificou claramente que na

Região Norte o bairro que apresentava o pior desempenho era o bairro de

N.Sra. da Apresentação: Baixa Adequação, Média Densidade, Alta Terra

Informal e Baixa Renda. Embora o bairro de Lagoa Azul seguisse de perto

estes índices, a forte presença de uma área de proteção ambiental e de

conjuntos habitacionais, faz com que esta área não possua um contingente

populacional tão expressivo, a despeito de apresentar graves problemas de

inadequação ambiental, sofrendo com situações de alagamento, em especial o

loteamento José Sarney.

Por fim, a metodologia escolhida pelo Programa Natal do Futuro passou

para uma terceira escolha que foi a definição de qual área deveria ser

demarcada como Melhoria de Bairro. O conceito de Melhoria de Bairro é

derivado de uma metodologia consolidada pelo Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID), em diversos documentos (Cf. Brakarz, 2002 e demais),

área de análise deste artigo. O mapa abaixo ilustra a área-alvo do melhoria de

bairro, definida como Comunidade Aliança, ou seja, uma fração do bairro de

Nossa Senhora, formada pelo Jardim Progresso (em vermelho).

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Figura 2: Mapa com a localização dos bairros N. Sra. da Apresentação e Lagoa Azul

De acordo com BRAKARZ (2002: 27), “os programas de melhoramento de

bairros (PMB’s) estão se tornando uma das estratégias preferidas dos

governos locais para atacar os complexos problemas de pobreza urbana.”

3.2. O Programa de Aceleração do Crescimento - PAC

Programa Natal do Futuro a despeito de ter sido inicialmente planejado

no âmbito do Pró-Cidades/BID, ele foi consolidado e aprovado no PAC I, tendo

sido o primeiro do município do Natal inserido nesse programa.

O PAC foi lançado em Janeiro de 2007 sob a responsabiliade do

Governo Federal, englobando um conjunto de políticas econômicas, planejadas

para os quatro anos seguintes, e que tinha como objetivo central acelerar o

crescimento econômico do Brasil, prevendo investimentos totais de R$ 503,9

bilhões até 2010. Entre as prioridades do PAC está a realização de

investimentos em infraestrutura urbana (habitação, saneamento, transporte), no

fortalecimento da base energética e em recursos hidrícos. Cabe destacar que

o PAC se caracteriza por ser um programa anticíclico a partir da intervenção

estatal na economia. As problemáticas verificadas no bairro Nossa Senhora da

Apresentação foi no “sub-programas” do PAC:

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- PPI/Favelas – cujo foco eram as ações de urbanização integrada em

assentamentos precários, contemplando metas de infraestrutura (água,esgoto,

drenagem e pavimentação), construção de equipamentos comunitários

(escolas, creches, centro culturais, unidades de saúde, etc), ações de

desenvolvimento comunitário e regularização fundiária. O princípio (lógica,

metodologia) adotado pelo Governo Federal no âmbito do PPI/Favelas é

compatível com a desenvolvida nos Programas de Melhoramento de Bairros -

BID.

Quadro 01: Informações Gerais sobre a intervenção no bairro de

Nossa Senhora da Apresentação

VARIÁVEIS DESCRIÇÃO

Investimento R$ 108,3 milhões

Fonte de Recursos Orçamento Geral da União (OGU) e Fundo de Garantira por Tempo de

Serviço (FGTS)

Proponente Prefeitura do Natal

Famílias Beneficiadas 22 mil

Principais Serviços � Produção de 32 unidades habitacionais; � Melhorias em 23 unidades habitacionais; � Infraestrutura compreendendo drenagem pluvial, � pavimentação e obras viárias; � Equipamentos comunitários: 05 Escolas e quadra de esportes.

Caracterização Geral Batizado com o nome da padroeira da cidade de Natal, o bairro Nossa Senhora da Apresentação está localizado em uma região composta por micro bacias fechadas com depressões interiores, apresentando afloramento do lençol freático nos locais mais baixos. Nos períodos de grandes precipitações, formam-se grandes lagoas que, sem possibilidade de infiltração imediata, transbordam alagando os imóveis da localidade. A ocupação desses imóveis se deu de forma irregular, por população de baixa renda, e de modo bastante acelerado. A ação de urbanização Integrada nesta localidade envolve, além da produção e melhoria de unidades habitacionais, construção de equipamentos de esporte e de educação, esgotamento sanitário, drenagem incluindo lagoas de contenção, pavimentação e regularização fundiária, beneficiando de forma direta 22.000 famílias.

Fonte: Mcidades, 2010

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Foto 5: PAC/PPI-Favelas no bairro de Nossa Senhora da Apresentação. Status: Em

Obras. Fonte: Acervo do Ministério das Cidades/Governo Federal, 2010.

Com o PAC as ações de urbanização de assentamentos precários

ganha amplitude e projeção nos investimentos do Governo Federal num

contexto de tentativa de estruturação e fortalecimento da política nacional de

habitação e dos programas de urbanização e regularização de assentamentos

precários. A inserção daquelas ações no PAC foi considerado inédito na

trajetória da política urbana no brasil, ou seja, o tema da urbanização de

assentamentos precários estruturado como um eixo fundamental para o

processo de desenvolvimento econômico e social que o país intentava alcançar

mediante a implementação do PAC.

