TEXTO 67 PEPI Cooperacao Sul Sul
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Programa Especial de Política Internacional
Texto 67
Organizado por Gilberto Lynch
LYNCH DIPLOMACIA – ORIENTAÇÃO DE ESTUDOS PARA O CACD
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SUMÁRIO
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Apresentação ......................................................................................................................... 3
Assertivas
1. O Brasil e a formação dos blocos econômicos. O Brasil e as coalizões
internacionais: o G-20, o IBAS e o BRIC O Brasil e a cooperação sul-sul .
4
Bibliografia ............................................................................................................................. 50
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Apresentação
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As assertivas aqui reunidas neste Caderno de Revisão foram
retiradas da obra que consta na bibliografia. Extraí, em forma de
assertivas, apenas aquilo que permite reconstruir o texto em toda a sua
riqueza conceitual, além de preservar certos detalhes necessários para
uma revisão fiel da obra original.
Todas as assertivas que seguem são rigorosamente
verdadeiras, uma vez que foram retiradas da obra original, cabendo ao
organizador do Caderno, apenas a tarefa de construção das assertivas,
depurando do texto o essencial.
Busca-se assim trazer aos alunos uma oportunidade de revisão
do conteúdo estudado, para que cada um obtenha o maior nível de
absorção possível do conteúdo programático do Concurso de
Admissão à Carreira de Diplomata.
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1.
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O Brasil e a formação dos blocos econômicos. O Brasil e as coalizões internacionais: o G-20, o IBAS e o BRIC. O Brasil e a cooperação sul-sul.
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O Brasil e a formação dos blocos Globalização e integração ____________________________________________________________________________________
Amado Cervo
301. A política exterior do Brasil reflete, precisamente, o dilema de opção entre o multilateralismo universal
indutor da ordem do capitalismo e a integração regional como elemento de controle de efeitos. A mais sólida e
longa experiência de integração com a qual envolveu-se profundamente o Brasil, o Mercosul, espelha esse dilema
de função diante das forças da globalização: em sua génese, entre os doze protocolos de 1986 firmados entre Brasil
e Argentina e o Tratado de Assunção, de 1991, o processo de integração do Sul orientou-se simplesmente pelos
objetivos do desenvolvimento visto como etapa do processo histórico; entre esse Tratado e o fim dos governos
neoliberais, em 2002, desviou-se para o objetivo comercialista; desde Luiz Inácio Lula da Silva e Néstor Kirchner,
em 2003, tende a tornar-se integração macroeconômica, com ênfase produtiva.
Formação do pensamento integracionista no Brasil e na América do Sul.
302. O idealismo do pensamento brasileiro acerca da ordem internacional, aquele conjunto de princípios, valores e
regras aplicáveis a todas as nações, revelou-se de fôlego curto, porque chocou-se com o realismo da política
exterior: a ordem internacional é um ideal, cujo alcance é cerceado pela prática política dos Estados. A criação da
sociedade internacional permanece no horizonte da utopia, visto que as nações orientam sua ação externa por
percepções introspectivas de interesse. Quando se agrupam em blocos, o fazem porque no seio deles a mobilidade e
a gestão do interesse tornam-se mais exequíveis.
303. O nível universalista da ordem internacional mantém a reflexão no terreno elevado da filosofia política e
aponta, portanto, condicionamentos externos do pensamento integracionista brasileiro. Outras duas dimensões
desse pensamento, a regional e a nacional, também condicionam sua génese e evolução. A reflexão sobre
condicionamentos internos e regionais traz esse mesmo pensamento ao rés-do-chão, visto que evoca o nexo entre
ele e a identidade nacional. Os condicionamentos internos e regionais apresentam-se, grosso modo, como
obstáculos a superar no caminho da integração.
Condicionamentos internos e regionais:
304. Rivalidades. Observamos na América do Sul rivalidades entre grandes e entre pequenos que pesam sobre o
subsistema regional de relações internacionais. As rivalidades têm origem no nacionalismo e são alimentadas pela
auto-imagern, pelo temor do outro, pelo culto do passado e do destino próprio, bem como por fatores conjunturais,
frequentemente, o triangular, na medida que a rivalidade de um com o outro repercute nas relações com terceiros
vizinhos. A diplomacia de obstrução dos interesses do outro na vizinhança é acionada de forma intermitente pelos
governos e compromete as possibilidades da cooperação entre países.
305. Ambições desmesuradas. O sentimento nacional, por vezes, alimenta a empáfia que corresponde ao
desequilíbrio entre a base de sustentação, o autoconceito e a ação externa. A Argentina de Perón com seu
justicialismo, sua cooperação regional e sua política exterior de Terceira Posição via-se como artífice de nova
ordem mundial. Nessa mesma década de 1950, a Venezuela de Pérez Jiménez, com a riqueza do petróleo, pretendia
conduzir o processo de desenvolvimento regional, assim como Rômulo Betancourt exibiria depois um conceito de
superioridade modelar com sua democracia. Nos anos 1970, o Brasil-potência ostentava uma auto-suficiência
singular que se esparramava com ares de superioridade. No século XXI, a revolução bolivariana de Hugo Chávez é
vista por vizinhos como proposta de utopia. Esses exemplos não esgotam, por certo, as manifestações de ambições
desmesuradas que condicionam as relações regionais na América do Sul.
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306. Internalização dos conceitos cepalinos. O pensamento cepalino erigido em torno de conceitos como indústria,
emprego, proteção, mercado interno, auto-suficiência, expressou-se em práticas políticas que constrangiam
eventual processo de integração. Visto que se destinava a inspirar políticas de Estado dirigidas ao desenvolvimento,
inspirou uma forte vertente de pensamento estribado em percepção nacional de interesses a promover.
307. Atitudes diante dos Estados Unidos. Durante décadas, o Brasil implementou um esquema de relações com os
Estados Unidos, a parceria estratégica, que desaconselhava, na avaliação de dirigentes, a integração regional, na
suposição de que viesse colocar em risco os ganhos da relação bilateral especial. Quando um Estado buscava
adaptar-se à política norte-americana para a América Latina recorria a medidas de servilismo político ou
geopolítico, um equívoco de cálculo, visto que os norte-americanos apenas requisitavam livre fluxo de capitais e de
em reendimentos privados. Esse equívoco de cálculo, contudo, era mal visto à luz da autonomia decisória e da
soberania, valores prezados pela identidade cultural latino-americana. Quando o Brasil atingiu nível de
desenvolvimento mais avançado, com a competição e a concorrência estabelecendo-se nas relações bilaterais e em
terceiros mercados, alguns Estados grandes e pequenos pretendiam substituí-lo na busca da relação especial com a
potência hegemónica da área americana, que consideravam de maior benefício do que a integração regional. Em
suma, o odo positivo de avaliar as relações com os Estados Unidos não contribui para o avanço do pensamento
integracionista, todavia houve períodos em que governos avaliavam-nas como sendo nocivas e, nessas
circunstâncias, produziam outro efeito.
308. Atitudes diante do Brasil. Esquerda e nacionalismo percebem, por vezes, a integração como oportunidade de
estender a hegemonia brasileira sobre a região. A evolução dessa linha de pensamento é reforçada ao se evocar a
relação bilateral especial entre Brasil e Estados Unidos. Uma teoria do subimperialismo desabrochou em seu seio e
se apresenta, eventualmente, à manipulação de governos, inclusive na busca daquela relação direta com os Estados
Unidos. Com a abertura e o neoliberalismo do fim do século XX, as reações negativas arcaicas e os temores diante
do Brasil perdem consistência, mas avança nova percepção de relações assimétricas que o processo de integração
parece perpetuar.
309. Diplomacia distante da sociedade. Embora os líderes políticos tenham papel relevante na génese dos processos
de integração, estes somente vingam quando as forças das sociedades — intelectuais, empresários, agricultores,
opinião pública etc. — envolvem-se diretamente. Nem sempre diplomacia e sociedade marcham conectadas. O
volume de publicações, a quantidade de colóquios e o número de projetos de cooperação entre universidades e
outras instituições da sociedade marcam as relações entre Brasil e Argentina, indicando aumento exponencial desde
o Tratado de Assunção, de 1991, que criou o Mercosul. As diplomacias envolvem-se nesse esforço de criar
consciência em torno da integração, um papel que formadores de opinião exercem com eficiência nos dois lados.
Não se pode dizer o mesmo de outros segmentos da sociedade, chamados devagar e aos poucos a tomar parte no
processo e também acerca de relações entre Brasil e outros países que se pretende agregar ao processo de
integração sulamericano.
310. Esses condicionamentos do pensamento integracionista brasileiro — universais, regionais e nacionais —
apresentam-se em sua maior parte como obstáculos a conjurar para o êxito da integração. Correspondem a
fenômenos concretos de alcance prático que não impediram, todavia, a marcha da idéia de integração.
311. Concebeu-se e tomou rumo recentemente a integração latino-americana, em uma primeira fase, na instância
sul-americana. Projetou-se e encaminhou-se a formação de blocos de países, pela via de agrupamentos regionais e
pela integração hemisférica. Cogitou-se, enfim, a integração interblocos.
312. O conceito complexo de integração para o desenvolvimento jaz no subconsciente político latino-americano.
Concebido nos anos 1980 e afastado durante as experiências neoliberais, volta ao cenário político no início do
século XXI, quando a Venezuela, com os recursos do petróleo, confere ânimo e viabilidade à chamada integração
produtiva. A integração latino-ameiricana toma novo impulso, sendo a integração produtiva reposta em marcha, a
começar pelos grandes projetos de infra-estrutura.
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A idéia integracionista em marcha.
313. A ideia integracionista avançou em duas fases: a fase Cepal-Alalc (Comissão Económica para a América
Latina e o Caribe — Associação Latino-Americana de Livre Comércio), anterior à integração do Cone Sul, e a fase
Aladi- Mercosul (Associação Latino-Americana de Integração — Mercado Comum do Sul), marcada por impulsos
decisivos de integração no Cone Sul. O pan-americanismo lançou a semente da ideia de integração no início do
século XIX, mas declinou como movimento hemisférico ao adquirir expressão essencialmente geopolítica. Durante
a Conferência Pan-Americana de Washington, em 1889-90, o governo dos Estados Unidos pretendeu convertê-lo
em pan-americanismo económico, como revela a agenda preparada para os debates e as decisões a tomar sobre
temas como comércio, comunicações, moeda e arbitramento. Uma tentativa malograda de criar um zollverein e
impor, pela negociação, a superioridade da economia industrial norte-americana sobre o hemisfério, como faziam
os europeus que repartiam entre si os mercados da África e da Ásia por meio do colonialismo, sem negociação.
314. Durante os anos 1930 e 1940, convinha aos Estados Unidos gerenciar a solidariedade continental em favor do
bloco das democracias e, nesse sentido, o pan-americanismo foi relembrado e acionado. Mas ainda não se
conseguia fazê-lo evoluir de político a económico. Após a guerra, esse trôpego pan-americanismo sucumbe ante a
negligência norte-americana pela América Latina na esfera económica e a disposição da potência hegemónica da
área em combater o comunismo. Os latinos refluem sobre si, criam a Comissão Económica para a América Latina
(CEPAL), no seio da ONU, e, mais tarde, o Sistema Económico Latino- americano (SELA). Dos anos 1940 aos
anos 1990, o pan-americanismo entrou em fase de hibernação de longo pra/.o, ressurgindo no fim do século XX,
com a mesma proposta do fim do século XIX: por meio da Associação de Livre Comércio das Américas (Alca),
gerai o bloco económico hemisférico. Até o presente, contudo, não demonstrou força suficiente nesse intento.
315. A proposta de criação de um bloco económico e político reunindo Argentina , Brasil e Chile, o ABC,
concebida no início do século XX, deu os primeiros passos durante o governo de Juan Domingo Perón, mas não
resistiu às hesitações de Getúlio Varas e à obstrução que lhe fazia o Itamaraty, a cargo de João Neves da Fontoura.
316. Juscelino Kubitschek articulou a Operação Pan-Americana, em 1958, diretamente com seu colega argentino,
Arturo Frondizi, à margem do Itamaraty, então avesso à ideia de integração, em razão dos cálculos que fazia acerca
dos ganhos da relação especial com os Estados Unidos, que se temia perder, caso ela vingasse. A iniciativa
brasileiro-argentina não visava a integração propriamente dita, porém a cooperação de capitais e empreendimentos
norte-americanos para promover o desenvolvimento industrial da América Latina.
317. Embora tenha se instalado o Comité dos 21, reunindo representantes de todos os governos do continente, a
OPA também malogrou, por não ser uma iniciativa norte-americana, e foi substituída pela Aliança para o
Progresso, subordinada a objetivos ideológicos. Desse modo, o caminho da integração hemisférica enchia-se de
entulhos e parecia aos dirigentes latinos que convinha mais uma vez refluir à sua área.
318. Em 1960, criava-se a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), um corretivo ao caráter
introspectivo do pensamento cepalino, que no fundo considerava a integração regional necessária ao
desenvolvimento. Os Acordos de Uruguaiana, firmados em 1961, pelos presidentes Jânio Quadros e Arturo
Frondizi, expressavam, contudo, a mais genuína idéia de integração, um ensaio como que profético, no dizer de
Carlos Eduardo Vidigal, ao que sucederia décadas mais tarde. Não se furtaram os dirigentes do Cone Sul em
agregar a idéia de infra-estrutura física à projetada integração, como elemento propulsor. Assim, firmou-se entre
os governos de Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolívia e Brasil, em 1968, o Tratado da Bacia do Prata, que resultou
em iniciativas concretas para ampliar os transportes e conectar projetos voltados ao aproveitamento dos rios. Dez
anos depois, o Tratado de Cooperação Amazônica reunia oito países do norte da América do Sul com os mesmos
objetivos. Formava-se, ademais, a Comunidade Andina, o primeiro bloco de países criado na América do Sul com
o objetivo de realizar a integração em seu âmbito regional.
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319. A idéia integracionista tomou corpo, em sua segunda fase, quando impulsos decisivos sucederam-se no Cone
Sul, na passagem dos anos 1970 aos anos 1980. Sobre o eixo das relações entre Brasil e Argentina, pensado e
preparado anteriormente, formar-se-ia o bloco regional de maior consistência na América Latina. A Associação
Latino-Americana de Integração (ALADI), criada em 1980, em consequência de transformação da ineficiente
Alalc, marca esse momento de passagem de uma fase a outra da ideia integracionis ta. Outros fatores da época
também se somaram aos impulsos decisivos que o processo de integração acolheu.
320. O eixo Brasil-Argentina, entendido como convergência e complementação política e económica e base
gravitacional da integração regional é reforçado ainda nessa fase de regimes militares, demonstrando que não foram
apenas os estadistas democratas que viabilizaram o entendimento bilateral. Em 1979, logo no início da
administração do general João Batista Figueiredo, Brasil e Argentina firmam com o Paraguai o Acordo Tripartite
que pôs fim à desgastante rivalidade em torno do aproveitamento para fins energéticos dos rios da Bacia do
Prata. A conclusão da hidrelétrica de Itaipu, então a maior do mundo, estava assegurada e o projeto de Corpus, na
Argentina, tecnicamente definido.
321. Em 1980, os generais presidentes deram o segundo passo decisivo para a criação de condições favoráveis à
integração: o Acordo de Cooperação Nuclear entre Brasil e Argentina. Esse, ao encerrar a corrida nuclear, punha
fim a outra árdua rivalidade de possíveis efeitos desastrosos para ambos os lados.
322. Ao equacionar o contencioso hidrelétrico e o tema nuclear, Brasil e Argentina estavam chamando a si um
entendimento capaz de gerar profunda confiança mútua a converter operacionalmente, em medidas bilaterais ou
regionais, uma interpenetração envolvendo o âmago dos Estados. A ideia de integração resultava, pela lógica, o
ponto de chegada dessa convergência.
323. Em 1986, Brasil e Argentina firmaram doze protocolos de cooperação, acoplando seus projetos de
desenvolvimento em todos os setores afetos ao sistema produtivo. Esses protocolos refletem a filosofia política da
época, o desenvolvimentismo, porque punham a integração a serviço dos sistemas produtivos, que reforçaria, de
preferência, o incremento do comércio. A ideia de integração macroeconômica que esteve em mente no início do
processo será sacrificada à experiência liberal comercialista no início dos anos 1990.
324. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento de 1988, último ato bilateral imbuído de passada
filosofia política, precedeu o aparecimento dos regimes neoliberais, Carlos Saúl Menem na Argentina e Fernando
Collor de Melo no Brasil. Firmou-se, destarte, o Tratado de Assunção, de 1991, que criou o bloco do Cone Sul,
reunindo Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai sob a égide do regionalismo aberto da Cepal, expressão liberal do
novo pensamento integracionista em voga na América Latina. No momento que o Mercosul vinha ao mundo,
operava-se, pois, a transição da integração macroeconômica para a integração comercialista.
Consolidação do Mercosul e avaliação de resultados.
325. O processo de integração comporta três fases: a embrionária e produtiva, entre 1986 e 1991; a liberal e
comercialista, entre 1991 e 2002; e a fase de maturação da interdependência, de 2003 ao presente.
Êxitos do Mercosul como experiência de integração.
326. Empatia das inteligências. O fenómeno diz respeito à convergência do pensamento argentino e brasileiro, em
menor escala dos outros dois países, Uruguai e Paraguai. Intelectuais, diplomatas e dirigentes reagiram ao processo
afinando o modo de pensar e influindo, por óbvio, sobre a opinião pública e a decisão de Estado, visto que o
pensamento equivale a uma força profunda que move a História. O grande número de colóquios, encontros,
seminários e debates que reuniam pensadores do Cone Sul, sobretudo brasileiros e argentinos, resultava em dezenas
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de publicações de atos, revistas e livros e indicava que o Mercosul empolgava o segmento pensante das sociedades.
Uma avaliação do perfil do pensamento leva à conclusão de que se realizou a empatia das inteligências por meio da
adesão comum ao processo, objeto de avaliações que enalteciam Os benefícios coletivos.
327. Zona de Paz. As medidas de confiança mútua a que aludimos em capítulo anterior evoluíram para um
impressionante sistema de confiança mútua, erodindo-se a corrida nuclear e a tradicional rivalidade entre Brasil e
Argentina. As causas geopolíticas de tensões foram identificadas e eliminadas. As Forças Armadas, reduzidas em
contingente e capacidade operacional, não criaram empecilhos à Zona de Paz, uma nova página nas relações de
segurança no Cone Sul, aberta no bojo da integração.
