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VALUE FOR MONEY (VfM)
Concessão administrativa para a construção, manutenção e
prestação de serviços não-pedagógicos no âmbito das
Unidades de Ensino da Rede Municipal de Educação de
Contagem (MG)
CONTRATO ADMINISTRATIVO nº 046/2017 – SRP
PAC. 093/2016 – PP. 23/2016 EDITAL 056/2016
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SUMÁRIO
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.........................................................................................5
1.1 O conceito de Parceria Público Privada..................................................................................5
1.1.1 O processo de estruturação de projeto de PPP..............................................................7
1.1.2 Comparação entre PPP e a contratação de obra Pública................................................8
1.1.3 Análise econômico-financeira da PPP de Educação do Município de Contagem..........10
1.2 O conceito de "Value for Money" (VFM)..............................................................................12
1.2.1 A necessidade de um modelo de Análise “Value for Money”.......................................13
1.2.2 Análise Qualitativa........................................................................................................16
2 “VALUE FOR MONEY” NO PROJETO DA PPP PARA CONSTRUÇÃO, IMPLANTAÇÃO E
OPERAÇÃO DE ETI´S DE CONTAGEM..................................................................................19
2.1 “VALUE FOR MONEY” NO PROJETO DA PPP PARA OPERAÇÃO DE ETI´S DE CONTAGEM......20
2.2 Transferência de Riscos do Projeto.......................................................................................20
3 ANÁLISE QUANTITATIVA.........................................................................................24
3.1 ESTIMATIVA DE CUSTO DO PROJETO NO MODELO TRADICIONAL.......................................24
3.2 ESTIMATIVA DE CUSTO DO PROJETO SOB O MODELO DE CONTRATOS DE CONCESSÃO E
PPPs 25
3.3 QUANTIFICAÇÃO DO RISCO – CÁLCULO DO EXCESSO DE CUSTOS........................................26
3.4 RESULTADOS DAS ANÁLISES – A OBTENÇÃO DO VALUE FOR MONEY..................................26
4 CONCLUSÃO...........................................................................................................29
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O Projeto de ETI´s (Escola de Tempo Integral) localizado no Município de Contagem, foi
concebido como unidades de ensino modernas capazes de acompanhar a demanda do
ensino fundamental e formação atualizada junto ao contexto de empreendedorismo,
digitalização e inovação.
O Estudo de Externalidades visa demonstrar a viabilidade da execução do Objeto Proposto
por intermédio de Parceria Público-Privada, PPP, para construção, operação e manutenção
de ETI´s (Escola de Tempo Integral) do Município de Contagem.
1.1 O conceito de Parceria Público Privada
A instituição do Programa Nacional de Desestatização (PND) em 1990 proporcionou ao
Governo brasileiro alternativas para viabilizar investimentos em infraestrutura e melhorar a
eficiência da máquina pública a partir da participação do setor privado em atividades outrora
exclusivamente geridas pelo setor público.
A criação do Conselho Nacional de Desestatização (CND), em 1995, e a aprovação da Lei nº
8.987/95, de concessões, complementada pela lei nº 9.074/95 intensificou o processo de
Desestatização. Através da privatização ou concessão de serviços que até então eram de
gestão exclusiva do setor público, obteve-se significativa melhoria na qualidade desses
serviços.
O processo de transferência de empresas públicas para o setor privado, no início, era restrito
às estatais que possuíam viabilidade econômica e despertavam interesse dos investidores
privados. As empresas ou os serviços que não eram autossustentáveis permaneceram em
poder do setor público.
A restrição de utilização de recursos públicos em um contexto de ajuste fiscal
(especialmente após a aprovação de leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal – LFR), além
das exigências do Programa de Ajuste Fiscal firmado entre a União e os Estados, impuseram
uma série de limitações ao endividamento público. Essas restrições associadas à crescente
necessidade de investimentos tornaram necessário o levantamento de outras naturezas de
financiamento, a fim de suprir os investimentos necessários.
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
A crescente necessidade de investimentos associada à restrição de recursos públicos num
contexto de Ajuste Fiscal, principalmente observados a partir da implantação de leis como a
Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, além das exigências do Programa de Ajuste Fiscal
firmado entre a União e os Estados, impuseram uma série de limitações ao endividamento
público, tornando-se necessária obtenção de outras fontes de financiamento para suprir os
investimentos necessários.
Nesse cenário, a lei nº 11.079/04 de 2004, apresentou a opção das Parcerias Público-
Privadas – PPP como alternativa à escassez de recursos para a manutenção do nível de
Investimentos e qualidade em serviços públicos. O conceito já aplicado com grande sucesso
na Europa desde o início da década de 1990, principalmente na Inglaterra, apresentou-se
com uma opção salutar para a realização dos investimentos em infraestrutura.
Em síntese, a PPP é uma parceria entre a Administração Pública e a iniciativa privada,
visando o fornecimento de serviços de qualidade à população durante o período de vigência
da Concessão. O setor privado projeta, financia, executa e opera uma determinada
obra/serviço, tendo em vista o melhor atendimento de uma determinada demanda social. O
setor público, por sua vez contribui financeiramente de alguma forma para o projeto, que
pode se dar de uma das seguintes formas, ou uma combinação das duas:
Contraprestação pecuniária: o Poder Público paga ao concessionário, em
periodicidade a definir (mensal, trimestral, anual) um valor variável em função do
nível de qualidade do serviço objeto da PPP prestado pelo concessionário;
Subsídio de investimento: o Poder Público arca com parte do investimento do
projeto, subsidiando assim sua implantação.
No modelo, o parceiro privado utiliza a sua expertise, além de responsabilizar-se pelos
levantamentos de investimentos e financiamento, enquanto o setor público assegura a
satisfação do interesse público, estabelecendo metas e parâmetros de qualidade dos
serviços a serem atingidos durante o período do contrato de concessão. O instrumento de
parceria apresenta garantias pelo Poder Público que restringem a possibilidade dos futuros
governos de descumprirem as cláusulas e obrigações do contrato, garantindo segurança ao
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
parceiro privado. Adicionalmente, também proporciona ao poder concedente instrumentos
de fiscalização da prestação desserviços.
