TÍTULO - UFPBbiblioteca.virtual.ufpb.br/files/modelos_de_gestao... · 2015. 5. 7. ·...

UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL MODALIDADE A DISTÂNCIA

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO

1

TÍTULO

MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS AO

FOMENTO DO EMPREENDEDORISMO: Estudo da Concepção do Programa

“Empreender-JP”

Márcio Reinaldo de Lucena Ferreira

Pós-graduando lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB

Débora Gerlane Gomes de Alcântara

Professora do Departamento de Economia - UFPB

RESUMO

Desenvolver políticas públicas voltadas para o incremento da economia com consequente

redução do desemprego, se apresenta como oportunidade estratégica para os governantes no

atual cenário. Diante de um mundo globalizado passando por crises econômicas, promover

uma gestão que tenha a capacidade de atender os anseios da população, no que diz respeito a

possibilidade de se estabelecer no mercado de trabalho, passa a ser um grande diferencial ao

gestor. Dessa forma, o presente trabalho tem por objetivo estudar a concepção da política

pública relacionada ao programa Empreender JP e sua relação com os modelos de gestão

pública, descrevendo como se deu a implementação do programa, política pública do Governo

Municipal de João Pessoa que tem por finalidade conceder empréstimos a empreendedores de

micro negócios no município. Para isso, foi realizado levantamento bibliográfico, pesquisa

documental e aplicada entrevista com um dos membros do Comitê Gestor. Os resultados

indicam que apesar do programa não ter sido criado a partir da participação popular, após sua

implementação, com o seu desenvolvimento, a mesma tem se dado através do levantamento

de novas demandas junto a sociedade, o que pode caracterizá-lo como de cunho democrático-

participativo. De outra forma, o programa atende uma das principais reivindicações dos

cidadãos, referente a geração de emprego e renda.

Palavras-chave: Modelos de Gestão Pública. Políticas Públicas. Empreendedorismo.






2

1 INTRODUÇÃO

Na atualidade, desenvolver políticas voltadas para a redução do desemprego e melhor

funcionamento da economia demonstra-se como oportunidade estratégica para os

governantes. A partir deste pressuposto, o incentivo ao Empreendedorismo se apresenta como

mola propulsora da economia e combate ao desemprego, devendo o governo promover

políticas para o seu fomento. No presente estudo, buscar-se-á discorrer sobre os pressupostos

teóricos que envolvem as temáticas Modelos de Gestão Pública, Políticas Públicas e

Empreendedorismo, cuja finalidade será construir o devido arcabouço teórico que dará

subsídios para as análises que se seguem.

O Brasil vem passando por transformações significativas nos últimos tempos, percebe-

se que de um modelo patrimonialista de gestão adotado na época do Brasil Império e início do

Brasil República, passou-se pela implantação de um modelo burocrático Weberiano no

período Vargas e mais recentemente, a chegada do modelo gerencialista concebido nos

governos Thatcher e Reagan, da Inglaterra e Estados Unidos, ou melhor, nos países de origem

anglo-saxônica. Este último, trazido ao Brasil pelo presidente Fernando Henrique Cardoso

acompanhado do seu ministro Bresser Pereira. Como contraponto ao modelo gerencialista,

surge o modelo democrático-participativo, que busca de forma oportuna evidenciar os

chamados direitos republicanos, ou seja, o empoderamento da sociedade através da sua

participação na res publica.

Verificou-se então, que estudar a concepção do programa Empreender JP, relacionado

às políticas públicas desenvolvidas pelo governo municipal de João Pessoa, se apresenta

como uma oportunidade. O Programa, política pública do governo municipal de João Pessoa,

tem por finalidade conceder empréstimos a empreendedores de micro negócios na cidade de

João Pessoa, auxiliando assim no desenvolvimento de novos empreendimentos, tendo sido

criado através da Lei 10.431, de 11 de abril de 2005. Através do portal do Governo Municipal

de João Pessoa verifica-se que o Programa contabiliza até hoje investimentos na ordem de R$

31.645.905,64, sendo R$ 25.564.366,79 com recursos próprios. O número de contratos

liberados já chega a 13.672, sendo 12.831 também com recursos do tesouro municipal.






3

Diante do exposto, definiu-se como problema de pesquisa: Como se deu a concepção

da política pública relacionada ao programa Empreender JP e sua relação com os

modelos de gestão pública?

Assim, o presente trabalho estudará a formação da política pública que originou o

programa Empreender JP, buscando verificar a partir de que modelo de gestão a mesma foi

referenciada. Procurar estudar a gestão pública municipal e a forma como vem atuando junto

à sociedade no atendimento das demandas, se apresenta como uma oportunidade para o

presente estudo e colaboração para a ciência.

Para tanto, definiu-se como objetivo geral estudar a concepção da política pública

relacionada ao programa Empreender JP e sua relação com os modelos de gestão pública. A

título de objetivos específicos buscou-se: verificar quem são os principais atores envolvidos;

identificar qual o modelo empregado na concepção do programa; identificar como se dá o

monitoramento realizado sobre o programa.

No corpo do artigo foi realizada fundamentação teórica abordando as temáticas

modelos de gestão pública, políticas públicas e empreendedorismo. Logo após, foram

apresentados os procedimentos metodológicos, demonstrando o uso da pesquisa documental,

onde foram levantadas informações junto a documentos da Prefeitura Municipal de João

Pessoa. Também, foi realizada entrevista junto a um dos responsáveis pelo programa. Nas

análises, foram expostos os achados de pesquisa, remetendo-os à fundamentação teórica para

as devidas amarrações. Por último, foram apresentadas as considerações finais sobre os

resultados alcançados.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Apesar da Administração existir desde os primórdios da existência do homem, como

ciência, a mesma passou a existir a bem pouco tempo, mas precisamente no final do século

XIX e início do século XX, com o surgimento da Teoria da Administração Científica, de

responsabilidade de Frederick W. Taylor. O Taylorismo surge como resposta à necessidade de






4

ganhos de eficiência e eficácia por parte das empresas daquela época, que precisavam

aumentar a sua produção, como forma de suprir a crescente demanda por produtos verificada

até então.

De lá pra cá, a ciência evoluiu consideravelmente, com o surgimento de uma

infinidade de teorias voltadas para tarefas, pessoas, ambiente, etc. É certo que, na iniciativa

privada, essas teorias foram amplamente estudadas e colocadas em pleno uso, mas no setor

público não se verificou tamanho desenvolvimento em igual período, pelo menos em nível de

Brasil.

Com o fim do regime militar e a abertura política, verificou-se no país um aumento

considerável das demandas sociais, exigindo dos governantes ganhos de eficiência e eficácia

para supri-las. É nesse momento que volta a baila a necessidade da ciência da Administração,

desta feita, aplicada ao setor público. Inicialmente, verifica-se um fenômeno em que são

aplicados conhecimentos desenvolvidos para a iniciativa privada, no setor público, o que pode

ser comprovado através do uso do modelo gerencialista, desenvolvido com a finalidade de

implementar no setor público ferramentas utilizadas pela iniciativa privada.

Percebe-se que, aos poucos, a Academia dispensa atenções ao setor público,

oferecendo cursos voltados à formação de profissionais nesta área, e como consequência o

conhecimento aplicado ao setor público amplia-se, desenvolvendo-se por meio de

qualificação, publicações de artigos, livros, etc.

Eis que, associado à necessidade de um modelo eminentemente público com o

envolvimento dos cidadãos, o que é próprio de uma democracia, em consonância com o

atendimento das demandas sociais vigentes, surge o modelo democrático-participativo de

gestão que apresenta como principal diferencial, o incremento dos Direitos Republicanos,

concedendo aos cidadãos a capacidade de participar de forma efetiva da gestão.






5

2.1 BREVE HISTÓRICO SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

Com a evolução da Administração Pública no Brasil verifica-se que o país até o final

do século XIX, podia ser caracterizado como possuindo modelo patrimonialista liberal

clássico, voltado a pouca participação na economia e ordem social. O modelo patrimonialista

possui como principal característica o aparelho do estado funcionando como uma extensão do

poder do soberano, o que pode ser encontrado em estados totalitários. Na verdade, percebe-se

que nestas condições não se sabe ao certo o que separa o patrimônio do ditador ou soberano,

do patrimônio nacional, sendo as regras da administração pública desenvolvidas de acordo

com a vontade do soberano, aí incluída as do Estado, inexistindo preocupação com o bem

estar social.

Iniciada a República em 1889, verifica-se que este quadro não mudou permanecendo

até a década de 1930. Contudo, no que diz respeito ao processo político de detenção do poder,

percebe-se que ocorreram alterações significativas, deixando de ser centralizado na figura do

imperador e passando a ser disputado por oligarquias locais. Dessa forma, mesmo com o fim

do Império e o início da República, o modelo patrimonialista predominou em nossa

administração pública, resultado da herança da colonização portuguesa que trouxe para o

Brasil a sua estrutura de poder e sua mentalidade. (PIMENTA, 1998).