328. Integração comercialista. A expansão do comércio intrazona, que se multiplicou por cinco nessa fase
intermediária, não corresponde a desvio de comércio mas a resultado inerente a qualquer bloco bem-sucedido, que
entrelaça as sociedades pelo consumo.
329. Sujeito de direito internacional. Em virtude do protocolo de Ouro Preto, o Mercosul tornou-se, em 1994,
sujeito de direito internacional, habilitando-se a negociar em bloco com outros parceiros. Esse reforço foi
determinante para a negociação da zona de livre-comércio com a União Europeia e para negociações com outros
blocos e países, segundo o esquema 4 +1.
330. Imagem externa. Antes de a formação de blocos e demais manifestações do multilateralismo entrarem em
crise no início do século XXI, o Mercosul produziu no mundo todo uma imagem muito positiva, acima de sua
própria realidade, imagem essa que apenas os dirigentes norte-americanos tentaram deprimir. Enquanto durou, a
união política que produzia a imagem era elemento de força nas negociações internacionais.
331. América do Sul. O Mercosul alavancou a ideia de unidade política, económica e de segurança da América do
Sul, cara ao governo brasileiro.
As fragilidades do processo de integração coexistem ao lado dos êxitos.
332. Visões de mundo e políticas exteriores não convergentes. A comunidade epistêmica argentina que assessorou
o governo Menem operava com o conceito de globalização benigna e estava disposta a aprofundar sem limites a
subserviência política, a destruição do patrimônio empresarial e tecnológico nacional e o regresso do país à
economia primária em nome da abertura indiscriminada. Cardoso, no Brasil, operava com o conceito de
globalização assimétrica e estava inclinado a controlar aqueles três efeitos nocivos da abertura neoliberal, embora
essa também lhe servisse de inspiração. As relações com os Estados Unidos, de íntima subserviência argentina,
eram vistas no Brasil pelo ângulo da rivalidade dos interesses. A gestão da Zona de Paz haveria de permanecer sob
a égide mercosulina, na visão brasileira, mas segundo o pensamento dos epistêmicos argentinos, pelo viés da
potência norteamericana. Como a convergência de visões de mundo e de políticas exteriores representa pressuposto
de um processo de integração, em não se realizando essa convergência entre os membros do Mercosul, o processo
sofria de uma fragilidade congénita.
333. Ausência de coordenação macroeconômica. O neoliberalismo em moda no Mercosul sacrificou a coordenação
macroeconômica do processo, concebida em sua fase embrionária. Como a sociedade brasileira, por meio de suas
associações — de agricultores, industriais, empresários, comerciantes, exportadores, operários — exerceu pressão
sobre o processo decisório de modo a dosar a abertura pela capacidade de adaptação de seus diversos segmentos,
a competitividade sistémica do País elevou-se e as assimetrias entre os membros do bloco económico iam se
agravando no curso do processo, uma vez que os demais membros do bloco não adequaram o grau de abertura à
adaptação das forças económicas e sociais internas. Políticas fiscais, monetárias, industriais, cambiais eram levadas
à execução de modo nacional, não integrado.
334. Comércio conflitivo. O comércio intrazona revelou-se o núcleo forte da integração, porém refletia um fluxo
que dissimulava a fuga da integração macroeconômica. A tarifa externa comum parecia suficiente para compor o
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bloco e submeter a si qualquer outro escopo. Quando o volume da produção e as diferenças de produtividade
apareceram entre os membros, medidas unilaterais de proteção dos mercados nacionais foram introduzidas,
disseminando contenciosos de comércio.
335. Integração assimétrica. O objetivo de atenuar, quiçá nivelar diferenças sociais, regionais ou nacionais, nas
esferas da educação, da renda, do domínio tecnológico e do bem-estar não esteve ausente dos propósitos dos
Estados e não deixou de motivar e envolver instituições e grupos em iniciativas comuns. Todavia, penetrou apenas
superficialmente o planejamento da integração. À diferença da União Europeia, o Mercosul orientou- se pelo
objetivo de erigir um bloco político ligado pelo comércio, não uma sociedade de países que zela pela simetria de
seus povos.
336. Incompatibilidade monetária e cambial. Argentina e Brasil mantiveram suas moedas sobrevalorizadas, de um
lado pela lei da conversibilidade entre o peso e o dólar, de outro por artifícios da política cambial.
337. Mas a convergência não se verificava. Quando o Brasil desvalorizou sua moeda em 1999, a festa acabou,
preparando a crise do comércio intrazona, que se agravou desde o fim da paridade argentina, em 2001.
338. União sem instituições comunitárias. O Mercado Comum do Sul, Mercosul, é contraditório em seus termos ao
não criar instituições comunitárias. Enfraquece a negociação internacional e entre os membros por recusar limites à
soberania dos Estados, por desvincular essa negociação dos processos decisórios nacionais e exigir, depois, enorme
esforço de internalização de acordos e normas aprovadas pelos grupos técnicos intergovernamentais.
A vocação industrial a preservar.
339. A evolução do Mercosul para a maturidade ocorre no início do século XXI e inclui aspectos que serão tratados
a seguir: consolidação institucional e jurídica; consolidação das relações intrazonais; ampliação para a América do
Sul; enfim, relações com outros blocos e países.
340. Sente-se premência para consolidação jurídica do Mercosul quando se percebe o nexo entre escassez
institucional com baixa internalização de normas e desconfianças mútuas entre governos, bem como desconfiança
de investidores privados. A fraqueza do direito do Mercosul afeta sua capacidade de negociação interna e
internacional, sendo ademais fonte de conflitos. Atentos ao fato, os presidentes das cortes supremas dos países do
Cone Sul avançam, então, em relação ao chamado protocolo de Olivos, de 2002, e instituem um foro permanente
com o fim de criar facilidades para a aplicação das normas pelos poderes judiciários. A Comissão Parlamentar
Conjunta, também insuficiente, aconselha o Conselho do Mercado Comum do Sul a aprovar a criação do
Parlamento do Mercosul, inaugurado em Brasília em 2006, para estabelecer-se depois em Montevidéu. Sua função
primeira não coincide com a função legislativa clássica, a elaboração de normas legais, mas com a de facilitar a
aplicação de normas, então calculadas em cerca de 1.600 decisões e acordos ainda não incorporados pelos países do
bloco.
341. O Parlamento, ao lado do Foro Consultivo Económico e Social e da Comissão de Representantes Permanentes
do Mercosul, amplia a participação da sociedade civil no processo de integração. Depois da primeira legislatura,
cujos membros são apontados pelos respectivos parlamentos nacionais, faz-se eleição direta dos dezoito deputados
de cada país.
342. A Argentina de Kirchner insiste por todos os modos em recuperar a integração produtiva por meio da
coordenação de políticas macroeconômicas, mesmo porque esse era o pensamento de seu ministro da economia,
Roberto Lavagna, que fora negociador da fase embrionária do processo de integração, quando aquela filosofia
política presidia o processo. A coordenação destinar- se-ia a realizar o objetivo argentino de superar assimetrias
industriais de produção e produtividade e a espalhar as fábricas por todos os países-membros do bloco. E, para
dobrar a vontade brasileira, o governo de Kirchner promovia acertos forçados entre empresários de ambos os lados
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com o fim de limitar a importação de geladeiras, máquinas de lavar, televisores, têxteis, calçados etc., enquanto
ameaçava recorrer a salvaguardas comerciais e eliminar de vez, caso necessário, o livre-comércio intrazona. De
outro lado, o Brasil de Lula, confortavelmente instalado em sua superioridade produtiva e competitiva, relutava em
atender à reivindicação dos argentinos por simetria industrial e comercial, pois não se descobriam mecanismos
adequados para se chegar à equalização dos benefícios da integração.
343. Além desse contencioso em torno de medidas destinadas a introduzir a simetria no projeto de integração, outro
terreno afasta Kirchner de Lula. Para o primeiro, a superação da assimetria mercosulina vem como prioridade da
decisão política; para o segundo, a integração da América do Sul, vista como terreno contíguo e adequado da
expansão dos negócios brasileiros assume a prioridade. Um deseja aprofundar o Mercosul e realizar em seu seio os
objetivos da recuperação económica, outro, utilizá-lo para promover interesses regionais e globais, tanto
econômicos quanto políticos.
344. O processo de integração assentado sobre o eixo Brasil-Argentina entra em fase de hibernação no início do
século XXI, quando espelhava o contencioso estrutural descrito. Essa crise do pensamento integracionista no Brasil
e na Argentina pouco tem de original, se relacionada ao marasmo com que a política integracionista se move em
todo o mundo e à crise do pensamento globalista. Com feito, o contencioso estrutural mercosulino aflora no
momento que a formação de blocos e o multilateralismo, as duas tendências de produção da ordem global em
marcha veloz desde 1990, assumem ritmo lento.
345. A ideia de fortalecer a infra-estrutura física vem da primeira reunião de cúpula da América do Sul realizada
em Brasília, em 2000, quando se aventou um plano de dez anos, chamado IIRSA (Plano de ação para a integração
da infra-estrutura regional na América do Sul). Integração física, calculava- se, deve preceder a económica.
Reuniões técnicas detalham os projetos, elaborados conjuntamente por comités político, técnico e financeiro, sendo
o último integrado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pela Corporación Andina de Fomento
(CAF) e pelo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata).
346. Para o governo brasileiro, a crise do Mercosul encontraria solução fora das lamúrias e do pessimismo, no
aprofundamento do processo. Uma cúpula reuniu em Ouro Preto, em dezembro de 2004, doze presidentes para
comemorar os dez anos do Protocolo firmado nessa cidade mineira. A cúpula represen ta significativo avanço
integracionista. Instituíram-se na ocasião o Fundo para Convergência Estrutural e o Fórum Empresarial do
Mercosul. Produziram-se incentivos à criação de empresas mercosulinas e ao trânsito de cidadãos. Concluíram- se
os termos de acordos com índia e União Aduaneira da África Austral. Colômbia, Equador e Venezuela uniram-se
como membros associados, como já eram Chile, Bolívia e Peru. Lançava-se a Comunidade Sul-Americana de
Nações (CASA), como projeto estratégico que visa a cooperação política, energética e de infra-estrutura. Desse
modo, o Mercosul se descola da crise neoliberal e adentra a fase realista, sob impulso das esquerdas que haviam
ganho as eleições na maioria dos países da América do Sul.
347. Na comemoração dos quinze anos do Mercosul, em 2006, não há festa , em meio a atritos entre Argentina e
Uruguai sobre fábricas de celulose nas margens do rio fronteiriço, atritos comerciais entre Brasil e Argentina e
queixas de Uruguai e Paraguai, os quais ameaçam assinar em separado acordos de comércio com terceiros. Nesses
quinze anos, o comércio ascende de oito para trinta e quatro bilhões de dólares, mas a união aduaneira não se
efetiva, destarte, segundo avaliação dos governos, o bloco chega à encruzilhada: ou promove profundo
aperfeiçoamento do ordenamento jurídico e institucional, o que implica certa perda de soberania, ou fica estagnado
e pode até retroceder comercialmente.
348. No fundo, os quinze anos do Mercosul arrastam consequências estruturais da fase neoliberal intermediária.
Não tem razão Roberto Lavagna ao responsabilizar o bloco pela assimetria industrial com o Brasil. A
desindustrialização da Argentina e sua desqualificação competitiva ocorreu em razão de haver adotado durante o
governo de Menem o paradigma normal com coerência e abrangência, ao passo que o Brasil soube temperar a
abertura económica, associando àquele paradigma regressivo o comportamento de Estado logístico.
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349. Os pequenos, Paraguai e Uruguai, tampouco reagiram positivamente aos estímulos da globalização. Essas
correspondem às verdadeiras causas do agravamento das assimetrias.
351. Os governos se movem precisamente para fortalecer o Mercosul industrial, quando implantam o Mecanismo
de Adaptação Competitiva, Integração Produtiva e Expansão Equilibrada e Dinâmica do Comércio (MAC), criam o
Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul e decidem que, a partir de 2007, o comércio Brasil-Argentina se faz
em moeda local.
Brasil e o Mercosul diante de outros blocos de fim Integracionista.
352. Os principais movimentos de expansão do Mercosul orientam-se para a adesão de novos membros plenos, a
criação da área de livre-comércio hemisférica e a assinatura de acordos com outros blocos, particularmente a União
Europeia. O bloco do Cone Sul, no qual insere-se o Brasil de modo visceral, achega-se com o tempo a todos os
quadrantes do globo: com a Comunidade Andina busca a conformação da unidade política, económica e de
segurança da América do Sul; com o hemisfério, persegue a conformação da Área de Livre Comércio das
Américas, Alça; com a União Europeia, tendo em vista a conformação de outra zona de livre-comércio em
concorrência com a anterior; enfim, com o Conselho de Cooperação do Golfo, que reúne seis países árabes de peso,
com o Ibas (índia, Brasil e África do Sul) e o Bric, grupo que reúne Brasil, Rússia, índia e China, volta-se para
conformar outras zonas de livre-comércio.
353. Apesar de esforços diplomáticos e de alguns resultados de pouco efeito concreto, observa-se que a crise da
integração como fenómeno global, bem expressa pela paralisação das negociações com vistas à criação da Alça,
pela rejeição da Constituição Europeia por parte de importantes países e pela estratégia norte-americana de ferir de
morte a integração por meio de acordos bilaterais de comércio, vem travando as negociações entre os blocos mais
importantes do mundo, entretanto, sem impedir que o movimento siga seu curso como tendência das relações
internacionais na primeira década do século XXI.
354. Na América do Sul, novo impulso ao sopro integracionista vem da Venezuela. A ideologia bolivariana, de
forte apelo integracionista, conjuga-se com grandes recursos advindos da exportação do petróleo, unindo vontade
política e meios de ação. Quando a ocasião se apresenta, como a posse do presidente do Uruguai, Tabaré Vázquez,
e a cúpula de chefes de Estado e de Governo de trinta e três países árabes e sul-americanos realizada em Brasília
em 2005, os presidentes dos três países mais relevantes da região, Néstor Kirchner da Argentina, Luiz Inácio
Lula da Silva do Brasil e Hugo Chávez da Venezuela, realizam encontros paralelos. A tríade concebe nessas
ocasiões um eixo estratégico de ação regional vinculando os três grandes em projeto comum de integração sul-
americana, um conserto tardio ao exclusivo eixo condutor argentino-brasileiro que ofuscou o potencial da
Venezuela durante duas décadas.
355. A entrada da Venezuela no processo de integração regional como membro pleno do Mercosul ocorre da forma
mais adequada ao impulso corretivo de assimetrias regionais. Com efeito, acolhendo proposta venezuelana, os três
presidentes em seus frequentes encontros paralelos conversam acerca de projetos de infra-estrutura, como o
gasoduto da América do Sul, a estender-se da Venezuela à Patagônia, e de grandes empreendimentos regionais,
como a criação da Petrosul, para coordenar a cooperação na área energética, da Telesul, na área das comunicações,
e do Bancosul, na área financeira.
356. Sem o impulso venezuelano, a Comunidade Sul-Americana de Nações — Casa — não nasceria. Lançada sem
entusiasmo em reunião de cúpula de doze países em 2004, sua concepção, contudo, se projeta para além de simples
área de livre-comércio, porquanto absorve valores, soberania dos Estados, boa convivência, projetos produtivos e o
sonho de Bolívar. Seu maior atributo consiste na formação do eixo triplo entre os três grandes países da região, que
configuram uma aliança estratégica sul-americana para investimentos conjuntos nas áreas de energia, infra-
estrutura e projetos sociais.
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357. A Casa coloca o Mercosul no eixo do desenvolvimento. Desde a primeira cúpula dessa associação em 2005,
salienta-se a orientação para a cooperação energética e da infra-estrutura, com projetos de integração ambiciosos e
concretos. Chávez exibe seu protagonismo, amparado em recursos advindos da exportação de petróleo e na
revolução bolivariana. Não se aceita fixar uma data para o início da Área de Livre Comércio Sul-Americana, porém
o governo de Lula percebe que as boas relações com a América do Sul resultam em 90% de aumento das
exportações brasileiras destinadas à área em apenas dois anos e mantém sua admiração pelo líder venezuelano, por
sua simpatia pessoal e pelos seus grandiosos projetos.
358. A adesão plena da Venezuela ao Mercosul em 2006 amplia o bloco como força política, substância económica
e oportunidade comercial: 250 milhões de habitantes, 76% do PIB da América do Sul, comércio exterior superior a
300 bilhões de dólares. O novo membro vê seu intento de militarizar o bloco ruir ante a resistência de Brasil e
Argentina, ademais dispõe de quatro anos para adotar o acervo normativo e o livre-comércio, de oito em se tratando
de materiais sensíveis.
359. Com a adesão da Venezuela, espera-se um salto na integração produtiva na América do Sul, em contraposição
à integração comercialista que presidiu a formação do Mercosul. A começar pela integração energética, que
conquista espaço na diplomacia brasileira com a criação de um departamento de coordenação estratégica no
Itamaraty, interessado não somente no gasoduto do sul, mas nos biocombustíveis também.
360. Tendo a Casa como respaldo institucional do Mercosul ampliado, seus membros encaminham por consenso a
convergência política e os mecanismos comerciais, de integração física e energética de que resulte o fortalecimento
dos blocos, Comunidade Andina de Nações (CAN) e Mercosul. Os desafios são discutidos em conjunto e não são
poucos nem de pequena monta: temas ambientais entre Argentina e Uruguai, assimetrias macroeconômicas entre as
economias, preço do gás entre Argentina e Chile e entre Brasil e Bolívia, entraves ao livre-comércio entre todos.
Trezentos milhões de dólares destinados a minorar assimetrias económicas são postos à disposição do Fundo para
Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul, com aporte principal do Brasil.
361. As exportações brasileiras para a América do Sul exibem o melhor perfil qualitativo se comparadas a todas as
outras direções: 80% de produtos industriais sobre 50% encaminhados a outros destinos. Esse perfil evidencia o
acerto da política integracionista regional, no entanto, esbarra na iniciativa norte-americana de firmar tratados
bilaterais de livre-comércio com países pequenos da América do Sul.
