Um panorama das constituições brasileiras: o tratamento dado aos direitos culturais

8/19/2019 Um panorama das constituições brasileiras: o tratamento dado aos direitos culturais

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Ano 4, número 7, semestral, setembro 2014

Disponível em http://www.pragmatizes.uff.br

Dossiê Direitos

culturais


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pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura


Um panorama das constituições brasileiras: o tratamento dado aos

direitos culturais

Una visión general de las constituciones brasileñas: el tratamiento dado

a los derechos culturales

A panorama of Brazilian Constitutions: the treatment given to cultural

rights

Ana Lúcia Aragão 1

Resumo:

A partir do resgate histórico/político das constituições brasileiras,tendo como foco o tratamento dado à cultura em todas elas,discute-se a ideia de efetividade do texto constitucional, e a teoriado neoconstitucionalismo. Do exame de todas as constituiçõesbrasileiras, se percebe que somente a atual, de 1988, traz emseu texto os direitos culturais, ao tempo em que amplia o conceitode cultura, tratada não só como arte, mas como modos de fazer,viver e criar, destacando ainda os grupos formadores do povobrasileiro. Nesse sentido é que se busca, também, o percurso daspolíticas culturais no país, onde se observa que, apesar do textoconstitucional, somente a partir de 2003, os discursos do governodemonstram preocupação em tratar a cultura a partir do viés dosdireitos, trazendo para o Estado obrigações e para os atores umaposição mais emancipatória.

Palavras chave:

Constituições brasileiras

Neoconstitucionalismo

Direitos culturais


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Resumen:

Desde el rescate histórico / político de las constituciones de Brasil,centrándose en el tratamiento dado a la cultura en todos ellos, sediscute la idea de la efectividad del texto constitucional y la teoría deneoconstitucionalismo. A partir del examen de todas las constitucionesbrasileñas, uno se da cuenta que solamente la actual, 1988, traeen su texto los derechos culturales, al tiempo que se extiende elconcepto de cultura, tratada no sólo como arte, sino como una formade hacer, vivir y crear, destacando también los grupos formadores

del pueblo brasileño. En este sentido es que se busca, también, laruta de las políticas culturales en el país, donde se observa que, apesar del texto constitucional, sólo a partir de 2003, los discursosdel gobierno muestran preocupación en el tratamiento de la culturadesde el sesgo de los derechos, trayendo para el Estado obligacionesy para los actores una posición más emancipadora.

Abstract:

From an historical/political view at Brazilian Constitutions, focusingon the treatment given to culture in all of them, this article discussesthe idea of effectiveness of the constitutional text, and the theory ofneoconstitucionalism. The examination of all Brazilian Constitutions,one realizes that only the current, of 1988, brings in his text thecultural rights at the time that extends the concept of culture, treated

not only as art but as ways of doing, live and create, highlighting thegroups still trainers of the Brazilian people. In this sense is that if youare focusing the route of cultural policies in the country, where it notesthat, despite the constitutional text, only from 2003, the speechesof the Government demonstrate concern in treating culture from thebias of rights, bringing the State obligations and for the actors anemancipatory position.

Palabras clave:

Constitucionesbrasileñas

Neoconstitucionalismo

Derechos culturales

Keywords:

Brazilian Constitutions

Neoconstitucionalism

Cultural rights


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Um panorama das constituições

brasileiras: o tratamento dado aos

direitos culturais

Palavras iniciais

Antes de iniciar o passeio pelasconstituições brasileiras, é preciso pri-meiro destacar que o discurso da efeti-vidade, no campo do direito, provocouuma nova postura, no sentido de superaro caráter de coação meramente moral

das constituições, para imprimir um con-teúdo imperativo, de aplicação direta dasnormas constitucionais. Essa mudançade paradigma ocorreu após a SegundaGuerra Mundial, na Europa, e ao longode todo o século XX. É o discurso doconstitucionalismo, que, naqueles primei-ros momentos, também estava carregadoda perspectiva liberal, individualista, masque também passou a absorver conteú-

dos de cunho mais social e coletivo nasconstituições que surgiram, inuenciadaspelas revoluções mexicana e russa.

É importante ressaltar que o exa-me das constituições permite compreen-der os contextos políticos, na medida emque também se trata de um fenômenocultural. Nesse sentido Silva (2007) aotratar do direito, em particular do direitoconstitucional, como fenômeno cultural,

pondera que este

plasma os valores da comunidade eos torna vigentes num determinadomomento e local, mas que é tambémuma realidade autônoma, consubstan-ciada em normas e em princípios jurí-dicos, dotados de uma lógica e dinâ-mica próprias. Pelo que é de exigir aoDireito Constitucional que seja capazde considerar simultaneamente valo-

res, fatos e normas, na interatividadee reciprocidade do seu relacionamen-

to complexo, conjugando dimensõeséticas, artísticas, técnicas e cientí-cas, no âmbito de uma compreensãosimultaneamente cultural e jurídica

dos fenômenos constitucionais. (SIL-VA, 2007, p.7)

Ao mesmo tempo em que, no casodo Brasil, demonstra as incongruênciasdos textos constitucionais quando compa-rados com a realidade histórico/política, oque Barroso (2006), denomina “insinceri-dade constitucional”. Daí a compreensãode que o movimento constitucionalista e,na atualidade, o neoconstitucionalismo2

, representa um importante avanço, aomenos no discurso, no sentido de garan-tia do cumprimento do texto constitucio-nal, superando a visão das constituiçõescomo simples cartas de princípios. Parao mesmo autor: “A doutrina da efetivida-de consolida-se no Brasil como um meca-nismo de enfrentamento da insinceridadenormativa e de superação da supremaciapolítica exercida fora e acima da constitui-ção” (BARROSO, 2006, p.218).

A história do constitucionalismo noBrasil inicia-se com a inuência das teo-rias políticas europeias, trazidas pelas eli-tes que lá estudaram, especialmente emCoimbra. Além do constitucionalismo, oparlamentarismo, a democracia, o fede-ralismo e a república foram experiênciasinuenciadas por essa mesma elite. So-mente com a Constituição de 1988, po-

dem-se perceber mudanças no sentido dedar um caráter de fato mais operativo aoseu texto, considerando que, até então, ahistória demonstra instabilidade política einstitucional, com alternância de períodosdemocráticos e ditatoriais. A Constituiçãoatual, portanto, reete um longo processode lutas pela redemocratização, seguindouma tendência mundial, com reexos na América Latina.

