ÍNDICE

1. TEORIA ECONÔMICA DO ESTADO ..............................................................2

2. CRESCIMENTO DO ESTADO NOS SISTEMAS ECONOMICOS LIBERAIS .2

3. MODELOS EXPLICATIVOS DA ALOCAÇÃO DOS BENS PUBLICOS

PUROS ...............................................................................................................4

4. TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA ..................................................................5

5. INSTRUMENTO BÁSICO DE ATUAÇÃO DO SETOR PÚBLICO:

ORÇAMENTO .....................................................................................................7

6. PRINCIPIOS DE RACIONALIDADE FISCAL: NEUTRALIDADE E

EQUIDADE FISCAL ............................................................................................8

6.1 NEUTRALIDADE ..........................................................................................8

6.2 EQUIDADE ....................................................................................................9

REFERÊNCIAS ................................................................................................11

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1. TEORIA ECONÔMICA DO ESTADO

A intervenção ativa e continuada do estado na economia tornou-se um

aspecto essencial das economias capitalistas modernas pelo menos desde o

final da segunda grande guerra. Na verdade, esta intervenção permanece muito

importante, não obstante o fim do chamado socialismo real, o desmonte de

instituições de planejamento econômico, a privatização de empresas, a

privatização dos sistemas previdenciários, etc.

O peso do estado como demandante de bens e serviços é superior aonde

exportações e, em muitos casos, ao do investimento privado. Por outro lado,

através de canais variados, é também uma influência muito importante sobre o

comportamento dos consumidores. No entanto, à exceção de algumas

proposições de influência muito limitada, não há uma teoria econômica da ação

do Estado. Sejamos claros. Há várias teorias a respeito do impacto da ação do

Estado na economia. Muitos ramos da economia exploram as consequências

das iniciativas estatais sobre o comportamento dos agentes privados, mas há

uma enorme lacuna em torno da questão: porque o Estado faz o que faz. Mesmo

economistas mais voltados para a prática da política econômica veem seu

campo como o da investigação das implicações de uma decisão que é tomada

por outros (misteriosos) caminhos, diferentes daqueles que conhecem,

baseados no cálculo de vantagens e desvantagens.

A decisão do Estado é exógena aos modelos teóricos de economia: elas

são tomadas em outro mundo, obedecendo a outra lógica, por agentes que,

estranhamente, se comportam na esfera política de forma diferente daquela

suposta para a esfera econômica.

2. CRESCIMENTO DO ESTADO NOS SISTEMAS ECONOMICOS LIBERAIS

O fim do Estado Absolutista é a primeira grande conquista do Liberalismo

para o direito, pois as ideias liberais serão, posteriormente, incorporadas nas

constituições dos séculos XVIII e XIX, consagrando a defesa dos direitos à

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liberdade e à cidadania, e a atuação do Estado na limitação do poder econômico,

para defesa da economia de mercado.

Como característica do Estado Liberal podemos notar que o mesmo era

mínimo, não intervinha na economia, para confirmar a liberdade do mercado,

estimulando o funcionamento livre da economia, sem a interferência estatal. O

Estado era responsável por desenvolver atividades referentes à segurança,

justiça e a prestação de serviços.

No século XIX acreditava-se que o Estado deveria abster-se de intervir no

mercado, cuidando apenas dos direitos consagrados à pessoa humana

distribuindo a justiça, preservando a propriedade e a ordem pública. Não havia,

àquele tempo, a interferência direta do Estado na economia, porque ambos

seguiam diferentes caminhos, certos de que o Estado Liberal deveria afastar-se

de qualquer intervencionismo.

O Capitalismo, sistema econômico no qual os proprietários dos meios de

produção permitem que os seus produtos sejam comercializados em mercado,

geralmente de natureza monetária, veio a se estabelecer como sistema

predominante no desenvolvimento dos Estados Liberais e ocasionou a

Revolução Industrial, causando um impacto no processo produtivo através das

mudanças tecnológicas.

O Estado se torna empresário e investe na criação de várias empresas

públicas. Assim, temos a origem das indústrias, empresas públicas e sociedades

de economia mista, estas formadas com a junção do capital público e privado. O

Estado também passa a investir grandes quantias para o desenvolvimento e

modernização nos diversos setores que atua.

A doutrina econômica do Neoliberalismo passou a ser seguida a partir de

1980, com o ideal de defender a liberdade absoluta nas relações de mercado e

a restrição da intervenção estatal na economia, que só deveria ocorrer em alguns

setores de maneira diminuta.