362. O projeto da Alca, lançado em 1994, fracassou em razão de oposição que à área de livrecomércio hemisférica
fazem, na América do Sul e nos Estados Unidos, empresários, governos e opinião popular. O projeto tende à
preeminência empresarial e comercial dos Estados Unidos sobre a América Latina, no entender dos governos do
Mercosul. Enquanto co-presidente das negociações, o governo Lula estabelece as seguintes premissas: a) houve
desvirtuamento do projeto inicial quando a filosofia do livre-comércio converteu-se em panaceia para os problemas
do desenvolvimento e abandonou-se a dimensão social, da infra-estrutura e do financiamento em favor do egoísmo
protecionista; b] como desejada por alguns governos, a conformação da área compromete o desenvolvimento
brasileiro, daí a necessidade de se levar em conta na negociação temas de interesse dos países; c] convém ao
Mercosul negociar com os Estados Unidos de modo a equilibrar ganhos estruturais, deslocando para a OMC
decisões referentes a subsídios e protecionismo agrícola, serviços e investimentos, propriedade intelectual e
compras governamentais, á que os Estados Unidos não abrem mão de vantagens unilaterais nesses temas, quando
seu governo negocia acordos de comércio.
363. Lula e seu ministro Celso Amorim vêem na Alça um perigo para as estruturas do desenvolvimento brasileiro e
dificuldades em negociações pontuais entre os trinta e quatro países americanos. Uma visão objetiva e correia, que
passa pelo alto dos interesses de alguns segmentos da economia brasileira que da Alça se beneficiariam em
detrimento do conjunto da sociedade e pelo alto da opinião de direita, sempre propensa a concessões sem
reciprocidade. Assim postas as posições dos dois co-presidentes das negociações, não surpreende que a IV Cúpula
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das América realizada em Mar dei Plata, a 6 de novembro de 2005, tenha sido genérica e sem objetivos concretos,
adiando para futuro incerto a criação da Alca.
364. O outro grande negócio em perspectiva, a Área de Livre-comércio Mercosul- União Europeia, tampouco
concretizou-se durante o primeiro mandato de Lula.
365. As cúpulas União Européia-América Latina e Caribe, que abrigam a cúpula União Européia-Mercosul,
regulares desde 1999, ensinam que a integração não é paliativo econômico nem fusão cultural, tampouco sonho de
alguns dirigentes, porém resulta da vontade política de associar esses fatores a outros para enfrentar diferentes
problemas de cada grupo de países.
366. Aos interesses de um país da envergadura do Brasil, parece convir, com efeito, uma estratégia externa variada
e complementar, que realize, no início do século XXI, por exemplo, a simbiose do unilateralismo, do
integracionismo e do multilateralismo. Mirando-se no exemplo de Estados Unidos, China, índia e Rússia, países
unilateralistas, também multilateralistas e integracionistas, ma non troppo. Elaborar uma teoria do equilíbrio dos
três modelos de ação externa, a serem ponderados à base da conjuntura, das tendências e não da ideologia, surge
como desafio à reflexão sobre a política exterior brasileira.
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América do Sul. Relações com países sul-americanos. Infraestrutura.
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MRE
Introdução:
O movimento inicial na coordenação de projetos de integração física foi a Iniciativa para a
Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), lançada no ano 2000, com mandato
de dez anos, por ocasião da Cúpula de Brasília, primeira reunião dos 12 presidentes da América do
Sul. Ao longo de uma década, formou-se ampla base de conhecimento, fruto da institucionalização
de um foro técnico de diálogo entre os ministérios competentes dos 12 países, apoiada na
metodologia elaborada com apoio dos bancos de fomento que apoiam a IIRSA (BID, CAF e
Fonplata). Com base em universo de mais de 500 projetos, definiu-se, na III Reunião de Presidentes
da América do Sul (Cusco, dez/04), uma carteira de 31 projetos prioritários, que formam a Agenda
de Implementação Consensuada (AIC).
Se a IIRSA obteve êxito no que diz respeito à implantação de metodologia e estabelecimento de
uma carteira de projetos prioritários, o mesmo não pode ser dito quanto à viabilização de
financiamentos para as obras. Não obstante a presença do BID, CAF e Fonplata no Comitê de
Coordenação Técnica (CCT) da IIRSA, e de sua contribuição financeira para a elaboração desses
projetos, a maior parte dos resultados obtidos nos últimos anos no desenvolvimento da
infraestrutura física regional em termos de obras executadas podem ser atribuídos aos programas
brasileiros de financiamento à exportação, a cargo do BNDES e do BB-Proex, bem como à atuação
individual da CAF. O Brasil aprovou, desde 2003, mais de US$ 10 bilhões em financiamento a
obras de infraestrutura na região. O BID, por sua vez, tem se limitado a prover financiamento para
estudos e projetos. As expectativas originais, quando do lançamento da Iniciativa, em 2000, eram
não apenas de que o BID poderia aportar maior volume de financiamentos, mas também de que os
projetos sob a denominação IIRSA poderiam obter uma chancela ou selo de qualidade que lhes
assegurasse maior acesso ao crédito internacional, para o quê o trabalho de divulgação feito pelos
bancos teria importante papel a desempenhar.
O advento da Unasul serviu de catalisador para o reenfoque da IIRSA pelos países membros. A
necessidade de aprofundar a discussão dos projetos e, sobretudo, de buscar alternativas em nível
político e não apenas técnico para a questão crucial do financiamento levou à criação, em agosto de
2009, por decisão presidencial, do Conselho de Infraestrutura e Planejamento da Unasul (Cosiplan).
Com essa medida, os países buscam conferir o devido suporte político e estratégico, no mais alto
nível, às atividades desenvolvidas na área de integração da infraestrutura física regional. As
reuniões de Delegados dos países membros, entre dez/09 e abr/10, pavimentaram o caminho para a
instalação do Cosiplan, em junho de 2010, em reunião ministerial em Quito. Foram elaborados,
mediante negociação entre as delegações, projetos de Estatuto, Regulamento e Linhas de Ação para
o Conselho.
2.1 Descrição
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Objetivos:
O Cosiplan assumirá as funções do Comitê de Direção Executiva (CDE) da IIRSA, órgão executivo
da Iniciativa. Institucionalmente, o Conselho terá o apoio do Comitê de Coordenadores Nacionais
(no nível de Secretários Nacionais) e de um Foro Técnico. O Foro Técnico atuará como filtro
prospectivo de projetos, de modo a transpor para o Cosiplan o acervo catalogado pela IIRSA e
projetar novo arcabouço técnico com o devido respaldo político para ser trabalhado nos próximos
anos. Caberá ao Cosiplan, então, redefinir a matriz de projetos e priorizar aqueles mais
emblemáticos para a o fortalecimento e a integração da infraestrutura regional, bem como buscar
efetivas fontes de financiamento público às obras necessárias na região.
Instrumentos legais:
Por ocasião da I Reunião do Conselho de Infraestrutura e Planejamento, foram aprovados o Estatuto
e o Regulamento do órgão, e negociado o texto contendo as Linhas Gerais de seu funcionamento.
Os documentos buscam reorientar as atividades até então a cargo da IIRSA, rumo a um processo de
integração da infraestrutura física regional que sirva tanto para fomentar o desenvolvimento das
diferentes regiões da América do Sul, como para promover a integração de cadeias produtivas
regionais. Ao mesmo tempo, os países concordaram na necessidade de salvaguardar o acervo de
projetos e metodologias desenvolvidas ao longo de 10 anos de trabalho da IIRSA, dando, assim,
continuidade ao que se considera ter sido a grande contribuição da Iniciativa nesse período.
O Banco do Sul, cujo Convênio Constitutivo foi assinado por sete países em setembro de 2009, tem
como uma de suas suas principais funções a de financiar projetos que viabilizem a integração sul-
americana. Deverá, portanto, atuar com especial atenção, entre outros, nos projetos priorizados pelo
COSIPLAN, em conjunto com os demais bancos de fomento da região.
No Brasil, a concessão de crédito a projetos de infraestrutura é fundamentada em arcabouço
técnico-jurídico no respectivo âmbito de atuação dos seguintes órgãos: Câmara de Comércio
Exterior (CAMEX), Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (COFIG), Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil, por meio do
Programa de Financiamento às Exportações (PROEX), Fundo de Garantia à Exportação (FGE) e
Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação (SBCE).
Descrever
- Participação de empresas e controle social:
Por ter iniciado suas atividades recentemente, não houve, até o momento, definição dos projetos de
infraestrutura prioritários pelo COSIPLAN. Desse modo, ainda não é possível citar empresas que
participam do processo de integração da infraestrutura a partir dos projetos definidos nesse
organismo.
No tocante aos projetos de infraestrutura regional que contam com linhas de financiamento público,
do BNDES e do PROEX, sua execução está a cargo de grandes construtoras brasileiras como
Norberto Odebrecht, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e OAS. Entre as empresas fornecedoras
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de máquinas, equipamentos e materiais de transporte para os países da região, podem-se citar a
Embraer, Alstom, Confab e
Mercedez-Benz do Brasil. (Para exemplos dos projetos, ver Financiamentos brasileiros a obras de
infraestrutura).
- Participação de outros Ministérios, Órgãos Públicos e Estados da Federação):
Espera-se que, com a criação do COSIPLAN, instituições financiadoras brasileiras (como o BNDES
e o BB/Proex) possam trabalhar para o desenvolvimento dos projetos considerados prioritários pelo
Conselho. Participarão do órgão também o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG), Coordenador Nacional da IIRSA no Brasil, e o Ministério dos Transportes, responsável
técnico pela maioria dos projetos
inseridos na carteira da Iniciativa.
2.1.1 Qual a distinção em relação a políticas existentes
Com a criação do Cosiplan, a questão do financiamento às obras de infraestrutura poderá também
ser tratada de modo mais bem estruturado. Em primeiro lugar, o Conselho permitirá dar orientações
políticas no mais alto nível na definição e priorização de projetos. Buscar-se-á a renovação do apoio
dos bancos que formam o CCT nos trabalhos do Conselho. Também se estudará a possibilidade de
interface do Cosiplan com outras instâncias, nacionais ou regionais, como o BNDES ou o Banco do
Sul. Por fim, o grau de prioridade que poderá ser atribuído aos projetos e o respaldo oficial poderão
abrir melhores perspectivas de financiamento junto às entidades multilaterais e o mercado de
capitais.
2.1.2 Descrição dos resultados alcançados
Em síntese, a avaliação brasileira sobre os dez anos da IIRSA é de que o exercício foi muito útil no
diagnóstico das necessidades de infraestrutura física na região, desenvolvimento de metodologias
adequadas e sistematização da carteira de projetos. Não foi suficiente para resolver a questão do
financiamento de longo prazo, em condições adequadas. Com o Cosiplan, espera-se dar tratamento
adequado a todas as questões, com a vantagem de ser um foro do mais alto nível político, ligado à
Unasul. O fato de ser uma estrutura dentro da União permitirá coordenação com outros Conselhos e
órgãos, em especial os de Relações Exteriores e de Economia e Finanças, além do Banco do Sul,
explorando sinergias e enriquecendo a agenda com conteúdo multidisciplinar e pleno respaldo
político, possibilitando uma análise coordenada de todas as facetas envolvidas.
FINANCIAMENTOS BRASILEIROS A OBRAS DE INFRAESTRUTURA
Há mais de 80 financiamentos a projetos de infraestrutura na América do Sul, totalizando cerca de
US$ 10 bilhões em projetos já aprovados. Entre os projetos financiados, destacam-se:
Argentina: Construção e ampliação da rede de gasodutos na Argentina, aprox. US$ 1,9 bilhão
(Odebrecht, Confab); Exportação de 20 Aeronaves EMB 190 para Austral / Aerolineas, US$ 646
milhões (Embraer); Aqueduto do Chaco, US$ 180 milhões CNO / Techint / OAS / ISOLUX – a
licitar).
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Bolívia: Rodovia San Ignacio de Moxos-Villa Tunari, US$ 332 milhões (OAS – a licitar); Projeto
Hacia el Norte - Rurrenabaque-El-Chorro, US$ 199 milhões; Rodovia Tarija- Bermejo, US$ 179
milhões (Queiroz Galvão).
Chile: Ampliação do metrô de Santiago, US$ 209 milhões (Alstom); Apoio ao Projeto Transantiago
(exportação de ônibus), aprox. US$ 350 milhões (Mercedes-Benz).
Colômbia: Exportação de 127 ônibus para transporte coletivo urbano, US$ 26,8 milhões (San
Marino).
Guiana: Ponte sobre o rio Tacutu, US$ 17,1 milhões.
Paraguai: Construção da segunda ponte sobre o rio Paraná, US$ 200 milhões.
Peru: Ponte Assis Brasil-Iñapari, US$ 17,1 milhões.
Uruguai: Rede de Distribuição de Gás de Montevidéu, US$ 7 milhões (OAS).
Venezuela: Construção e ampliação do Metrô de Caracas, aprox. US$ 943 milhões (Odebrecht);
Construção da Hidrelétrica La Vueltosa, US$ 121 milhões (Alstom).
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Brazil’s strategic partnerships: an assessment of the Lula era (2003-2010)
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Antônio Carlos Lessa
Introduction
During President Lula da Silva‘s two terms in office (2003-2010), Brazilian diplomacy worked to reinforce
the country‘s relations with its traditional partners, particularly the United States, Japan, and Western
Europe, but also assigned priority to establishing new dynamic axes, as illustrated by the pursuit of
partnerships with countries such as South Africa, India, and China. These adjustments and fine-tuning of
bilateral relations laid the foundation of universalism in Brazilian foreign policy, as well as defining major
lineaments for the country‘s international performance, namely, consolidation of economic relations (from
the standpoint of trade currents and investment flows) and closer political cooperation at the highest level.
Starting from an analysis of the idea of ―strategic partnerships‖ and of how it evolved through Brazil‘s
international experience, this article will assess the development of this concept in recent years. The purpose
is to stress the importance of the effort toward diversification and the sophistication of the political and
economic ties with a view to the strategy for Brazil‘s incorporation into the international scene, as well as
seeing how it relates to other movements, such as the pursuit of a permanent seat on the United Nations
Security Council.
A complex incorporation into the international scene The years that separate the end of the Cold War and the
attacks of September 2001 constituted a peculiar moment in international life. While free trade and
democracy asserted themselves as supreme values for the organization of the economies and for the political
life of the National States, there also occurred the emergence of new political operating modes among
nations and of new issues that rapidly became central to International relations.
There occurred a drastic oscillation in the behavior of the central actors in international relations, especially
of the United States, as well as a tendency to value political and economic multilateralism, including the
establishment or sophistication of regionalization projects. At the same time, on the international agenda
predominated new issues, such as human rights, the environment and environmental governance, sustainable
development, fair trade, energy, food security, new security issues raised by defense challenges, nuclear
nonproliferation, democracy, and migration, among others.
The way these issues have evolved since, their modes of operation and particularly the way they have
influenced each other were fundamental for determining all relevant countries‘ strategies of incorporation
into the international scene, as well as conditioning their economic development strategies. This was
particularly the case of Brazil‘s integration into the international scene, which has been complex and not free
of hesitations and oscillations.
After a decade of experiments in foreign policy, which led first to the reversion of traditional behavior
patterns, the shrinking of the diplomatic network, and the depleting of the bilateral contact assets, and
especially to the valorization of multilateralism, these experiments gave rise to a new formula as of 2000 but
particularly as of 2003. Firm action in multilateral spaces had its counterpart in the reconstruction of
geographic universalism, which in turn acquired a new sense of priority. The revaluing of priority bilateral
contacts, which in Brazilian traditional diplomatic praxis are known as ―strategic partnerships,‖ forms part of
this new pattern. As a result, new dynamism has been injected into the economic expansion process, the
trade and investment flows, and a new capacity of political coordination was achieved.
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Changes in the international scene since the 2000s and the change in the perception of the great emerging
markets have greatly influenced the conditions of Brazil‘s international visibility. The perpetuation of the
country‘s firm command on economic stability strategy has also contributed to project the image of a large,
stable mass consumption market. On the international scene, Brazil has displayed an assertive profile, as
seen for instance in the determination with which diplomacy has aimed at a protagonist role in the unfolding
of negotiations in respect of the most diverse issues on the contemporary agenda.
The direct and indirect consequences of the events since 9/11 have had a decisive impact on the setting of
new priorities on the global security agenda, and have shown the need to reinforce multilateralism and
strengthen multipolar international order. In the economic sphere, the pressing need for a new form of trade
liberalization led to the launching of another round of trade negotiations under the auspices of the World
Trade Organization-WTO. On the environmental agenda, the impact, risks, and costs stemming from climate
change, which has become more evident in recent years, have called the attention of the governments of
some of the rich countries to the need of giving priority to cooperation in the search for alternative energy
sources.
The intertwining of these three new agendas has created a unique opportunity for Brazil, whose government
has since 2003 enthusiastically sought more room for South-South and North-South political coordination.
Though its chances to act as a protagonist in respect of the global security agenda were meager, the same
cannot be said in relation to the debate regarding the legitimacy of contemporary international policy and the
need of reforming and valorizing multilateral institutions.
Still in 2003, at the World Trade Organization Conference in Canc.n, Brazil took the leadership of the
emerging countries, in opposition to the historical practice whereby the rules of international trade are
negotiated and decided by the developed countries. The formation of the Group of 20 (G-20) and then the
mandate as negotiator in WTO‘s Doha Round were moments when the new group sought to condition the
opening of the services and industrial markets of southern countries to the corresponding opening of the
northern countries‘ agricultural markets.
In respect to the climate change agenda, Brazil does not act as an actual protagonist but as a holder of
significant assets. The country‘s technological development and especially its many competitive advantages
regarding biofuels production chain are factors of the innovating profile it displays in international action,
with significant repercussions on its agenda of cooperation with both northern and southern countries.
In the regional sphere, Brazil‘s leadership role has become more prominent, although contested by some
neighbors, particularly Venezuela and Argentina. In addition, the Brazilian government has demonstrated
concern over regional political developments and has involved itself in stabilization experiences, as
illustrated by its participation in the United Nations Stabilization Mission in Haiti.