Por outro lado, examinar o estadoda arte dos direitos culturais no Brasil e


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sua concretização é uma tarefa que sig-nica pensar a partir do paradigma daigualdade, do reconhecimento; e a políti-ca cultural na contemporaneidade, diante

da sua complexidade, implica na concre-tização de direitos a partir da ação nãosó do Estado, mas também dos atoresdiretamente envolvidos. Isso implica naabertura, apropriação e ampliação dos ca-nais de participação, com vistas a superardesigualdades enraizadas em função doprocesso de hierarquização social vertical,que é característica não só do Brasil, masda América Latina, como um todo.

Um exame panorâmico das Constitui-ções brasileiras, com foco na cultura

Partindo desses primeiros escla-recimentos, um exame panorâmico dasConstituições brasileiras - e foram oitoaté então -, permite perceber que so-mente a atual Constituição Federal, de1988, previu em seu texto os direitosculturais, explicitamente. Isso se deve aalguns fatores de ordem histórica e po-lítica que vale a pena retomar, de formasucinta, porque são importantes paraentender o momento em que se encon-tra o reconhecimento dessa categoria dedireitos. Destaque-se que a inexistênciado termo nas demais constituições nãorepresenta um descaso total com a cul-tura, considerando a existência de po-líticas culturais em alguns períodos da

nossa história, o que representou a ga-rantia de direitos culturais, ainda que im-plícitos. Por outro lado, a ideia de culturacomo direito é umas das formas de com-preender a cultura, que se revela impor-tante ao trazê-la para o campo do dis-curso jurídico da efetividade, no qual oEstado assume obrigações para garan-tir o exercício desses mesmos direitos.Importante também quando apropriadopelos atores, que se reconhecem comoportadores de direitos e de direitos a terdireitos. Nesse sentido, a cultura pensa-

da como um direito se torna, também,uma exigência cidadã.

Por m, destaca-se que a história

constitucional e política do Brasil não seassemelha aos momentos históricos vivi-dos pelos países europeus, de modo quea sequência idealizada, no sentido de ge-rações ou dimensões de direitos, não seaplica da mesma forma, nem na mesmasequência com que foram reconhecidasem outros contextos políticos externos. A história política do Brasil tem diversasparticularidades, que a difere da históriaeuropeia e até mesmo dos outros países

da América Latina, diante das especici-dades históricas, políticas e culturais.

Quanto ao contexto brasileiro, opassado colonial, não há como negar, dei-xou suas heranças, sobretudo do ponto devista da cidadania e da igualdade de di-reitos. A primeira Constituição, de 1824, éfruto da independência ocorrida em 1822,que, por sua vez, resulta de uma negocia-ção entre a metrópole e as elites da co-lônia, contando com a intermediação daInglaterra, como revela Carvalho (2009).Disso resulta um sistema de governo mo-nárquico, perpétuo e hereditário, que man-tém privilégios de uma elite colonial e forteinuência da Igreja católica, sendo esta areligião ocial.

É uma Constituição de origem au-toritária, porque outorgada por D. Pedro I,

sem a participação do Legislativo, que porsua vez havia sido dissolvido pelo monar-ca. Prevê alguns direitos civis e políticos,em seu título 8º, especialmente a liberda-de, a segurança individual e a proprieda-de. Direitos esses garantidos para alguns,não sendo demais lembrar que a escravi-dão ainda vigorava no Brasil e essa marcaperdurará por toda a história, até a maisrecente, comprometendo de forma incon-testavelmente negativa a cidadania, pontoimportante para examinar o objeto des-sa pesquisa, o direito de participação na


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vida cultural. Nesse mesmo título, previaa liberdade de pensamento e publicação,bem como a liberdade religiosa, desdeque, obviamente, observadas as limita-

ções impostas, ou seja, os cultos que nãofossem católicos deveriam ser realizadosem âmbito privado e sem qualquer de-monstração externa.

A educação era para pouquíssi-mos e, ao contrário da Espanha, Portu-gal não permitiu a criação das universi-dades em suas colônias, quadro que sóse alterou com a chegada da família realao Brasil, modicando o cenário, tan-

to educacional3 quanto cultural4, porémde alcance reduzido, ainda destinado àselites. A cultura, em seu sentido amplo,sequer era pensada, muito menos emtermos de direitos, considerando quetambém não haviam sido garantidos osdireitos políticos e civis. A pretensão deunidade nacional, linguística e religiosa,relegou as manifestações dos demaisgrupos étnicos distintos à marginaliza-ção, com interferências na subjetividade,gerando um sentimento de inferioridade.

A Constituição de 1891, pós-aboli-ção da escravatura, é inuenciada pelo fe-deralismo americano, o que já se percebepelo nome dado ao país: “República dosEstados Unidos do Brasil”. Instituiu umarepública federativa no Brasil; as provín-cias se transformaram em Estados, comautonomia; trouxe uma declaração de

direitos, prevendo, dentre outros, o direi-to à liberdade, à segurança individual eà propriedade, bem como a observânciada igualdade perante a lei, além do livreexercício da religião. Porém, este “livreexercício” tinha como condição a formaassociativa e a aquisição de bens pelaassociação religiosa; mesmo assim, asreligiões de matriz africana não estavamnesse rol, ao contrário, carrega um históri-co de perseguição no Brasil, demonstran-do que se tratava de uma atividade livresomente para as elites que preenchessem

esses requisitos; também previu a livremanifestação de pensamento pela im-prensa ou pela tribuna e o direito de autor.Começam a surgir na Constituição alguns

traços do que, em contexto internacional, já se ocorria - Inglaterra (1688), EstadosUnidos (1776) e França (1789) -como oreconhecimento da criação intelectual eartística como direito de propriedade, inte-grante da categoria dos direitos culturais ede natureza individual e híbrida.