Na década de 1930, o Brasil apresenta um Estado autoritário caracterizado por um

poder político centralizado na esfera do executivo, que assume o processo de modernização e

industrialização do país. De acordo com Granjeiro (2005, p.21), este processo apresenta três

linhas de ação intervencionista, são elas:

a) Criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas, buscando-se

a participação das corporações por meio da formação de conselhos;

b) Expansão dos órgãos da Administração Direta;

c) Expansão empresarial do Estado.

A implantação do CFSPC (Conselho Federal do Serviço Público Civil), representa o

que pode-se conceber como a implantação de um Estado Administrativo em nosso país. O






6

Conselho era um órgão colegiado com a finalidade de disciplinar a gestão de pessoas e as

atividades-meio do setor público, sendo transformado, em 1938, no DASP (Departamento de

Administração do Serviço Público), órgão que seria responsável pela modernização do Estado

Brasileiro, adotando os princípios da Administração Científica, de Frederick W.Taylor, como

também, o modelo burocrático, concebido por Max Weber. Nessa situação, aconteceu a

separação entre as atividades-fim e atividades-meio, difundindo o princípio da

departamentalização, do formalismo técnico do caráter prescritivo da ação governamental

(PIMENTA, 1998; MARINI, 2002; GRANJEIRO, 2005).

Dessa forma conclui-se que, com o fim do Império e o início da República, tendo o

país passado por mudanças e evoluído para um sistema de governo que propunha implantar

no Brasil uma democracia, surge aos poucos a necessidade de uma máquina pública mais

eficiente e eficaz com fins de atingir um novo padrão de desenvolvimento, não sendo mais

concebível que se perpetuassem as práticas patrimonialistas, fazendo-se necessário partir para

a implantação de um novo modelo que atendesse às novas demandas, o que vem a ocorrer

com a criação do DASP, acompanhada de uma nova filosofia para a administração pública

brasileira.

Com a estruturação do DASP forma-se uma elite burocrática no país, cujo objetivo

maior seria o desenvolvimento e implementação de uma estratégia nacional de

desenvolvimento, com a finalidade de substituir as importações, marcando assim a forte

presença do Estado na regulamentação da economia.

2.2 MODELO BUROCRÁTICO

Com a Constituição de 1934 verifica-se a tentativa de implantação de um modelo

clássico de administração pública burocrática a funcionar no Estado brasileiro, tendo sido

criado um conjunto de normas e legislações que caracterizavam a intensa racionalidade nas

organizações. A vinda do modelo burocrático se dá em razão de coibir os abusos verificados

no modelo patrimonialista, através da criação de regras rígidas para o funcionamento da






7

máquina estatal. Contudo, as necessidades públicas continuaram relegadas a um segundo

plano, sendo dada a ênfase ao controle administrativo, que objetivava evitar o nepotismo e a

corrupção, que eram praticados no modelo patrimonialista. De acordo com Silva (2006) e

Chiavenato (2003) são características do modelo burocrático:

divisão de trabalho – simplificação das atividades de modo a facilitar e

especializar os envolvidos;

hierarquia de autoridade - formando a cadeia de comando e estruturando a

organização;

racionalidade - seleção realizada por meio de critérios técnicos, sendo as

promoções realizadas através do mérito;

regras e padrões – decisões guiadas por regras aplicadas de forma impessoal;

compromisso profissional – os administradores trabalham não como donos do

negócio, mas por contrapartidas salariais;

registros escritos – manutenção de registros com a finalidade de dar

continuidade e alcance a uniformidade das ações;

impessoalidade – regras e procedimentos aplicados de forma imparcial e

uniforme;

comunicação – organização ligada por comunicações escritas.

A falta de ênfase nas demandas públicas aconteceu, sobretudo, em razão da própria

concepção do modelo burocrático, que relegava os aspectos externos à organização, tendo

sofrido duras críticas juntamente com as demais teorias que compõem a abordagem clássica

da administração, por não levarem em consideração o ambiente externo às organizações.

Durante o governo Vargas buscou-se reduzir a cultura clientelista e de troca de favores

políticos que caracterizava o patrimonialismo de Estado, tendo sido sugeridos projetos de

reforma que visavam profissionalizar o aparelho administrativo, sendo criados procedimentos

mais transparentes. Apesar das mudanças, verificou-se na prática, que os políticos fizeram uso






8

desses instrumentos para ampliarem as suas práticas clientelistas, dando assim continuidade a

cultura patrimonialista que se manteve profundamente enraizada nos negócios públicos do

país (MARINI, 2002; GRANJEIRO, 2005).

Em 1964 com o golpe, foram suspensos vários direitos civis, tendo sido abolida as

eleições diretas para presidente da República, o que caracterizou o início de um regime

autoritário. O Estado brasileiro assume uma postura intervencionista e desenvolvimentista,

resultado da tomada do poder pelas Forças Armadas que permaneceram durante 21 anos no

comando do país. Durante este período o processo político passa a ser totalmente fechado à

participação da sociedade.

De acordo com Granjeiro (2005), o regime militar impôs um centralismo político

consolidando a tendência intervencionista do Estado no setor produtivo, através da expansão

da administração indireta, operada através da instituição do Decreto-Lei no.200/1967. Os

militares adotaram o planejamento como princípio dominante de administração, concedendo à

Secretaria de Planejamento – SEPLAN, o status de agência central. Por meio desse decreto as

relações de trabalho foram flexibilizadas, permitindo-se a contratação de pessoal em regime

celetista.

As crises verificadas ao final da década de 1970 e durante a década de 1980,

culminaram em uma certa predominância da racionalidade lógica da economicidade nos

processos de modernização administrativa, colocando em questionamento a forma tradicional

de organização e gestão governamental a partir do esgotamento do modelo burocrático de

administração pública que vigorava (MARINI, 2002; PIMENTA, 1998; BRESSER

PEREIRA, 2001; GRANJEIRO, 2005).

2.3 MODELO GERENCIALISTA

O modelo gerencialista origina-se na segunda metade do século XX em razão do

desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia mundial, também, em resposta a

incapacidade do modelo burocrático em suportar este novo cenário, uma vez que, é um






9

modelo centralizador e incapaz de promover a participação. O modelo foi adotado pelos

países que conceberam a ortodoxia econômica a partir de uma perspectiva neoliberal. Essa

perspectiva também ficou conhecida como New Public Management ou Nova Gestão Pública.

Uma das características do modelo está relacionada ao fortalecimento do empreendedorismo,

voltado às inovações gerenciais e aos incentivos a realização de parcerias entre o setor público

e o privado. Os seus defensores propagavam a necessidade de redução de gastos com pessoal,

privatização de empresas públicas, desenvolvimento de novas tecnologias de produção e

distribuição do serviço público, desenvolvimento de cooperação inter-governamental

(BRESSER PEREIRA, 2001; MARINI, 2002).

No Brasil, com a Constituição de 1988, resultado do esgotamento do regime

autoritário, fruto das crescentes demandas por participação política advindas dos vários

segmentos da sociedade, as concepções consolidadas no período autoritário tornam-se

incompatíveis, fazendo-se necessária a implementação de um novo aparelho administrativo,

que proporcionasse agilidade e eficiência, capaz de suprir as crescentes demandas sociais.

Por meio do Decreto No. 91.309, de 1985, passa a ser apresentado um novo projeto de

reforma administrativa cuja finalidade era organizar várias áreas, principalmente os recursos

humanos e promover os processos de informatização do setor público. De acordo com

Granjeiro (2005), o projeto contemplava os seguintes pontos: restaurar a cidadania;

democratizar a ação administrativa em todos os níveis; descentralizar e desconcentrar a ação

administrativa; revitalizar o serviço público e valorizar o servidor; melhorar os padrões de

desempenho.

Percebe-se assim, que são dados os primeiros passos na implantação de um modelo

gerencialista de administração pública, com a promoção de um aparelho administrativo

modernizado apresentando uma estrutura eficiente com capacidade de suprir as demandas

sociais vigentes. Contudo, em razão da falta de apoio político, muitos programas deixaram de

ser implementados, apesar do clima favorável às mudanças, verificado então.

Com a eleição de Fernando Collor de Melo, o Estado brasileiro passa por uma grande

transformação, sobretudo, em suas estruturas administrativas. Vários órgãos são extintos






10

enquanto outros possuem o seu status modificado. As reformas promovidas pelo governo

Collor, desencadearam a privatização de empresas estatais, acompanhada da extinção de

órgãos e o corte de pessoal, não havendo uma orientação orgânica.

No governo Fernando Henrique Cardoso tem-se a aceleração do programa de

privatizações e a promoção de um verdadeiro desmonte da máquina pública brasileira, o que

ocasionou o sucateamento e à extinção de vários órgãos, que vinham apresentando serviços

relevantes ao país. Na época, esse conjunto de mudanças foi promovido pelo Ministério da

Administração e Reforma do Estado – MARE. A finalidade do MARE era reduzir ao máximo

a máquina pública. Durante este período foram criadas as agências reguladoras, a exemplo da

ANA (Agência Nacional de Águas), ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações),

etc., que assumiram a responsabilidade pela regulamentação e fiscalização das atividades

privatizadas. Também, foram instituídos os Contratos de Gestão – acordos firmados entre o

Estado e as entidades estatais. Por outro lado, os servidores públicos sofreram perdas de seus

direitos fruto das mudanças promovidas nas leis que os normatizavam.