Na realidade, todo esse processo representa uma nova leitura da

problemática urbana no Brasil que tenta avançar na percepção da precariedade

das nossas cidades a partir de marcos regulatórios, instrumentos e análises

multissetoriais buscando romper com modelos tradicionais de planejamento

setorial para o tratamento de questões multidimensionais. Para tanto, foram

previstos recursos da ordem de R$ 17 bilhões, o que representa cerca de

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3,37% do total. Essa ação de urbanização integrada no âmbito do Programa

Natal do Futuro alcançou o valor de R$ 108,3 milhões.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

As cidades brasileiras vêm sendo palco do crescimento urbano desigual,

em larga medida caracterizado pela formação de periferias precariamente

equipadas, onde degradação ambiental, ilegalidade e informalidade fundiária,

urbanística e social apresentam-se como características marcantes do

processo de uso e ocupação do território. Na esteira dessa formação, verifica-

se que os assentamentos precários possuem significativo destaque no quadro

das demandas reprimidas no campo das políticas de desenvolvimento urbano

(habitacionais, saneamento, mobilidade), seja no acesso a moradia, seja no

acesso a terra, em especial porque resultam, sobretudo, de um amplo processo

de produção habitacional e fundiária que vem fortalecendo a construção ilegal

da cidade contemporânea.

Nesta perspectiva, os assentamentos precários são se apresentam como

uma marca cristalizada desse processo, não surgindo, portanto, de forma

espontânea. Ao contrário, os mesmos são produzidos e fomentados pelos

modelos de desenvolvimento econômico e pela fragilidade das políticas de

desenvolvimento urbano, a despeito da existência de um marco regulatório que

foi instituído com a criação do Estatuto das Cidades; da promulgação da Lei

Federal nº 11.977, de 07 de julho de 2009 que é o primeiro marco jurídico de

caráter nacional a dispor sobre a regularização fundiária em áreas urbanas de

maneira abrangente; e da instituição do Sistema Nacional de Habitação de

Interesse Social.

O tratamento dos assentamentos precários enquanto frações urbanas

consolidadas, socialmente legítimas e integrantes do tecido urbano vem sendo,

conforme vimos, objeto de atenção do poder público brasileiro nas duas últimas

décadas. Isto em parte deriva do crescente movimento protagonizado pela

sociedade civil organizada que vem pressionando o poder público, em todas as

suas esferas, por políticas públicas contra a segregação espacial e a exclusão

social. (UFRN/FUNPEC, 2004).

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A existência de cidades marcadas pela fragmentação do espaço urbano e

pela irregularidade urbanística, social, ambiental e fundiária coloca ao poder

público o desafio de implementar modelos de planejamento e gestão do espaço

urbano que tenham como objetivo geral a garantia do direito à cidade e que

permitam a construção da sustentabilidade, a qual passa, necessariamente,

pelo enfrentamento dos conflitos entre as esferas social, econômica e

ambiental e pelo reconhecimento das diversas formas de apropriação do

espaço, nem sempre compatíveis com modelos, lógicas e instrumentais de

ordenamento urbanístico; e também pela emergência de novos atores na

construção da sustentabilidade e na definição de novos marcos regulatórios e

legais que propõem estratégias para se alcançar a sustentabilidade.

Para tanto, e a experiência do Programa Natal do Futuro serve de

exemplo - mesmo que pontualmente, assim como tantas outras, como é o

caso do Programa Favela Bairro no Rio de Janeiro - para reforçar a

necessidade, urgência e indispensabilidade de que se realizem esforços no

sentindo de integrar as políticas públicas para exploração dos recursos

naturais, assim como para a redefinição do papel do Estado e dos novos atores

no tratamento prático de políticas ambientais e de modelos participativos de

gestão territorial e do meio ambiente, primeiro.Segundo, o processo de

recuperação e a qualificação ambiental das áreas ocupadas por moradias

precárias, deve ser incorporado enquanto prática urbanística numa perspectiva

de política pública. Ou seja, esta deve contemplar objetivos e padrões de

qualidade urbana e de qualidade ambiental passíveis de universalização.

Todavia, há que se considerar que isso não se apresenta apenas como uma

demanda técnica de Estado, na realidade é uma disputa política, econômica,

social.

Além disso, é preciso reforçar que dar conta da pobreza urbana e

promover a integração da cidade ilegal a cidade legal através da

implementação de programas/projetos de urbanização integrada exige não

apenas mudanças na administração pública no seu processo de planejamento

e gestão do espaço urbano, sendo também necessário e fundamental que se

busque promover uma articulação entre a agenda da política ambiental com a

agenda da política urbana e que o planejamento se dê de forma multissetorial e

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em rede devido ao fato de que as problemáticas que afetam, sobretudo os

assentamentos precários, são de várias ordens (econômica, social, ambiental,

urbanística e fundiária).

Por fim, o Programa Natal do Futuro foi resultado de um modelo de

planejamento ainda pouco implementado em muitas cidades brasileiras, as

quais, via de regra, planejam de forma tradicional, centralizada, setorializada e

pouco participativa. Aquele modelo foi compatível com lógicas de

planejamento e gestão de políticas públicas desenvolvida em outras esferas de

governo (Federal), o que permitiu o reforço dos canais de articulação e

pactuação intergovernamentais, considerando instrumentos e recursos

financeiros. Ademais, o Programa Natal do Futuro expressou a oportunidade

de redução da vulnerabilidade, de superação da exclusão, da (re)inclusão, do

fortalecimento da cidadania, da garantia das condições de habitabilidade e do

fortalecimento da gestão democrática das cidades, uma vez que o programa

teve o seu embrião no movimento organizado de lideranças comunitárias e

parte da população residente no bairro de Nossa Senhora da Apresentação e

no seu entorno.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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