Um salto na história e nos depara-mos com os anos 20 e 30, marcados porefervescências nos mais diversos campos

no cenário internacional e brasileiro. Reto-mando Carvalho (2009), ele aponta comomarcos desse novo momento a criaçãodo Partido Comunista, em 1922, seguindoa trilha da Terceira Internacional; a crisede 1929, que impactou a economia inter-nacional; a derrubada do presidente Wa-shington Luís, pelo movimento de 1930,encerrando um período conhecido comoprimeira república; movimentos pela de-mocratização do ensino, tendo Anísio Tei-xeira como um dos expoentes e, no âmbi-to cultural, um movimento de importânciacrucial na reconguração da maneira depensar a cultura: a Semana de Arte Mo-derna de 1922, colocando em evidência aprópria formação da sociedade brasileira,representando um movimento não só es-tético, mas, sobretudo, político, crítico aomodelo da cultura dominante, ao expora natureza antropofágica decorrente da

mescla cultural no Brasil.

Seguiram-se anos de agitação polí-tica, com a quebra da aliança São Paulo/Minas Gerais (república do café com leite),momento em que outra aliança se forma:Minas/Rio Grande do Sul, a aliança liberal,que lança o nome de Getúlio Vargas paraa presidência. Ele não venceu a eleição,e sim, Júlio Prestes, porém os inconfor-mados com o resultado deram início a umprocesso revolucionário conhecido comoRevolução de 30, na verdade, um golpe


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que resultou na tomada do poder, coma ascensão de Vargas. É um período noqual foram impulsionados os direitos so-ciais, especialmente, trabalhistas5, como

parte integrante da sua política populista.

A Constituição de 1934, fruto desteperíodo, é considerada um compromissoentre o liberalismo e o intervencionismo e já anuncia o que seriam os próximos pas-sos do seu governo ditatorial, conhecidocomo Era Vargas. Trata a cultura juntamen-te com a família e a educação, prevendo aobrigação da União, Estados e Municípiosde “favorecer e animar o desenvolvimen-

to das ciências, das artes, das letras e dacultura em geral, proteger os objetos de in-teresse histórico e o patrimônio artístico doPaís, bem como prestar assistência ao tra-balhador intelectual” (BRASIL, 1934). ParaSilva (2001), esse dispositivo é fruto dainuência das Constituições Mexicana (de1917) e de Weimar, Alemanha (de 1919),sobre as cartas políticas produzidas entreas duas grandes guerras.

Em meio à agitação política, ree-xo do período pós-Primeira Guerra, forta-lecimento do Partido Comunista, tendo àfrente Luiz Carlos Prestes e a ameaça aoseu poder, decorrentes de uma série dedivergências políticas, inclusive, com ostenentes que o apoiaram no golpe, Getú-lio implanta uma ditadura que perdurarápor anos: o Estado Novo, promulgando aConstituição de 1937, justicada em seu

preâmbulo por questões de paz política esocial e defesa dos cidadãos, em virtudeda apreensão criada pela pretensa inltra-ção comunista no país.

Mantém o elenco de direitos e ga-rantias individuais, ao mesmo tempo emque prevê, em seu texto, a censura pré-via da imprensa, do teatro, do cinemató-grafo e da radiodifusão, facultando à au-toridade competente proibir a circulação,a difusão ou a representação “com o mde garantir a paz, a ordem e a seguran-

ça pública”, além de constar também emseu texto, “medidas para impedir as ma-nifestações contrárias à moralidade pú-blica e aos bons costumes, assim como

as especialmente destinadas à proteçãoda infância e da juventude” (BRASIL,1937); enm, a liberdade de expressãoé suprimida. Dedica um título à cultura, juntamente com a educação, prevendo odever do Estado em contribuir, direta eindiretamente, para o seu estímulo. Pre-viu, ainda, a proteção aos monumentoshistóricos, artísticos e naturais.

É um período marcado por uma

atuação autoritária, censora e repressorapor parte do Estado, resultado do regimeditatorial, mas é nesse mesmo períodoque se cria uma estrutura institucional im-portante6, com uma política cultural que“valorizava o nacionalismo, a brasilidade,a harmonia entre as classes sociais, o tra-balho e o caráter mestiço do povo brasilei-ro” (RUBIM, 2007, p. 16).

É o mesmo autor quem aponta apassagem de Mário de Andrade pelo De-partamento de Cultura da Prefeitura da Ci-dade de São Paulo, na década de 1930,como um dos marcos inaugurais das po-líticas culturais no Brasil, juntamente coma implantação do Ministério da Educaçãoe Saúde, no mesmo período, especica-mente, com Gustavo Capanema à frentedesse Ministério (RUBIM, 2007). Na mes-ma linha, Botelho (2007), ao armar ser o

primeiro exemplo de uma política culturalno sentido que encaramos hoje.

É um momento em que se pensana cultura de forma mais ampla, em quese delineiam políticas culturais com ecosdo modernismo, inuência percebida, es-pecialmente, na gura de Mario Andradena “retomada das raízes da nacionalida-de brasileira, que permitisse uma supera-ção dos articialismos e formalismos da

cultura erudita supercial e empostada.”(SCHWARZMAN, 1984).


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Exemplos importantes de iniciativanesse período foram as duas missões et-nográcas às regiões nordestina e amazô-nica, para pesquisar acervos culturais da

população7

. Essa inuência modernistanão se deu sem tensões, considerando ocontexto político autoritário, centralizado,com pretensões de construção do estadonacional centralizado política e adminis-trativamente, bem como a imposição deuma política de elite, como observa Ru-bim (2007), mas têm signicativas inova-ções no campo da cultura, com a criaçãode importantes instituições, a exemplo dacriação do SPHAN (Serviço do Patrimônio

Histórico e Artístico Nacional), do Serviçode Radiodifusão Educativa (1936), do Ser-viço Nacional de Teatro (1937), do Institu-to Nacional do Livro (1937), do ConselhoConsultivo do Patrimônio Cultural (1937) edo Conselho Nacional de Cultura (1938).

