Vícios Conceituais e Irregularidades

na Condução de Programa Governamental Federal:

Ineficiência na Construção de Creches com Tecnologia

Inovadora.

Cezar Augusto Pinto Motta TCE RS

Roteiro 1. Introdução 2. Premissas do Programa, Requisitos Legais e Técnicos

Desatendidos 2.1. Adesão dos municípios a Ata de Registro de Preços vinculada a RDC Específico 2.2 Inexistência de Homologação ou Certificação da Tecnologia Inovadora Contratada

3. Breve Diagnóstico das Obras no Rio Grande do Sul e Impropriedades Verificadas 3.1. Diagnóstico Inicial no Rio Grande do Sul 3.2. Dificuldades na Gestão dos Contratos, Fiscalização e Conclusão de Obras 3.3. Terceirização indevida da totalidade do objeto 3.4. Execução Deficiente e sem os Benefícios da Industrialização e Racionalização Previstas

4. Conclusões

1. Introdução Um Programa Governamental pressupõe a existência de:

-Estudos consistentes anteriores à sua implantação; -Normativas e Regras para sua Estruturação e Execução; -Fiscalização e Controle

Programa Proinfância – FNDE -principal ação do FNDE no campo da infraestrutura educacional; -presta assistência técnica e transfere recursos financeiros a municípios e ao Distrito Federal para construir creches e adquirir equipamentos e mobiliários para a educação infantil.

(Res. CD/FNDE no 6/07, define como uma das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação)

Curiosidade: MPOG 2008 – US$ 36 bi, com intenção de “padronização”

Condicionantes a partir de 2010

• Aceleração do ritmo do Programa, pela fixação do ano de 2016 como limite para fornecimento de vagas no ensino dos quatro aos dezessete anos (Emenda Constitucional no 59).

• Os gestores municipais foram obrigados/induzidos a viabilizar recursos, via de regra inexistentes em seus orçamentos próprios, visando ao cumprimento do mandamento constitucional.

• Oferta de recursos federais e a possibilidade de execução de obras de modo rápido = atrativo excepcional,

ou seja, uma solução ideal: Recursos disponíveis por um lado e solução rápida, por outro!

2. Premissas do Programa, Requisitos Legais e Técnicos Desatendidos

“tendo em vista as dificuldades enfrentadas (...) na contratação e execução das obras, o prazo de 720 dias inicialmente previsto para a efetiva conclusão não tem sido cumprida (...) convênios celebrados em 2007 e 2008 que se encontram vigentes (...) termos aditivos de prazo de convênios para conclusão de creches do Proinfância, sob a alegação de baixo ritmo de execução das obras, paralisação de serviços, adversidades climáticas, entre outros” (Texto do Site do FNDE, justificando a utilização da Tecnologia Inovadora)

Uso de Tecnologia Inovadora: Premissas Motivadoras

• Custo da construção – custo global da obra compatível ou menor que o preço de referência do FNDE para Estabelecimentos de Ensino Público.

• Tempo de execução – finalização da obra em tempo reduzido, utilizando para tal um processo licitatório e de contratação mais eficiente e transparente e uma metodologia de projeto e construção mais rápida e limpa.

• Qualidade da construção – garantia de qualidade do ambiente construído, através dos recursos oferecidos pela industrialização de construção, e da possibilidade de mensuração de requisitos de desempenho do edifício, previstos pela NBR 15575.

O QUE ERA INOVADOR NA TECNOLOGIA? O SISTEMA “WALL SYSTEM”!

• Conjunto de estrutura polimérica pultrudada. • Painéis Wall System, compostos por materiais termoresistentes,

autoextinguíveis e retardantes de chama, com núcleo de material isolante térmico e acústico, revestido por placas de resina poliéster insaturada e reforçado com fibra de vidro.

• Enquadramento metálico de cobertura. • Fundação / contrapiso em radier de concreto armado.

• Perfis Poliméricos Pultrudados são perfis estruturais de longa durabilidade. Compostos por resina e reforço como a fibra de vidro.

Atualmente este é o conceito da empresa, para o sistema: Sistema pré-fabricado para construção de edificações, o wall system é formado por painéis compostos por lâminas sanduíche de plástico, reforçadas com fibra de vidro e sustentadas por estruturas de aço. (???)

A ALMA DO SISTEMA: OS PAINÉIS

RADIER COM INSTALAÇÕES EMBUTIDAS Município de Capão do Cipó, com população estimada em 2018 de 3.602 hab, com demanda de 8 alunos sem creche. Creche para 120 alunos.

PERFIS DE PLÁSTICO PULTRUDADO FIXADOS Creche no município de Santa Maria, em região em que há uma ocorrência de ventos fortes, com fixação dos perfis de base sem considerar esta ação.

PAINÉIS FIXADOS O plano de execução das obras não demonstrava uma sequência lógica, evidenciando que a chegada dos diferentes tipos de painel alterava a sequência de execução. Falta de calçada externa x fragilidade à agua.