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O Neoliberalismo proporcionou ao Estado a diminuição da sua atuação

direta e concretizou a globalização da economia. Podemos observar a

integração econômica, social e cultural dos países com a unificação dos

mercados, e o encurtamento das distâncias, através do desenvolvimento dos

meios de transporte e de comunicação, ou seja, o mercado econômico se

internacionalizou e proporcionou maior agilidade nas relações econômicas,

proporcionando estabilidade monetária, contenção de orçamento e concessões.

3. MODELOS EXPLICATIVOS DA ALOCAÇÃO DOS BENS PUBLICOS

PUROS

Os bens públicos puros ou, simplesmente, bens públicos, constituem um

exemplo extremo de externalidade. De fato, a exemplo dos recursos

comunitários, a propriedade desses bens não pode ser individualizada em razão

desse bem ou serviço não ser divisível. Além disso, contrariamente, aos bens

privados, o ato de consumir o bem público não reduz a quantidade disponível

para o consumo das outras pessoas. Portanto, os bens públicos puros

apresentam duas importantes características: o consumo desses bens é não

excludente e não rival.

A impossibilidade de exclusão (ou a dificuldade, gerada por custos

elevados) implica que os indivíduos não podem ser privados dos benefícios do

usufruto do bem e/ou serviço, mesmo se não tiverem contribuído para o seu

financiamento. Um exemplo de bem que apresenta essa característica é um

espetáculo pirotécnico, que pode ser visto pelas pessoas de quintais, jardins e

praças públicas. Isto dificulta a provisão privada desse tipo de evento porque a

impossibilidade de exclusão impede que sejam cobrados ingressos para

financiar os custos, incluindo-se aí os lucros do organizador. Portanto, nenhum

empresário privado se interessaria pela sua produção e, então, apesar da forte

demanda, o espetáculo poderia não ser produzido. A impossibilidade de

exclusão, ao inviabilizar o uso do sistema de preço para racionar o consumo,

reduz os incentivos para o pagamento voluntário dos bens públicos. Essa

relutância em contribuir, voluntariamente, para financiar esses bens é conhecida

como o problema do “carona” (free rider).

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A não rivalidade no consumo é outra característica do bem público. Isto

implica que uma vez que o bem está disponível, o custo marginal de provê-lo,

para um indivíduo adicional, é nulo. Considere, por exemplo, o caso do

espetáculo pirotécnico. O custo do espetáculo, uma vez determinado, não é

alterado pelo fato de um grupo adicional de turistas decidir vê-lo. Ademais, essa

decisão dos turistas em nada reduz o usufruto do evento pelos habitantes locais.

Portanto, o custo marginal de provisão do espetáculo para esses espectadores

adicionais é zero. Isso representa um franco contraste com os bens privados,

que se caracterizam por níveis elevados de rivalidade no consumo. De fato,

quando ocupamos um lugar, por exemplo, no cinema ou no teatro, este lugar

deixa de estar disponível para outras pessoas.

Outros exemplos de bens públicos puros são o sistema de defesa

nacional, o conhecimento científico, um meio ambiente saudável, e governos

eficientes. Em comum, esses bens têm o fato de seu consumo ser não

excludente e não rival.

4. TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA

Em termos de senso comum, o papel do Estado na economia, a forma

como utiliza os meios que lhe são colocados à disposição e as motivações que

estão na base das ações e atitudes dos políticos são aspectos muitas vezes

postos em causa pelas mais diversas razões e nas mais diversas circunstâncias.

Até meados do século XX não existia, pelo menos de forma sistemática e

organizada, um estudo integrado sobre esse tipo de aspectos associados à

atuação dos governos e dos políticos na economia. Essa lacuna foi preenchida

pela denominada teoria da escolha pública, surgida por intermédio

fundamentalmente dos esforços de dois economistas norte-americanos, James

Buchanan e Gordon Tullock.

A base dos estudos dos referidos autores foram a tributação e os gastos

públicos do Estado. O principal sustentáculo da teoria da escolha pública é o de

que o funcionamento de todo o processo político (eleições, tomadas de decisão,

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legislação, etc.) assenta na busca por parte dos indivíduos envolvidos

principalmente do seu interesse próprio, podendo falar-se no chamado mercado

político. Deste pressuposto deriva a possibilidade de o processo político poder

implicar a ocorrência de falhas dos governos, eventualmente graves, da escolha

entre os vários programas alternativos de governo que possam existir.