In addition, it has sought a new modus operandi on different chessboards of contemporary international
policy. The dedication with which Brazilian diplomacy has sought new coalitions, established around new
issues and agendas, is an indication of an instigating vision. These coalitions include the IBSA Forum,
formed by India, Brazil, and South Africa, and the Group of 4, formed by Brazil, Japan, Germany, and India
to fight for the reform of the United Nations institutions. These coalitions were attempts to coordinate two
sets of ideas:
1. The worldview of a country that sees itself as a regional power on a peaceful ascent, a major emerging
market, a promoter of a genuinely multipolar international order, under which multilateral spaces are an
essential condition; and
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2. A bold view of international policy and an essentially positive reading according to which current
international circumstances favor a review of the decision-making mechanisms in different arenas. This is so
because of the relative weight that countries such as Brazil bring to bear on the processes of stabilization
of their respective power subsystems, as well as the fact that these countries (particularly Brazil) hold
diplomatic assets that are highly important for major agendas and negotiations. This is so, for instance, in
regard to international trade, as well as to the environment, and more specifically, to climate change.
This kind of coordination shows the exact measure of an ambitious strategy of certain costs and doubtful
gains. Brazil must prepare itself to have greater influence on international processes and specifically on the
formulation of norms (without feeling constrained) that dramatically limit its interests as a regional power as
well as its development possibilities. Accordingly, this explains the objective of a significant part of the
major turns of Brazilian foreign policy in the Lula da Silva era: the pursuit of a permanent seat on the United
Nations Security Council.
This is one of the three main ambitious objectives that explain the marked changes in the Brazilian system of
bilateral relations since 2003. The other two ambitious objectives that have contributed to restore the
universalist character of the country‘s international conduct until the early 1990s are related to economic
expansion: (a) Restoration of the traditional trade channels (with Europe, United States, Japan, and South
America, for instance) and the valorization of traditionally poorly explored economic relations (with Africa,
China, the Arab World, and Asian regions, for instance); and (b) the opening of spaces for the operation of
Brazilian business conglomerates, especially in strategic sectors (such as oil and ethanol). These three lines
of action required an extraordinary effort to expand bilateral ties in every direction. The first thing was the
sophistication of the agenda of cooperation with traditional partners, especially with Europe, and to a lesser
degree with China, India, Japan, and South Africa. The second was the extension of the diplomatic network
to previously untouched limits, endowing with a priority political sense the establishment of new ties with
countries and regions with which Brazil had historically maintained weak relations. Together, these two
facets of the country‘s incorporation into the international scene with a universalist impetus led to a
revaluation of the ―strategic partnerships‖ concept.
The strategic partnerships concept in Brazil‘s international experience The idea of ―strategic partnerships‖
acquired an unequivocal meaning in Brazil‘s international experience in the 1970s and 1980s. It arose as a
category of Brazilian diplomatic thinking in the context of the rapid change in relations with the United
States under President Geisel (1974-1979). At that time, the idea became operational owing to the decision to
speedily valorize relations with Eastern European countries, so as to mitigate the effects of the deterioration
of the political and economic relationship with Washington. The movement had major consequences: it
confirmed the importance of diversifying foreign links, which came to pass only under a system of bilateral
relations of a universal cast (Lessa, 1995; Lima, 1996).
The strategic partnership with European countries, in turn, conceived as an escape valve for the tensions
from bilateral relations with the United States, did not survive the changed international political and
economic situation in the late 1970s. Nevertheless, it allowed interesting experiments from a political
standpoint, such as the nuclear agreement with Germany (1975) and the involvement in the discussion about
a new international economic order, which did not prosper either. In the economic sphere, when the
consequences of the first oil shock (1973) could still be felt, the dynamics of approximation with the
European countries allowed the reversion of the United States‘s historical preponderance in trade and
investment flows into Brazil. As a result of this and of the consolidation of the universalizing opening then
adopted (pursuit of new relationships, opening toward Africa, recognition of the People‘s Republic of China,
etc.), Brazil managed to secure a more balanced incorporation into the international scene – or at least
established highly diversified economic ties.
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This first experiment in ―strategic partnerships‖ with European countries was the first movement that firmed
up this concept in Brazilian diplomatic thinking. It can be said that this first generation of ―partnerships‖
established the prototype of relationships called strategic. From this standpoint, strategic partnerships are
―priority political and economic relations, reciprocally compensating, established on the basis of an
accumulation of bilateral relations of a universal nature. The building of strategic partnerships rests on the
harmonization of Brazil‘s historical calling for universalism and the need for selective approximations,
which ensures the possibility of adaptation to the niches of opportunity and to international constraints arisen
from circumstances (Lessa, 1998).‖
The concept of strategic partnerships thus established itself in Brazilian diplomatic thinking with a definitive
meaning. A historical analysis of foreign policy relates it to the search for inputs for the national
development strategy (Cervo, 2008). Thus, the expression‘s vulgarization led to its inconsequential use
in the diplomatic discourse, especially as of the 2000s. Now diplomacy expects to inject a sense of
opportunity and urgency into the political discourse and the economic relationship with as many ―partners‖
as seem to be useful in the current aggiornamento of Brazil‘s international profile.
Be as it may, either from the perspective of historical analysis or in light of a careful examination of
experiments under way, the expression ―strategic partnerships‖ today needs further clarification. This is all
the more obvious in view of the proliferation of ties that in the Brazilian government‘s view (especially
since 2004) deserve to be called ―strategic.‖ After all, what kind of relationship deserves to be so called?
It can be noticed also that during the Lula era, the strategic partnerships concept has served to the carrying
out of a spectacle-inclined diplomacy. This is illustrated by the focus on the achievement of complex
objectives of quite uncertain results, such as the pursuit of a permanent seat on the United Nations Security
Council. This pursuit is particularly on its own behalf but it is also moved by the desire to project a new
international image of a responsible regional power and emerging economy attuned to market values and
endowed with attributes that qualify it as an actor ready to participate in the dynamics of stabilization
of the international system in its multiple dimensions. Accordingly, the country has sought an international
protagonist role, for which the ―vulgarization‖ of the concept of strategic partnerships may have been useful.
The epistemological problem raised by this ―new generation‖ of strategic partnerships is precisely the loss of
meaning and importance of the concept as it was established by Brazil‘s international experience. A strategic
partnership thus ceases to be an expression of a bilaterally defined agenda around political convergence
and economic projects and becomes a mere label. It may happen that under this label complex projects and
potentially valid agendas may be implemented, but it would be expected that essentially normative views of
the relationship‘s reality in question would predominate. It is thus necessary to establish a new framework
for future bilateral relations, possibly determined by political coordination mechanisms (regular summit
meetings and joint commissions) and by specific agendas (energy, sustainable development, trade,
investments, etc.).
This is not the place to make an exhaustive assessment of these ties, but there is a clear, nearly self-evident
measure for them. Thus, empirical reality, which would permit testing the strategic partnership concept in
Brazil‘s international praxis, could be obtained by an examination of the trade and investment flows, the
density of political dialogue, the potential of scientific and technological cooperation, the dialogue channels,
the convergence of agendas at multilateral forums, and the involvement in joint development projects.
Fundamental partnerships: United States and Argentina The most fundamental system of Brazilian bilateral
relations, on whose basis the intensity of ties with other countries may be measured, has been historically
related to the United States. It may be said that this is a ―fundamental partnership‖, which gives rise to the
need for diversification of external ties and to the very historical process of building strategic partnerships
Lessa, 1998).
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From this standpoint, relations with the United States should be classified as a ―structuring relationship‖
because its development over the long term gives a measure of the intensity and organization of the entire
system of Brazil‘s international relations, especially in the period from 1945-1990.
Relations between Brazil and the United States have undergone significant changes since the 1990s. These
changes can be explained by the difference in the management of a relationship that had been built in the
previous thirty years as a basically contentious relationship. As a matter of fact, bilateral relations had
deteriorated to such a degree in the late 1980s, involving issues such as market access, science and
technology, intellectual property, foreign debt, and development financing that this rapidly contaminated the
rather poor political dialogue. The fact is that the two traditional partners were already following different
courses in respect of punctual issues since at least the late 1950s. This pattern of disagreement can be
explained by many factors, including the loss of economic complementariness, one of the major reasons.
Stabilization of relations with the United States, which began under the Fernando Henrique Cardoso
administration (1994-2000), permitted the setting up of a positive agenda that incorporated the management
mode traditionally characterized by tension peaks. Thus, the change had to do rather with the improved
dialogue conditions and with the adoption of a specific mode of managing these relations, referred to by
Hirst and Pinheiro (1995) as the ―right to diverge.‖ It is true that the United States still ranked highest among
Brazil‘s economic partners, but for some decades relations were no longer characterized by economic
dependence on the part of Brazil. This was also due to the stimulus to and prioritizing of political and
economic relations with other developed countries (particularly with European countries).
As it was to be expected, there were problems in the handling of bilateral relations, connected with processes
in which Brazil was involved. Governments tend to differ on trade issues, as illustrated by the episode of the
negotiation of the Free Trade Area of the Americas – FTAA as well as of trade liberalization, especially
in the World Trade Organization‘s context. In such cases, the mere existence of a multilateral framework (as
for instance the rounds of negotiations aimed at trade liberalization and the WTO‘s dispute settlement
mechanism) favored the empting of a possibly conflictive potential of bilateral relations regarding some of
the burning issues on the contemporary international agenda.
There arose then a tendency to compartmentalize the bilateral agenda into two well-defined sectors: in the
political negotiations between governments lie the differences regarding regional political processes (in the
1990s, the Colombian issue; in the 2000s, Venezuela‘s case; and more recently, the Honduras episode),
migrations, international security, etc. On the more general level of views of the international political
processes, countries tend to differ about the great issues of international politics, where there is still a large
grey area characterized by the differences as to the very importance of political multilateralism, institutions,
and the achievement of a multipolar order. What is new in the management of bilateral relations is the fact
that these compartments do not communicate with each other as they did before. Thus, the differences over
the agenda and its implementation remain isolated and rarely compromise the overall quality of relations.
Relations with Argentina could also be easily qualified as strategic. But there are certain specificities that
make Brazil‘s relations with its major neighbor unique, which could also be properly described as ―a
structuring relationship.‖
Indeed, relations with Argentina have conditioned the development of Brazilian policy toward South
America, and the extraordinary transformation they have undergone since the 1980s has acquired a historic
meaning, so that they could be described as a genuine Brazilian strategic partnership.
The Brasilia-Buenos Aires axis became a vector of South America‘s stabilization, established upon the
review and normalizing of bilateral relations since the casting away of reciprocal mistrust and the heralding
of a new phase of convergence aimed at economic integration. Equally complex, relations with Argentina
spearheaded Brazil‘s regional activity, in both the political and the economic areas, and provided a basis for
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projects developed by Brazil on trade integration, security, and measures of political cooperation with other
South American countries. These coordination mechanisms assumed different forms in the last two decades
(Mercosur, Free Trade Area of the Americas – FTAA, South American Community of Nations-CASA,
Union of South American Nations-Unasur).
Under the Lula government it has no longer been possible to separate the development of relations with
Argentina from the development of regional integration mechanisms. Mercosur has tended to lose relevance
on the overall list of Brazilian international priorities. At the same time, Argentina lost the first trade flow
positions to Brazil, while providing room for the expansion of great Brazilian conglomerates, especially in
the financial and energy sectors.
Mercosur has been assigned no priority in the Brazilian diplomatic discourse under Lula. This economic
space has been absorbed by the development of South American regional mechanisms, such as Unasur.
Mercosur has thus become a difficult project to manage, to the point that several influential sectors in Brazil
now openly call for its reduction to a free trade zone. It is argued that this might be advantageous to Brazil,
in so far as the country would recover the capacity to negotiate free trade agreements with more important
partners, such as the United States and the European Union.
The Argentine government under Néstor Kirchner fiercely resisted Brazil‘s attempt at becoming the
instrument of leadership in South America as a diplomatic asset. Cristina Kirchner, on the other hand, has
been more pragmatic as to the potential ―Brazilian ascent‖ to a global level and has wagered on restoring the
quality of the relationship with Lula‘s Brazil. In some segments of Argentine public opinion it has been
possible to detect greater understanding of the gains that could be derived from Brazil‘s protagonist role for
their country, Mercosur, and South America.
New strategic partnerships
In recent years, the Brazilian government has sought to stamp as ―strategic‖ its traditional relations with
some countries. A far from exhaustive survey (Brasil, Repertório, 2007) specially valorized this in relations
with Asian powers (Japan, India, and China) and with the main European countries, namely, France,
Portugal, Spain, United Kingdom, and Italy, in addition to Russia. Brazil also maintains a ―strategic
partnership ―with South Africa, and with it and India it forms the Group of Three (IBSA). But other
countries have also been named ―strategic partners‖ – South Korea, Venezuela, Paraguay, Ukraine, Finland,
Sweden, Denmark, and Norway.
But it is possible to suppose, in view of the growing number of countries that have been named ―strategic
partners‖ in the diplomatic discourse, that the expression has been vulgarized and soon made into a style
device by diplomacy and its agents. Used in an imprecise, abusive way, the expression begins to lose its
meaning derived from historical experience and no longer signals importance, relevance, and priority in
foreign policy‘s strategic thinking (Abreu, 2008). Some representative cases will now be looked into: Japan,
China, India, South Africa, and the European Union.
China
Brazil‘s relations with the People‘s Republic of China date back to 1974, when the Ernesto Geisel‘s
government recognized the Chinese government and for the first time established Brazilian diplomatic
relations with China. This meant a break with the position Brazil had maintained since 1949, of systematic
support to the international isolation of the great Communist country. Though these relations are mature and
long-standing, major joint projects under these relations were lacking.
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China had intermittently signaled promise under Brazil‘s international relations system, or at least until 1993,
when the Itamar Franco government decided to make Asia in general into a priority region for Brazil‘s
international activity, and this was reiterated under both the Fernando Henrique Cardoso and the Lula
Administrations. Since 1995, China has acquired a unique status in the strategic thinking of Brazilian foreign
policy, given its cooperation potential in the area of Science and Technology and the magnitude of its trade.
The development of the remote sensing satellite-CBERS (in two generations launched respectively in 1999
and in 2003) illustrates the nature of this relationship, which indeed holds an immense cooperation potential.
One of the major gestures toward the strategic valorization of relations with China was made by President
Lula who paid a State visit to China in 2004, taking with him the largest entourage ever of Brazilian
businessmen on this kind of mission. Brazil supported China‘s admission to the World Trade Organization,
in the belief that this would indirectly contribute to the strengthening of the world trade system, because,
given China‘s immense domestic market, the Chinese might agree to compromises that would benefit the
developing countries (Oliveira, 2004).
A key element in Brazil-China relations beginning under the Lula government is the potential for political
cooperation in different aspects, and this makes this relationship into a true strategic partnership. In addition
to being a permanent member of the United Nations Security Council, thus holding veto power to bar
reforms in the organization‘s structure, China has systematically sided with Brazil in respect of various
issues and negotiation processes under the contemporary international agenda.
China has consistently grown as regards Brazilian trade flows in recent years, rapidly gaining top positions in
the ranking of Brazil‘s major trade partners. As a result of the economic crisis that has harmed Brazil-United
States relations, in April 2010 China for the first time ranked first in our trade relations, surpassing the
United States. This fact does not really constitute a tendency, as Brazil‘s relations with its traditional partners
(United States and Europe) are much better balanced, but nevertheless reflects the dynamism of Sino-
Brazilian partnership.
China is not only one of the greatest exporting countries, but also one of the world‘s greatest importers as
well. Currently the Chinese import in excess of US$1 trillion, which certainly means open doors to all the
sectors of Brazilian economy, principally manufactures and consumer goods, in addition to basic products,
such as iron ore and soybean. Brazil‘s greatest challenge is precisely the need to balance its trade list, as it
exports basically primary products (about 70 percent of Brazilian exports consist of iron ore and soybean,
whereas 95 percent of its imports consist of manufactures).
India and South Africa
Brazil‘s bilateral relations with India and South Africa have not been historically important, though long-
standing. On both sides, there has been lack of dynamism and priority establishment. For different reasons,
the two countries were assigned low priority under Brazilian foreign policy: Asia, where preferential
ties were established with Japan; and Africa, a continent where Brazil‘s expansion came late and was
motivated principally by the needs of trade expansion.
India and Brazil have a history of political cooperation since the 1960s; it is highly dynamic at multilateral
forums, especially in respect of international trade negotiations. But their economic relations have been
decisively marginal in the second half of the 20th century and until the 2000s. India entered the political
debate about Brazil‘s international choices as of the 1990s, when the country realized the need to reorganize
its presence in Asia and particularly its relations with continent-size countries that began to emerge
politically and economically. The first systematic approximation with a view to prioritizing bilateral ties
beyond potential cooperation at multilateral forums was initiated by the Fernando Henrique Cardoso
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government. This approach had an economic component, which did not develop properly, as well as a
political coordination mechanism, which did not go much further either.
Relations with South Africa were dynamic until the early 1970s, when the Brazilian government decided to
keep its distance from the South African segregationist regime that, as could be noticed then, hindered a
consistent policy of approximation to the rest of the African continent. Starting then, Brazil systematically
kept its distance from South Africa and joined the international majority that condemned apartheid. This
situation lasted until the end of the regime, with Nelson Mandela‘s election, and the normalization of South
Africa‘s international profile in 1995. The effort to reactivate bilateral relations has since included a
restoration of the trade flows and the attempt at injecting dynamism into the political dialogue, but the truth
is that at that time Brazil still attached low priority the African region and South America was still an
unknown region to South Africa (Penna Filho, 2001).
Reactivation of Brazil‘s relations with South Africa and India gained a new impetus early under the Lula
government. In June 2003, the Ministry of Foreign Relations announced the launching of the India-Brazil-
South Africa – IBSA Dialogue Forum. This initiative was conceived as a coordination mechanism primarily
of a political nature among the three countries, which, more than ever, are believed to have a greater
potential for cooperating than for competing. They are three intermediary countries, regional powers,
multiethnic, multicultural democracies that can derive mutual benefit from coordinated actions in different
areas, as well as from exchanging experiences related to economic and social development.
The IBSA Forum is grounded on a conceptually interesting argument and rests on converging political
positions and on the three countries‘ potential for economic cooperation. This is certainly a model of
trilateral strategic partnership, based on cooperation mechanisms and on the exchange of experiences with
challenges common to all three.