Mesmo não sendo autossustentáveis enquanto concessão comum, a execução de projetos
na forma de PPP é atrativa, em virtude da garantia pelo Poder Público de uma taxa interna
de retorno adequada para o setor privado.
Sendo desonerado das obrigações transferidas ao Parceiro Privado, o setor Público
concentrará o foco nos investimentos prioritários no curto prazo, tais como saúde,
segurança pública e educação.
1.1.1 O processo de estruturação de projeto de PPP
Durante o processo de estruturação de um projeto de PPP, deve-se avaliar o interesse
comercial no projeto antes da licitação, a fim de assegurar a existência de um mercado
competitivo, mantendo um cronograma realista e os custos de transação reduzidos para
ambos os setores. Para que não sejam comprometidos os valores da transação, deve-se
garantir que não ocorram falhas ou abusos de mercado durante a licitação.
Para analisar o valor, uma atenção particular deve ser destinada aos seguintes itens:
A qualidade na concepção deve fazer parte do processo de análise. O valor nem
sempre equivale ao menor custo e se deve considerar a avaliação do impacto da
concepção e da sustentabilidade no processo de contratação;
Fatores não mercadológicos que afetam o valor do modelo contratual, podendo
incluir externalidades, tais como o impacto ambiental, mas também fatores como
riscos estratégicos, que não afetam diretamente o projeto.
A análise de viabilidade financeira deve ser fundamentalmente realista. Deve estar
adequada e dimensionada à dotação orçamentária do ente público. Assim, os limites
impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000 devem ser considerados.
Em todos os estágios, os projetos não devem receber aprovações, a menos que o órgão
público tenha um alto grau de confiança de que o projeto é financeiramente viável.
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
O processo de estruturação de parceria público privada é significativamente mais complexo
do que o modelo tradicional de contratação do setor público, no que diz respeito aos
estudos e avaliações necessários para compor a documentação. Além da necessidade dos
projetos técnicos, na preparação de PPP são ainda requeridos estudos de viabilidade
econômica e financeira, estruturação financeira, modelagem operacional, modelagem
jurídica, modelagem institucional, estudos de demanda, estudos funcionais, estudos
operacionais, matriz de riscos, estudos de impacto orçamentário e fiscal e outras
providencias administrativas relacionadas ao processo de aprovação.
1.1.2 Comparação entre PPP e a contratação de obra Pública
A contratação tradicional geralmente realizada pelo ente público passa pela contratação do
projeto básico por uma determinada empresa, seguida da contratação da execução do
projeto básico por outra empresa e, por fim, a definição da forma de operação ou realização
de uma concessão. A utilização de uma Parceria Público-Privada (PPP), em detrimento da
contratação tradicional deve ser analisada sob o prisma de retornos socioeconômicos para a
sociedade visando ainda o aumento da eficiência do uso dos recursos públicos.
A decisão entre realizar um serviço público pela via tradicional ou por meio de PPP é
semelhante à decisão do próprio Governo fazer ou comprar de um terceiro.
A definição da utilização da PPP para a prestação de um determinado serviço está associada
a uma análise dos custos e benefícios para a sociedade resultantes dessa opção em
contrapartida da opção da contratação tradicional. A limitada capacidade do setor público
em gerar capital próprio ou contrair novas dívidas para financiar o projeto na modalidade
tradicional é levada em consideração na comparação entre os modelos, uma vez que a
indisponibilidade de recursos públicos muitas vezes leva à postergação ou até mesmo a não
realização de importantes projetos, acarretando custos e prejuízos à sociedade. Nesse
cenário, a opção de PPP surge como uma alternativa eficiente para superar essas limitações
financeiras e temporais, possibilitando a disponibilização de serviços públicos à população
em curto prazo.
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A viabilidade da PPP pode ser mensurada pela avaliação, dos custos anuais, a valor presente,
da PPP/Concessão que são comparados com os custos de um modelo financiado com
recursos públicos, chamado de Comparativo do Setor Público (CSP).
As principais vantagens da contratação de uma PPP em comparação à contratação de uma
obra pública podem ser representadas pela:
EFICIÊNCIA NO USO DOS RECURSOS PÚBLICOS;
SINERGIA ENTRE PROJETO, CONSTRUÇÃO E OPERAÇÃO;
EFICIÊNCIA NA EXECUÇÃO;
DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO;
MAIOR CAPACIDADE DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PRESTADOS;
AUMENTO DE ARRECADAÇÃO DE IMPOSTOS;
MENOR PAYBACK SOCIAL;
MENOR CUSTO DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO;
MAIOR CONTROLE DO PODER PÚBLICO SOBRE O SERVIÇO PRESTADO;
TRANSFERÊNCIA DE RISCOS;
REDUÇÃO DO PRAZO DE IMPLANTAÇÃO PARA O USUÁRIO.
Em contrapartida, conforme exposto no item 1.1.1, o processo de preparação de parceria
público privada é significativamente mais complexo do que o modelo tradicional de
contratação do setor público, no que diz respeito aos estudos e avaliações necessários para
compor a documentação. Além da necessidade dos projetos técnicos, na preparação de PPP
são ainda requeridos estudos de viabilidade econômica e financeira, estruturação financeira,
modelagem operacional, modelagem jurídica, modelagem institucional, estudos de
demanda, estudos funcionais, estudos operacionais, matriz de riscos, estudos de impacto
orçamentário e fiscal e outras providencias administrativas relacionadas ao processo de
aprovação. Essa complexidade, dificulta o processo de implementação da PPP para
realização de um serviço público. Ainda assim, as significativas vantagens previamente
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expostas para essa forma de contratação justificam a adoção desse modelo para execução
de serviços públicos.