Os pontos centrais do debate sobre a reforma do Estado estavam atrelados a

necessidade de superação da crise fiscal associada à falta de recursos para custeio e

investimento. De acordo com as correntes que predominavam, a reestruturação da

administração pública teria de estar associada à implementação de um modelo de gestão mais

eficiente que promovesse a redução dos gastos públicos. Assim, sob o comando do ministro

Bresser Pereira, o MARE defendia a ideia de que o Estado deveria incorporar a racionalidade

lógica empresarial da administração privada, aproximando o setor público do privado por

meio de organismos paraestatais e não-governamentais pertencentes ao terceiro setor, como

também, através de entidades sociais, sem fins lucrativos, compostas por cidadãos, com a

finalidade de prestar algum tipo de serviço assistencial à sociedade. Na ocasião, as propostas

do MARE sofreram pressões dos mais variados segmentos da sociedade. Segundo Montaño

(2003) esses são aspectos relacionados não a questões relativas à ineficiência estatal ou razões

financeiras, mas pura e simplesmente questão de fundo político-ideológico. A crítica

direcionada ao modelo gerencialista se dá, sobretudo, em razão de que, ele retira do cidadão o






11

direito de reivindicar por melhores condições sociais e passa a responsabilizá-lo pela melhoria

dessas condições sob o pretexto de chamar a sociedade à participação, deturpando a noção de

democracia e cidadania. Nesses modos, o Estado passa para o terceiro setor, recursos

públicos, caracterizando a privatização dos serviços sociais.

Com a chegada do governo Lula, o debate sobre as concepções de gestão e a

necessidade de reforma do aparelho administrativo permanece vivo, acompanhada da

necessidade de mais controle e participação social nas ações, decisões e implementação de

políticas públicas promovidas pelo governo.

2.4 MODELO DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO

Como resultado das pressões da sociedade questionando a efetividade das políticas

públicas tradicionais, percebe-se que o país tem passado gradualmente para um estágio de

gestão mais social, voltado à participação e ao controle da sociedade em suas ações. Podem

ser listadas a título de exemplo, a implantação dos orçamentos participativos, projetos de

emprego e renda através das parcerias com entidades não governamentais e privadas, pactos

com a sociedade civil organizada, etc. Essas são iniciativas que colocam em xeque a forma

tradicional de gestão atrelada ao modelo burocrático, centralizador e fechado à participação

popular.

Como já mencionado, o aumento das demandas sociais e a falta de condições do

governo em atendê-las foram os pressupostos que deram origem aos novos modelos de

gestão, visando buscar suprir essas necessidades. Franco (2002, p.07) apresenta como motivos

para a falta de sucesso das políticas públicas concebidas a partir de outros modelos, os

seguintes pontos:

a) As políticas públicas tradicionais de desenvolvimento sempre se caracterizaram

como políticas de base financeira, ou seja, sempre se acreditou que o simples fato

de se conceder incentivos fiscais e injetar dinheiro na economia fosse suficiente

para resolver os problemas do desenvolvimento;






12

b) Políticas públicas tradicionais ignoram as diferenças locais. O nosso país é um país

de dimensões continentais, com regiões de diferentes características, sendo preciso

para tanto, que as políticas públicas sejam desenvolvidas de forma regional, ou

seja, mais específicas, de acordo com a realidade de cada região;

c) Outra dificuldade das políticas tradicionais é o fato de serem setoriais, isto é, são

desenvolvidas por determinados setores, sem que haja a integração, ocasionando

grande desperdício de oportunidades.

De acordo com Franco (2002) o conjunto de mudanças verificado nos últimos tempos,

deu origem a uma nova forma de promover o desenvolvimento, desta feita, a partir dos

recursos e das potencialidades locais, ou seja, de baixo para cima, buscando à

sustentabilidade, ao invés, da forma centralizada, de cima para baixo, dependente das

atenções governamentais. É nessa linha de pensamento que Monteiro et al (2002) apresenta

três pontos de vista, são eles:

Ponto de vista econômico – proporcionar melhores condições de vida através

de uma melhor distribuição da renda;

Ponto de vista político – promover a participação ativa de toda a sociedade no

processo de construção do seu destino, ocasionando o aumento da consciência

crítica, com consequente escolha de representantes públicos que sejam

comprometidos com os interesses dos cidadãos;

Ponto de vista social – propiciar o atendimento das condições básicas de vida a

todos os cidadãos (alimentação, água, saúde educação, saneamento básico,

cultura, etc.).

Para Franco (2002) o país deve buscar implantar um modelo que promova o

desenvolvimento local integrado e sustentável, desaguando na melhoria das condições de vida

da população. Essa seria uma alternativa estratégica com a finalidade do país superar as suas

dificuldades de desenvolvimento.






13

O modelo democrático-participativo parte da perspectiva da integração e da

sustentabilidade, buscando uma sociedade que satisfaça suas necessidades sem destruir os

recursos que a sustentam, preservando-os para as gerações futuras. O governo federal tem

promovido a descentralização de poder, delegando competências aos entes estaduais e

municipais, verifica-se ainda, a distribuição de recursos e execução de atividades destinadas

ao setor privado, resultado das mudanças advindas das transformações político-sociais. Os

programas federais envolvem a participação de conselhos em suas decisões, havendo a

necessidade dos gestores públicos promoverem a formação dos mesmos, como também, o

envolvimento do setor privado. Para Santos Júnior (2004, p.29):

O caráter coletivo dos programas gera um processo de construção de poder

comunitário, podendo criar o potencial para que os efeitos das iniciativas

econômicas populares atinjam a esfera política e gere um circulo virtuoso

contrariando as causas estruturais da marginalização.

Já para Dutra (2005) para a resolução dos problemas enfrentados pelas cidades

brasileiras, não há possibilidade de alternativas que sejam viáveis sem o envolvimento de

parcerias entre a sociedade e o Poder Público, na consecução de políticas públicas.

Dessa forma, percebe-se a existência de duas novas correntes no debate sobre modelos

de gestão pública: o gerencialista, de origem neoliberal e o democrático-participativo,

voltado ao envolvimento da sociedade na gestão. Para Frey (2004) as ideias centrais desses

modelos são:

a) O gerencialista é concebido a partir da prática de gerenciamento das empresas

privadas, transferindo instrumentos de gerência empresarial para a gestão pública.

Suas diretrizes centrais são: orientação para os cidadãos vistos como clientes e a

obtenção de resultados com a utilização dos contratos de gestão, visando o controle

dos gestores públicos; descentralização administrativa com incentivos a inovação e

criatividade; transferência de autonomia e responsabilidade aos agora chamados

gerentes públicos;






14

b) O democrático-participativo procura promover a reinvenção do setor público

através do aumento do controle social, voltado à democratização das relações Estado-

sociedade, com ênfase na ampliação da participação da sociedade civil na gestão

pública, resultando em accountability, fruto da participação e envolvimento dos

cidadãos na promoção, implementação e acompanhamento de políticas públicas.

Ainda segundo Frey (2004) o modelo democrático-participativo exige dos gestores o

desenvolvimento de novas habilidades, voltadas a articulação e à cooperação com os mais

variados atores políticos e sociais. Em relação ao modelo gerencial, este procura isolar e

proteger o gestor público das pressões sociais, uma vez que, o mesmo passa a ser avaliado

conforme sua capacidade de alcançar metas pré-estabelecidas pelo sistema de decisão. O

modelo democrático-participativo privilegia o processo de gestão resgatando o seu caráter

democrático, voltado ao apoio popular e ao engajamento cívico almejado.

2.5 POLÍTICAS PÚBLICAS

Uma moderna gestão pública deve ser pautada pela implementação de políticas

públicas que satisfaçam os anseios da sociedade. Contudo, em razão do elevado volume de

demandas sociais, cabe ao governante tomar decisões que envolvem a escolha de caminhos. A

determinação destas escolhas aliada a otimização dos resultados alcançados com as políticas

postas em prática vão determinar o sucesso, ou não, da gestão. Segundo Teixeira (1997) as

políticas públicas podem ser compreendidas como sendo resultado de um conjunto de

diretrizes e referências ético-legais adotados pelo Estado para fazer frente a um problema que

a sociedade lhe apresenta. Para Saravia (2006, p.28):

Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio ou a

introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões

condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam

no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem

na decisão. É possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos

fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do






15

processo decisório. A finalidade última de tal dinâmica – consolidação da

democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui

elemento orientador geral das inúmeras ações que compõem determinada política.