Conclusion
Brazil‘s incorporation into the international scene has undergone major adjustments in the Lula era. In
addition to new projects, such as southern coalitions, as exemplified by the IBSA Forum, and the ambition to
win a seat on the United Nations Security Council, one can observe a line of continuity with the foreign
policy of the governments of the 1990s. There has been some change in style, which however has not been
sufficient to revolutionize Brazil‘s international action.
Lula‘s Brazil benefited from the consolidation of tendencies of international policy from the preceding
decade: the ascension of the great markets, the emergence and centrality of new issues, and the valorization
of multilateral spaces, for instance. This has permitted the consolidation of a profile that was being timidly
sketched and the assumption of a protagonist role in different environments.
The instrumentation of diplomatic assets recently created or reconverted from traditional international praxis
has also been highly relevant for the aggiornamento of the management of Brazil‘s relations with its
raditional partners and for the building of new partnerships.
The qualifier ―strategic‖ as a synonym of special, important, and necessary matches a vision of political and
economic cooperation projects based on a sense of opportunity but whose effects will last. Thus, Brazil‘s
strategic partnerships, taken into account in an assessment of the Lula government‘s foreign policy, may
be more than tools of an involved diplomacy. They may be associated with shared worldviews and sound
results for the national development strategy, reinforcing the capacity for autonomous international action.
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Cooperação horizontal Sul-Sul: arranjos de concertação política entre a Índia, o Brasil e a África do
Sul
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Diego de Freitas Rodrigues
Introdução
A ideia de concertações Sul-Sul não é recente e muito menos os objetivos que levam a formar-se coalizões
entre países do Hemisfério Sul, observandose a necessidade de se pensar nos interesses e nas estratégias
desenvolvidas conjuntamente num ambiente internacional interdependente e assimétrico. Este contexto de
maior aproximação entre países do Sul pode ser identificado como um tipo de cooperação horizontal,
objetivando-se uma concertação com vistas à obstrução das desigualdades internacionais dirigidas pelos
países desenvolvidos do Norte, bem como ações conjuntas com vistas ao enfrentamento de problemas
domésticos semelhantes.
Segundo Oliveira et al (2006, 489) os Estados Intermediários: (i) teriam um interesse comum ou então uma
agenda internacional aderente às ideias dos Estados Intermediários ou; (ii) teriam interesses divergentes que
se compatibilizariam devido a serem Estados Intermediários. Nesse caso, ainda segundo Oliveira et al (2006,
490), essa articulação derivaria de: (i) referências mútuas ao lidar com problemas de caráter semelhante e;
(ii) interesses de agenda em fomentar uma maior interdependência como recurso de alargamento das
parcerias, retirando-se de um limitado vínculo unilateral com países desenvolvidos.
Política externa trata especialmente de escolher entre oportunidades e demandas ―ofertadas‖ no ambiente
doméstico (porque a política externa é uma política pública em nosso entender) e, claro, internacional. Por
exemplo, saídas (busca por novos parceiros) ―ao Norte‖ e ―ao Sul‖ são escolhas na formulação de política
externa da Índia, do Brasil e da África do Sul. Escolhas no sentido de que as ―saídas‖ (sejam por razões
comerciais, de segurança, meio ambiente, energia, etc) configuram, a priori, relevância no projeto interno
dominante e, naturalmente, tomam parte na agenda governamental. As escolhas podem indicar uma
reorientação de prioridades ou de tratamento preferencial por parte de administrações na forma de melhor
conduzir as inserções internacionais dos países. Uma mudança de tratamento pode inferir que uma parceria
não fosse mais encarada como estratégica pelos policy makers e sim como cooperativa ou vice-versa.
A percepção de melhores formas de inserção aos países insere-se dentro de um quadro que aponta a seguinte
indagação: qual a melhor forma de cooperação para países como a Índia, o Brasil e a África do Sul? Não
existe unanimidade na resposta. Se a melhor ―saída‖ for ao Sul, alguns analistas apontam que países de
capacidades materiais semelhantes tem mais razões para competir no ambiente internacional do que motivos
para cooperarem (Viola e Pio, 2003), perspectiva que inviabilizaria um tipo de coalizão endógena-ofensiva,
aqui identificada como a caracterizada pela coalizão IBAS. Essa perspectiva tem seu contraponto. Samuel
Pinheiro Guimarães (1998) considera que, caso os países intermediários sigam uma orientação de privilégio
com os países desenvolvidos do Norte, existiriam chances acentuadas de que não elevariam seus status no
ambiente internacional.
A efetividade de uma aproximação entre países intermediários calcando-se a prerrogativa de uma maior
cooperação internacional objetivando a contraposição aos interesses e atividades de caráter unilateral dos
países desenvolvidos, concertouse em cenários institucionais como a Organização das Nações Unidas (ONU)
e a Organização Mundial do Comércio (OMC), buscando, quanto à primeira, uma reforma do Conselho de
Segurança da ONU (CSONU), condomínio decisório da instituição; quanto à segunda, uma maior articulação
na recém-criada OMC com vistas a obtenção de negociações econômicas mais benéficas aos países do
Sul nas inúmeras rodadas de negociação entre os países no seio da instituição.
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É importante destacar que as instituições internacionais são tomadas aqui como fatores de incentivo à
cooperação, pressupondo que as instituições internacionais promovem meios para a descoberta de interesses
comuns por meio de diálogo e reduzindo os custos de negociação (Keohane, 2005). Por exemplo, na esfera
econômica, o perfil de credibilidade e estabilidade macroeconômica é perseguido pelos três países e suas
políticas externas são orientadas em torno da percepção de que seus países são grandes mercados
emergentes. E na esfera política, a busca por valorizar instituições internacionais prestigiando seus
colegiados decisórios e, ainda mais, na busca por reformar seus desenhos institucionais demonstra a
aderência ainda de um mesmo fio condutor que guiou as políticas dos países desde a década de 1960 no
ambiente internacional.
Desta forma, o novo desenho da política internacional tem, nos países do Sul, atores de real importância, e os
países em desenvolvimento reconhecem essa nova condição e por ela articulam meios de maior projeção no
ambiente internacional. A institucionalização de coalizões Sul-Sul é percebida como um recurso válido e
estratégico para a melhor forma de inserção dos países no ambiente internacional, algo comparativamente
válido tanto no período da Guerra Fria quanto hoje em dia. Embora exista um legado institucional no teor das
concertações entre países em desenvolvimento, o desempenho político das coalizões diferencia-se de um
momento para outro, seja pelas mudanças estruturais no ambiente internacional, seja pelos novos arranjos
das concertações Sul-Sul pós Guerra Fria.
O desempenho político eficiente de uma concertação política entre a Índia, o Brasil e a África do Sul
depende de políticas externas assertivas e alinhadas na busca por atingir suas respectivas metas
institucionais, dimensionadas aqui para avaliação em instituições internacionais como a ONU e a OMC.
Portanto, a observação de elementos de alinhamento entre as políticas externas da Índia, do Brasil e da
África do Sul está diretamente dependente de como e em torno de que as políticas externas dos países
concertados são orientadas. Multilateralismo Sul-Sul: uma ―saída‖ viável para enfrentar aos
constrangimentos sistêmicos?
A articulação entre novos centros de poder com capacidade de influir e decidir conjuntamente os rumos do
ambiente econômico e político internacional foi, acentuadamente, galgando relevância não apenas nas
relações bilaterais entre Estados do Sul, mas também no seio das instituições internacionais, algo
caracterizado já dentro de uma concertação multilateral. Essa concertação influiu na articulação de coalizões
com propostas que contemplassem temas comuns bem como o meta-exercício de poder no exercício do
diálogo com as potências do Norte (Soares de Lima, 2008).
É interessante observar que, ao fim da bipolaridade, a nova ordem internacional, embora promotora de maior
distribuição de poder no mundo, também acarretou maiores constrangimentos aos países do Sul, como, por
exemplo: (i) estímulos a inserção na globalização ao mesmo tempo em que restrições assimétricas ao
comércio equilibrado e justo e; (ii) não contemplação das novas realidades políticas oriundas do mundo pós
Guerra Fria. Constrangimentos estes que, na análise aqui espelhada, derivaram em possibilidades mais
efetivas de arranjos cooperativos no eixo Sul-Sul da política internacional contemporânea.
A inserção dos três países, sob o contexto de reformas liberalizantes oriundas do ―consenso‖ de Washington,
teve um caráter híbrido no trato econômico doméstico dos países por parte dos governos brasileiro, indiano e
sul-africano, mantendo ao mesmo tempo reformas econômicas para uma inserção mais competitiva na
economia globalizada bem como uma postura de preservação do caráter desenvolvimentista na formulação
das políticas comerciais externas da Índia, do Brasil e da África do Sul. Neste sentido, é possível dizer que o
processo de liberalização econômica dos países foi mais condicionado do que, necessariamente, desatrelado
às ideias desenvolvimentistas.
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De uma forma ou de outra, tanto a Índia, quanto o Brasil e a África do Sul notabilizam-se, hoje, como atores
relevantes no ambiente internacional. E reconhecidos como tais pelos demais atores do ambiente
internacional, formulam políticas externas visando a obter maior aproximação e convergência na diminuição
da assimetria internacional. Segundo Celso Amorim, as semelhanças entre os países foram condições
fundamentais para uma aproximação trilateral:
São três democracias; são três países que têm um importante papel a desempenhar em suas respectivas
regiões; são três países democráticos, países em que a democracia tem um forte papel na sua vida política;
são países que têm também problemas sociais, mas que estão dispostos a enfrentá-los; e são países que têm
também visões muito semelhantes em muitos temas multilaterais, e, quando não em absolutamente todos, a
perspectiva que nós temos é, sem dúvida alguma, muito semelhante. Então, era preciso transformar essa
coincidência virtual numa cooperação real (Brasil, 2007).
O multilateralismo Sul-Sul seria uma ―saída‖ viável para enfrentar as adversidades sistêmicas, num momento
de acentuado unilateralismo por parte da superpotência, os Estados Unidos pós-11 de Setembro, ampliando
os leques de possibilidades de cooperação e parcerias, tanto nas relações diretas entre os países quanto no
fortalecimento das instituições internacionais.
Realmente, um dos pontos fundamentais para essa observação ocorre no âmbito das instituições
internacionais, observadas aqui, principalmente, em relação a ONU e a OMC, alvos institucionais de muitas
das metas de política externa de seus países. Por que tanto a Índia quanto o Brasil e a África do Sul
formulam, implementam e costuram suas políticas externas tanto no âmbito de relações bi ou trilaterais, mas
também no âmbito das instituições internacionais, cenários elementares para a consecução de seus objetivos
políticos, tenham suas políticas algum teor reivindicatório ou propositivo.
As políticas externas da Índia e do Brasil, historicamente, foram arquitetadas na busca por estratégias de
inserções autônomas ao longo do século XX, conformando essas inserções num aspecto de busca por
protagonismo. Protagonismo no cenário internacional no sentido de formulações claras e contínuas em torno
de políticas externas voltadas ao tema do não-alinhamento na Guerra Fria (embora o Brasil tenha, ao longo
de sua trajetória histórica, ondulações de alinhamento irrestrito e autonomia aos Estados Unidos) e do
pragmatismo assertivo (configurado em políticas de coadunação em torno de interesses setoriais, mas dentro
de um quadro de multilateralismo) por isso gerando uma postura de liderança, por exemplo, no G-20, em que
ambos os países lideram a coalizão e ampla concertação de interesses das potências médias.
É interessante observar, por exemplo, a percepção de que: ―a Índia pertence a categoria das potências médias
que aspiram a fazer a transição para categoria privilegiada das grandes potências.‖ (Mallavarapu: 2006, 255).
Caso avaliado de forma semelhante ao do Brasil, já que seus formuladores de política externa aspiram,
de forma absolutamente consensual, transformar o Brasil em um ator relevante na política internacional.
Neste sentido, é possível inferir que a aspiração tanto indiana quanto brasileira constitui parte das identidades
nacionais da Índia e do Brasil.
A política externa indiana costura suas alianças e projeta seus interesses de forma a alcançar o status de
grande potência no ambiente internacional. Um ponto também semelhante com o brasileiro, visto que suas
elites formuladoras de política externa também projetam seus interesses e costuram alianças com esse fim.
Todavia, ainda que exista um movimento por alçar os países ao status de potências globais, existe um contra-
movimento que restringe essa inclusão.
Para conseguir amenizar vulnerabilidades sistêmicas, os países necessitam orquestrar, junto aos seus pares,
políticas externas que se caracterizem por alinhamentos em posições temáticas conjuntamente encaradas
como prioritárias para os interesses dos países no ambiente internacional. Samuel Pinheiro Guimarães
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(1998) aponta essas vulnerabilidades e as reparte, fundamentalmente, em três: (i) a primeira seria estabelecer
programas de cooperação, tanto econômica quanto política, com seus países vizinhos; (ii) reduzir também
suas vulnerabilidades econômicas externas; (iii) desenvolver sua capacidade militar, como forma de
estimular a pesquisa tecnológica e adquirir conhecimentos necessários a etapas superiores de
desenvolvimento.
E a África do Sul? Diferentemente da Índia e do Brasil, ela iniciou, de forma irrestrita, sua inserção
internacional no contexto pós apartheid, ou seja, apenas a partir de 1990. Não que antes o país não atuasse no
ambiente internacional e mesmo em relações bilaterais, por exemplo, com o Brasil como assevera o estudo
de Pio Penna Filho (2008). A constrangedora relação à época entre um país marcadamente miscigenado
como o Brasil com um país institucionalmente segregador como a África do Sul, teve momentos de
cooperação atlântica bem como momentos de afastamento e deterioração das relações.
Essa relação é retomada de forma acentuada e irrestrita (não só com o Brasil e a Índia, mas com o mundo)
apenas com o processo de democratização que levou ao fim do apartheid no país. Esse cenário de relações
exteriores para a África do Sul para com o Brasil não têm caráter singular, mas reflete um contexto amplo de
adversidades enfrentadas pela África do Sul no ambiente internacional que apenas após o fim do apartheid
são completamente exumados por sua política externa. Entretanto, é importante ressaltar que o fim do regime
de apartheid não teve o caráter ―mágico‖ de resolução de todos os problemas domésticos e de inserção
internacional da África do Sul, mas ao menos minimizou os constrangimentos sistêmicos à inserção do país.
Resulta desse contexto, portanto, que indagar sobre o potencial e a construção das ambições da África do Sul
são válidas, efetivamente, apenas no cenário pós apartheid (no sentido da reconfiguração da política
doméstica e externa do país), destacando que foram muito mais os constrangimentos sistêmicos
(rompimentos diplomáticos entre países, restrições ao comércio e intercâmbio cultural, fim do marco da
bipolaridade sistêmica, etc.) que dificultaram a edificação das ambições internacionais sul-africanas ao longo
do século XX. É interessante observar que a mudança de direção política da África do Sul já se esboçava um
pouco antes do fim do apartheid na maneira como o país se reconhecia e se projetava regional e
sistemicamente (prefigurando, na verdade, a insustentabilidade do nefasto regime).
Ao reconhecer o país como africano e não como uma extensão da Europa na África, em 1988, o Diretor
Geral do Departamento de Negócios Estrangeiros, Neil van Heerden, reflete no seu discurso a ideia que
formaria e passaria a orientar a política externa sul africana:
Os problemas africanos devem ser resolvidos pelos africanos. Os interesses comuns e a responsabilidade
com relação ao bem-estar econômico, sociológico e ambiental da África Austral devem ser a base da
cooperação e da boa vizinhança. A África do Sul é economicamente poderosa e detém a infra-estrutura e as
capacidades para ser a base do desenvolvimento regional (Mendonça: 2000, 42).
É seguro afirmar que a mudança da política externa regional sul-africana foi muito mais ambientada no seu
estilo do que na sua substância, resguardando sua hegemonia regional e projetando-a dentro de uma
expansão de seus interesses políticos e, principalmente, econômicos na região. Mas as aspirações por
protagonismo (o regional efetivamente foi contínuo) do país no ambiente internacional desenharam-se de
forma paralela, por exemplo, às da Índia e do Brasil, ressaltando, nesta avaliação presente, também um
pragmatismo assertivo por parte da política externa sul-africana.
Quanto à Índia, um aspecto fundamental de análise e explicação do seu pragmatismo assertivo, por exemplo,
ocorre na maneira como o país tem dimensionado sua finalidade de autonomia política concernente ao
contexto de que os policy makers acreditam que o papel da Índia no sistema internacional seja muito maior
que o de um país periférico (Harris: 2006, 199): ―é claro que o ‗clube exclusivo‘, no qual as elites mais
aspiram ver seu país (...) é o de membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas.‖ Uma
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aspiração também compartilhada pelos policy makers brasileiros e bem refletida nas palavras do Ministro
das Relações Exteriores Celso Amorim: ―o Brasil é um dos países que mais esteve presente no Conselho [de
Segurança]. Temos, portanto, autoridade para apontar os problemas e os desequilíbrios que afetam o trabalho
do Conselho e impõem a necessidade de mudanças‖ (Brasil: 2007, 197). A ambição da África do Sul por um
assento permanente no CSONU na agenda política externa do país efetuou-se de forma mais recente.
Entretanto, de forma alguma significa que a inclusão no Conselho de Segurança das Nações Unidas
(CSONU) não tenha aderência relevante na agenda política externa sulafricana. Muito ao contrário. Sua
eleição recente como membro não-permanente do CSONU articula-se diretamente às suas aspirações tanto
no continente africano quanto no próprio ambiente internacional, já que Pretória busca trabalhar uma
sinergia entre o Conselho de Paz e Segurança Africana (CPS) e o CSONU com vistas a projetar sua liderança
regional na África (especialmente na África Austral) e na resolução de conflitos que consomem a região e
fomentam sua instabilidade.
A importância (dentro do potencial de recursos políticos dos países), para as aspirações indiana e brasileira,
por um assento permanente no CSONU, é refletida na quantidade de vezes em que os países foram eleitos
para os assentos não permanentes do CSONU. Como acima afirmado, embora tenha apenas um mandato ao
longo de sua história, a África do Sul tem no condomínio decisório do CSONU um recurso de projeção de
poder fundamental enquanto Estado Intermediário e Potência Média, algo, indubitavelmente, característico
nas políticas externas da Índia e do Brasil.