1.1.3 Análise econômico-financeira da PPP de Educação do Município de Contagem
A análise econômico-financeira visa estimar o fluxo de caixa do projeto para calcular os
indicadores de pertinentes, tais como a taxa interna de retorno (TIR) e o valor presente
líquido (VPL). Esta mensuração disponibiliza informações essenciais para o analista sobre os
insumos e produtos, os seus preços e o cronograma de despesas e receitas do projeto. Ela é
composta por planilhas que descrevem os fluxos financeiros do investimento, incluindo os
investimentos, os custos operacionais, as receitas, as fontes de financiamento e a análise do
fluxo de caixa para a sustentabilidade financeira.
A preparação da análise econômico-financeira requer a consideração dos seguintes
elementos:
Duração do projeto: a duração do projeto descreve o número de anos para o qual as
projeções são estimadas. As projeções utilizadas na análise devem ser formuladas
para um período compatível com a vida econômica do ativo e devem ser capazes de
avaliar o seu impacto em médio e longo prazo.
Determinação dos custos totais: soma dos custos de implantação e manutenção do
projeto descritos em valores de mercado. Todos os itens que não originam despesas
monetárias efetivas, tais como depreciação e amortização, reservas para custos de
reposição e fundos de contingência, devem ser excluídos do cálculo dos custos
operacionais, mesmo que eles apareçam no balanço da empresa;
Financiamento: discrimina as parcelas da implantação viabilizadas por meio de
recursos orçamentários ou créditos externos;
Receitas alternativas, acessórias e complementares do projeto: alguns projetos
podem gerar suas próprias receitas por meio da venda de produtos e serviços. Estas
receitas serão determinadas a partir do produto de estimativas de quantidades de
serviços providos pelos preços relativos;
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Valor residual: dentre os itens da receita no último ano considerado, existe o valor
residual do investimento. O valor residual deve ser considerado na análise somente
se ele corresponde a uma receita real para o investidor. O valor residual é sempre
considerado para o cálculo dos indicadores de qualidade do projeto;
Ajustes inflacionários: a análise de projeto tipicamente utiliza preços a valores
constantes, ou seja, os preços ajustados pela inflação e fixados a uma data-base.
Contudo, para a análise dos fluxos financeiros, preços a valores correntes, ou seja, os
preços nominais observados efetivamente ano a ano, podem ser mais adequados. O
efeito da inflação, ou do aumento geral dos índices de preços, ou oscilações em
preços relativos, podem impactar o cálculo do retorno financeiro do investimento.
Portanto, o uso de preços correntes é, em geral, recomendado. Se preços constantes
são utilizados, deve-se atentar para que correções sejam incorporadas aos preços
relativos quando estas mudanças forem significativas;
Sustentabilidade financeira: deve-se demonstrar a sustentabilidade financeira do
projeto, ou seja, a disponibilidade de fontes seguras de recursos, oriundas do
orçamento fiscal ou das receitas geradas pela venda dos serviços, para que as
obrigações financeiras decorrentes da implantação e operação do projeto sejam
oportunamente cumpridas. A programação dos fluxos de receitas e pagamentos do
projeto é crucial para a sua implantação. Os órgãos públicos devem mostrar como as
fontes de financiamento se encaixam com as despesas ao longo da duração do
projeto. A sustentabilidade ocorre apenas se o fluxo de caixa cumulativo do projeto
for positivo em todos os anos considerados;
Taxa de desconto: para descontar os fluxos de caixa e calcular o valor presente
líquido, uma taxa de desconto adequada deve ser definida. Para o projeto foi
considerada a taxa de Desconto de 8,58% que será utilizada na análise quantitativa
do Value for Money.
Existem diferentes formas de se estimar a taxa de referência a ser utilizada na análise
econômico-financeira. O conceito básico é o do custo de oportunidade do capital:
Indicadores de qualidade para o capital próprio e o capital de terceiros;
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Taxa interna de retorno (TIR);
Valor presente líquido (VPL);
Riscos e incerteza: identificação dos riscos e estimativa dos seus custos em diferentes
opções contratuais; e condução de análises de risco, utilizando técnicas simples e
avançadas, para testar a consistência dos resultados obtidos.
1.2 O conceito de "Value for Money" (VFM)
A análise de “Value for Money” é a mensuração da vantagem para o Poder Público pela
escolha do empreendimento de uma Parceria Público-Privada em relação à via de
contratação tradicional. Nessa análise, a tomada de decisão do Poder Público é embasada,
levando em consideração as seguintes variáveis:
ECONOMIA: é designação da aquisição de recursos levando-se em consideração a
quantidade ou qualidade apropriada ao menor custo possível. Dois aspectos são
relevantes para determinar se o serviço é econômico: qualidade e custo. A qualidade
dos materiais pode ser estabelecida por especificações técnicas. A qualidade da
equipe pode ser provida por diretrizes profissionais ou por um acordo de trabalho.
EFICÁCIA: é a medida de atendimento de metas pré-estabelecidas, tais como prazos
e custos;
EFICIÊNCIA: é a medida da qualidade do uso dos recursos;
EFETIVIDADE: é a medida da continuidade dos serviços prestados ao longo do tempo
e;
SUSTENTABILIDADE: é a necessidade de se atender os objetivos de forma completa,
ampla, considerando não apenas os aspectos técnicos e econômico-financeiros, mas,
sobretudo, os aspectos de qualidade, os ambientais, os sociais e os culturais.
As ações do Poder Público devem ser orientadas para a obtenção de "Value for Money"
(melhor aplicação possível do dinheiro). A melhor aplicação é resultante de ações de
planejamento, monitoramento e análise do desempenho com base em declarações
inequívocas e claras dos objetivos e metas políticas. O "Value for Money" trata-se, portanto,
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de uma expressão de economia, eficiência e eficácia com a qual as organizações operam no
setor público.