Como o m da Segunda Guerra, aEuropa caminha no sentido de reformula-ção das suas constituições, inuenciandooutros países, além disso, se observa umaonda de “americanização” em vários cam-pos, com aspectos positivos e negativos,como destaca Barroso8:

A inuência dos EUA sobre a econo-mia, a cultura, também se projetou,em alguma medida, sobre o Direito.O mais interessante é que o mundoincorporou o modelo americano, ostribunais passaram a ser agentes de

avanços sociais em muitas partes domundo, no Brasil inclusive, mas nosEUA, ao nal do século XX, houve uma

onda conservadora – a partir de Nixon,consolidada com Reagan – que esva-ziou a Suprema Corte. Então, curiosa-mente, os EUA já não praticam verda-deiramente o modelo que exportarampara o mundo. (BARROSO, 2011)

Aliado a isso, mobilizações de mo-

vimentos políticos e de trabalhadores, noâmbito interno, impulsionam a retomada

do processo democrático no país, coma convocação de eleições diretas, em1945, e a convocação de uma Assem-bleia Constituinte, dando origem à Cons-

tituição de 1946. Considerada para al-guns um passo atrás em termos de textoconstitucional, na medida em que inspira-da em constituições anteriores, desconsi-derando equívocos.

De qualquer modo, os constituin-tes da época eram das mais diversas cor-rentes, apesar de majoritariamente con-servadores. Retoma a carta de direitos,excluindo a censura do seu texto, mas,

no capítulo relacionado à cultura, há umretrocesso, armando, tão somente, queo amparo à cultura é dever do Estado eque obras, monumentos e documentosde valor histórico e artístico cam sob aproteção do Poder Público. Norma me-ramente programática, ou seja, sem umconteúdo impositivo e de aplicação dire-ta e imediata, à mercê da vontade políti-ca, exercida sem levar em conta o textoconstitucional, como em grande parte dahistória política do Brasil.

Ao mesmo tempo em que o períodoé considerado como a primeira experiên-cia democrática brasileira, é um momentode muitas crises e instabilidade política,de golpes e movimentos de esquerda e dadireita, repercutindo, também, no campoda política cultural, que regride em termosde participação do Estado. Observa-se,

nesse momento, uma atuação mais sig-nicativa por parte da iniciativa privada,movimento na área cultural e artística,mas em termos de política cultural, há umrecolhimento do Estado. É nesse períodoque o Museu de Arte Moderna do Rio deJaneiro, o Museu de Arte de São Paulo ea Fundação Bienal passaram a recebersubvenções do Estado, mas sem continui-dade, como informa Calabre (2007).

Esse período de instabilidade políti-ca culminou com o suicídio de Vargas. Se-


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guiram alternâncias de poder, até a elei-ção de Jânio Quadros, que renuncia, porsua vez, sete meses depois, assumindo oseu vice, João Goulart, e nesse quadro de

instabilidade político-institucional, não re-siste ao golpe militar de 1964. Golpe queresulta em quase 20 anos de ditadura mili-tar no Brasil. A partir daí, no entanto, o Es-tado retoma a institucionalização do setorcultural e a preocupação de elaborar umapolítica nacional de cultura. Nesse perío-do, foi criado o Conselho Federal de Cul-tura e alguns planos foram apresentadosentre os anos 1968 e 1973.

A Constituição de 1967 foi promul-gada em pleno regime militar, tem inu-ência da constituição de 1937, elencandodireitos e garantias individuais, inclusivequanto à liberdade de manifestação depensamento, de convicção política oulosóca e a prestação de informaçãosem sujeição à censura, ressalvando, noentanto, “quanto a espetáculos de diver-sões públicas”. Também, assegura liber-dade para publicação de livros, jornaise periódicos, com ressalvas, porém à“subversão da ordem”, o que daria mar-gem às mais diversas formas de censura.Também estava garantida em seu texto aliberdade de associação. A cultura maisuma vez é tratada no mesmo título de-dicado à família e à educação, prevendoque as letras e as artes são livres, o am-paro à cultura é dever do Estado e queobras, monumentos e documentos de va-

lor histórico e artístico cam sob a prote-ção do Poder Público, repetindo, assim, otexto da Constituição anterior.

A emenda Constitucional de 1969,com status de constituição, porque subs-tituiu inteiramente o texto anterior, foi mo-dicada por outras tantas emendas, até1985, quando convocada a AssembleiaGeral Constituinte para elaborar uma novaconstituição. Em nada avança no conteú-do referente à cultura, no entanto, aindanesse período sombrio, em 1975, por

meio do Conselho Federal de Cultura ésistematizada uma política cultural em ní-vel federal, a Política Nacional de Cultura(PNC), formalizando diretrizes que reeti-

rão no desenho institucional, com a cria-ção de órgãos setoriais a exemplo da Fun-dação Nacional de Artes – FUNARTE e aEmpresa Brasileira de Filmes – EMBRA-FILME. “Tinha-se ali, na verdade, a estru-tura que veio redundar na criação do Mi-nistério da Cultura em 1985” (BOTELHO,2007, p.119). Em meio a esse processo detransição democrática, no ano de 1985, écriado o Ministério da Cultura, até entãoapêndice do Ministério da Educação, mas

que já contava com instituições que da-vam suporte aos projetos ligados à cultu-ra, às instituições criadas, sobretudo, noperíodo Vargas.

Nas décadas de 1970/80 –com for-tes inuências dos movimentos ocorridosem 1968, em nível mundial, ainda que oBrasil vivesse a ditadura militar- o rebu-liço social se fazia mais presente, com osurgimento de associações civis e inten-sicação dos movimentos sociais, comdestaque para o dos trabalhadores, impul-sionando a retomada da relação da socie-dade civil com o Estado.

A Constituição de 1988, apesar detodas as emendas, representa um marcoformal desse processo de redemocratiza-ção do país; abre espaços de participaçãoantes não previstos e, conforme Barroso

(2006), promove uma travessia de umestado autoritário e intolerante para umestado democrático de direito, propician-do o mais longo período de estabilidadeinstitucional que se tem notícia na nossahistória. A Constituição de 1988 represen-ta, também, uma mudança do paradigmainformado anteriormente, caminhando nosentido do protagonismo da Constituição,e isso se observa pelo despertar do imagi-nário das pessoas que passam a se apro-

priar mais do sentido de uma “lei maior”que rege o país e que deve ser efetivada.