Tanto sob a perspectiva indiana quanto brasileira e sul-africana, a aspiração pela admissão ao CSONU e a
projeção de países com envergadura para a admissão ao condomínio decisório é certamente um motivo de
prestígio e reconhecimento internacional. Um lugar permanente no CSONU permitiria aos países ―falarem
mais alto‖ ao exporem os seus pontos de vista acerca de propostas articuladas pelas grandes potências.
A ambição da Índia, do Brasil e da África do Sul para uma reforma institucional do CSONU (contemplando
sua regionalização) busca uma efetiva transformação do status da instituição derivando, desta inferência,
uma relevância maior para o desempenho dos três países no ambiente internacional. Embora deva ser
ressaltado que a Índia e o Brasil têm um plano conjunto mais composto e já bem dimensionado nas suas
políticas exteriores, a África do Sul tende a uma política de equilíbrio entre essa aspiração por ser membro
permanente do CSONU e representante do continente africano na instituição e a aderência à proposta da
União Africana, que não necessariamente a insere como a melhor alternativa à representação continental
africana.
Um ponto semelhante nas políticas assertivas multilaterais por parte da Índia e do Brasil, especialmente, é a
característica de ampla articulação em torno de objetivos comuns. Suas políticas externas, ao mesmo tempo
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em que aspiram adquirir poder, não se efetuam como ambições políticas de curto prazo. Ao contrário, é
possível observar que a Índia e o Brasil costuram alianças não apenas entre outros países desejosos de
reformas institucionais nas Nações Unidas, mas também se articulando com países desenvolvidos do Norte,
como a Alemanha e o Japão, formando o G-4, cujo âmbito de reivindicação concerta-se em torno de um
novo desenho do CSONU especialmente dimensionado a considerar a realidade política do mundo
contemporâneo. Essa articulação busca ampliar e efetivar institucionalmente uma regionalização do CSONU,
garantindo, para a Índia e o Brasil, prestígio no sistema internacional, mas para isso, os policy makers
indianos e brasileiros dimensionam que para sua efetivação, deve antes a instituição (no caso a ONU e o
CSONU) ser prestigiada.
As percepções indiana e brasileira sofrem um ponto de vista semelhante com a perspectiva dos policy
makers sul-africanos quanto a eficácia de uma concertação em torno da reforma institucional da ONU e
especialmente do CSONU: sem o devido prestígio das Nações Unidas, não há sentido em buscar um assento
permanente no CSONU. E para ambos os países, num cenário unipolar e de hegemonia dos EUA, somente
pelo prestígio de instituições internacionais como as Nações Unidas e a disposição de um novo desenho
institucional do CSONU esse cenário assimétrico poderá ser minimizado.
O que remete à assimetria não apenas no âmbito político, mas também da interdependência econômica
assimétrica. Um ponto de acentuada relevância nas aspirações das políticas externas indiana, brasileira e sul-
africana é a atuação articulada entre países do mesmo status nas negociações econômicas internacionais.
Este processo, embora existente e importante desde a década de 1960 para a Índia e o Brasil, ganhou peso e
status acentuado nas políticas externas contemporânea dos países, tendo a África do Sul alçado essa condição
de concertação após o fim do apartheid. Identifica-se neste processo tanto na conjuntura sistêmica, marcada
com o fim da bipolaridade da Guerra Fria e a necessidade de inserção competitiva dos países no ambiente
econômico internacional globalizado, quanto na conjuntura doméstica com os pacotes de reformas
macroeconômicas que visavam a dispor os países maiores condições de competitividade no comércio
internacional, ainda que sob fortes e acentuadas assimetrias.
É possível inferir mesmo que o comércio internacional (dirigido pelos países desenvolvidos do Norte)
restringia, efetivamente, uma participação equilibrada dos países em desenvolvimento do Sul. Neste sentido,
julgo oportuno inferir que, nas negociações e nas implementações de regras multilaterais de comércio, não
somente o desnível de desenvolvimento entre os países do Norte e do Sul eram percebidos, mas também
entre os países do Sul em seus respectivos níveis de desenvolvimento econômico (diferenças entre, de um
lado, países com economias emergentes e, do outro lado, países com menor desenvolvimento relativo),
envolvendo, neste sentido, a exigência de tratamentos diferenciados nas negociações.
Três momentos históricos podem ser identificados nas posturas dos países em desenvolvimento nas
negociações econômicas multilaterais:
1) O primeiro iria de 1947 a 1964, com participação diminuta de países em desenvolvimento devido a
inexistência de tratamento diferenciado nas negociações, o que inviabilizava, efetivamente, a participação de
países com economias mais frágeis;
2) O segundo iria de 1964 a 1986, com um aumento substancial da participação de países em
desenvolvimento, derivando essa participação do tratamento diferenciado e;
3) Por fim, o terceiro momento, de 1986 aos dias presentes, ocorrendo negociações econômicas multilaterais
concertadas entre os países em desenvolvimento ao lidar com os pleitos e reivindicações dos países
desenvolvidos. O último momento é diretamente vinculado à concertação Sul-Sul aqui avaliada, entre a
Índia, o Brasil e a África do Sul.
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Neste sentido, é possível inferir que o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) não possuía
possibilidade efetiva de sucesso para os países em desenvolvimento, já que não estava organizado e muito
menos preparado para atender as demandas dos países em desenvolvimento, ou seja, por uma agenda de
comércio internacional menos assimétrica e pela inclusão de status especiais aos países de economias mais
frágeis e, observando-se que o GATT não se constituía em um fórum político, as reivindicações com teor
político que de alguma forma pudessem vincular o comércio internacional às demandas por desenvolvimento
dos países do Sul eram rapidamente excluídas.
São importantes as observações sobre o desenho político do GATT por entender que o subaproveitamento
das demandas dos países em desenvolvimento, em suas rodadas de negociação, foram absorvidas
politicamente pelas elites políticas da Índia e do Brasil (a África do Sul, como bem se ressalta, era um
outsider no ambiente internacional na maior parte deste período avaliado) e, desta forma, transformadas em
recursos para a formulação e implementação de políticas externas mais pró-ativas. Os policy makers indianos
e brasileiros conceberam o papel da Índia e do Brasil nas rodadas de negociação, antes postuladas no GATT
e hoje na OMC, não como países periféricos no âmbito das tomadas de decisões das rodadas, mas sim como
protagonistas destas decisões.
Decisões, afinal, que afetariam as economias dos países em desenvolvimento do Sul. Assim como o Brasil, a
Índia assumiu um papel de liderança do bloco de países em desenvolvimento nas negociações com os países
desenvolvidos do Norte. É interessante observar que o próprio arranjo institucional da OMC permite esse
quadro. Afinal, o processo decisório orquestrado na instituição preza por uma igualdade soberana, gerando,
portanto, representação igualitária. Contudo, é claro, ainda que se desenhe esse cenário, os países
desenvolvidos ditaram as regras de comércio internacional na imensa maioria das rodadas de negociação,
mudando este cenário apenas após a reunião ministerial de Cancun da OMC, em 2003.
Retomando, é possível identificar o protagonismo indiano bem como brasileiro nos nove anos da Rodada
Uruguai do GATT. Tanto a Índia quanto o Brasil podem ser identificados não apenas como aspirantes a
protagonistas das decisões tanto no GATT quanto na OMC, mas realmente como protagonistas ao longo dos
nove anos de negociações entre os países desenvolvidos do Norte e os países em desenvolvimento do Sul.
Este protagonismo indiano bem como brasileiro pode também ser identificado como o exercício da liderança
conjunta dos países do Sul na esfera tanto do GATT quanto da OMC.
Um exemplo possível do exercício desta liderança, podendo ser identificada como conjunta pode ser
percebida na criação do G-10 com vistas ao questionamento da agenda proposta pelos Estados Unidos, cuja
percepção de ameaça ao desenvolvimento dos países do Sul era percebida, originando dessa articulação o
General Agreement on Trade in Services (GATS). O acordo, entretanto, ―minguou‖ devido a consistência de
posicionamento do G-10 restringindo a liberalização do setor de serviços. O fracasso dessa iniciativa deveu-
se, em muito, ao posicionamento indiano bem como brasileiro, contrário a liberalização.
É interessante, neste sentido, observar que a Índia e o Brasil figuram na lista de principais países
interpelantes e interpelados no Órgão de Soluções de Controvérsias (OSC) da OMC, entre o período de
1995-2008. Por exemplo, a Índia foi interpelada por 20 vezes no OSC, enquanto o Brasil ocupa o sexto
lugar no período com 14 interpelações no OSC. Já no quesito país interpelante, a Índia acionou o OSC 18
vezes, figurando na quinta posição na lista de países interpelantes, enquanto o Brasil ocupou a quarta
posição, com 24 casos. A África do Sul foi interpelada em apenas três casos desde a instituição do OSC em
1995, não ocorrendo medidas interpelantes por parte do país (WTO, 2008).
O papel acentuado de liderança dos países em desenvolvimento nas rodadas do GATT/OMC implicou no
reconhecimento não apenas da potencialização econômica indiana e brasileira no ambiente econômico
internacional, mas também pelo reconhecimento da assimetria não apenas entre o Norte desenvolvido e o Sul
em desenvolvimento, mas também entre os próprios países do Sul. Entretanto, é válido ressaltar que as
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atuações indiana, brasileira e sul-africana na OMC pautaram-se pela construção de um sistema multilateral
de comércio mais equitativo, mediante a correção de distorções e a diminuição das restrições às capacidades
de fomentar políticas voltadas para o desenvolvimento dos países do Sul.
Por exemplo, é interessante observar que, diferentemente da Índia que prezava além da agenda econômica
também a agenda de segurança, as elites dirigentes brasileiras detinham uma percepção de ameaças ao Brasil
muito mais ligadas a vulnerabilidades econômicas do que de segurança propriamente. Como efeito, o teor
das políticas externas indiana e brasileira deteve em suas agendas um acentuado caráter desenvolvimentista,
sendo consideradas um recurso fundamental para a busca de desenvolvimento dos países, seja no âmbito da
busca por mais cooperação econômica Sul-Sul, seja no âmbito da articulação por uma reorientação do
regime de comércio internacional com os países do Norte. No caso brasileiro, as palavras do próprio Celso
Amorim, Ministro das Relações Exteriores do Brasil, atestam essa articulação: O tema do desenvolvimento
tem sido historicamente um elemento central para a política externa brasileira, sobretudo no âmbito
multilateral. Desde nossa contribuição pioneira à UNCTAD, estivemos presentes nos principais debates que
se travaram sobre o assunto (Brasil, 2007, 12).
Ressalto que o desenvolvimento não foi o tema central apenas da política externa brasileira, mas também da
política externa indiana e sul-africana. O desenvolvimento, meta perseguida pelas elites políticas indianas,
brasileiras e sul-africanas (neste caso, é interessante observar a continuidade da orientação da política externa
antes e depois do fim do regime de apartheid para a África do Sul), certamente orientou a percepção,
formulação e implementação de suas políticas externas.
Novas percepções também passaram a conf igurar a formulação e implementação das políticas externas dos
três países em temas que podemos identificar como estáveis, com comportamentos em negociações
comerciais aderindo a um multilateralismo econômico acentuado e institucionalizado como estratégia para
obtenção de maiores benefícios e ampliação do comércio internacional e emergentes, com um
comportamento menos reativo em temas como o meio ambiente (mudanças climáticas), direitos humanos ou
a cooperação m nível de segurança da agenda internacional. Boa parte da agenda do Sul era determinada
pelos mais avançados países em desenvolvimento (Brasil e Índia entre eles). Os ganhos políticos da liderança
eram maiores que os ganhos econômicos e motivavam, tanto à Índia quanto ao Brasil, a se dar conta de
eventuais perdas derivadas de posicionamentos arriscados. Desta forma, a manutenção da liderança fazia
parte da estratégia, ainda que ferisse, de alguma forma, os interesses nacionais.
O caso sul-africano deve realmente ser avaliado a parte. Por quê? Assim como no caso da ONU, a África do
Sul sofria restrições econômico-comerciais acentuadas por parte de diversos países do Mundo (o Brasil, por
exemplo, acentuou as restrições da década de 1970 em diante enquanto a Índia manteve uma política de
restrições a Pretória por toda sua história independente), o que implicava negativamente no seu comércio
internacional. Neste sentido, as ambições sul-africanas e os interesses por um ambiente mais equilibrado
registram-se também no âmbito da OMC. Julgo oportuno registrar que, para a África do Sul, as políticas de
subsídios agrícolas da União Européia ferem diretamente os interesses sul-africanos e, neste sentido, a África
do Sul não aspira apenas uma reforma da ONU, mas também da própria OMC, embora, deva ser ressaltado,
sua atuação na OMC, junto ao OSC, seja bem menos ativa que a indiana e brasileira.
Neste sentido, observou-se que as políticas externas indiana, brasileira e sulafricana trabalharam com suas
capacidades no efetivo exercício de obtenção de poder, não apenas no sentido clássico do realismo (a busca
por prestígio, no caso), mas também na efetiva promoção de mudanças no ambiente internacional. Suas
políticas externas atuaram com vistas à promoção de mudanças em ambientes institucionais internacionais,
seja por meio de políticas objetivando reformas institucionais (no âmbito de aspiração) como o CSONU ou
na concertação liderada de países no GATT/OMC. É importante ressaltar que a Índia e o Brasil possuem
peso político muito mais denso (capacidade influente e decisória nas instituições internacionais) que a
África do Sul, especialmente devido a inclusão mais recente (pós apartheid) do país nas relações
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internacionais, e por isso é possível identificar a maior proeminência indiana e brasileira nas relações
internacionais contemporâneas.
Índia, Brasil e África do Sul são países de porte intermediário, mas aspiram condições (e constroem cenários
para isto) de negociações equilibradas com as grandes potências. Primeiramente, é fundamental identificar
que a concertação Sul-Sul dos países, objetivo alvo dessa avaliação, obedece a uma dupla incidência:
1º) uma concertação Sul-Sul com outros Estados Intermediários oferece aos três países uma maior
possibilidade de parceiros comerciais, diversificando e alternando oportunidades de cooperação e ganhos
econômicos e comerciais; 2º) um tipo de concertação Sul-Sul de caráter estratégico oferta aos Estados
Intermediários uma possibilidade maior de interferência no contexto decisório do ambiente internacional,
especialmente dimensionado nas instituições internacionais.
As políticas externas de Estados do porte da Índia, do Brasil e da África do Sul são mais convergentes do que
divergentes na busca por políticas que contemplem seus interesses sistêmicos. Essa convergência pode então
ser operacionalizada, em vista do objetivo de indicar as características que fortalecem vínculos entre as
políticas externas de países geopoliticamente eqüidistantes e com contextos econômicos também
diversificados.
Índia, Brasil e África do Sul: alinhamentos políticos substanciais nas instituições internacionais?
Segundo Mônica Hirst (2006), os Estados Intermediários possuem recursos suficientes para, em conjunto,
atuarem no ambiente internacional de forma próativa, afetando temas da agenda internacional. Dois pontos
importantes devem ser ressaltados: 1º) as políticas externas da Índia, do Brasil e da África do Sul
mantiveram uma trajetória em comum na obtenção de seus objetivos políticos e econômicos num eixo de
cooperação Sul-Sul; 2º) ocorreu uma reformatação do modelo de coalizões Sul-Sul. O fator globalização nos
faz remeter a uma diferenciação fundamental dos tipos de coalizões Sul-Sul arregimentadas entre as décadas
de 1950 e 1970 do século XX e as atuais. A ideia comum de se reformar o modelo de capitalismo deu lugar
ao objetivo específico de tomar parte do sistema, de também ser um país desenvolvido (ainda, ressalte-se, a
busca por parte dos países em equilibrar o desenvolvimento econômico com o desenvolvimento social).
Para Nalikar e Tussie (2004), coalizões internacionais de caráter restrito a países em desenvolvimento
(especialmente) possuem fragilidades que tendem a esvaziar a manutenção desses tipos de coalizões. Em
especial duas características são apontadas: 1º) a capacidade econômica e política que os Estados possam ter
diante de outros Estados; 2º) risco de fragmentação ou mesmo desprestígio da coalizão em virtude de
conflitos de interesses entre seus membros. Adota-se como prerrogativa analítica que as instituições
aprendem e desta forma os Estados podem evitar repetir erros vivenciados em outros arranjos cooperativos.
Essa inferência deriva de uma reflexão oriunda também de Narlikar e Tussie (2004), na qual consideram o
aprendizado como algo fundamental para que a coalizão seja eficiente, já que se leva em consideração a
trajetória de articulação entre Estados, prerrogativa aderente ao se observar, por exemplo, a
nstitucionalização do Fórum IBAS.
Na abordagem de Narlikar e Tussie (2004), as coalizões teriam duas características particulares: 1º) uma
coalizão cujo caráter é restringido em torno de um bloco e suas fundamentações mais elementares desvela
em torno de questões vinculadas às ideias ou identidades e adotam posicionamentos coletivos por meio
de temas e numa trajetória; 2º) o outro modelo vincula-se a coalizões baseadas em assuntos stricto sensu,
caracterizados por especificidades de caráter de racionalidade instrumental e tais coalizões surgem para
enfrentar ameaças e se dispersam também rapidamente quando o tema em questão é resolvido.
Conquanto a política externa de um país venha a alimentar o desempenho da coalizão internacional que o
mesmo tome parte e prestigie junto à sua agenda governamental, a ocorrência de potencialidade na
formulação das políticas externas descende de interesses orientados em torno de uma agenda internacional
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com objetivos sumariamente semelhantes (efetivados ou não). Prescindido esse quadro de potencial
(semelhante no âmbito político, econômico e de segurança, por exemplo) que os países tenham para a
negociação internacional em que os mesmos venham desenvolver em alguma instituição internacional. Esse
quadro se desdobra no âmbito de inferir que a convergência política entre países na seara da cooperação pode
ser identificada por dois tipos de parcerias entre os Estados.