A prestação de contas pública, componente importante do sistema democrático, tem entre
os seus elementos a adoção de práticas gerenciais que promovam a eficiência e a eficácia
das entidades públicas. A maioria dos gastos governamentais não é financiada por tarifas
dos usuários, mas por dotações orçamentárias, requerendo a prestação de contas. É esta
noção de prestação de contas que conduz à expressão "Value for Money".
1.2.1 A necessidade de um modelo de Análise “Value for Money”
Conforme explicado anteriormente, o procedimento para demonstração do Value for Money
é baseado em análises que comparam os custos ou pagamentos a serem realizados pelo
setor público para a construção e operação de um projeto sob diferentes métodos de
aquisição (modelos de contrato).
Como parte da avaliação, os custos anuais, a valor presente, da PPP/Concessão são
comparados com os custos de um modelo financiado com recursos públicos, chamado de
Comparativo do Setor Público (CSP).
Portanto, para realizar a análise é necessário o desenvolvimento de duas projeções
financeiras distintas, estimando os pagamentos que a Administração faria nos dois modelos
de aquisição, especificamente:
O Comparativo do Setor Público (CSP), que projeta os pagamentos ou custos a serem
realizados em aquisições convencionais, regidas pela Lei Federal 8.666/1993,
contemplando uma estimativa de custos dos riscos que seriam transferidos pelo
modelo de Parceria, mas, que nesse caso, são assumidos sob o método tradicional; e,
O modelo de Concessão/PPP que estima os custos para a Administração, geralmente
em termos de pagamentos anuais por serviço (por exemplo, a Contraprestação
Anual) durante o período de Concessão.
Em ambos os casos os custos dos riscos assumidos em um regime de PPP podem ser
adicionados de forma a obter o custo total para a Administração nos dois regimes. Tal
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estimativa de custo não seria necessária para estimar o “Value for Money”, pois, em casos
com a mesma taxa de desconto para ambos os modelos, os valores seriam iguais.
Em síntese, o “Value for Money” é a diferença, quando positiva, em termos de valor
presente líquido entre as duas projeções (CSP e PPP/Concessão), conforme demonstrado na
Figura 1 - Obtenção do "Value for Money":
Figura 1 - Obtenção do "Value for Money"
O órgão público deve assegurar a flexibilidade para que outros modelos contratuais sejam
adotados, permitindo a comparação entre eles e, portanto, a seleção daquele que seja mais
adequado ao caso concreto.
A metodologia para a obtenção do modelo mais vantajoso pode utilizar-se das seguintes
etapas:
Avaliação do interesse do mercado no projeto de PPP pretendido;
Teste do valor potencial dos modelos contratuais quando as decisões sobre
investimentos são tomadas, assegurando que a PPP seja utilizada onde houver
evidências dos seus potenciais benefícios;Consórcio TAGTREE
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Elaboração do Projeto Público de Referência (PPR) como parte de uma análise
econômica rigorosa do projeto durante a preparação do plano de negócios
preliminar da PPP, permitindo que diferentes modelos contratuais sejam analisados a
fim de oferecer o melhor valor;
Estabelecimento de um teste final durante o processo de contratação do projeto,
após a realização da licitação, com a finalidade de se avaliara efetiva vantagem do
modelo de PPP em relação à contratação pelo modelo convencional.
Somente nos casos em que uma combinação ótima de custos ao longo da vida útil e
qualidade (ou adequação ao uso) a fim de atender as necessidades dos usuários deve-se
optar pela seleção do modelo de PPP para a execução do projeto.
1.2.2 Análise Qualitativa
Dentro de uma perspectiva qualitativa, os principais impactos da implantação do projeto na
modalidade de PPP envolvem os seguintes aspectos:
TRANSFERÊNCIA DE RISCOS: Em uma PPP, a assunção de um determinado risco é
feita pelo parceiro que puder melhor administrá-lo. O parceiro privado assume,
normalmente, os riscos de projeto, financiamento, construção, operação,
manutenção e conservação enquanto que o parceiro público assume somente o risco
político e outros que venham a definidos previamente no edital. Em contrapartida, o
modelo tradicional de execução atribui todos os riscos do projeto ao Poder Público.
MANUTENÇÃO DE PADRÕES DE QUALIDADE E DISPONIBILIDADE: A remuneração do
parceiro privado é impactada pelo atendimento dos padrões mínimos de
disponibilidade e qualidade dos serviços prestados – mensurados pelos índices
apresentados no Quadro de Indicadores de Desempenho (QID). O parceiro privado,
portanto, tem todos os incentivos a desempenhar e manter um bom nível de serviço
enquanto que na contratação tradicional, o Poder Público não será submetido aos
mesmos padrões de desempenho.
CONTINUIDADE: O modelo de PPP garantiria a continuidade do projeto durante o
período de Concessão. No prazo de 30 anos o concessionário estará obrigado a
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
manter os padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços estabelecidos no
Contrato.
TRANSFERÊNCIA DO ATIVO: Ao final do período de concessão, a infraestrutura onde
os serviços objeto da concessão foram prestados deve ser devolvida ao Poder
Concedente em bom estado de funcionamento, para a continuidade da operação.
Assim, o parceiro privado deve realizar a adequada manutenção e conservação da
infraestrutura, além das reposições previstas em contrato. No caso de uma
contratação tradicional, em face da falta de cultura de manutenção, muitas vezes
decorrente de um contingenciamento de despesas, os serviços precários podem
tornar-se inadequados, além de caber ao Poder Público a realização de intervenções
tardias, as quais podem ser significativamente mais dispendiosas, caso a
infraestrutura se encontre em precárias condições de conservação.
DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO: A execução do objeto pelo parceiro privado,
que detém maior expertise em relação ao objeto, permite ao Poder Público a
concentração de seus recursos em áreas prioritárias como educação, saúde e
segurança pública.