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É uma Constituição, segundo Sil-vério (2009), fruto de uma constituinteassentada em três grandes ordens dequestões:

a) Consolidação e expansão das liber-dades políticas e democráticas ade-quadas a um país profundamente di-verso e complexo na sua composiçãopopulacional (direitos civis e políticos);b) Materialização do atendimento àsnecessidades econômicas e sociaisdos cidadãos brasileiros (direito aotrabalho, à educação, à saúde, à pre-vidência social);

c) Reconhecimento da diversidadeétnico-racial constitutiva da populaçãobrasileira, no passado interpretada deforma negativa e, atualmente, celebra-da enfaticamente como um dado po-sitivo do repertório nacional, ou seja,como o direito à identidade culturalparticular que é, ao mesmo tempo,parte da identidade nacional (SILVÉ-RIO, 2009, p.21).

Propõe, de acordo com o seu pre-âmbulo, a missão de instituir “um EstadoDemocrático, destinado a assegurar oexercício dos direitos sociais e individuais,a liberdade, a segurança, o bem-estar, odesenvolvimento, a igualdade e a justiçacomo valores supremos de uma socieda-de fraterna, pluralista e sem preconceitos[...]” (BRASIL, 1988).

Enumera cinco princípios internosfundamentais, dentre eles o da cidadaniae um extenso rol de direitos e garantias,não só individuais, mas coletivos, desta-cando-se, em razão do tema do presenteestudo: a liberdade de manifestação dopensamento; a liberdade de consciênciae de crença, de expressão da atividadeintelectual, artística, cientíca e de comu-nicação, independentemente de censuraou licença; a previsão de ação popular

que vise anular o ato lesivo ao patrimôniopúblico ou de entidade de que o Estado

participe, à moralidade administrativa, aomeio ambiente e ao patrimônio históricoe cultural, prevendo a incorporação deoutros direitos, ainda que não expressos

na Constituição. Nesse sentido, o seuartigo 5º, parágrafo 2º: “Os direitos e ga-rantias expressos nesta Constituição nãoexcluem outros decorrentes do regime edos princípios por ela adotados, ou dostratados internacionais em que a Repúbli-ca Federativa do Brasil seja parte” (BRA-SIL, 1988), de modo que há uma aberturamaior para a absorção, no âmbito interno,das normas internacionais no campo dosdireitos humanos.

A Constituição de 1988 reete umaretomada não só do regime democrático,como também de uma política e um diá-logo diplomático, incorporando os instru-mentos internacionais de direitos humanosna ordem jurídica interna, demonstrandouma atuação mais positiva do Brasil nessecampo, a exemplo do Pacto Internacionaldos Direitos Econômicos Sociais e Cultu-rais e o Pacto Internacional dos DireitosCivis e Políticos de 19669, considerandoque antes desse marco, o Brasil viveu mo-mentos de instabilidade e um longo perío-do ditatorial, no qual sequer estavam ga-rantidos os direitos políticos.

A Constituição de 1988 em diver-sos dispositivos trata da cultura e lhededica uma sessão exclusiva, dentro doTítulo VIII (Da Ordem Social), prevendo a

garantia do “pleno exercício dos direitosculturais” (caput do art. 215), numa pers-pectiva ampliada do conceito, o que sededuz da leitura do art. 216, ao enumerarque constitui patrimônio cultural brasilei-ro: bens de natureza material e imaterial,tomados individualmente ou em conjunto,portadores de referência à identidade, àação, à memória dos diferentes gruposformadores da sociedade brasileira, in-cluídos aí as formas de expressão; osmodos de criar, fazer e viver; as criaçõescientícas, artísticas e tecnológicas; as


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obras, objetos, documentos, edicaçõese demais espaços destinados às mani-festações artístico-culturais; os conjuntosurbanos e sítios de valor histórico, paisa-

gístico, artístico, arqueológico, paleonto-lógico, ecológico e cientíco.

Reconhece a importância da pro-teção das manifestações das culturaspopulares, indígenas e afro-brasileirase das de outros grupos participantes doprocesso civilizatório nacional, invoca aobrigação do Estado nesse sentido, bemcomo na garantia dos direitos culturais,ao dispor: “O Estado garantirá a todos

o pleno exercício dos direitos culturais”,o que, para Silva (2002), gera situações jurídicas em favor dos interessados,concedendo-lhes a faculdade de agir embusca de bens jurídicos numa determi-nada situação concreta.

Explica o jurista:

Assim, se o Estado garante o plenoexercício dos direitos culturais, issosignica que o interessado, em certa

situação, tem o direito (faculdade sub- jetiva) de reivindicar esse exercício eo Estado o dever de possibilitar a re-alização do direito em causa. Garantiro acesso à cultura nacional (art. 215):norma jurídica, norma agendi, signi-ca conferir aos interessados a possi-bilidade efetiva desse acesso: facultasagendi. Quando se fala em direito à

cultura se está referindo essa possi-bilidade de agir conferida pela norma jurídica de cultura. Ao direito à culturacorresponde a obrigação correspecti-va do Estado (SILVA, 2002, p. 231).

Além desses artigos, temos os ar-tigos 219, 221, 227 e 231, que tratam,respectivamente, do incentivo ao mer-cado interno, de modo a viabilizar o de-senvolvimento cultural; dos princípios a

serem atendidos para a programação epromoção das emissoras de rádio e te-

levisão; a cultura como direito da crian-ça e do adolescente; o reconhecimentodos direitos dos indígenas quanto a suaorganização social, aos costumes, às lín-

guas, às crenças e às tradições. Por m,o art. 23 trata da competência dos entesfederados, especialmente, os incisos I,III, IV e V. É uma “constituição cultural”,seguindo a linha de outras da AméricaLatina, que prevê meios para tutela dosdireitos culturais, estes abarcando o con-ceito mais amplo de cultura, baseado noreconhecimento da diversidade das nos-sas matrizes culturais.