Já no que diz respeito as análises das políticas públicas cabe ressaltar a importância de

se definir o método de análise a ser utilizado. De acordo com Ham e Hill (1993) os estudos de

análise de política podem ser classificados em duas categorias: a primeira relacionada a uma

orientação de predominância descritiva, em que busca-se a construção do conhecimento sobre

como se dá o processo de elaboração política, descrevendo a sua formulação, implementação

e avaliação, o que na literatura anglo-saxônica se denomina analysis of policy. A segunda

relacionada a uma orientação de caráter prescritivo ou prepositivo, em que busca-se agregar

conhecimento aos formuladores das políticas, por meio do desenvolvimento de políticas e

participação direta em suas decisões, o que na literatura anglo-saxônica se denomina analysis

for policy. Contudo, Saravia (2006) aponta para uma infinidade de formas de se estudar uma

política, que vai depender do ponto de vista em que se situa o analista. Se para Ham e Hill os

estudos de análise podem ser classificados em duas categorias, para Hogwood e Gunn (Apud,

SARAVIA, 2006), há pelo menos sete categorias para se analisar uma política, relacionadas

aos estudos de conteúdos políticos, do processo das políticas, de produtos de uma política, de

avaliação, de informação para a elaboração de políticas, de análises de processo, de análise de

políticas. Verifica-se dessa maneira, que a Análise de Política se caracteriza como sendo

multidisciplinar, visando interpretar as causas e consequências da ação do governo

(WILDAVSKY Apud RUA, 2009).

Dentre as várias metodologias que podem ser utilizadas para a elaboração de políticas

públicas, Rua (2009, p.25) destaca duas, são elas:

a) Método racional-compreensivo: voltada a macropolítica e suas grandes análises do

cenário político-institucional;

b) Método incrementalista: voltado a micropolítica e a busca de soluções para

problemas mais imediatos e prementes.






16

Autores como Lindblom (1981) tecem críticas ao modelo racional em razão do mesmo

não considerar as preferências do conjunto de atores, atendendo de forma generalista os

anseios da sociedade através de análise de problemas sociais amplos. Segundo o autor,

decisões voltadas a satisfação de necessidades sociais, devem ser tomadas de forma rápida, ou

até mesmo imediata, o que pode ser alcançado com o método incremental. Dessa forma, ele

propõe a análise de políticas específicas, focando soluções setoriais dos problemas.

No estudo de Políticas Públicas existem ainda dois conceitos que precisam ser

estudados, trata-se de Politics e Policys. Cabe aqui, diferenciar o que vem a ser politics e

policys. Segundo Rua (2009), Politics ou política é o resultado do consenso entre vários

atores (membros do governo, parlamentares, representantes de classes etc.) em torno das

discussões. Por meio de negociações vão sendo construídos esses consensos para atingir às

reivindicações, devendo ressaltar que o processo deve buscar não gerar novos conflitos com

outros atores. Já Policy, está relacionada as políticas públicas desenvolvidas pelo governo

fruto das Politics, ou seja, a formulação de propostas, tomada de decisões e sua

implementação por organizações públicas para suprir as reivindicações da sociedade.

As políticas públicas envolvem a participação de vários atores que podem ser

classificados de diversas formas, podendo ser distinguidos basicamente dois tipos de atores:

governamentais e não-governamentais. Todos os atores envolvidos em um processo de

política pública possuem seus interesses, que serão postos em discussão na arena de debates.

É certo afirmar que dentre aqueles atores envolvidos existem os que detêm mais poder do que

outros, e que esse poder poderá influenciar de forma estratégica os resultados do processo,

mas não podemos classificar entre os envolvidos quem seja mais importante. Todos os

envolvidos possuem sua importância relativa.

Outro aspecto que toma dimensão importante e oportuna, diz respeito ao estudo do

processo de política pública. Para Saravia (2006), o processo de política pública envolve

diversos estágios, sendo percebido diferenças existentes em cada um deles, referentes aos

atores, as coalizões, os processos e as ênfases. As etapas que normalmente envolvem a

concepção das políticas, sobretudo, na América Latina devem passar por uma espécie de






17

customização, devendo ser adaptadas ao continente. Assim, etapas como formulação,

implementação e avaliação, necessitam ser melhor especificadas. Dessa forma, Saravia (2006.

p.33-35) apresenta um conjunto de etapas que teoricamente seriam apropriadas para a

consecução das políticas para o continente latino. São elas:

a) Agenda: associada a inclusão de determinado pleito ou necessidade social na

agenda, na lista de prioridades, do poder público;

b) Elaboração: associada a identificação e delimitação de um problema atual ou

potencial da comunidade, devendo-se determinar possíveis alternativas para solução

do mesmo, os custos que envolvem cada uma delas e a escolha das prioridades;

c) Formulação: associada a seleção e especificação da alternativa considerada mais

oportuna, devendo ser justificada através da construção de declaração que explique a

escolha adotada, contendo objetivos, seu marco jurídico, administrativo e financeiro;

d) Implementação: associada as precondições necessárias para satisfação da política,

devendo ser constituída de planejamento e organização do aparelho administrativo

(recursos humanos, financeiros, materiais, etc.). Nesta etapa, verifica-se a elaboração

de todos os planos, programas e projetos necessários à execução da política;

e) Execução: associada a parte prática, envolvendo todo o conjunto de ações destinado

a atingir os objetivos pré-estabelecidos na política;

f) Acompanhamento: associada a supervisão da execução da política. Etapa

considerada importante, uma vez que, servirá para fornecer informações necessárias

para possíveis correções dos objetivos pré-estabelecidos;

g) Avaliação: associada a mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos da política na

sociedade, devendo-se constatar o que foi realizado e quais as suas consequências.

Já para Rua (2009), de acordo com a concepção sobre o ciclo de políticas, tem-se que

as políticas públicas são oriundas do processo político. A partir do levantamento de como se

dá o envolvimento dos atores na construção das diversas etapas das políticas, verifica-se que

as fases são sequenciais e interativas. Essas fases são:






18

a) Formação da agenda, ocorrendo quando do surgimento de novos problemas;

b) Formação das alternativas e tomada de decisão, quando ocorre o levantamento de

propostas e adoção de uma solução que seja aceitável pelos envolvidos;

c) Tomada de decisão, quando todas as decisões foram tomadas;

d) Implementação, colocando em prática o que foi decidido, devendo ser acompanhada

de um monitoramento;

e) Avaliação, que está associada ao julgamento dos resultados alcançados.

Em razão da complexidade dos ambientes em que se desenvolvem as políticas

públicas, marcado por relações de poder, extremamente problemáticas, entre os atores

envolvidos, Rua (2009) defende a utilização de um modelo híbrido fruto da junção do modelo

sistêmico e do modelo do ciclo de política (polyce cycle). Para Rua (2009, p.37) “As etapas

são compreendidas não como um processo linear, mas como uma unidade contraditória, em

que o ponto de partida não está claramente definido e atividades de etapas distintas podem

ocorrer simultaneamente ou as próprias etapas podem apresentar-se parcialmente

superpostas”.

2.6 EMPREENDEDORISMO

Inicialmente, cabe destacar alguns conceitos sobre Empreendedorismo. Segundo Daft

(2006, p.125), “Empreendedorismo é um processo de iniciar um empreendimento

organizando os recursos necessários e assumindo as recompensas e os riscos associados”. De

acordo com Dornelas (2008, p.22), “Empreendedorismo é o envolvimento de pessoas e

processos que, em conjunto, levam à transformação de ideias em oportunidades”. Para

Schumpeter (Apud Chiavenato, 2008, p.5), “o empreendedorismo tem sido visto como um

engenho que direciona a inovação e promove o desenvolvimento econômico”. Já para

Dolabela (1999, p.43), “Empreendedorismo é um neologismo derivado da livre tradução da






19

palavra entrepreneurship e utilizado para designar os estudos relativos ao empreendedor, seu

perfil, suas origens, seu sistema de atividades, seu universo de atuação”.

A origem do termo Empreendedorismo remonta os conceitos apresentados nas obras

de Richard Cantillon (1680-1734). Catillon era um economista e banqueiro do século XVIII

que manteve interesse sobre o fenômeno alinhado com os pensadores liberais da época.

Naqueles tempos, Cantillon identificou os indivíduos que exploravam novas formas de

negócio através da comercialização de matérias-primas processadas, como empreendedores

(FILION, 1999). De acordo com Gomes (2001, p.04) “ele entendia, no fundo, que se houvera

lucro além do esperado, isto ocorrera porque o indivíduo havia inovado: fizera algo de novo e

de diferente”.

Outro nome importante na construção do conceito sobre empreendedorismo foi o de

Jean-Baptiste Say (1267-1832). Para Say, o desenvolvimento econômico era fruto do

surgimento de novos empreendimentos, o que possuía significativa importância para o seu

crescimento. De acordo com Gomes (2001) não se pode atribuir o surgimento do

empreendedorismo unicamente atrelado as ciências econômicas, uma vez que, as ciências da

administração somente vieram surgir no século XX. Dessa forma, apesar dos estudos serem

iniciados por economistas, em sua essência há aspectos relacionados aos conceitos da

Administração, sobretudo, porque Cantillon e Say eram homens que se interessavam pelo

estudo de gestão de empresas.