Conforme frisado anteriormente, um dos objetivos do processo de seleção de projeto é
assegurar que o investimento apresente “Value for Money” que por sua vez, refere-se ao
melhor resultado possível para a sociedade, levando em conta todos os benefícios, custos e
riscos durante o ciclo de vida do projeto. O VFM é um conceito relativo que requer uma
comparação dos potenciais resultados por meio de diferentes modelos de contrato, o que
requer um alto grau de estimativas, especialmente quando as experiências adquiridas em
projetos similares ou em outros modelos de contrato são limitadas. Sendo assim, como os
resultados das análises quantitativas de VFM dependem de algumas projeções
(especialmente em exercícios ex-ante, ou seja, antes do evento) para a tomada de decisão
sobre o uso de uma estrutura de Concessão/PPP, algumas considerações devem ser
realizadas:
VFM positivo por si só não garante a adoção do método via Concessão/PPP. Fatores
qualitativos (não mensuráveis) devem ser levados em consideração na tomada de
decisão. Consórcio TAGTREE
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
VFM negativo por si só configura o método de Concessão/PPP como pior que uma
aquisição tradicional. Sensibilidades nas premissas mais importantes devem ser
realizadas de forma a testar a robustez dos resultados.
De acordo com o EPEC1 “os incentivos relativos a projetos de PPPs tem o propósito específico
de entregar benefícios não financeiros maiores que as aquisições convencionais. Ignorar esta
questão pode levar a uma predisposição não fundamentada contra as PPPs”.
O relatório da EPEC intitulado “Os Benefícios Não Financeiros de PPPs” sugere que a PPP
possa apresentar ao parceiro privado amplas oportunidades de aplicar inovações em
diferentes frentes do projeto. Estes incentivos, se aproveitados efetivamente, podem
fornecer benefícios não financeiros a partir de três mecanismos chave:
Entrega acelerada (entrega antecipada dos serviços). No caso do projeto de
construção, implantação, operação e manutenção das ETI´s foi prevista para
execução em 12 meses.
Entrega aprimorada (entrega dos serviços em padrões mais elevados). Aferida por
indicadores de qualidade sobre os quais é submetida a execução pelo modelo
tradicional.
Aumento da média de tempo gasto com as atividades pedagógicas pelos diretores
das unidades de PPP é de 70%. Enquanto isso, os diretores das unidades tradicionais
gastam 56% do seu tempo com esse tipo de atividade. Em outras palavras, é possível
afirmar que o tempo dedicado a atividades pedagógicas pelos diretores das PPPs é
25% maior do que o dedicado pelos diretores no modelo tradicional.
Amplos impactos sociais (maiores benefícios para a sociedade como um todo). O
projeto de ETI´s tem entre seus objetivos a ampliação da oferta de serviços Públicos
de Educação à População com a abertura de suas unidades de ensino, áreas de
práticas esportivas à utilização da comunidade local.
Estes benefícios não financeiros também são considerados ao avaliar o resultado de uma
análise de VFM, assim, a decisão não será baseada apenas em fatores quantitativos.1 O Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC) é uma iniciativa conjunta entre o Banco Europeu de Investimento (EIB), a European Commission e a European Union Member States and Candidate Countries de forma a fortalecer a capacidade de seus membros do setor público de se envolver em transações de parcerias público-privadas.
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
2 “VALUE FOR MONEY” no projeto da PPP para construção, implantação e
operação de ETI´s de contagem
O modelo de investimento sugerido para a Parceria Público-Privada visando a construção,
implantação e operação de ETI´s deve estar em conformidade com o Art. 4° e o Art. 10 da
Lei 11.079/2004 (Lei de PPP), que condiciona a abertura do processo licitatório à autorização
da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre a
conveniência e oportunidade da contratação, mediante a identificação das razões que
justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada.
A análise da qualidade do investimento na PPP para gestão de ensino deve contemplar os
seguintes aspectos:
Comprovação de que esta PPP promove ganhos de eficiência na Operação de ETI`s;
Comprovação de que a PPP promove ganhos de eficiência nos resultados observados
no longo prazo;
Análise dos custos do processo de contratação e do monitoramento do contrato;
Transferência dos riscos durante as fases de investimentos e operacional;
Análise socioeconômica - demonstração da qualidade pela perspectiva da sociedade
e dos destinatários dos serviços públicos de educação;
Objetivos estratégicos do governo;
Análise do interesse público e do interesse privado, com o intuito de avaliar o
suporte público ao projeto e o interesse do mercado pela oportunidade comercial na
área de educação;
Comprovação da combinação ótima entre custos, benefícios e riscos para o Poder
Concedente:
o Análise dos riscos políticos:
o Riscos de se inviabilizar o serviço;
o Riscos de fazer o serviço de forma parcial; Consórcio TAGTREE
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Análise das vantagens e desvantagens do modelo de PPP.
2.1 “VALUE FOR MONEY” NO PROJETO DA PPP PARA OPERAÇÃO DE ETI´S DE
CONTAGEM
Para a análise do “Value for Money” (VFM) no caso concreto do projeto de parceria público-
privada para a Construção, implantação e Operação de ETI´s de Contagem com a finalidade
de se estabelecer parâmetros comparativos entre o PPR (Projeto Público de Referência) e o
Modelo da PPP, serão consideradas as seguintes premissas:
Análise da transferência de riscos da Administração para o setor privado na fase de
investimento e na fase operacional (Transferência de Riscos do Projeto), a partir da
transferência de custos do Poder Concedente para a Sociedade de Propósito
Específico - SPE no caso de adoção do Modelo da PPP, quantificando-se os riscos que
são transferidos do Poder Concedente para a SPE neste caso;
Comparação numérica entre o PPR, ou seja, financiamento contraído pelo Poder
Concedente e execução indireta, e o Modelo da PPP, com financiamento e execução
dos serviços a cargo da SPE (Análise Econômica do VFM).