DEPÓSITO DE TESOURAS METÁLICAS

OBRA EM FASE DE COLOCAÇÃO DE TELHADO Esta foi a pior situação encontrada, visto que a obra paralisada já estava em fase de fixação das estruturas para o telhado, com painéis colocados

danificados e com valores significativos dispendidos.

2... Os requisitos estabelecidos, em tese, estão plenamente alinhados com os conceitos da industrialização de construção e aos princípios de gestão pública. No entanto, não houve a confirmação de seu alcance na amostra examinada.

No custo final, a demora na fruição das creches, os necessários retrabalhos, as atividades de refazimento de licitações e/ou projetos, assim como as dificuldades de eventuais manutenções comprometem as contratações;

O tempo de execução verificado na prática não se confirmou reduzido, visto a inexecução, demora, e/ou paralisação da maioria das obras;

A qualidade final não se pôde confirmar, visto a inexistência de obras entregues e em funcionamento pleno, com entrega e verificação de condições de uso. Desta forma, todas as vantagens anunciadas – e, diga-se, tecnicamente viáveis, em um processo bem conduzido – não foram alcançadas.

2.1. Adesão dos municípios a Ata de Registro de Preços vinculada a RDC Específico

RDC no 94/2012 - Ata de Registro de Preços no 59/2013 – RS + AL

• Orientação FNDE defendendo a legalidade de todos os atos subsequentes. -Acórdão 2.692/2012 – Plenário do TCU -Comunicado SDG no 27/2013, do TCE SP -Decreto no 7.581/2011, que inovou ao permitir a contratação de obras a partir de Registro de Preços, defendendo ser o Direito “um meio de transformaçao social”, com o uso de “dinamismo por parte do intérprete”.

“o maior problema vislumbrado é a adoção de solução propícia a gerar práticas eticamente reprováveis” (Marçal Justen Filho) “O denominado efeito frete pode encarecer artificialmente o preço registrado por órgãos gerenciadores que celebram atas (...) com fornecedores distantes”(...) “não se admite o uso de SRP para contratações de obras públicas” (Baeta), na mesma linha adotadas pela CGU (2014) e o TCU (Acórdão 296/2007)

2.2 Inexistência de Homologação ou Certificação da Tecnologia Inovadora Contratada

PGPQ-H + Ministério das Cidades = SiNAT (Portaria 345/2007): Única forma de homologação de produtos e/ou serviços inovadores em edificações

no âmbito da União

Sítio eletrônico da empresa: Sistema Wall System “homologado por reconhecidos centros de pesquisa e universidades www.mvcplasticos.com.br/pt/tecnologia/wall-system.html.

Consulta ao LMCC/UFSM e ao SiNAT:

“o LMCC não faz homologação de sistemas construtivos. Realizamos ensaios (no caso da MVC, na época realizamos ensaio acústico e Avaliação Pós-Ocupação), que foram apresentados a CEF que homologava os sistemas”.

“Informamos o Sistema Wall-System não foi avaliado no âmbito do Sistema Nacional de Avaliação Técnica de Produtos Inovadores - SiNAT do PBQP-H. Assim, o referido sistema não atende à exigência da Chancela SiNAT, única reconhecida pelo Ministério das Cidades, para utilização de produtos inovadores nos empreendimentos de Habitações de Interesse Social do Governo Federal. (...)Os produtos inovadores com a Chancela do SiNAT podem ser consultados no link: http://pbqp-h.cidades.gov.br/projetos_sinat.php”

2.2 ...

De fato, o FNDE não exigia a homologação do sistema construtivo, mas obrigava à aderência às suas Diretrizes Técnicas para Apresentação de Projetos e Construção de Estabelecimentos de Ensino Público, como pré requisito ao exame das propostas. Estas Diretrizes se assemelham àquelas do SiNAT e na licitação se exigiu a prévia Verificação Documental e Análise de Declaração de Viabilidade, conduzida pelo Instituto Falcão Bauer – IFB. Após a contratação, haveria a necessidade de novos relatórios, o que não se constatou acontecer, concluindo-se que a tecnologia inovadora contratada não possuia a anunciada homologação, tampouco atendia às exigências do Edital. Obs: SiNAT = Sistema Nacional de Avaliação Técnica de Produtos Inovadores

3. BREVE DIAGNÓSTICO DAS OBRAS NO RIO GRANDE DO SUL E IMPROPRIEDADES VERIFICADAS

“até outubro de 2015, estava prevista a construção de 659 escolas do Programa Proinfância distribuídas em 355 municípios do Estado”.

• Os recursos previstos totalizavam mais de R$ 700.000.000,00. • Estavam concluídas as obras de 320 creches, distribuídas em 270 municípios do Estado.

Outras 339 unidades ainda não estavam concluídas, sendo que destas, 08 obras foram canceladas, 178 ainda não foram iniciadas, 97 estavam em execução, 06 inacabadas e 50 paralisadas.