1º) Parceria Cooperativa é considerada como uma forma de relação harmoniosa quando ocorre menor grau
de envolvimento entre os pares do que na parceria estratégica. Os mesmos desfrutam de relações
fundamentalmente positivas e produtivas em diversas áreas, entretanto, buscam desenvolver a cooperação
apenas de forma limitada em questões estratégicas e de segurança;
2º) Parceria Estratégica (modelo de orientação na institucionalização da coalizão entre a Índia, o Brasil e a
África do Sul) é necessário ocorrer quatro variáveis fundamentais abaixo relacionadas: (i) condução de
diálogo profícuo e amistoso entre altas autoridades políticas de ambas as partes, sustentado por mecanismos
institucionais; (ii) manutenção de relações dinâmicas nos campos econômicos e sociocultural, com
participação de diferentes atores sociais, contribuindo para o desenvolvimento de seus projetos nacionais;
(iii) desenvolvimento de cooperação ativa e abrangente em questões estratégicas e de segurança, inclusive no
campo militar; (iv) compartilhamento de visões a respeito da organização do ambiente internacional.
Nas Parcerias Estratégicas de grau mais avançado, os países envolvidos possuem interesses estratégicos e
sistemas políticos semelhantes e desenvolvem relações militares estreitas, subsidiadas por serviços de
informação interligados. Já as relações entre aliados envolvem uma forma mais íntima e duradoura de
cooperação entre nações com sistemas políticos ou econômicos semelhantes, conjugando objetivos de
segurança, estabilidade e influência. Tais relações podem evoluir em direção a formação de um eixo de oder
internacional, que implica não apenas em influência mútua entre os países envolvidos, mas também na ação
articulada e coordenada no tratamento das mais importantes questões internacionais. Cabe perguntar em até
que medida é possível inferir que a convergência entre os posicionamentos da Índia, do Brasil e da África do
Sul refletem um alinhamento Sul-Sul nos temas mais proeminentes da agenda internacional?
É importante ressaltar, primeiramente, que tanto a Índia quanto o Brasil e a África do Sul, embora tenham
priorizado em suas agendas concertações Sul-Sul para melhor operacionalizarem seus interesses no ambiente
internacional, não deixaram, também, de exercer autonomia em questões que refletissem as particularidades
de suas preferências, reconhecendo, mesmo, que existem diferenças entre os países, mas que as mesmas não
devem ser tomadas como obstáculos à cooperação entre os mesmos.
Por exemplo, foram analisados estatisticamente pontos de convergência/ divergência nos posicionamentos
entre os países do Fórum IBAS no âmbito de três regimes internacionais: segurança, direitos humanos e
desenvolvimento. É válido acrescentar que o foco de observação analítica comparada entre a Índia, o Brasil
e a África do Sul, não incorrendo em acréscimo de outros países para efeito de análise, deriva da possível
dispersão analítica que poderia ocorrer, já que o artigo busca observar apenas a articulação institucional entre
os três países.
Mesmo após a institucionalização do Fórum IBAS, como mostrado na tabela 2, ocorreu a manutenção na
tendência a maiores pontos de convergência entre os países. Mas esse processo de convergência entre os
países no âmbito da ONU pode ser encarado como um processo sustentável de convergência? Ou sua
configuração de alinhamento deve ser entendida como pontual (―coincidente‖) e não necessariamente
orquestrada?
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O resultado obtido por meio dos dados, considerando os onze anos dispostos no recorte temporal e todas as
votações envolvidas em torno de três grandes regimes: (i) segurança, (ii) direitos humanos e (iii)
desenvolvimento demonstra uma alta incidência de convergência (no âmbito das votações na Assembléia
Geral das Nações Unidas) de posicionamentos entre os países, 88,50% de convergência de posicionamentos.
É possível inferir uma dupla incidência de autonomia em posicionamentos ao mesmo tempo em que
alinhamentos estratégicos nas posições tomadas ante os regimes internacionais.
Os temas votados na Assembléia Geral das Nações Unidas (AGNU) ao longo do recorte de tempo foram:
ciência e tecnologia; risco de proliferação nuclear no oriente médio; proibição de minas terrestres; armas
convencionais no nível regional; transparência em armamentos; Hemisfério Sul sem armas nucleares; Por
uma agenda sem armas nucleares; eliminação total das armas nucleares; desarmamento nuclear;
desarmamento nuclear e extinção de armas nucleares; armas químicas e biológicas; banimento de testes
nucleares; Oriente Médio desnuclearizado; Sul Asiático desnuclearizado; América Latina desnuclearizada;
África desnuclearizada; TNP; Proibição do uso de armas nucleares; comércio internacional e
desenvolvimento; Direito ao Desenvolvimento; Direitos da Criança; Globalização e Direitos Humanos;
Direitos Humanos.
Feita essa observação em relação às atividades e alinhamento conjunto dos três países no âmbito da ONU,
julgo importante voltar a observação ao espectro da OMC. Considero fundamental discorrer brevemente
sobre o G-20 com o fim de observar uma coalizão não formal que tanto Índia quanto Brasil e África do Sul
tomam parte. Surgido na conferência da OMC em Cancun, outra concertação entre países do Sul, com
presença da Índia, do Brasil, da China, da África do Sul, da Argentina etc, e especialmente liderado pelos
três primeiros países nas rodadas de negociação da OMC. O G-20 caracteriza-se por ser uma coalizão
setorial, focado fundamentalmente no tema da agricultura, objetivo central da Agenda de Desenvolvimento
de Doha. É interessante observar que, no caso do G-20, os países em desenvolvimento conseguiram, graças
ao seu arranjo de concertação, impor um novo papel (protagonístico) no âmbito das negociações sobre
liberalização do comércio internacional. Esse peso reflete nos números que representam os países de
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três continentes: 60% da população rural do planeta, 12% da produção agrícola, 26% das exportações e 18%
das importações mundiais (Oliveira, 2005).
O Brasil e a Índia, embora exerçam liderança no âmbito da OMC, possuem comportamentos diferenciados
devido a interesses diferenciados no que tange a abertura de seus respectivos mercados domésticos.
Enquanto a Índia mantém uma postura mais defensiva e protecionista para bens agrícolas, o Brasil destacase
por um comportamento mais flexível à possibilidade de abertura comercial, promovendo, nas rodadas de
negociação, comportamentos mais demandantes e dispostos às negociações com os países do Norte de forma
a barganhar melhores condições de competitividade comercial. No caso, Índia e Brasil estreitam uma
cooperação desde antes de se alinharem também à África do Sul, já que o país africano esteve, como já foi
ressaltado, passível de restrições à sua atuação no ambiente internacional com o regime do apartheid.
A cooperação existente entre os três países também não se caracteriza por uma questão específica, já que os
três países são parceiros, também, no G-20 e no Fórum Trilateral de Diálogo IBAS, o que indica a existência
de interesses e demandas em comum para os países. É interessante observar, também, que num cenário de
interdependência econômica assimétrica tanto para a Índia quanto para o Brasil e a África do Sul a atuação
de forma multilateral com outros países, na esfera da OMC, tende a gerar benefícios maiores do que uma
atuação unilateral (Keohane, 1992, p. 165). Essa inferência pode ser disposta como suporte analítico
ao se observar as coalizões que cada país toma parte no âmbito da OMC como visualizados na tabela 3.
Terrorismo; Direitos Humanos e Medidas Coercitivas Unilaterais; Distribuição equânime em Tratados de
Direitos Humanos; Direito à Auto-Determinação; Liberdade de Viagem e Reunificação Familiar; Execuções
Sumárias; Mercenários; Respeito aos Princípios da Carta da ONU; ONU e Democracia; Ordem Internacional
Democrática; Intolerância Religiosa; Eliminação do Racismo, Xenofobia e Intolerância; Acesso à
Medicamentos (UNDATA, 2008). Os temas foram, portanto, dimensionados dentro dos regimes
internacionais de segurança, desenvolvimento e direitos humanos para melhor alocação analítica do trabalho.
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Políticas externas de caráter multilateral são comuns aos três países. E as rodadas de negociação no âmbito
da OMC são percebidas como cenários ideais para a ampliação dos benefícios possíveis com a articulação
multilateral de interesses dos países em desenvolvimento. Tanto Índia quanto Brasil e África do Sul, ao
longo de suas trajetórias de negociação tanto no GATT quanto na própria OMC, atuam de maneira assertiva
em torno de coalizões em bloco ou temáticas. A Índia participa de 09 coalizões, enquanto o Brasil e a África
do Sul participam de cinco e quatro coalizões, respectivamente, sendo que as coalizões em que os três países
participam são majoritariamente temáticas, com objetivos específicos de reivindicação e proposição.
Também é possível observar que o Brasil encontra-se em coalizões tanto com a Índia quanto com a África do
Sul, mas não ocorre com a África do Sul encontrar-se numa coalizão com a Índia sem a participação
brasileira. Por exemplo, é possível observar que outros Estados mantêm coalizões regulares na OMC com o
Brasil, como a participação argentina, tradicional parceira brasileira, em todas as coalizões (quatro ao total)
que algum país do Fórum IBAS tome parte.
Contudo, analisar a convergência entre do Brasil com a Índia (principalmente) e com a África do Sul não
remete que Brasília tenha mais convergência com New Delhi ou Pretoria do que com Buenos Aires, mas sim
que no tipo de coalizão desenhada apenas entre Índia, Brasil e África do Sul não configura relevância a
inclusão dessa variável para mensurar o grau de convergência indiana, brasileira e sul-africana em temas do
comércio internacional. De qualquer forma, para a Índia, o Brasil e a África do Sul ocorre em suas trajetórias
uma manutenção de políticas multilaterais no âmbito da OMC e, como conseqüência, a participação
acentuada em diversas coalizões refletiu no arranjo e sustentabilidade da concertação entre os três Estados
Intermediários.
É oportuno ressaltar uma característica das relações trilaterais entre: a) Brasil e Índia; b) África do Sul e
Brasil; c) Índia e África do Sul. As relações entre Brasil e Índia bem como entre África do Sul e Brasil, e
Índia e África do Sul são de baixa complementaridade bilateral (refletida nas baixas relações comerciais e
estratégias políticas conjuntas quando tomadas em uma longa trajetória), enquanto nas relações Sul-Sul, por
parte da Índia, do Brasil tanto quanto da África do Sul, a baixa complementaridade bilateral de relações entre
os países, por exemplo, é amenizada pela alta complementaridade multilateral (ONU, OMC). Neste sentido,
tanto um aspecto quanto outro influem no desempenho da coalizão IBAS.
Embora sejam competidores em vários produtos e serviços nos mercados mundiais, acrescentando, ainda,
que o comércio entre os países seja dificultado pelas distâncias (o que gera em parte a baixa
complementaridade bilateral), os governos da Índia, do Brasil e da África do Sul ambicionam redimensionar
suas relações, seja no âmbito comercial, seja no âmbito de cooperação técnica, por exemplo. Um ótimo
aspecto para se observar esse quadro (baixa complementaridade bilateral) pode ser encontrado no âmbito do
comércio entre os países. O comércio entre a Índia, o Brasil e a África do Sul equivale a apenas 2% da soma
do intercâmbio entre os três países.
Tanto o comércio entre a Índia, o Brasil e a África do Sul quanto com seus respectivos blocos de integração
econômica aumentaram significativamente (e especialmente após a institucionalização do Fórum IBAS). O
intercâmbio entre Índia e Mercosul mais do que duplicou entre 2001 e 2005, passando de menos de US$ 1
bilhão para US$ 2,3 bilhões. Além disso, o fluxo comercial entre a Índia e a África do Sul aumentou 133%
no mesmo período, subindo de US$ 1,3 bilhão para US$ 3,1 bilhões.
Observa-se que os Chanceleres da Índia, do Brasil e da África do Sul possuem um otimismo político quanto
ao aumento do comércio trilateral entre os países bem como a superação dos obstáculos existentes. Para
Celso Amorim: ―Acreditamos que em poucos anos atingiremos de US$ 14 bilhões a US$ 15 bilhões nesse
tríplice comércio. Atualmente, os acordo bilaterais entre Brasil e Índia e Brasil e África do Sul, já rendem
US$ 4 bilhões. Então, chegar aos US$ 15 bilhões não é um projeto tão difícil de concretizar.‖ Perspectiva
acrescentada por Nkosazana Zuma, Chanceler da África do Sul em 2006: ―Não adianta avançarmos nas
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relações comerciais se não houver logística para amparar este intercâmbio. Se não tivermos transportes, o
comércio entre os países será afetado. Por isso, nos próximos meses os grupos de trabalho nessa área vão
fazer um esforço dobrado para evoluir no que diz respeito a transporte aéreo e marítimo‖ (Gazeta Mercantil,
2006).
A divisão entre baixa complementaridade bilateral e alta complementaridade multilateral denota uma rota
política que fundamenta uma aproximação multilateral entre os países e permite visualizar uma inferência
positiva na construção de arranjos de interesses mútuos, como a formulação de uma agenda IBAS, ou seja,
embora existam paralelamente (baixa complementaridade bilateral X alta complementaridade multilateral), a
primeira é tomada como incentivo para o incremento das relações (bilaterais ou trilaterais) caracterizando a
percepção de oportunidade, enquanto a segunda reflete a absorção da oportunidade pelos países e na
operacionalização de seus interesses em políticas de caráter multilateral.
Considerações Finais
O desenho da concertação entre os três Estados Intermediários obedece a um arranjo de cooperação amplo
(diversos interesses e objetivos), com uma agenda em comum setorizada cujos efeitos são desdobrados pelas
políticas externas (assertivas e protagonísticas) da Índia, do Brasil e da África do Sul, cujo maior
desdobramento foi a institucionalização do Fórum de Diálogo Trilateral IBAS.
Como efeito, a concertação entre Índia, Brasil e África do Sul, como arranjo de interesses derivado das
políticas externas indiana, brasileira e sul-africana e sob efeito dos constrangimentos sistêmicos, é marcada
por configurar-se como uma cooperação entre Estados fundamentalmente ambiciosa (do ponto de vista
sistêmico ujas políticas são de reconfiguração e re-equilíbrio de poder entre as nações) e pontual (do ponto
de vista da articulação comercial trilateral ou no âmbito da cooperação técnica). Esse quadro gera, do ponto
de vista de eficácia, de certa forma uma tensão entre os objetivos da coalizão (Lima, 2005).
Ainda que ocorram críticas ao caráter de concertação estratégica entre os três países, é possível observar que
as complementaridades são mais aderentes às políticas multilaterais da Índia, do Brasil e da África do Sul do
que os fatores competitivos. Indubitavelmente, o próprio Fórum IBAS carece de conhecimento público nos
três países, ainda que iniciativas já estejam sendo feitas para minimizar esse quadro deficitário, seja por
iniciativas de câmaras comerciais interessadas em estreitar laços comerciais ou no fomento de ações
parlamentares trilaterais. Justamente por ser uma iniciativa de caráter político, a concertação entre três
países do Sul foi constituída por aspirações em comum, positivamente orientadas em torno de um mesmo
eixo de preferências conduzindo suas políticas externas, essas aspirações em comum fomentaram os esforços
por sistematizar uma concertação política. Esforços estes que se desdobraram em consultas políticas de
forma contínua ao longo dos anos transcorridos e na maior exploração de políticas tanto multilaterais quanto
trilaterais, até mesmo para amenizar a baixa complementaridade bilateral entre os países.
Em relação aos alvos institucionais internacionais, a coalizão tem um desempenho eficiente em cenários
onde é possível maior dispersão de poder decisório (como a OMC) enquanto cenários mais concentradores
de poder decisório (CSONU) o desempenho político da coalizão é ineficiente no tocante aos seus objetivos
de agenda, observando-se que o comportamento das políticas externas da Índia, do Brasil e da África do Sul
mantém um mesmo padrão de atuação (perseguição de seus objetivos que podem conflitar ou não com seus
parceiros em alguns pontos) tanto no âmbito da ONU quanto da OMC. Desta forma, o objetivo original da
concertação entre os três países, a reforma do CSONU, encontra-se muito mais próximo de forte retórica do
que necessariamente do sucesso no objetivo.
O Fórum IBAS ―veio para ficar‖, afirmou o Presidente Lula da Silva (Moura: 2008, p. 34). É uma
consideração realmente válida, mas, retóricas a parte, o desempenho político da coalizão Sul-Sul, como uma
concertação sui generis entre países em desenvolvimento de três continentes diferentes, reflete a própria
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ambição de seus participantes. Os objetivos da concertação política entre a Índia, o Brasil e a África do Sul
são diversos (por isso uma agenda que contempla diversos temas) e por serem diversos o desempenho
político da coalizão também é diversificado, seja para uma eficiência maior, menor ou inexistente.
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Brazil and the Economic, Political, and Environmental Multilateralism: the Lula years (2003-
2010)
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Paulo G. Fagun des Visentini & André Lui z Reis da Silva.
Introduction
During the first decade of the 21st century, the multilateral dimension was a challenge to Brazilian
foreign policy through two inflections. In the 1990s, it followed the medium powers, changing from
resistance to the ongoing regime towards an acceptance of its bases and rules, putting them in
harmony with the general principles of the system that emerged, their regimes and procedures. This
move implied distancing itself from the third-world discourse and a perception based on the North-
South divide. It involved instead the adoption of the international mainstream and the replacement,
according to governmental discourse, of the ―autonomy through distance‖ (autonomia pela
distância) model to the ―autonomy through participation‖ (autonomia pela participação) one.
The multilateral space had been defined by Brazilian diplomacy in the 1990s as the best setting for
the country‘s performance, eagerly willing to participate in the building up of rules for the framing
of a new world order. During Cardoso‘s administration, the development strategy was based not on
a critique of the international system, but on the attempt to influence the construction of its rules
with the means of potentializing the country‘s international insertion.
With the change in government, and the swearing-in of President Luiz Inácio Lula da Silva, the
multilateral policy would keep its central position, although its contents and strategies were deeply
reoriented. The new multilateral conception was based on a perception of the international system
as having a multipolar tendency and power diffusion, but still jeopardizing developing countries. As
such, Brazil stood strong behind the need for increased representation in discussion forums as a
means to democratize and augment the efficiency of organizations such as the UN. On the action
front, it has sought to explore new bargaining and negotiation spaces through the intense usage of
articulation groups.
On the other hand, the multilateral agenda received a new makeover, adding the substantial issues
of economic development and trade openness to the necessity of further democratizing the decision-
making process (UN). As a result, an institutionalized coordination has been established with other
developing countries in forums such as IBSA and the G-20. Thus, the purpose of this article is to
analyze Brazilian multilateral diplomacy‘s new conception through the study of Brazil‘s
international insertion in economical, political and environmental global issues. It will precisely
attempt to verify how the formation of ―variable geometry‖ groups (IBSA and G-20) is working to
add new dynamism in multilateral negotiations and to reinforce Brazil‘s development model.