2.2 Transferência de Riscos do Projeto.
A matriz de riscos constituída a partir das premissas do projeto de PPP para gestão da
Operação do ETI´s, considera os riscos que seriam arcados pelo Poder Concedente, em um
regime de contratação tradicional, mas, que, no modelo de PPP são assumidos pelo parceiro
privado. Entre os principais riscos são relacionados os seguintes:
Subdimensionamento de custos por parte da SPE ou ausência de insumos existentes
na elaboração dos preços ofertados;
Custos por prejuízos causados a terceiros;
Custos gerados por processos vencidos por terceiros contra a SPE;
Redução dos custos operacionais causada por ganho de produtividade;
Diminuição de receita por dificuldade de atingir índices de desempenho operacional.
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Elevação dos custos de crédito, de forma a impactar no encarecimento do custo de
financiamento;
Variação de custos de insumos, custos operacionais, de manutenção e investimentos,
inclusive em razão de flutuação cambial (custo de contratação de hedge);
Despesas extras geradas em razão da utilização de materiais de má qualidade ou
inadequados para o fim buscado;
Despesas extras geradas em razão de erros na interpretação / falta de informação /
omissão da concessionária distribuidora de energia elétrica quanto aos elementos do
projeto básico relacionados às obras a serem executadas;
Despesas geradas em decorrência de eventuais ineficiências ou perdas econômicas
decorrentes de falhas, negligência, inépcia ou, omissão na execução das atividades
envolvidas na execução das atividades a serem concedidas;
Despesas extras geradas em razão do mal gerenciamento de contratos celebrados
com terceiros;
Custos de modernização dos equipamentos utilizados;
Custos relacionados a acidentes e afastamento dos trabalhadores envolvidos na
operação do serviço;
Custos incorridos com a aquisição de novos equipamentos voltados à substituição de
equipamentos defeituosos e/ou com falhas;
Riscos de financiamento (estruturação de capital)
O presente estudo apresenta uma necessidade de investimentos iniciais em Capex da ordem
de R$ 162,3 Milhões de reais a ser realizado entre o mês 3 e mês 14, contudo existe o risco
de estruturação de capital caso seja de responsabilidade do Poder concedente a captação
deste recurso conforme, apresentados na tabela abaixo:
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Tabela 1 – Captação de Recursos para Implantação da PPP
Fonte: Houer Concessões – 2019.
O estudo acima estimou que o custo do risco de financiamento necessário para construção e
aquisição de equipamentos, mobiliários é de 1,160904, considerando todo o pagamento do
principal, juros e despesas de estruturação da captação de recursos. Obtendo assim os
patamares de R$ 17.139.824,28 (dezessete milhões, cento e trinta e nove mil, oitocentos e
vinte e quatro reais e vinte e oito centavos) referente a captação do valor inicial de
investimento R$ 106.521.936,69 (Cento e seis milhões, quinhentos e vinte e um mil,
novecentos e trinta e seis reais e sessenta e nove centavos).
Custo de realização de licitação, no mínimo a cada 5 anos.
Abaixo apresentamos o custo do risco de contração/licitação por parte do poder concedente
referente a operação (OPEX) das escolas de tempo integral, caso seja de responsabilidade do
Município de Contagem a operação e recontratação dos serviços de limpeza conservação,
vigilância eletrônica, portaria, controle de pragas, insumos para manutenção, materiais de
consumo entre outras, apresentada na proposta pelo modelo:
O índice de 3,75% anualmente aplicado como coeficiente de correção para os contratos a
serem renovados através de processos de licitação. Dessa forma, o custo da burocracia
agrega um incremento de riscos assumido para a modelagem da ordem de R$ 9.323.899,92
(Nove milhões trezentos e vinte e três mil e oitocentos e noventa e nove reais e noventa e
dois centavos), ao longo do período de concessão de 30 anos.
Riscos de atraso de obras
Em relação ao tempo de entrega de obras, admitiu-se que o Poder concedente não
consegue obter uma eficiência em seus processos que permita cumprir o cronograma de 12 Consórcio TAGTREE
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
meses para entrega das unidades de ensino, conforme modelo apresentado na modalidade
de PPP. Desta forma foi considerado um fator de acréscimo de 45%, conforme histórico
recente de obras realizada pelo Município de Contagem aplicado ao BDI de 21,58% do custo
da obra.
As despesas com o risco de atraso de obras atingiram o valor R$ 8.290.860,36 (Oito milhões
duzentos e noventa mil oitocentos e sessenta reais e trinta e seis centavos).
Tabela 2 – Incremento de Risco
Incremento de Risco Valor (R$) Risco Financiamento 17.139.824,28Risco Burocracia – Renovação Contratos 9.323.899,92Risco atraso de obras 8.290.860,36Total 34.754.584,57
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
3 ANÁLISE QUANTITATIVA
Além dos aspectos qualitativos, é necessária a realização de uma análise quantitativa de
Value for Money onde se apresente qual a vantagem efetiva que o Poder Concedente aufere
na contratação de PPP em comparação com a modalidade tradicional via lei nº 8.666/93,
seguida da operação do serviço proposto.
Nessa análise quantitativa, faz-se uma comparação financeira de compromissos do Poder
Concedente em ambas as modalidades. Os valores anuais das receitas estimadas bem como
os valores pertinentes aos custos estimados serão atualizados à taxa de Desconto de 8,58%
para a Definição do “Value for Money”. A taxa de desconto está associada em sua
abordagem mais comum ao custo de oportunidade de verbas governamentais ou ao custo
da dívida pública.
3.1 ESTIMATIVA DE CUSTO DO PROJETO NO MODELO TRADICIONAL
A priori, são disponibilizadas as estimativas dos investimentos e custos operacionais do
projeto, incluindo renovações e reposições relevantes, a serem aplicadas a ambas
alternativas em análise. Os custos finais da PPP/Concessão e do Comparativo do Setor
Público (CSP) não necessariamente serão os mesmos estimados inicialmente.