Os conceitos sobre o empreendedor apresentados por Cantilon e Say ainda

permanecem vigentes, embora Schumpeter (1883-1950) tenha somado àqueles o aspecto

relacionado a inovação, atribuindo ao empreendedor ainda, a capacidade de promover o

desenvolvimento econômico. Para os adeptos da visão schumpeteriana são três os fatores que

promovem o desenvolvimento econômico: a concessão de crédito bancário, a promoção de

inovações tecnológicas e o surgimento de empresários inovadores. Dessa forma, os seguidores

de Schumpeter consideram o empreendedorismo a mola propulsora do desenvolvimento

econômico. De acordo com Dolabela (1999, p.30):






20

Tudo leva a crer que o desenvolvimento econômico seja função do grau de

empreendedorismo de uma comunidade. As condições ambientais favoráveis ao

desenvolvimento precisam de empreendedores que as aproveitem e que, através de

sua liderança, capacidade e de seu perfil, disparem e coordenem o processo de

desenvolvimento. O empreendedor cria e aloca valores para indivíduos e para a

sociedade, ou seja, é fator de inovação tecnológica e crescimento econômico.

Para Dornelas (2008), o mundo está vivendo a era do empreendedorismo, sendo os

empreendedores os responsáveis pela quebra de barreiras comerciais e culturais, diminuição

das distâncias, globalização e renovação dos conceitos econômicos, criação de novas relações

de trabalho e novos empregos, o que tem ocasionado a quebra de paradigmas e a geração de

riqueza para a sociedade. Já para Chiavenato (2008, p.3) “o empreendedor não é somente um

fundador de novas empresas ou o construtor de novos negócios. Ele é a energia da economia,

a alavanca de recursos, o impulso de talentos, a dinâmica de ideias”.

A partir da visão schumpeteriana percebe-se a importância do empreendedorismo

como instrumento que venha propiciar o surgimento de novos negócios, com consequente

aumento da geração de emprego e renda, aspectos esses perseguidos por todos os governantes

da atualidade.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

O presente trabalho tem como objeto a política pública que originou o programa

Empreender JP. Dessa forma, estudar como se deu a concepção da política pública que deu

origem ao programa, verificando a sua relação com os modelos de gestão pública existentes,

passa a ser o objetivo proposto, sendo os dados coletados de forma primária e secundária.

A pesquisa, quanto ao método e a forma, classifica-se como qualitativa. De acordo

com Richardson et al. (Apud Zanella, 2009, p.75) a abordagem qualitativa caracteriza-se pela

“não-utilização de instrumental estatístico na análise de dados”.

No que diz respeito aos seus objetivos, o trabalho fará uso da pesquisa descritiva. Este

tipo de pesquisa, segundo Triviños (1987), tem como objetivo descrever os fatos e fenômenos






21

relativos a determinada realidade, que neste caso será a política pública que originou o

“Empreender JP”.

Com relação aos procedimentos adotados para coleta de dados, foi realizada pesquisa

documental com uso do método do estudo de caso. Segundo Zanella (2009) a pesquisa

documental se assemelha a bibliográfica, utilizando-se de fontes documentais, ou seja, dados

secundários. Esses dados podem ser encontrados junto à organização pesquisada, referindo-se

a relatórios, manuais, atas, etc. Já o estudo de caso se caracteriza por possuir grande

profundidade e pouca amplitude, sendo utilizado para estudos voltados para uma política

econômica ou programa de governo, adequando-se a presente proposta.

Diante do exposto, para a coleta de dados primários foi realizada entrevista

semiestruturada junto a um dos membros do Comitê Gestor do Programa. De acordo com

Zanella (2009) “nesse tipo de técnica o entrevistador dispõe de um roteiro guia, no entanto,

não necessariamente segue a ordem determinada no roteiro, se oportuno, inclui novos

questionamentos durante o encontro, mas nunca perdendo os objetivos da investigação”. Na

estratégia de coleta de dados secundários foi utilizada, como já mencionada, a pesquisa

documental, que serviu para complementar as informações coletadas na extração dos dados

primários.

Foram estudadas as ações, as percepções, os comportamentos e as interações dos

atores envolvidos no programa, visando compreender melhor como o mesmo se deu,

revelando a multiplicidade dos aspectos presentes, focalizando-o como um todo e

evidenciando a inter-relação dos seus componentes e sua ligação com os modelos de gestão.

4 ANÁLISE DE RESULTADOS

O presente trabalho buscou estudar a concepção do Programa Empreender JP,

resultado das políticas públicas do Governo Municipal de João Pessoa que tem por finalidade

conceder empréstimos a empreendedores de pequenos negócios na cidade de João Pessoa,

auxiliando assim, no desenvolvimento dos empreendimentos já existentes. A ideia de






22

conceder crédito a pequenos empreendedores tem origem em Bangladesh, mas precisamente

no ano de 1976, onde muitas famílias trabalhavam por conta própria, como artesãos,

marceneiros etc., precisando de dinheiro para adquirir matéria-prima, ao passo que o sistema

financeiro local não disponibilizava linhas de crédito para aquela parcela de empreendedores,

devido a falta de comprovação de renda, o que acabava por levar os pequenos

empreendedores a caírem nas mãos dos agiotas, que os exploravam com juros exorbitantes.

Foi neste cenário, que o Grameen Bank disponibilizou crédito para os pequenos

empreendedores, tendo transformado a realidade local, combatendo à pobreza e propiciando a

inclusão social (CARNEIRO, 2008).

O Programa tem-se destacado em nível nacional, tendo sido objeto de inúmeras

pesquisas e visita por parte de outros governantes que pretendem adotá-lo em outros

municípios, podendo ser classificado como uma política pública local desenvolvida pelo

Governo Municipal de João Pessoa. Segundo Arretche (2006, p.96-97):

A autonomia política e fiscal dos governos estaduais e municipais permite que esses

adotem uma agenda própria, independente da agenda do Executivo Federal. As

relações verticais na federação brasileira – do governo federal com estados e

municípios e dos governos estaduais com seus respectivos municípios – são

caracterizadas pela independência, pois estados e municípios são entes federativos

autônomos. Em tese, as garantias constitucionais do Estado federativo permitem que

os governos locais estabeleçam sua própria agenda na área social.

Já de acordo com Amitai Etzione (Apud RUA, 2009) as decisões em políticas públicas

podem ser classificadas em estruturantes e ordinárias a partir da concepção de um modelo

mixed-scanning. Constata-se assim, que o Programa Empreender JP pode ser classificado

como uma decisão ordinária resultado de decisões estruturantes tomadas pelo Gestor

Municipal.

Cabe aqui, enfatizar a postura do Gestor Municipal responsável pela concepção do

Programa, o que para Tânia Fischer (Apud Saravia, 2006, p.23):

O administrador público era considerado um mero executor de políticas, dentro de

princípios de eficiência, considerados não apenas o fim do sistema, mas também a

medida de eficácia do mesmo. A partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o

crescimento do aparato estatal influiu na mudança do conceito de administrador, já

então percebido como formulador de políticas públicas.






23

De acordo com informações coletadas em entrevista, a vontade de criar e promover o

programa partiu do Gestor Público Municipal, que convidou um profissional do Sebrae

nacional, com vasta experiência na área e que viria a ser o seu secretário, da nova secretaria

recém-criada, “Secretaria de Desenvolvimento Sustentável da Produção”. O programa,

inicialmente, foi lançado por força de Medida Provisória, em razão do gestor não possuir

maioria na Câmara dos Vereadores, que na época fazia uma oposição acirrada. Com isso, o

gestor juntamente com os seus secretários saíram em peregrinação pelos bairros da capital a

fim de explicar a concepção do programa, seu funcionamento e importância. Nas palavras do

entrevistado:

[…] aí o que nós fizemos, fizemos 32 audiências públicas nos bairros de João Pessoa,

nós fomos a vários bairros, nos bairros de IDH1 mais baixo, para levar a ideia, explicar

como seria o programa, como é que ele ia nascer. A partir de então começaram as

estratégias de colocar o programa em funcionamento.

Após conscientização de boa parte da população sobre a importância do programa, o

seu projeto de lei foi enviado a Câmara, o que resultou em grande clamor popular forçando a

sua aprovação de forma unânime pelos vereadores. De acordo com o entrevistado:

[…] quando o projeto de lei foi para a Câmara em março, ele foi aprovado por 21 a

0, nem houve oposição ao projeto de lei, a rua das Trincheiras foi tomada por vários ônibus

com pessoas dos mais variados bairros. [...] O pessoal foi pra lá.

Segundo dados levantados junto ao Portal da PMJP (Prefeitura Municipal de João

Pessoa), o Empreender JP é um programa permanente de crédito orientado do Governo

Municipal que tem como objetivo gerar emprego, renda e ocupação no município visando

1IDH (Índice de Desenvolvimento Humano): é uma medida comparativa usada pelo Programa das Nações

Unidas para o Desenvolvimento, onde se busca classificar os países pelo seu grau de “desenvolvimento

humano”. Em sua estatística são utilizados dados referentes a expectativa de vida ao nascer, educação e PIB per

capita, recolhidos a nível nacional. O IDH também é usado por organizações locais ou empresas para medir o

desenvolvimento de entidades subnacionais como estados, cidades, aldeias, etc. O índice foi desenvolvido em

1990 pelos economistas Amartya Sen e Mahbub ul Haq (PNUD, 2011).