Segundo esta teoria, aplicada fundamentalmente no contexto político e

econômico dos Estados Unidos, o referido mercado político é constituído por

vários tipos de elementos: eleitores, políticos (legisladores), elementos de

lobbies e burocratas do governo. Relativamente ao papel dos eleitores, esta

teoria salienta o facto de, dada a incapacidade individual de afetar uma eleição,

se verificar um elevado desinteresse destas entidades sobre os assuntos

políticos. Este desinteresse é contrário ao interesse que os mesmos eleitores

demonstram na tomada de decisões de consumo individual. Quanto aos políticos

e legisladores, esta teoria preconiza que, pelo facto de no exercício das suas

funções estarem a lidar com os recursos de outras pessoas e não dos seus

próprios diretamente, o incentivo para que tomem decisões eficientes e de

acordo com o interesse público é reduzido.

Tendo em conta o enquadramento apresentado, há um espaço criado

para a criação e influência de lobbies no processo político, que acabam por ser

capazes de influenciar os legisladores e os próprios burocratas do governo nas

suas decisões, fazendo-as naturalmente pender para o lado dos seus interesses.

Os lobbies são assim grupos de interesses de vária ordem (industriais,

comerciais, religiosos, etc.) que acabam por desempenhar um papel

fundamental na ordem económica de acordo com a teoria da escolha pública.

Para além do ênfase dado às falhas dos governos, a teoria da escolha

pública também centrou a sua atenção na proposta de medidas para corrigir os

problemas, salientando designadamente as vantagens de uma intervenção do

Estado ao nível mais local possível e propondo formas de limitação da despesa

pública. Tendo em conta o referido, a teoria da escolha pública entra em parte

em colisão com a visão keynesiana da intervenção do Estado na economia,

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segundo a qual este desempenha um papel fundamental na correção de falhas

de mercado (exemplo: monopólios).

5. INSTRUMENTO BÁSICO DE ATUAÇÃO DO SETOR PÚBLICO: O

ORÇAMENTO

O orçamento como instrumento de política fiscal se insere na política

econômica, entendida como o uso de recursos de poder para interferir no rumo

e no ritmo da atividade econômica no curto prazo. Assim, somente em um grau

pouco significativo pode-se ir além do orçamento tal como concebido nas

finanças públicas tradicionais quando o âmbito de atuação é o das esferas

subnacionais de poder (estados e municípios, no Brasil), numa estrutura

federativa.

O orçamento público influencia fortemente o rumo e o ritmo da atividade

econômica, ao configurar alguns dos fundamentos macro econômicos mais

vigiados pelos players do mercado financeiro nacional e internacional: a

capacidade do governo de honrar os títulos que é obrigado a vender diariamente

para sustentar sua atividade (avaliada por meio da relação dívida pública/PIB,

do superávit primário, da necessidade de financiamento do setor público e de

outros indicadores).

Além das razões macroeconômicas, razões de caráter microeconômico,

fazem do governo um agente fundamental do crescimento econômico: ele é um

dos maiores compradores da economia e o agente com maior potencial de

transferência de renda. Muitas empresas existem e sobrevivem graças a

compras governamentais, seja porque somente o governo demanda seus

produtos (equipamentos militares, por exemplo), seja porque as compras

governamentais são em grande volume (estradas ou livros didáticos para

distribuição gratuita, por exemplo).

Quanto à distribuição de renda: o governo é o único agente que pode,

numa economia de mercado, receber de uns e entregar as “mercadorias” para

outros: tributa um grupo e atende outro, mais pobre, por meio de políticas sociais.

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Muitas vezes o crescimento econômico é concentrador de renda. Para

amenizar esse efeito – que levado a extremos permite afirmar que o crescimento

econômico se descola do real desenvolvimento econômico, porque este é, mais

do que a simples elevação da produção, um processo de melhoria das condições

de vida de uma população –, é fundamental a prática de políticas sociais que, na

maioria dos casos, passa por tributação progressiva (questão orçamentária pelo

lado da receita) e política de gastos privilegiando populações prejudicadas pelo

processo concentrador de renda típico da economia de mercado (questão

orçamentária pelo lado da despesa – critério de priorização). Por este ângulo de

visão, sem política fiscal adequada não há desenvolvimento econômico, mesmo

que haja crescimento.