Cabe ressaltar que estas estimativas devem considerar somente itens com impacto no fluxo
de caixa e devem desprezar itens que possuam apenas impactos contábeis, como
depreciação. Os itens considerados devem ser incluídos pelo seu custo estimado de
aquisição.
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
A estimativa de custos e receitas é apresentada pela Figura 2 - Estimativa de Receitas e
custos para o projeto:
Ano 1Ano 2
Ano 3Ano 4
Ano 5Ano 6
Ano 7Ano 8
Ano 9
Ano 10
Ano 11
Ano 12
Ano 13
Ano 14
Ano 15
Ano 16
Ano 17
Ano 18
Ano 19
Ano 20
Ano 21
Ano 22
Ano 23
Ano 24
Ano 25
Ano 26
Ano 27
Ano 28
Ano 29
Ano 300
20,000
40,000
60,000
80,000
Es timativ a d e cu s to s p ara o Pro j eto in c lu in d o Es timativ a d e Receitas
Fluxo Despesas Fluxo de Receitas
Figura 2 - Estimativa de Receitas e custos para o projeto
3.2 ESTIMATIVA DE CUSTO DO PROJETO SOB O MODELO DE CONTRATOS DE
CONCESSÃO E PPPs
Conforme abordado anteriormente, a decisão entre realizar um serviço público pela via
tradicional ou por meio de PPP é semelhante à decisão do próprio Poder Concedente fazer
ou comprar de um terceiro. A análise quantitativa apresenta a estimativa das receitas ao
longo do período de concessão.
Os valores estimados são apresentados na Figura 3 - Estimativa de receitas durante o
período de Concessão:
Figura 3 - Estimativa de receitas durante o período de Concessão
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5000
10000
15000
20000
25000
Estimativa de receitas ao longo do período de Concessão
Fluxo de receitas VP Receitas
3.3 QUANTIFICAÇÃO DO RISCO – CÁLCULO DO EXCESSO DE CUSTOS
Após a definição da estimativa dos custos iniciais, a próxima etapa é a estimativa do
excedente de custos a ser incluído no modelo de contratação pelo serviço Público.
Excedentes de custos estão relacionados ao nível de risco assumido pelo Poder Público sob o
modelo tradicional de aquisição (riscos estes que em uma Concessão/PPP são transferidos
para o parceiro privado).
Figura 4 - Estimativa de Custos considerando o acréscimo de custo
Ano 1Ano 2
Ano 3Ano 4
Ano 5Ano 6
Ano 7Ano 8
Ano 9
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Ano 11
Ano 12
Ano 13
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Ano 20
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Ano 25
Ano 26
Ano 27
Ano 28
Ano 29
Ano 300
20,000
40,000
60,000
80,000
Estimativa de Receitas e custos para o projeto
Capex Investimentos Capex Reinvestimentos Opex Acréscimo de Risco ImpostosFluxo de Receitas
3.4 RESULTADOS DAS ANÁLISES – A OBTENÇÃO DO VALUE FOR MONEY
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Finalmente, são comparados os VPLs dos pagamentos da Administração Pública para cada
caso. Assim, a PPP gera “Value for Money” se o valor presente líquido de seus custos for
menor que o valor presente líquido dos custos Comparativos do Setor Público - que simulam
a projeção dos pagamentos a serem realizados ou custos em aquisições convencionais.
Figura 5 - A obtenção do “Value for Money” – Indicação de viabilidade da PPP – Valores em R$ x 1.000,00
VPL Despesas VPL Receitas -
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000 Value for Money
A coluna da esquerda da figura acima representa o Valor Presente Líquidos das despesas que
seriam executadas pelo Poder Público à taxa de desconto de 8,58%. Em contrapartida, o
gráfico da direita representa o Valor Presente Líquido das transferências financeiras
realizadas pelo Poder Público ao Parceiro Privado para a execução do mesmo objeto. De
forma resumida, a diferença entre os dois indicam O VFM.
Conforme observado na Figura 5 - A obtenção do “Value for Money” – Indicação de
viabilidade da PPP, o valor presente das despesas projetadas para execução do projeto pelo
modelo tradicional é superior ao valor presente líquido das receitas estimadas para o
mesmo projeto.
A obtenção do valor do Indicador pode ser simplificada pela fórmula:
VFM=∑t=0
n YCT¿¿ ¿
Onde:
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
YCT = Custo anual do modelo de Concessão/PPP no ano t.
r = Taxa de Desconto.
CPXI= CAPEX de construção e implantação.
CPXR= CAPEX de reinvestimentos.
OPX = Custos totais de manutenção/ operação.
CRE = Custos resultantes de acréscimo de risco no ano t.
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4 CONCLUSÃO
A instituição do Programa Nacional de Desestatização (PND) em 1990 proporcionou ao Governo
brasileiro alternativas para viabilizar investimentos em infraestrutura e melhorar a eficiência da máquina pública a partir da participação do setor privado em atividades outrora exclusivamente
geridas pelo setor público. No início, o processo era restrito às estatais que possuíam viabilidade econômica e despertavam interesse dos investidores privados. As empresas ou os serviços que não
eram autossustentáveis permaneceram em poder do setor público.
A crescente necessidade de investimentos associada à restrição de recursos públicos num contexto
de Ajuste Fiscal, principalmente observados a partir da implantação de leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal impuseram uma série de limitações ao endividamento público, tornando-se
necessária obtenção de outras fontes de financiamento para suprir os investimentos necessários. Nesse cenário, a lei nº 11.079/04 de 2004, apresentou a opção das Parcerias Público-Privadas – PPP
como alternativa à escassez de recursos para a manutenção do nível de Investimentos e qualidade em serviços públicos.
Em síntese, a PPP é uma parceria entre a Administração Pública e a iniciativa privada, visando o fornecimento de serviços de qualidade à população durante o período de vigência da Concessão. O
setor privado projeta, financia, executa e opera uma determinada obra/serviço, tendo em vista o melhor atendimento de uma determinada demanda social.