Temos, então, a base político-jurí-dica que deve orientar as políticas cultu-rais. Vale a pena retomar um pouco, parademonstrar que, apesar desse momentode protagonismo da Constituição, tomadopela onda neoconstitucionalista, o Brasil,ao mesmo tempo em que comemoravaa conquista de uma constituição cidadã,continuou a ser tragado pelos percalçospolíticos, com a morte do primeiro presi-dente eleito pós-democratização, Tancre-do Neves. Assume o seu vice, José Sar-ney. Nesse período, foi criado o Ministérioda Cultura, em março de 1985, sem estru-tura, nem organicidade, tendo, em menosde um ano, dois ministros: José Aparecidoe Aloísio Pimenta.

Em 1986, assume o Ministério oeconomista Celso Furtado, um dos maisimportantes intelectuais do país, que já

havia desenvolvido uma obra essencialsobre desenvolvimento, tratando da im-portância da cultura. Furtado defendia,como diretrizes da política implementadapelo Ministério da Cultura à época,

A preservação e o desenvolvimento donosso patrimônio cultural, visto comoum todo orgânico que deve se integrarno cotidiano da população;O estímulo à produção cultural, sem

interferir na criatividade mas prestan-do o necessário apoio ali onde ela se


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materializa em bens e serviços de am-pla circulação;O apoio à atividade cultural ali ondeela se apresenta como ruptura com

respeito às correntes dominantes, oucomo expressão de grupos diferencia-dos por raízes étnicas, históricas, so-ciais e mesmo geográcas;

O estímulo à difusão e ao intercâm-bio culturais visando a democratizar oacesso a nosso patrimônio e a bense serviços culturais dentro do país ealém de nossas fronteiras (FURTADO,1987, p. 78-79).

O economista tem uma visão am-pla da política cultural e das ações do Mi-nistério da Cultura, baseadas em premis-sas que irão nortear as políticas culturaisdo período objeto da pesquisa. Quandoesteve à frente do Ministério, foi publica-da a primeira Lei Federal de incentivo àcultura, nº 7.50510, de 2 de julho de 1986,bem como criada uma estrutura básica emais orgânica para a instituição, por meiodo Decreto 92.489/198611.

A Lei 7.505, conhecida como LeiSarney, foi um importante mecanismopara ampliar o investimento em cultura,na medida em que baseada em incenti-vos scais aos investidores na área, masque representou o início de um momentode dependência e de imperfeição na po-lítica cultural no Brasil: ao invés da dita-dura do Estado, a ditadura do mercado,

que passa a escolher onde e em queinvestir, negligenciando diversas mani-festações desinteressantes aos seus in-teresses, que não são os interesses dacoletividade, obviamente.

Após José Sarney, veio o governode Fernando Collor de Mello, desastrosopara o campo da cultura. Dentre as suasmedidas, rebaixou o Ministério da Cultu-ra, que passou a ser uma secretaria da

Presidência da República, demonstran-do, de logo, a importância que daria à

pasta. Extinguiu a Lei Sarney, justicadona existência de diversas irregularidades,porém, um ano depois, promulga a Lei8313/91, conhecida como Lei Rouanet,

instituiu o PRONAC – Programa Nacionalde Apoio à Cultura12.

Com a Lei 8.49013 de 19/11/1992,aprovada no governo Itamar Franco, asecretaria volta a ser Ministério, mas so-mente no governo Fernando HenriqueCardoso é que retoma sua presença, comuma política cultural baseada em incenti-vo scal, sem que o Estado assuma pa-pel preponderante. Foi um momento im-

portante, no sentido dos investimentosem determinados segmentos culturais,momento marcado por uma abordagemmais mercadológica da cultura, redutorada sua amplitude e complexidade, tendocomo um dos seus slogans: “A cultura éum bom negócio”. Esse mecanismo doincentivo scal, apesar da ecácia na di-namização da produção de bens culturais,demonstrou inecácia na democratizaçãoda produção e do acesso, contemplando,essencialmente, bens e produtos culturaiscom apelo de mercado.

Relatórios desse período14 de-monstram uma assombrosa concentra-ção de investimentos na região Sudes-te, o que se explica por diversos fatores:desde a discrepância econômica e con-centração geográca das empresas in-vestidoras na região mais favorecida, até

o nível educacional da população; proble-mas de infraestrutura e antigas questõespolíticas atravancadoras do desenvolvi-mento de regiões como o Nordeste, de-monstrando que o mecenato não é ummecanismo que atenda de forma equâni-me o fomento à cultura.

Outra crítica que se faz ao meca-nismo do incentivo scal é a transferência,para a iniciativa privada, da decisão sobreo investimento no projeto, ou seja, segun-do uma lógica própria, que é a lógica do


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mercado, os investidores, por meio derenúncia scal, investem na obra ou bemcultural que atenda melhor a seus inte-resses, especialmente, de marketing . Isto

implica na discrepância de investimentos,considerando que as áreas com menor vi-sibilidade, menor apelo mercadológico e,portanto, com menor capacidade de pro-duzir publicidade para os investidores, nãoserão atrativas ao patrocínio das empre-sas privadas. A solução pode vir por meiodo fortalecimento do investimento diretodo Estado, via fundos de cultura, para osprojetos que não sejam atrativos ao inves-timento privado, por questões mercadoló-

gicas. Isso passa pela gestão democráticados fundos, além, obviamente, da existên-cia de orçamento que, minimamente, dêconta das demandas do setor.

Voltando à base normativa, aEmenda Constitucional nº 48/2005 acres-centou o §3º ao art. 215, determinando aelaboração do Plano Nacional de Cultura,de duração plurianual, visando ao desen-volvimento da cultura do país, por meio deações integradas do poder público. Alguns juristas, como Silva (2001), entendemdesnecessária a emenda à Constituição,por considerar que o texto constitucional jáseria de aplicação imediata, bastando leisordinárias para implementar as políticaspara a área. Considerando que as Cons-tituições deveriam prever normas maisgerais, deixando para as leis ordinárias osdetalhes, o jurista tem razão; porém, para

aqueles que militam no setor da cultura,a exemplo de Rubim (2007), a previsãoconstitucional representa um avanço nosentido da superação da instabilidade edescontinuidade das ações nesta área, oque nos permite concluir que a inclusão notexto constitucional representa uma maiorsegurança jurídica.