Simec:

TCE RS:

SITUAÇÃO DA OBRA Metodologia Construtiva RS

Valor R$ (mil)

Não Iniciada Execução Inacabada Paralisada Concluída % Concluída

Inovadora 220

278 140 36 0 40 4 2%

SITUAÇÃO DA OBRA

Metodologia Construtiva Amostra

Valor R$ (mil) Não

iniciada Em

execução Paralisada Concluída % Concluída

Inovadora 77 N/I 29 9 37 2 3%

Radier executado em qualidade deficiente

Retirada de amostra de concreto de radier

Armazenamento inadequado de painéis e problemas nos painéis com miolo em gesso acartonado

Canteiro de obras desorganizado e sem o uso das vantagens da industrialização/padronização

Desorganização de canteiro de obras e mau armazenamento de painéis

Visão interna do canteiro de obras

Creche sem cobertura e em degradação

Creche sem cobertura e em degradação

3.2. Dificuldades na Gestão dos Contratos, Fiscalização e Conclusão de Obras

-Gestores e técnicos municipais tiveram dificuldades em entender - e, posteriormente, assumir com efetivo domínio - suas responsabilidades na gestão dos contratos; - Via de regra, desconheciam os termos dos processos de licitação, projeto e, mesmo, consequências da adesão à Ata de Registro de Preços. -Não era tão evidente que a contratação da empresa estaria desvinculada da gestão pela União (adesão ARP x convênio p/ recursos). -Muitos questionamentos acerca de eventuais limitações na fiscalização do Sistema Wall System e sua fiscalização, e falta de informações tecnológicas e a ausência da efetiva formação de mão de obra local . -Inexistência de suporte, tanto da Contratada, quanto da Sub-contratada acerca da tecnologia inovadora. Da mesma forma, do próprio FNDE. -Paralisação de obras logo após execução dos radiers. -Necessidade de adaptação de projetos, sem o suporte eficiente do FNDE.

3.3. Terceirização indevida da totalidade do objeto

Os contratos padronizados (municípios X empresa Contratada) obrigavam a “não efetuar, sob nenhum pretexto, a transferência de responsabilidade, sejam fabricantes, técnicos ou quaisquer outros”.

Artigo 72 da Lei 8.666 (adotada subsidiariamente ao RDC, cfe art. 39) prevê a eventual subcontratação de partes da obra, desde que fixado no instrumento convocatório “o limite admitido, em cada caso, pela Administração”, o que não ocorreu (motivo de rescisão, art.78) Houve a subcontratação total da execução das obras no Estado do Rio Grande do Sul, desde 09/09/13. Há doutrina e jurisprudência no sentido de permitir subcontratação parcial, mesmo sem previsão no Edital, mas nenhuma para a subcontratação total.

3.4. Execução Deficiente e sem os Benefícios da Industrialização e Racionalização Previstas

Dificuldades na logística de fornecimento de materiais e de sua estocagem de painéis e componentes;

Evidências de falta de padronização do canteiro de obras e de plano de execução das obras;

Paralisação das obras em várias fases. Quanto mais ao final das obras, mais danosas s consequências ao erário;

Evidência de erro de concepção do próprio sistema Wall System, visto a deterioração dos painéis, mesmo após colocados (gesso acartonado exposto).

Dificuldades práticas para reparo nos painéis danificados;

Dificuldade para conclusão das obras sem a presença da empresa (tecnologia de domínio da contratada). Substituição de tecnologia;

3.4... TCU : projetos-padrão são incompletos e resultam na necessidade de realização de adaptações para suprir as necessidades efetivas dos beneficiados. 7 Padronização adotada sem atentar para as necessidades/características locais e regionais; A falta de homologação resultou na inexistência de parâmetro de referência, embora a existência de sistema similares (Documentos de Avaliação Técnica – DATec para steel frame e wood frame, dentre outras com lógica de funcionamento diferente), dentro do SiNAT (Ministério das Cidad;es – PBQP-Habitat); Custo elevado das soluções propostas nos projetos-padrão, visando à padronização estética (p. ex: castelos d’água),

4. Conclusões Ausência de homologação da Tecnologia Inovadora e caracterização de ilegalidade (no mínimo inadequação) na concretização do processo licitatório, já em sua origem.

As Premissas Básicas do Programa não foram alcançadas, tornando ineficiente a contratação de obras com tecnologias inovadoras.

Foram desconsideradas as características locais e regionais, além de ser evidenciada a falta de expertise da empresa contratada (e subcontratada) além da inexistência de condições de execução adequadas das obras (mão de obra treinada, processo de industrialização/padronização, organização de canteiro e logística...).

4 ... A aquisição do conjunto de obras através de Registro de Preços não encontra guarida na legislação vigente.

A adesão dos municípios à ARP, tornou o processo de controle e fiscalização dificultado, visto a inexistência de domínio das ações necessárias à plena execução dos contratos e indefinição inicial das responsabilidades das partes e “dispersão” dos controles.

A qualidade não foi atingida e houve dificuldades na responsabilização de quem deu causa aos problemas apontados.

As obras sofreram paralisações e atrasos injustificáveis e, ao final não se vislumbraram soluções definitivas para dar efetividade às contratações e, em consequência ao próprio Programa.

Muito Obrigado!

Cezar Augusto Pinto Motta

TCE RS

engcezar@hotmail.com cmotta@tce.rs.gov.br