No modelo, o parceiro privado utiliza a sua expertise, além de responsabilizar-se pelos levantamentos de investimentos e financiamento, enquanto o setor público assegura a satisfação do
interesse público, estabelecendo metas e parâmetros de qualidade dos serviços a serem atingidos durante o período do contrato de concessão.
Mesmo não sendo autossustentáveis enquanto concessão comum, a execução de projetos na forma de PPP é atrativa, em virtude da garantia pelo Poder Público de uma taxa interna de retorno
adequada para o setor privado.
A análise de “Value for Money” é a mensuração da vantagem para o Poder Público pela escolha do
empreendimento de uma Parceria Público-Privada em relação à via de contratação tradicional.
A contratação tradicional geralmente realizada pelo ente público passa pela contratação do projeto
básico por uma determinada empresa, seguida da contratação da execução do projeto básico por outra empresa e, por fim, a definição da forma de operação ou realização de uma concessão. A
utilização de uma Parceria Público-Privada (PPP), em detrimento da contratação tradicional deve ser analisada sob o prisma de retornos socioeconômicos para a sociedade visando ainda o aumento da
eficiência do uso dos recursos públicos.
A decisão entre realizar um serviço público pela via tradicional ou por meio de PPP é semelhante à
decisão do próprio Governo fazer ou comprar de um terceiro.Consórcio TAGTREE
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
A definição da utilização da PPP para a prestação de um determinado serviço está associada a uma análise dos custos e benefícios para a sociedade resultantes dessa opção em contrapartida da opção
da contratação tradicional. A limitada capacidade do setor público em gerar capital próprio ou contrair novas dívidas para financiar o projeto na modalidade tradicional é levada em consideração
na comparação entre os modelos.
As principais vantagens da contratação de uma PPP em comparação à contratação de uma obra
pública podem ser representadas pela:
EFICIÊNCIA NO USO DOS RECURSOS PÚBLICOS;
SINERGIA ENTRE PROJETO, CONSTRUÇÃO E OPERAÇÃO;
EFICIÊNCIA NA EXECUÇÃO;
DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO;
MAIOR CAPACIDADE DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PRESTADOS;
AUMENTO DE ARRECADAÇÃO DE IMPOSTOS;
MENOR PAYBACK SOCIAL;
MENOR CUSTO DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO;
MAIOR CONTROLE DO PODER PÚBLICO SOBRE O SERVIÇO PRESTADO;
TRANSFERÊNCIA DE RISCOS;
REDUÇÃO DO PRAZO DE IMPLANTAÇÃO PARA O USUÁRIO.
As ações do Poder Público devem ser orientadas para a obtenção de "Value for Money" (melhor aplicação possível do dinheiro). A melhor aplicação é resultante de ações de planejamento,
monitoramento e análise do desempenho com base em declarações inequívocas e claras dos objetivos e metas políticas. O "Value for Money" trata-se, portanto, de uma expressão de economia,
eficiência e eficácia com a qual as organizações operam no setor público.
Dentro de uma perspectiva qualitativa, os principais impactos da implantação do projeto na
modalidade de PPP envolvem os seguintes aspectos:
TRANSFERÊNCIA DE RISCOS;
MANUTENÇÃO DE PADRÕES DE QUALIDADE E DISPONIBILIDADE;
CONTINUIDADE;
TRANSFERÊNCIA DO ATIVO;
DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO;
No caso da PPP os benefícios não financeiros também são considerados:
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Value for Money (VfM) – Contrato Administrativo 046/2017
Entrega acelerada (entrega antecipada dos serviços);
Entrega aprimorada (entrega dos serviços em padrões mais elevados);
Amplos impactos sociais (maiores benefícios para a sociedade como um todo);
Além dos benefícios mencionados nos aspectos qualitativos, é a análise quantitativa de Value for
Money apresenta a vantagem efetiva que o Poder Concedente aufere na contratação de PPP em comparação com a modalidade tradicional via lei nº 8.666/93, seguida da operação do serviço
proposto.
Os valores anuais das receitas estimadas bem como os valores pertinentes aos custos estimados
foram atualizados à taxa de Desconto de 8,58% para a Definição do “Value for Money”.
As análises apresentadas indicam que o projeto de Operação do HPM, na modalidade de concessão
por meio de PPP apresenta para o Poder Público maior vantagem, que transferirá ao parceiro privado relevantes riscos, melhorando a eficiência na gestão do projeto. Elencamos abaixo, algumas das
vantagens relativas à adoção do Modelo:
TRANSFERÊNCIA DE RISCO DO SETOR PÚBLICO PARA O PRIVADO:
· Riscos financiamento;
· Riscos de Projeto;
· Riscos de Obras;
· Riscos de Operação, Conservação e Manutenção; e,
· Riscos de prazos e execução dos investimentos.
VISÃO QUALITATIVA – Padrão de qualidade que se manterá ao longo do tempo com maior
facilidade pelo poder público de fiscalização e punição.
Possibilidade de transferência de ganhos fiscais na SPE para o Poder Público por diminuição
da contraprestação
MITIGAÇÃO DE RISCOS DE IMAGEM DO GOVERNO – Penalidade ao parceiro por atrasos,
entregas e falta de qualidade na prestação de serviços.
Alguns dos benefícios citados, principalmente, na análise qualitativa do Value for Money, pelo fato
de serem intangíveis, não puderam ser considerados nos cálculos da análise quantitativa, entretanto, muitos destes, pelo alto valor que apresentam à sociedade tendem a ser valorosos e prioritários para
a tomada de decisão por parte do Poder Público.
A modalidade de contratação por PPP, possibilita ao Poder Concedente a maior concentração de
esforços em outras áreas prioritárias tais como saúde, educação, saneamento básico, entre outros.
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