.






24

contribuir com a inclusão social, tendo sido criado através da Lei 10.431, de 11 de abril de

2005. Verifica-se aqui, que o Programa atende a uma das principais demandas da sociedade,

qual seja, políticas que promovam a geração de emprego e renda.

A finalidade do programa é conceder empréstimos a empreendedores de pequenos

negócios na cidade de João Pessoa, auxiliando no desenvolvimento dos empreendimentos já

existentes. Proposta essa, que se afina com a implementada junto aos empreendedores de

Bangladesh. O Programa ainda apresenta os seguintes objetivos:

a) aumentar as oportunidades de emprego através da criação, ampliação,

modernização, transferência ou reativação de pequenos negócios, formais e

informais, através de empréstimos de recursos financeiros aos

empreendedores;

b) elevar a qualidade de vida da população pela criação de fontes de renda segura

e consistente, que proporcione sustentação às famílias de empreendedores, em

particular as de baixa renda;

c) promover a capacitação e qualificação gerencial de empreendedores e gestores

de pequenos negócios, visando aprimorar suas aptidões e assegurar acesso à

inovação tecnológica que lhes garantam maior eficiência produtiva e

competitividade no mercado;

d) oferecer infraestrutura para facilitar escoamento da produção e possibilitar o

acesso dos pequenos empreendedores ao sistema de comercialização;

e) viabilizar a participação de pequenos negócios, formais e informais em feiras e

exposições onde quer que sua presença possa contribuir para o

desenvolvimento de suas atividades;

f) apoiar e estimular a criação de organizações e mecanismos de microcrédito.

Nas palavras do entrevistado:






25

O programa já criou 4 cooperativas, 16 associações montadas, nós temos

aproximadamente 7.000 pessoas já capacitadas. [...] não é só o crédito, existe uma dimensão

muito maior.

O entrevistado ainda enfatizou o apoio dado pelo Programa aos proprietários de

pequenos estabelecimentos de venda de alimentos, localizados nos bairros de João Pessoa,

cujos associados ao Programa já somam 182. Nas palavras do entrevistado:

Dos cerca de 13.000 beneficiados, nós temos algo em torno de 182 equipamentos de

comércio de vizinhança, que são mercadinhos. Esse pessoal já tá em um nível interessante, é

tanto que nós vamos começar a montar com eles um consórcio de compras. […] já faz 2 anos

que estamos trabalhando com esse pessoal, que é muito difícil, pois eles veem um ao outro

como concorrente e não como aliado. Eles precisam entender que são concorrentes no varejo

e não na compra, que eles não têm poder de compra. Nós temos beneficiados que nunca

conseguiram comprar uma lata de coca-cola no carro, pois é mais caro comprar no carro do

que no supermercado.

O programa vem promovendo a mudança na realidade da vida de várias pessoas. De

acordo com o entrevistado:

A avaliação, ela é extremamente favorável, nós somos um programa que está sendo

copiado em 19 municípios do Brasil.

Dentro da presente proposta, o programa oferece empréstimos com as menores taxas

de juros do País. Empréstimos estes, direcionados a uma fatia da população que não tem

acesso ao crédito bancário. Os credores realizam seus financiamentos com uma taxa de 0,9%

ao mês.

Várias atividades são beneficiadas com o programa, que envolve negócios de pequeno

porte de produção voltados para setores como o de artesanato, turismo, comércio e prestação

de serviços de qualquer natureza.

O programa apresenta certas restrições relativas a pessoas menores de idade, aquelas

que prestam serviços a PMJP, os que não residem em João Pessoa há pelo menos 06 meses e,

por fim, os solicitantes não podem possuir renda superior a 04 salários mínimos.

O Governo Municipal de João Pessoa informa em seu portal que o Programa

contabiliza até hoje investimentos na ordem de R$ 31.645.905,64, sendo R$ 25.564.366,79






26

com recursos próprios. O número de contratos liberados já chega a 13.672, sendo 12.831

também com recursos do tesouro municipal.

De acordo com Timmons (Apud DORNELAS, 2008) o empreendedorismo é uma

revolução silenciosa, que será para o século 21 mais do que a revolução industrial foi para o

século 20.

O Gestor Público Municipal, juntamente com o Secretário responsável pelo Programa

enfatizam o sucesso do mesmo colocando em evidência a avaliação permanente que vem

sendo realizada. Após liberado o crédito, os empreendedores passam por um

acompanhamento e uma auditoria operacional, que definirão uma possível requalificação,

acompanhamento, renegociação e renovação de empréstimo. O planejamento do Programa

estabelece que, após a contratação dos empréstimos, os empreendedores/beneficiários sejam

assistidos e acompanhados por Agentes de Crédito da PMJP/SEDESP. Os Agentes, por meio

de consultoria, os ajudam a corrigir possíveis desvios, encaminhando soluções, com o intuito

de evitar o fim precoce dos seus empreendimentos (PORTAL DA PMJP, 2011).

De acordo com Nunes (2011, p.01), um dos idealizadores e consultor de implantação

do Empreender JP:

O Programa trás em suas entranhas o DNA da inclusão social, que poucos sabem

exatamente o que é. Porque seus resultados oferecem uma visibilidade tal que

dispensa comentários. Oferece emprego e renda para os que têm talentos para

empreender e não conseguem sobreviver por falta de recursos, equivalente às vezes

ao tamanho de uma feira de uma família com nível de renda média superior, ou

menos. A renda recebida do emprego é a libertação do cidadão. É o mais puro

exercício de cidadania. É a dignificação, pela livre escolha da aplicação de seus

ganhos. Em alimentos, vestimentas, educação e saúde. O que se propõe é o começo

do fim da secular dependência de políticas compensatórias que asseguram

sobrevivência em troca de favores aos aspirantes ao poder. Enfim, é a liberdade de

opção política.

Percebe-se assim, que o Programa vem alcançando o sucesso desejado por meio da

consecução de seus objetivos, o que representa o cumprimento das condições de

implementação. Mais recentemente, foram ampliadas as linhas de crédito, desta feita,

envolvendo outras políticas promovidas pela PMJP. Segundo informações veiculadas no

portal do programa, com o seu fortalecimento a Prefeitura sentiu a necessidade de integrá-lo a






27

outras políticas públicas desenvolvidas na Capital. Foram criadas, então, as linhas especiais de

crédito voltadas a atender a públicos específicos. Assim, atualmente, o Empreender JP possui

a modalidade tradicional e nove modalidades especiais, são elas:

a) Tradicional;

b) Cinturão Verde (direcionado a agricultores familiares);

c) Especial 50+ (direcionado a pessoas com mais de 50 anos de idade);

d) Superação (direcionado a pessoas com deficiências);

e) Mercados Públicos (direcionado às ações de revitalização dos mercados públicos de

João Pessoa);

f) Comerciantes Informais (direcionado às ações de apoio aos ambulantes da Capital);

g) Grupos Comunitários (direcionado a associações e outras entidades e produtores);

h) EMPREENDER Mulher (direcionado às mulheres em situação de risco atendidas pela

Secretaria Municipal de Políticas Públicas para as Mulheres);

i) Capital de Giro (direcionado aos filiados à Associação das Micro Empresas de João

Pessoa);

j) EMPREENDER Jovem (direcionado a jovens com idade entre 18 e 29 anos).

De acordo com o entrevistado, essas novas linhas surgiram a partir da vontade

manifesta de setores da sociedade, como por exemplo, os associados aos deficientes

(SUPERAÇÃO), como também, procuram se alinhar com outras políticas desenvolvidas a

nível municipal, estadual e federal. Também, está previsto o lançamento em breve de mais 2

linhas de crédito, uma destinada a área de Tecnologia da Informação - TI, com cerca de R$

1.000.000,00 em recursos e outra alinhada com os programas federais de combate a fome,

com cerca de R$ 600.000,00 em recursos. Nas palavras do entrevistado:

[…] como por exemplo, SUPERAÇÃO, que é uma linha de crédito para os portadores

de deficiência, foi um pedido dos deficientes físicos, que na grande maioria tem dificuldades

de arranjar emprego.[...] o 50+ relacionado a pessoas de idade que tem problemas para

voltar ao mercado de trabalho. […] e agora a de TI que é uma necessidade do mercado.






28

A Prefeitura Municipal de João Pessoa, através da Secretaria de Desenvolvimento

Sustentável da Produção, realiza as inscrições em locais e períodos pré-estabelecidos que são

divulgados por vários meios de comunicação, com a devida antecedência. Os inscritos passam

por uma capacitação e são auxiliados na elaboração de seu Plano de Negócio. Após a

liberação dos empréstimos, os empreendedores recebem visitas periódicas de técnicos para

orientá-los na condução e gestão do seu negócio e na aplicação dos recursos que foram

levantados. Com isso, a PMJP procura encaminhar os microempreendedores participantes do

programa com a devida formação para alcance do sucesso em seus negócios.