Outro importante avanço é a apro-vação da Emenda Constitucional, 71/2012,

que acrescentou o art. 216-A, seus pará-grafos e incisos15, dispondo sobre o Siste-

ma Nacional de Cultura, previsto para serorganizado em regime de colaboração,descentralizado e participativo, entre osentes federados e a sociedade.

Está claro, portanto, que a Consti-tuição de 1988 avança em muito no con-teúdo relacionado à cultura. No entanto,no campo da efetividade, pode-se armarque uma política cultural para dar garan-tia ao cumprimento dos direitos culturais,construída com participação de diversosatores só pode ser vista no Brasil, de fato,a partir 2003. É um período em que, apartir das bases institucionais construídas

anteriormente, se pretende avançar emtermos de construção de outros marcoslegais e institucionalização, pensada a po-lítica cultural em termos sistêmicos, com oenvolvimento dos três entes federados, naperspectiva de superação da instabilidadeconstatada ao longo da história políticado Brasil no que se refere às políticas deEstado direcionadas para a cultura. É ummomento no qual ca aparente o esforçode equilíbrio entre valores aparentementeconituosos que envolvem política e cul-tura: a função negativa do Estado, paragarantir a liberdade de expressão culturale a função positiva, que deve assegurar epromover os meios para o exercício dessaliberdade de expressão.

Além disso, estava em pauta, nesseperíodo, a cultura pensada a partir de trêsdimensões: cidadã, simbólica e como fator

de desenvolvimento, levando em conside-ração a diversidade. No seu programa degoverno para o período 2003/2006, o Par-tido dos Trabalhadores dispõe:

Nosso governo adotará políticas públi-cas de valorização da cultura nacional,em sua diversidade regional, comoelemento de resgate da identidadedo País. Ao mesmo tempo, abrir-se-ápara as culturas do mundo. A política

do nosso governo estimulará a socia-lização dos bens culturais e contribui-


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rá para a livre expressão de todas asmanifestações no campo da cultura. Ainclusão cultural não é apenas conse-qüência da inclusão social, mas con-

tribui para o pleno acesso à cidadaniae a uma existência econômica e so-cialmente digna. Para realizar essesobjetivos será necessário encontrarnovos mecanismos de nanciamen-to da cultura e de suas políticas, quenão podem continuar, como hoje, ex-clusivamente submetidos ao mercado.Impõem-se aumentos substantivosdas dotações orçamentárias para acultura e a criação de fundos que per-

mitam uma distribuição mais justa derecursos para a produção cultural. Aomesmo tempo, será necessária umaconsistente reforma do Ministério daCultura, descentralizando suas iniciati-vas pelo conjunto das regiões do Bra-sil e estabelecendo as bases para quetodas as cidades brasileiras venhama ter os seus próprios equipamentosculturais (PARTIDO DOS TRABALHA-DORES, 2003).

Palavras fnais

Da atuação do Estado, a partir des-se resumo histórico, percebemos açõesvoltadas, especialmente, à preservaçãodo patrimônio, à tentativa de criação deuma cultura ocial -a partir de discursosbaseados na identidade e unidade nacio-

nal- passando por um período fortementeneoliberal, com a quase ausência do Es-tado, permeado por outros nos quais sepensava a cultura de forma mais ampla eabrangente (inspiração de Mário de An-drade). É certo que os direitos culturaissó começam a ser incluídos nos discursosociais, como base e fundamento para aspolíticas culturais, a partir de 2003. Antesdisso, ainda que a Constituição em vigorseja de 1988, não se percebe um emba-

samento das políticas do setor nas previ-sões constitucionais, como se percebe no

exame dos discursos tanto de FernandoHenrique Cardoso, presidente que ante-cedeu Lula, quanto de Francisco Weffort,ministro da cultura do período FHC.

No período Lula, temos, em um pri-meiro momento, Gilberto Gil à frente doMinistério da Cultura e, em seu discursode posse, trata da política cultural, na se-guinte perspectiva:

faz parte da cultura política de uma so-ciedade e de um povo, num determi-nado momento de sua existência. Nosentido de que toda política cultural

não pode deixar nunca de expressaraspectos essenciais da cultura dessemesmo povo. Mas, também, no sen-tido de que é preciso intervir. Não se-gundo a cartilha do velho modelo es-tatizante, mas para clarear caminhos,abrir clareiras, estimular, abrigar. Parafazer uma espécie de “do-in” antro-pológico, massageando pontos vitais,mas momentaneamente desprezadosou adormecidos, do corpo culturaldo país. Enm, para avivar o velho e

atiçar o novo. Porque a cultura brasi-leira não pode ser pensada fora des-se jogo, dessa dialética permanenteentre a tradição e a invenção, numaencruzilhada de matrizes milenares einformações e tecnologias de ponta.(MINC, 2003)

A cultura pensada a partir de três di-

mensões, ultrapassa o conceito restrito decultura no sentido de arte - como um de-terminado tipo de arte - ou como patrimô-nio material. Nesse momento, passa a serpensada e reetida como uma dimensãohumana, como um direito, que pressupõea efetiva participação dos mais diversosatores no campo da cultura, envolvendo aprodução, a livre manifestação, bem comona própria decisão acerca das políticasculturais. Nesse sentido, é importante adenição de Rubim (2007), para quem po-lítica cultural, para que seja considerada


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pública, pressupõe debate público e al-gum nível de deliberação pública.

Dentro desse contexto, é possível

pensar os direitos humanos, especica-mente os direitos culturais e o seu exer-cício, como emancipatório. E é a partirdessas premissas, aliadas à tendêncianeoconstitucionalista, ou seja, do prota-gonismo da Constituição, que se devepensar e planejar as políticas públicas dacultura, sem perder de mira todos os en-traves que comprometem os programasque integram a política cultural: desde aprópria compreensão do que se tratam

esses direitos culturais, passando pelosproblemas institucionais/estruturais e deorçamento, além da questão da vontadepolítica e baixa visibilidade do setor.