6. PRINCIPIOS DE RACIONALIDADE FISCAL: NEUTRALIDADE E

EQUIDADE FISCAL

6.1 Neutralidade

A política fiscal de um Estado não deve provocar desvios quanto à

alocação de recursos na economia tornando o sistema tributário respectivo

ineficiente. Em outros termos, as normas tributárias não devem estimular a não-

neutralidade. A tributação sobre os diferentes índices de riqueza (renda,

consumo, produção, patrimônio), deve ser de tal ordem que não ocasione

direcionamentos nas condutas dos indivíduos tendo como único critério a

questão fiscal. Nesse sentido, todas as medidas de política tributária praticada

pelo Estado devem ter como finalidade não ocasionar distorções nos fatores da

economia. Essa é uma regra desejada pela doutrina das finanças públicas e

critério para se chegar à justiça fiscal.

Contudo, como se vê na prática, a tributação ou sua desoneração podem

viabilizar equalizações em determinadas ocasiões se levados em conta outros

critérios de comparação no que tange à neutralidade. Em termos técnicos, as

práticas de política fiscal devem ser neutras. Porém, em inúmeras ocasiões é

aconselhável a adoção de medidas ligadas à tributação para obtenção de

resultados em outras áreas de atuação dos diversos agentes econômicos. O

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fenômeno da tributação, se acoplado à verificação de outros vetores

comparativos (por exemplo, desestímulo ao consumo, incentivo às exportações

etc.), pode ajudar na obtenção de certos objetivos mais amplos. Assim, a

concessão de determinado incentivo fiscal, apesar de tecnicamente contrário à

neutralidade sob o ponto de vista fiscal, pode ser adequado para estimular

determinada região ou determinada comunidade. A neutralidade desejada no

tocante ao sistema tributário, no caso, dá passo a uma outra necessidade

fundamental do Estado que é estimular o crescimento econômico ordenado do

País.

Na mesma linha de raciocínio, a adoção de uma prática fiscal seletiva

sobre determinados produtos, apesar de não atender à neutralidade fiscal,

atende eventualmente aos anseios da política externa e/ou cambial brasileira. A

título exemplificativo, a tributação mais onerosa de produtos supérfluos poderá

acarretar uma diminuição no consumo dos respectivos produtos; contudo,

repercutirá favoravelmente na condução de uma política mais restritiva de

comércio exterior.

Assim, a neutralidade é característica fundamental para a existência de

um sistema tributário ideal; no entanto, deve-se estar ciente de que ela está

conectada à adoção, por parte do Estado da política econômica como um todo.

6.2 Equidade

A equidade de um sistema é conceito que mensura a parcela que cada

cidadão deve contribuir para os custos do governo. Esta parcela há de ser justa.

A economia do setor público afere esse grau de justiça utilizando-se de dois

balizamentos: a) princípio do benefício; b) princípio da capacidade de

pagamento.

O princípio do benefício representa a ideia de que cada cidadão,

individualmente, deveria suprir os custos do Estado na consecução de suas

tarefas públicas de maneira proporcional aos benefícios gerados por estes. Tal

tarefa, em grande parte, é de aplicação impossível, uma vez que a mensuração

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do benefício frente aos custos incorridos não apresenta aplicabilidade prática.

Porém, em algumas ocasiões a aplicação desse princípio é possível. Veja-se o

caso das taxas ou das contribuições de melhoria ou, ainda, em algumas espécies

de contribuições.

Quanto ao princípio da capacidade de pagamento, a perspectiva é

diferente do princípio do benefício. Não se procura mais a identificação da

individualidade do benefício em comparação com o benefício gerado por uma

determinada atuação estatal. A ideia que contempla o princípio da capacidade

de pagamento é a introdução de uma regra geral de tributação para a população,

independentemente de uma correlação entre os cidadãos e as melhorias

geradas por atos estatais. Por intermédio desse princípio o ônus tributário deve

ser tal que os contribuintes com mesma capacidade de pagamento devem pagar

o mesmo nível de impostos (equidade horizontal). Ao revés, se as capacidades

de pagamento não são isonômicas, deve-se diferenciar o ônus tributário

respectivo (equidade vertical).

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REFERÊNCIAS

LIMA, Antônio A. Entronização do setor público na teoria econômica.

MUSGRAVE, Richard A. e MUSGRAVE, Peggy B. Finanças públicas teórica

e prática.

REZENDE, Fernando. Finanças públicas. São Paulo, Atlas.

BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Rio de Janeiro: FGV, 1971.

GRILLO, Fabio Artigas. Carga tributária e desenvolvimento econômico no

Brasil. Revista Tributária e de Finanças Públicas.

Mankiw, N. G. Introdução à Economia: Princípios de Micro e

Macroeconomia. Editora Campus: Rio de Janeiro, 1999.