Para atingir a melhor capacitação dos envolvidos, a PMJP utiliza a metodologia BEST

GAME que faz uso do aprendizado lúdico, tendo sido adaptado pelo SEBRAE/PB, voltado

para o público-alvo do programa. Verifica-se que essa é uma das melhores metodologias a

serem trabalhadas com os microempreendedores, uma vez que, trata-se de público que

desconhece técnicas de empresariar e que têm um primeiro contato com o ambiente de

competição que normalmente acontece entre empresas.

Com o desenvolvimento de uma capacitação contínua, os microempreendedores são

convocados a assistirem, a partir de uma lista de 10 palestras, duas palestras sobre temas

empresariais que são oferecidas pelo SEBRAE.

Realizada a capacitação inicial, os participantes elaboram conjuntamente com técnicos

do SEBRAE/PB e da SEDESP, o seu Plano de Negócios. O Plano de Negócios é bastante

simples e direcionado para programas e projetos de microcrédito. Através deste documento, o

empreendedor planeja suas atividades para os próximos meses e anos, o que lhe dá a condição

de visualizar aonde quer chegar, funcionando como verdadeira bússola para os

microempreendedores.

Após concluídos os planos, os mesmos são encaminhados para a Secretaria Executiva

do Fundo, onde são analisados e instrumentados para, em seguida, serem enviados para

reunião ordinária do Comitê Gestor, onde serão analisados e em caso de aprovação,

encaminhados para o processo de contratação. O Programa beneficia empreendedores

pertencentes a vários bairros da cidade de João Pessoa.






29

Para o acompanhamento dos microempreendedores a PMJP estabeleceu uma parceria

com a Federação das Empresas Juniores do Estado da Paraíba, afim de que seja dado o devido

suporte e assistência aos envolvidos no programa, por meio de acompanhamento com

consultoria para corrigir possíveis desvios e ajudá-los na resolução de problemas, com a

finalidade de evitar a morte precoce de seus empreendimentos.

Dessa forma, visando atingir os melhores resultados possíveis, a PMJP buscou fechar

parcerias estratégicas com outros entes. De acordo com informações veiculadas no portal da

PMJP (2011):

Durante a solenidade, Luciano Agra também acompanhará a assinatura do acordo de

cooperação e parceria com o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) para aporte de

recursos dos programas CrediAmigo, AgroAmigo e Fundo Constitucional de

Financiamento do Nordeste (FNE) junto ao Empreender-PB. Também será assinado

acordo de cooperação com o Sebrae para garantir assistência técnica na área de

gestão de negócios a empreendedores, cooperativas e associações beneficiadas pelo

programa.

Desde de 2005, foi firmado com o SEBRAE/PB um acordo de cooperação técnica para

desenvolver termos de referência e proposta de parceria para a implementação de projetos e

ações de apoio ao desenvolvimento sustentável dos pequenos negócios pertencentes ao

município de João Pessoa, com a finalidade de contemplar os segmentos da produção,

comércio, agropecuária, turismo, artesanato, setor de serviços e de suporte de ciência e

tecnologia.

O SEBRAE/PB formou uma equipe de multiplicadores composta por profissionais da

PMJP com o objetivo de multiplicarem a metodologia do Curso de Orientação para o Crédito.

Foi firmado ainda com o SEBRAE/PB, o uso da metodologia Gestão Orientada para

Resultados – GEOR, com a finalidade de trabalhar com os projetos Portal da Moda e Farol

Digital, direcionados respectivamente para as indústrias do vestuário e tecnologias de ponta

Verifica-se aqui, a preocupação do Programa com o monitoramento dos

empreendedores, uma vez que, foi detectada a necessidade de um maior contingente de

pessoas habilitadas a desenvolver esse acompanhamento, sobretudo, em razão do grande

número de empreendedores a serem acompanhados.






30

Dentre outros parceiros envolvidos no programa, pode ser destacado o papel relativo

dos agentes financeiros (bancos), que viabilizam o acesso ao crédito por parte dos

empreendedores. Crédito este, relativo ao Fundo Municipal de Apoio aos Pequenos Negócios,

que é composto, segundo a Lei 10.431, por:

a) o produto resultante de 1,5% sobre todos os valores de pagamentos realizados

pelo Município de João Pessoa, relativos ao fornecimento de bens, serviços e

contratação de obras, creditados automaticamente ao Fundo;

b) as transferências de agências e fundos de desenvolvimento, nacionais e

internacionais, a título de contribuição, subvenção ou doação, além de outras

formas de transferências a fundo perdido;

c) os valores decorrentes da remuneração do Fundo pelos financiamentos

concedidos pelo agente financeiro e os rendimentos resultantes de aplicações

dos recursos não comprometidos;

d) doações de pessoas físicas e jurídicas, entidades públicas e privadas que

desejem participar de programas de redução das disparidades sociais de renda,

no âmbito do município de João Pessoa;

e) juros e quaisquer outros rendimentos eventuais;

f) amortizações de empréstimos concedidos.

Ainda segundo a Lei 10.431, a supervisão do fundo é exercida pelo Conselho

Consultivo dos Pequenos Negócios do Município de João Pessoa existente no âmbito da

Secretaria de Desenvolvimento Sustentável da Produção. O conselho é composto por:

a) um representante da Secretaria de Desenvolvimento Sustentável da Produção

que atuará na condição de presidente e membro nato;

b) um representante da Secretaria de Planejamento, Desenvolvimento Urbano e

Meio Ambiente que atuará na condição de vice-presidente e membro nato;

c) um representante do SEBRAE/PB;

d) um representante das entidades do setor produtivo do comércio;






31

e) um representante das entidades do setor produtivo da indústria;

f) um representante da Central Única dos Trabalhadores;

g) um representante das Cooperativas;

h) um representante das Associações Comunitárias;

i) um representante da Universidade Federal da Paraíba;

j) um representante da Associação das Micro e Pequenas Empresas da Paraíba;

k) um representante da Federação das Micro e Pequenas Empresas da Paraíba;

l) um representante da Câmara Municipal de João Pessoa.

O outro órgão que compõe a estrutura do Programa é o Comitê Gestor, encarregado da

administração do Fundo, ao passo que é supervisionado pelo Conselho Consultivo dos

Pequenos Negócios. O Comitê é composto pelo Diretor de Fomento da Produção e dos

Pequenos Negócios, um representante da Secretaria de Desenvolvimento Social que atuará na

condição de vice-presidente, um representante da Secretaria de Finanças, um representante da

Associação das Micro e Pequenas Empresas de João Pessoa e um representante dos Agentes

Financeiros. Segundo Carneiro (2006,p.151) “Os conselhos são espaços públicos (não

estatais) que sinalizam a possibilidade de representação de interesses coletivos na cena

política e na definição da agenda pública, apresentando um caráter híbrido, uma vez que são,

ao mesmo tempo, parte do Estado e da sociedade”. Os conselhos funcionam como canais de

participação política, de controle público sobre a ação governamental, constituindo espaço de

argumentação e de redefinição de valores, normas e procedimentos, formação de consensos,

de transformação de preferências e de construção de identidades sociais (CARNEIRO, 2006).

As políticas públicas envolvem a participação de vários atores que podem ser

classificados de diversas formas, podendo ser distinguidos basicamente dois tipos de atores:

governamentais e não-governamentais. Todos os atores envolvidos em um processo de

política pública possuem seus interesses, que serão postos em discussão na arena de debates.

É certo afirmar que dentre aqueles atores envolvidos, existem aqueles que detém mais poder

do que outros, e que esse poder poderá influenciar de forma estratégica os resultados dos






32

processos, mas não podemos classificar entre os envolvidos quem seja mais importante.

Todos os envolvidos possuem importância relativa. Contudo, verifica-se que a presidência e a

vice-presidência do conselho são ocupadas por representantes das Secretarias de

Desenvolvimento Sustentável da Produção e Planejamento, Desenvolvimento Urbano e Meio

Ambiente, ambos funcionando como membros natos. O que caracteriza a predominância do

poder nas mãos de representantes da PMJP.

Assim, são vários os atores políticos envolvidos, tanto governamentais como não-

governamentais. A formação do Conselho e do Comitê deixam clara a participação de vários

representantes de classe nas decisões do Programa, o que transparece que a estrutura do

Programa contempla as fases (ciclo de políticas) com a participação dos seus atores.

5 - CONCLUSÕES

Verifica-se que a política que originou o Programa não foi desenvolvida a partir da

participação de atores ligados a representação social e sim da vontade do gestor municipal. No

entanto, trata-se de uma política que visa atender um dos principais anseios da sociedade,

relacionado a geração de emprego e renda, como também, percebe-se que toda a sua estrutura

foi concebida para envolvimento e representação dos mesmos por meio do seu Conselho

Consultivo, fato este que pode ser observado a partir do surgimento de novas linhas de crédito

destinados a outros segmentos pertencentes a outras políticas públicas desenvolvidas pelo

município, leia-se “SUPERAÇÃO”, por exemplo. Assim, resta caracterizado que a política

pública que promoveu o programa, em sua concepção não envolveu a participação nos moldes

de um modelo de gestão democrático-participativo, contudo, tem sido construída a partir de

então com a participação de diversos atores que representam vários segmentos sociais,

caracterizando-a como uma política que se enquadra neste modelo, o que se coaduna com as

reflexões de Frey (2004), para quem o modelo democrático-participativo é voltado a

democratização das relações Estado-sociedade, com ênfase na ampliação da participação da

sociedade civil na gestão pública, resultando em accountability, fruto da participação e






33

envolvimento dos cidadãos na promoção, implementação e acompanhamento de políticas

públicas.