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1 Mestra pelo Programa Multidisciplinar em Cultura eSociedade da UFBA. Especialista em Direito do Estadopela UFBA. Contato: [email protected]

2 O neoconstitucionalismo tem por base três premissasteóricas: a normatividade da constituição; a sua supe-rioridade sobre o restante da ordem jurídica e a centrali-dade da constituição nos sistemas jurídicos. As políticas

públicas, tendo as normas como instrumentos, portanto,estão voltadas para a concretização destas premissas(BARCELLOS, 2008).

3 Com a chegada da família real, em 1808 foram cria-das as primeiras escolas de ensino superior, não eramuniversidades, mas eram cursos de longa duração, ins-pirados no modelo da Universidade de Coimbra. EmSalvador, foi criada a Escola de Cirurgia e Anatomia(hoje Faculdade de Medicina da Universidade Federalda Bahia), e no Rio de Janeiro, a Escola de Anatomiae Cirurgia (atual Faculdade de Medicina da UFRJ) e a Academia da Guarda Marinha. Dois anos após, foi fun-

dada a Academia Real Militar (atual Escola Nacional deEngenharia da UFRJ). Seguiram-se o curso de Agricul-tura em 1814 e a Real Academia de Pintura e Escultura.


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Disponível em http://www pragmatizes uff br

4 Também foram criados, com a chegada da família realpara o Brasil, a Imprensa Régia, autorizando-se o fun-cionamento de tipograas e a publicação de jornais; a

Biblioteca Nacional; o Jardim Botânico; e o Museu Real,que mais tarde se tornaria o Museu Nacional; a Acade-mia de Belas-Artes, além da vinda de uma missão artís-tica francesa.

5 Que culminará com a edição da CLT – Consolidaçãodas Leis do Trabalho, resultante de uma compilação detodas as leis criadas até 1943, destinadas a regulamen-tar a relação entre empregados e empregadores.

6 Nesse período, inclusive, foi criado o Conselho Con-sultivo do Patrimônio Cultural.

7 O que, sem duvida, inuenciou ações da política cul-tura do período em análise, como os pontos de cultura,por exemplo.

8 Entrevista concedida ao Jornal do Sindicato dos Ser-vidores do Poder Judiciário do Estado do Rio Grandedo Norte (SISJERN), em 5/8/2011, disponível em http://issuu.com/sisjern/docs/js65?viewMode=magazine&mode=embed. Acesso em março de 2013.

9 Raticados pelo Brasil pelo Decreto Legislativo n. 226,

de 12 de dezembro de 1991, e promulgados pelo Decre-to n. 592, de 6 de dezembro de 1992.

10 Segundo dados obtidos no site do Senado Federala origem da Lei Sarney está no projeto de lei n° 54, de1972, arquivado, assim quatro outros apresentados porSarney. Em 1975 e no início de 1980, novamente propôsprojetos de igual teor, todos arquivados sob a alegaçãode que eram inconstitucionais.

11 Disponível em http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1980-1987/decreto-92489-24-marco-1986--442617-publicacaooriginal-1-pe.html.

12 O PRONAC tem como finalidades: I - contribuirpara facilitar, a todos, os meios para o livre acessoàs fontes da cultura e o pleno exercício dos direitosculturais; II - promover e estimular a regionalizaçãoda produção cultural e artística brasileira, com va-

lorização de recursos humanos e conteúdos locais;III - apoiar, valorizar e difundir o conjunto das ma-nifestações culturais e seus respectivos criadores;IV - proteger as expressões culturais dos grupos for-madores da sociedade brasileira e responsáveis pelopluralismo da cultura nacional; V - salvaguardar asobrevivência e o florescimento dos modos de criar,fazer e viver da sociedade brasileira; VI - preservaros bens materiais e imateriais do patrimônio culturale histórico brasileiro; VII - desenvolver a consciênciainternacional do País.

13 Lei que dispõe sobre a organização da Presidênciada República e dos Ministérios e prevê, como atribuiçõesdo Ministério da Cultura: a) planejamento, coordenaçãoe supervisão das atividades culturais; b) formulação e

execução da política cultural; c) proteção do patrimôniohistórico e cultural brasileiro.

14 Relatório de Captação de Recursos por ano, re-gião, uf, área e segmento, disponível http://www.cul-tura.gov.br.

15 Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organi-zado em regime de colaboração, de forma descentra-lizada e participativa, institui um processo de gestão epromoção conjunta de políticas públicas de cultura, de-mocráticas e permanentes, pactuadas entre os entes daFederação e a sociedade, tendo por objetivo promover odesenvolvimento humano, social e econômico com plenoexercício dos direitos culturais. § 1º O Sistema Nacionalde Cultura fundamenta-se na política nacional de culturae nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacionalde Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios: I - di-versidade das expressões culturais; II - universalização

do acesso aos bens e serviços culturais; III - fomento àprodução, difusão e circulação de conhecimento e bensculturais; IV - cooperação entre os entes federados, osagentes públicos e privados atuantes na área culturalV - integração e interação na execução das políticas,programas, projetos e ações desenvolvidas; VI - com-plementaridade nos papéis dos agentes culturais; VII- transversalidade das políticas culturais; VIII - autono-mia dos entes federados e das instituições da sociedadecivil; IX - transparência e compartilhamento das informa-ções; X - democratização dos processos decisórios comparticipação e controle social; XI - descentralização arti-culada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações;XII - ampliação progressiva dos recursos contidos nosorçamentos públicos para a cultura § 2º Constitui a es-trutura do Sistema Nacional de Cultura, nas respectivasesferas da Federação: I - órgãos gestores da cultura; II -conselhos de política cultural; III - conferências de cultu-ra; IV - comissões intergestores; V - planos de cultura; VI- sistemas de nanciamento à cultura; VII - sistemas de

informações e indicadores culturais; VIII - programas deformação na área da cultura; e IX - sistemas setoriais decultura. § 3º Lei federal disporá sobre a regulamentaçãodo Sistema Nacional de Cultura, bem como de sua arti-culação com os demais sistemas nacionais ou políticassetoriais de governo. § 4º Os Estados, o Distrito Federale os Municípios organizarão seus respectivos sistemas

de cultura em leis próprias.

Um panorama das constituições brasileiras: o tratamento dado aos direitos culturais

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