Foreign Policy under Lula: Multilateralism and Variable Geometry In his inaugural speech as
president, President Lula announced an inflection in foreign policy with the construction of a new
international political matrix. Lula stated that foreign policy would also reflect the aspirations for
change seen on the streets, guided by a humanistic perspective and as an instrument for national
development. The main tools for national development would be the promotion of free trade, the
building up of capacities through advanced technology, and the search for productive investments,
regional integration, and trade negotiations with other blocs and countries. With regard to trade
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negotiations, Lula remembered the protectionism practiced by developed countries, so detrimental
to Brazilian exports. The President also reaffirmed the willingness to negotiate in every forum and
with every region in the world, yet the priority would be South America and
Mercosur (SILVA, 2003).
In bilateral relations, Brazilian diplomacy stated its disposition to enlarge and strengthen
partnerships in all continents. Regarding developed countries, the President made reference to the
enhancement of understandings and cooperation, at the same time manifesting the desire to deepen
relations with the great developing nations such as China, India, Russia, and South Africa, among
others. After stating his willingness to boost relations with the African continent, Lula went on to
deal with multilateral relations. He defended the need to democratize international relations,
stimulating multipolarity and so avoiding hegemonies. In the context of the Iraq invasion,
unauthorized by UN‘s Security Council, Lula laid claim to enhance the importance of multilateral
organizations and of International Law. He also advocated the UN Security Council reform so that
it would represent contemporary reality through the inclusion, as permanent members, of developed
and developing countries from all regions (SILVA, 2003).
The appointment of Ambassador Celso Amorim to the Ministry of Foreign Affairs (MRE)
symbolized the great lines of Brazilian foreign policy under Lula‘s government. The designation of
a career diplomat, a former Chancellor under Itamar Franco‘s administration, posed as another sign
that the country‘s foreign policy would neither undergo an abrupt change nor adopt a ―militant and
ideological‖ posture, as some analysts speculated. On the other hand, the guidelines defined by the
new Chancellor pointed to a deepening of some initiatives taken under the Cardoso government
since the worsening of the international crisis.
During the last two years of Cardoso‘s government, Brazilian diplomacy developed a significant
agenda for South America as a way to overcome the crisis in Mercosur and to keep the integration
process flowing even under adverse circumstances. By the same token, very discretely, it sought to
regain certain autonomy before the United States since the beginning of the Bush administration.
The new diplomacy sought to negotiate and bargain with more impetus the country‘s international
agenda regarding the great powers. At the same time, neighbors are offered the opportunity of a
much needed partnership to resume economic growth, which is an imperative condition for
integration to stop being virtual. Furthermore, there is also the need for some strategic action at a
global level to revert the growing marginalization the region has been suffering. Regional
integration could ensure governability and development across South America.
Moreover, a reinforced South-American integration is an essential instrument of negotiation when
facing the Free Trade Area of the Americas (FTAA). As a result, Brazilian diplomacy sought to
guarantee the country‘s autonomy, multiple international insertion and a more consistent and less
rhetorical action than the one led by Fernando Henrique Cardoso.
Finally, the government‘s internal project has also had a significant international impact as its social
proposals met the agenda planned to correct the distortions created by globalization centered only
on trade and free investments. The implication was to revise the current development model, a
move which gave new bases for regional integration. However, in order to assure that a production
economy could replace the neoliberal project – which generated a tendency for stagnation –, it
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would be necessary to reinforce multilateral organisms and, within them, to reinforce Brazil‘s
performance in all its strength. That is the meaning mplied by the expression ―a more active and
affirmative diplomacy‖ (diplomacia mais ativa e afirmativa) which seeks to react to adverse
international conditions. In April 2003, in the opening academic session at Instituto Rio Branco,
Chancellor Celso Amorim evaluated the first hundred days of government.
The session was developed into four parts translating what can be considered the four strategic axes
of Brazil‘s international insertion: (a) South America; (b) the commitment to multilateralism in the
process of peace development; (c) the affirmative commercial agenda, and (d) diversified
partnerships with developed and developing countries (AMORIM, 2003). Starting with Lula‘s
government, Brazilian foreign policy sought to revalue the strong core of national economy and to
promote an international insertion to regain spaces lost during the 1990s.
The G-20, the WTO and Economic Multilateralism In the context of the transformations in
Brazilian foreign policy, the G-20 came into being on August 20th 2003, during the preparatory
meetings for the fifth WTO Ministerial Conference, held in Cancún (Mexico) between September
10th and 14th 2003. The group, accounting for nearly 60% of the world population and for 70% of
all rural population, focuses its actions on agriculture – the central theme in the Doha Development
Agenda. In fact, since the last Ministerial Conference (Doha, 2001), WTO member-countries
unsuccessfully tried to reach some form of agreement regarding the agenda adopted on Qatar‘s
capital, whose main axis was precisely development and agriculture. On September 1st 2003, the G-
20 sent Uruguayan ambassador Carlos Perez del Castillo a letter demanding his agricultural
liberalization proposal to be referred to Cancún. The G-20‘s decision was a response to Perez del
Castillo‘s initiative to send his final declaration draft to Cancún, a document which was considered
to be too close to the joint interests of the United States and of the European Union. Overall, he had
presented a very limited agricultural liberalization proposal if compared to the one posed by the
G-20.
During the first G-20 Ministerial Meeting – held in Brasilia on the 11th
and 12th of December 2003
–, the Ministers highlighted that by congregating developing countries from Africa, the Americas
and Asia – all with different structures and agricultural orientations –, around a common negotiation
platform, the G-20 contributed substantially to make the WTO‘s process more inclusive.
Furthermore, they showed their desire to extend cooperation with other groups. The Ministers also
urged WTO members to consider the concerns expressed by of the Least Developed Countries
(LDCs). The G-20 recognized the difficulties faced by countries dependent on trade preferences and
emphasized the Cairo Declaration, adopted by the African countries, acknowledging the existence
of many convergence points between the G-20 and the African Group. It has been observed that
closer cooperation between the two groups should be pursued, taking into account the economic,
social, and political importance of cotton to a large number of African countries.
Since Brazil articulated and led the movement, the discussion started to focus on the countries‘
capacity, together with Argentina, China, India and South Africa, to face the world‘s biggest
powers. In other words, would it not be isolated by trying to face the interests of developed
countries? The answer can be found in the number of members in the G-20. Starting with five
members, the group was able to reach twenty during the meeting in Cancún. Nonetheless, some
countries began to back down under direct American pressure through advantageous bilateral
agreements, especially in the Americas. Consequently, Colombia, Peru,
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Uruguay, and Guatemala all declined from the group. The G-20 reached its peak as G-23, but then
backed down to G-12. As the number of countries varied, the group came to be named ―G-X‖ or
even G-20-plus, by Chancellor Celso Amorim himself, who indirectly recognized the American
competence in undermining the group. Even so, the G-20 holds a large geographical representation
with 19 members at present: five from Africa (South Africa, Egypt, Nigeria, Tanzania, and
Zimbabwe), six from Asia (China, Philippines, India, Indonesia, Pakistan, and Thailand), and eight
from Latin America (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Cuba, Mexico, Paraguay, and Venezuela)
(ALENCAR, 2003, p. B6).
In that context, Brazilian diplomacy watched the launching of Uruguayan Perez del Castillo‘s
candidature to director-general at the WTO. As a response, it launched Brazilian diplomat Seixas
Correia to the same position. Nevertheless, the country was not able to mobilize the support of the
majority of Latin American, G-20, and Cairns Group countries, even when linking the name of the
Uruguayan ambassador to the failure of the Cancun round. Ambassador Clodoaldo Hugueney Filho,
subsecretary-general for Economic and Technological Affairs of the Ministry of Foreign Affairs
and main negotiator for the country in the WTO, criticized the Uruguayan candidature, stating that
the Uruguayan ambassador led the failed WTO ministerial meeting in Cancun in September 2003
(PEIXOTO, 2004. p. B1).
On March 19th 2005, during the India Meeting (which was considered to be a very fruitful
meeting), Uruguay confirmed its entry to the G-20. The bloc conquered Uruguayan accession and it
also managed to create a prosperous environment for the closing of a free trade agreement between
India and Mercosur.
In April 2005, following the first consultation round regarding the WTO elections, the Brazilian
government withdrew its candidature.
Due to the lack of concrete results during the Cancun meeting, the G-20 decided to focus on several
technical and political consultations as a means to make the negotiation process more dynamic.
Ministerial Meetings followed in Brasilia (December 2003), Sao Paulo (June 2004), New Delhi
(March 2005), Durban (September 2005), and Geneva (October and November 2005), as well as
frequent meetings at the level of Heads of Delegation and High-Level Officials in Geneva.
Furthermore, the G-20 promoted technical meetings to discuss specific proposals regarding the
WTO negotiations on agriculture and to compose technical documents to support the group‘s
common opinion. The first Ministerial Meeting held in Brazil took place in Brasilia on the 11th
and
12th December 2003, aiming at coordinating positions to continue the struggle on agricultural
negotiations and to secure progress on the Doha Round. At the end of the assemblage, President
Luiz Inácio Lula da Silva offered his greetings to the Ministers at the event and delivered a speech
on agricultural negotiations and international trade (COMUNICADO, 2003). WTO‘s Director-
General Supachai Panitchpakdi as well as the European Union‘s Commissioner for Trade Pascal
Lamy – both present as special guests –, met with G-20 Ministers. On that occasion, the Official
Communiqué listed and restated the group‘s main goals, namely the elimination of distorted trade
and agricultural practices along with food security. The Ministers reiterated the need to preserve the
whole of the Doha Development Agenda and emphasized that any reinterpretation or dilution of the
group‘s mandate would affect the delicate balance among the various negotiation fronts,
compromising the focus of the work program. They also affirmed that an effective liberalization
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and reform of agricultural trade would largely contribute to the development goals in the Doha
Agenda.
Since the creation of the G-20, there have been some difficulties in bringing the group and the
Cairns Group closer together due to differences in positions and interests. The G-20 includes only
developing countries, while the other one consists of rich countries such as Canada and Australia
and poor countries such as Paraguay and Colombia. Brazil is a member of both groups, and
attempted to bring them together during the Cairns Group Meeting held in Costa Rica in February
2004. The United States Trade Representative Robert Zoellick was also present on the occasion and
confirmed the North-American willingness to be more flexible during negotiations. Nevertheless,
he complained about the American position of conditioning concessions to European Union
reciprocity.
At the same time, Brazil won several battles on the WTO in disputes considered disloyal by the
Brazilian government. The country won a battle against Canada over subsidies concerning the
selling of Bombardier airplanes (2001). The final decision assured Brazilians the right to apply
retaliating measures against Canadian products. In 2004, it reached success against American
subsidies given to cotton production and exports. Brazil argued that the United States came to
distort the worldwide cotton trade with subsidies, then provoking an international price reduction on
the fiber. During the same year, Brazil won – along with Australia and Thailand –, another
proceeding, this time against the European Union, regarding subsidies paid by the block
governments to sugar producers (AS VITÓRIAS, 2005, p. B9). On March 2005, Brazil was
successful at yet another case against the United States on WTO. It was also authorized by the
organization to apply sanctions towards the Americans on the cotton case.
The G-20 has been able to articulate itself with other groups, as well as to achieve international
arrangements with countries which present a lower degree of development. The Ministers and High-
Level Officials of the G-20 and coordinators of G-33, the African, Caribbean and Pacific Countries
Group of States (ACP), the Least Developed Countries Group (LDCs), the African Group, the
Small Vulnerable Economies (SVEs), the Sectoral Initiative in favor of Cotton (C4), the Caribbean
Community (CARICOM), and the Non-Agricultural Market Acess (NAMA-11) met in Geneva on
June 11th 2007 to evaluate the state of agricultural negotiations in the Doha Round. During that
meeting, representatives released a joint statement reaffirming the need to make progress in the
Doha Round and reinforced the importance of the agricultural issue and of the principle of balance
during negotiations (Declaração de Imprensa, 2007).
IBSA, Multipolarity Defense and the Development of the South Concomitantly with the creation of
the G-20, the Brazilian government took part in the formation of the G-3, gathering Brazil, India,
and South Africa (IBSA). The India-Brazil-South Africa Trilateral Dialogue Forum, launched on
June 2003, consists of the three countries‘ strategic articulation. They agreed on the following
principles: the respect for the rules of International Law, the strengthening of the United Nations
and its Security Council, and the importance of prioritizing diplomacy as a means of maintaining
international peace and security. They restated the need to fight threats to both international peace
and security in accordance to the United Nations Chart and the juridical instruments Brazil, India
and South Africa abide by. Another focal point was the United Nations Reform, with emphasis to
its Security Council. In this regard, they pointed out the necessity to expand the Security Council,
both in its permanent and non-permanent members, to include developing countries. Brazil, India
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and South Africa also agreed to join efforts to increase the UN General Assembly and the Economic
and Social Council‘s efficiency. The Chancellors identified trilateral cooperation as a valuable
instrument to reach social and economic development. Additionally, they highlighted their intention
to give greater impetus to cooperation among the three countries, especially in the fields of
technology, computer science and agriculture (Declaração de Brasília, 2003).
After a general announcement to the United Nations General Assembly on September 2003, India,
Brazil, and South Africa decided to establish a fiduciary fund in the scope of UNDP to contribute to
poverty and hunger relief in an improved international cooperation framework, and also aiming at
the implementation of the Millennium Development Goals. The fiduciary fund is used to implement
scalable projects to be disseminated in developing countries which may show interest in it. The
projects are seen as instances of positive practice in the fight against poverty and hunger, as well as
actions in health, education, sanitary safety, and food security improvement. The IBSA Facility
Fund for Alleviation of Poverty and Hunger, a special fiduciary fund of UNDP, had Guinea-Bissau
as its first beneficiary country in the field of agricultural development, followed by a relief project
for Haiti concerning solid waste collection.
The Ministers of Foreign Affairs from India (Yashwant Sinha), Brazil (Celso Amorim), and South
Africa (Nkosazana Dlamini-Zuma) met in New Delhi in March 2004 for the First Meeting of the
Trilateral Commission of the IBSA Dialogue Forum. On the occasion, the three countries focused
their discussions on two main areas: cooperation for defense, health, and trade along with the
increase on Southern countries‘ influence on international institutions, particularly the UN and the
WTO. The Ministers stated that IBSA should contribute significantly to the design of South-South
cooperation as well as to be a positive factor in the promotion of human development, establishing
potential synergies among its members. They also advocated the strengthening of the multilateral
system, the United Nations reform – especially of its Security Council –, the fight against
international terrorism, the defense of the environment, the preservation of biodiversity, the
strengthening of the G-20, the pursuit of social development, and the strengthening of cultural ties.
The representatives also agreed to intensify cooperation with the International Atomic Energy
Agency (IAEA) and other forums, aiming at securing the free growth and development of pacific
forms of use for atomic energy through the provision of technology, equipment, and material under
the appropriate safeguards. Furthermore, the necessity to maintain Iraq‘s integrity and unity was
stressed by the Ministers, together with the re-establishment of security and stability in the country.
Still on this subject, they urged the transfer of full sovereignty to the Iraqi people as soon as
possible.
The Ministers understood that it would be an important challenge before the international
community to maximize the benefits of globalization, and to assure that the latter becomes a
positive force for sustainable economic growth in developing countries. They emphasized the
strong need for developing countries to have their own agenda to establish their goals in a
globalized world. They have to coordinate this agenda with multilateral processes in order to
influence negotiations and reach profitable results for the South.
President Luiz Inácio Lula da Silva visited India in January 2004 and there he signed commercial
and technological cooperation deals. On the occasion, Lula asserted that the union among poor
countries could change the world‘s commercial geography of and break the unilateralism imposed
by developed nations on commercial relations. During this meeting, Mercosur member-countries
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(Brazil, Argentina, Uruguay, and Paraguay) and India also signed a Preferential Trade Agreement,
the block‘s first commercial agreement with an Asian country.
The deal was considered to be the first step towards a Free Trade Area between Mercosur and India.
Lula also highlighted the similarities between Brazil and India, stressing the possible benefits to be
brought by the tightening of relations between the two countries.
In March 2005, a commercial agreement between Mercosur and India came into being in New
Delhi, envisaging an expansion to South Africa. According to Itamaraty, this idea was launched
during the agreement signing ceremony which stipulated preferential trade tariffs with India on 900
products. Chancellor Amorim participated in the ceremony, as well as in the G-20 meeting
(ACORDO, 2005). By analyzing the speeches delivered, it is possible to say that the Trilateral
Forum advances as central themes: 1) a fairer and more righteous globalization, 2) the expansion of
Southern countries‘ representation on the UN Security Council, 3) the defense and maintenance of
the G-20, 4) the promotion of a South-South economic integration, and 5) the exchange of social
and environmental projects.
In September 2006, the First Summit Meeting of the India-Brazil- South Africa Dialogue Forum
was held in Brasilia. During the meeting, the three countries defended a reform in international
organisms to increase the representation of developing countries. Moreover, they asked rich
countries to make concessions in trade negotiations. In the meeting, the Brazilian President also
suggested a G-3 managerial meeting be formed to advance economic and commercial integration
among the countries.
In October 2007, President Luiz Inácio Lula da Silva, Indian Prime Minister Manmohan Singh, and
South-African President Thabo Mbeki took part in the Second IBSA Summit Meeting in Pretoria.
They requested a unifying voice from their Southern hemisphere economies to influence
international agenda. Lula criticized developing countries participatory formula in world decision
forums such as the UN and the G-8, advocating a larger influence for these nations in international
debates. At the meeting, Lula also affirmed IBSA‘s capacity to express its ideas on several topics on
the international agenda, reflecting Brazilian credibility and aptitude to contribute to a fairer and
further democratic world order. ____________________________________________________________________________________
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Bibliografia
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In:Rev. Bras. Polít. Int. 53 (special edition): 115-131 [2010].
RODRIGUES, Diego de Freitas. ―Cooperação horizontal Sul-Sul: arranjos de concertação política
entre a Índia, o Brasil e a África do Sul”. In: Rev. Bras. Polít. Int. 53 (1): 45-66 [2010].
CERVO, Amado. Inserção Internacional do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2007.
BALANÇO DE POLÍTICAEXTERNA – 2003 – 2010 . Brasília: Secom, 2011.
Finis operis