De acordo com a concepção sobre o ciclo de políticas, tem-se que as políticas públicas

são oriundas do processo político. A partir do levantamento de como se dá o envolvimento

dos atores na construção das diversas etapas das políticas, verifica-se que as fases são

sequenciais e interativas-iterativas. Dessa forma resta caracterizado, que o modelo de política

empregado no Programa Empreender JP pode ser classificado como Interativo-Iterativo, uma

vez que, vem buscando promover as suas fases.






34

Minicurrículo

Márcio Reinaldo de Lucena Ferreira

Possui bacharelado em Administração pela UFPB; especialização em

Contabilidade de Custos pela UFPB; especialização em Gestão Pública Municipal

pela UFPB/UAB; mestrado em Administração pela UFPB. Atualmente é

Coordenador Adjunto e Professor do curso de Administração do Centro

Universitário de João Pessoa - UNIPÊ. Coordenador e membro da Comissão de

Extensão do curso de Administração do Centro Universitário de João Pessoa -

UNIPÊ. Professor pesquisador do curso de Administração do UNIPÊ, possuindo

publicações nas áreas de Gestão de Pessoas, Gestão Pública e Administração

Mercadológica. Com experiência em nível de pós-graduação, já tendo ministrado

vários módulos. Servidor público concursado do Poder Judiciário estadual. E-mail

para contato: [email protected]






35

REFERÊNCIAS

ARRETCHE, Marta. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação

e autonomia. In: Políticas públicas; coletânea. Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete

Ferrarezi. Brasília: ENAPE, 2006.

BRESSER PEREIRA, Luiz C. Sociedade Civil: sua democratização para reforma do

estado. Brasília, DF: ENAP, 2001.

CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de políticas públicas: desafios para sua

institucionalização. In: Políticas públicas; coletânea. Organizadores: Enrique Saravia e

Elisabete Ferrarezi. Brasília: ENAPE, 2006.

CARNEIRO, Fabio Antônio Alves. PROGRAMA EMPREENDER JP: inclusão social

através do microcrédito. Monografia de conclusão de curso (Graduação em Administração).

Centro Universitário de João Pessoa – UNIPÊ , 2008.2. 57f.

CHIAVENATO, Idalberto. Empreendedorismo: dando asas ao espírito empreendedor. 2a.

ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a Teoria Geral da Administração: uma visão

abrangente da moderna administração das organizações. 7a.ed. Rio de Janeiro: Elsevier,

2003.

DAFT. Richard L. Administração. São Paulo: Cengage Learning, 2005.

DOLABELA, Fernando. Oficina do Empreendedor. 6a. ed. São Paulo: Ed. de cultura, 1999.

DORNELAS, José Carlos Assis. Empreendedorismo: transformando ideias em negócios.

Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.

DUTRA, Olívio. Gestão pública municipal. In: Revista Brasileira de Administração. Ano

XV, no.48, Março de 2005.

FRANCO, Augusto. Além da Renda – A pobreza brasileira como insuficiência de

desenvolvimento. Millennium – Instituto de Política, Brasília, 2000.

________, Augusto. Porque precisamos de desenvolvimento local integrado e sustentável.

Millennium – Instituto de Política, Brasília, 2002.






36

FREY, Klaus. Governança urbana e participação pública. In: Encontro da Associação

Nacional dos Programas de Pós Graduação em Administração. ENANPAD 2004.

FILION, L. J. Empreendedorismo: empreendedores e proprietários-gerentes de

pequenos negócios. Revista de Administração. São Paulo, v. 34, n.2, abril/junho 1999. p. 05-

28.

GOMES, Almiralva Ferraz. O empreendedorismo como uma alavanca para o

desenvolvimento local. Disponível em: www.facef.br/rea/edicao07/ed07_art04.pdf. Acesso

em: 04 de nov. 2011.

GRANJEIRO, J.Wilson. Administração Pública. 3a.tiragem, Brasília: VESTCON, 2005.

HAM, Christopher; HILL, Michel. The policy process in the modern capitalist state.

Brighton: Wheatsheaf Books, 1985.

MARINI, Caio. O contexto contemporâneo da administração pública na América Latina.

Revista do Serviço Público, Brasília, ano 53, n.4, p.31-52, out./dez., 2002.

MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações

governamentais. São Paulo: Atlas, 2008.

MONTEIRO, João de Paula; BRASIL, Paulo Cavalcanti; MONTEIRO, Claudia. Gestão

compartilhada. Personal Consultoria. Brasília, 2002.

NUNES, Mauro. Empreender JP? Perguntem ao ator principal!. Disponível em:

http://www.wscom.com.br/blog/www.mauronunes.com.br+/post/post/EMPREENDER-

JP%3F+Perguntem+ao+ator+principal!-276. Acesso em 02 de nov. 2011.

PIMENTA, Carlos César. A reforma gerencial do Estado brasileiro no contexto das

grandes tendências mundiais. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v.32, n.5,

p.173-199, set/out. 1998.

PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO – PNUD.

Desenvolvimento Humano e IDH. Disponível em: http://www.pnud.org.br/idh/. Acesso em

20 de dez. 2011.

PORTAL DA PREFEITURA MUNICIPAL DE JOÃO PESSOA – PMJP. Programa

Empreender JP. Disponível em:

http://www.joaopessoa.pb.gov.br/secretarias/sedesp/empreender/. Acesso em 10 de out. 2011.

http://www.facef.br/rea/edicao07/ed07_art04.pdf

http://www.wscom.com.br/blog/www.mauronunes.com.br+/post/post/EMPREENDER-JP%3F+Perguntem+ao+ator+principal!-276

http://www.wscom.com.br/blog/www.mauronunes.com.br+/post/post/EMPREENDER-JP%3F+Perguntem+ao+ator+principal!-276

http://www.pnud.org.br/idh/

http://www.joaopessoa.pb.gov.br/secretarias/sedesp/empreender/






37

PORTAL DA PREFEITURA MUNICIPAL DE JOÃO PESSOA – PMJP. Notícias.

Disponível em: http://www.joaopessoa.pb.gov.br/luciano-agra-participa-do-lancamento-de-

linhas-de-credito-do-empreender-pb-nesta-3%C2%AA/. Acesso em 02 de nov. 2011.

RUA, Maria das Graças. Políticas públicas. Florianópolis: Departamento de Ciências da

Administração/UFSC: CAPES: UAB, 2009.

SALDANHA, Clezio. Introdução à Gestão Pública. São Paulo: Saraiva, 2006.

SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves. Cidadania e a questão urbana no Brasil: indicações na

perspectiva de um projeto de cidades democráticas. Artigo elaborado por solicitação da

OXFAM, com o objetivo de fornecer subsídios para definição de estratégias regionais nos

países da América do Sul. Rio de Janeiro, 2004.

SARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: Políticas públicas;

coletânea. Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Brasília: ENAPE, 2006.

SCHIMITT, Daniel Mártin; FIATES, Gabriela Gonçalves Silveira. Modelos de gestão

pública: uma análise crítica do modelo utilizado pelo Tribunal de Justiça de Santa

Catarina. Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Centro de Estudos Jurídicos – CEJUR,

Florianópolis, 2009. Disponível em:

<tjsc25.tj.sc.gov.br/academia/arquivos/Daniel_Martin_Schmitt.pdf>. Acesso em: 01 de set.

De 2011.

SILVA, Reinaldo Oliveira da. Teorias da Administração. São Paulo. Pioneira Thomson

Learning, 2006.

TRIVIÑOS, Augusto N. S. Introdução à pesquisa em ciências sociais: a pesquisa

qualitativa em educação. São Paulo: Atlas, 1987.

ZANELLA, Liane Carly Hermes. Metodologia de estudo e de pesquisa em administração.

Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES :

UAB, 2009.

http://www.joaopessoa.pb.gov.br/luciano-agra-participa-do-lancamento-de-linhas-de-credito-do-empreender-pb-nesta-3ª/

http://www.joaopessoa.pb.gov.br/luciano-agra-participa-do-lancamento-de-linhas-de-credito-do-empreender-pb-nesta-3ª/






38

ANEXOS

Roteiro para entrevista:

1 – Fale sobre a política pública que originou o programa “Empreender JP”? (pergunta

norteadora)

2 – como se deu a sua concepção?

3 – Quais os atores envolvidos?

4 – Como funciona o programa?

5 – Quais as dificuldades encontradas na sua implementação?

6 – Qual a avaliação do programa na atualidade?

TÍTULO - UFPBbiblioteca.virtual.ufpb.br/files/modelos_de_gestao... · 2015. 5. 7. ·...

Documents

Transcript of TÍTULO - UFPBbiblioteca.virtual.ufpb.br/files/modelos_de_gestao... · 2015. 5. 7. ·...