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AILTON WELLER SILVA DOS SANTOS
O CONTROVERSO REGIME DE PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS: DECISÃO DO STF NAS ADIS Nº 4.357 E 4.425 E POSSÍVEIS ALTERNATIVAS DE
RESOLUÇÃO
Presidente Epitácio - SP
2015
AILTON WELLER SILVA DOS SANTOS
O CONTROVERSO REGIME DE PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS: DECISÃO DO STF NAS ADIS Nº 4.357 E 4.425 E POSSÍVEIS ALTERNATIVAS DE
RESOLUÇÃO
Trabalho de conclusão de curso
apresentado à banca examinadora do Curso
de Direito da Faculdade de Presidente
Epitácio para a obtenção do grau de Bacharel
em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Édson Aparecido
Carvalho
Presidente Epitácio/SP
2015
RESUMO
Atualmente, a questão das dívidas do Estado provenientes de decisões judiciais, requisitadas por precatórios, é considerada um dos maiores problemas político-institucionais brasileiro, haja vista a falta de descrédito no seu regime de pagamentos que através dos anos previu diversas moratórias, bem como pela falta de respeito às decisões proferidas pelo Poder Judiciário. Suponha-se que o leitor é servidor público e ajuíze uma ação em face da Fazenda Pública decorrente de vencimentos atrasados não pagos ou, ainda, imagine que é um particular e ingresse com um processo para condenar o Estado a pagar danos morais sofridos por ação da polícia militar, o pronunciamento judicial é favorável e condena o Governo ao pagamento de precatórios, daí o seu crédito é inscrito na fila e é só aguardar amargos anos na fila de credores de precatórios, assim como ver diversas leis entrando em vigor para postergar mais ainda o prazo de pagamento. Constata-se que, desde o advento da Constituição Federal de 1988, foram criadas várias formas de pagamento, assim como passaram se vários governantes e o problema não foi resolvido. O Supremo Tribunal Federal foi chamado várias vezes para intervir nesta situação, seja através de pedidos de intervenção federal e sequestro de verbas públicas, seja por meio de diversas ações para declarar que as leis criadas para solucionar iam de encontro com os direitos conferidos pela Carta Magna. No ano de 2009, através de uma emenda constitucional, apelidada de PEC do Calote, foi criado regime especial e esticado o prazo de pagamento para 15 anos. Foram ajuizadas ações perante o STF questionando a legitimidade de suas normas, e, o Supremo, em decisão proferida em 2013, declarou parcialmente inconstitucional a emenda referida. No corrente ano, a corte decidiu como ficariam os efeitos da decisão e determinou o adimplemento da dívida até 2020. Foram buscadas várias alternativas para solução do problema mencionado e encontradas como possíveis de aplicação: a intervenção federal; o sequestro de valores; aplicação de multa processual por ato atentatório ao exercício da jurisdição; aplicação de sanções referentes a Lei de Improbidade Administrativa, Leis de Crimes de Responsabilidade de Chefes do Executivo; a Judicialização; o Ativismo Judicial; o uso de recursos provenientes de depósitos judiciais ou administrativos; uma maior atuação do Ministério Público; várias propostas de alteração à constituição federal; entre outras. Por fim, conclui-se pela existência de vários meios coercitivos e de resolução do problema, para que não seja a alegação de falta de recursos um problema insanável e impeditivo de aquisição, por parte dos cidadãos, de direitos conquistados pela via judicial.
Palavras-chave: Precatórios. Emenda do Calote. Declaração de Inconstitucionalidade. Meios alternativos de solução.
ABSTRACT
This final project will focus on the state's debts arising from judicial decisions. It appears that currently the debt arising from precatórios consists of one of Brazil's political and institutional problems, given the lack of disbelief on your payment system that over the years has provided various moratoria, as well as the lack of respect for decisions handed down by the judiciary. Suppose that the reader is a public servant and ajuíze an action in the face of Public Finance due to unpaid arrears salaries or even imagine that it is a particular and join a lawsuit to condemn the state to have suffered moral damage by the military police . The Court decision is favorable and condemns the Government to pay writ, then your credit is registered in line and just wait bitter years in line for writ of creditors, as well as see various laws coming into force for further postponing the deadline for payment. Since the advent of the Constitution of 1988, it was created several forms of payment, and passed to various rulers and the problem has not been resolved. The Supreme Court was asked several times to intervene in this situation, either through requests for federal intervention and hijacking of public funds, whether through several actions to declare that the laws created to solve ran counter to the rights conferred by the Constitution. In 2009, through a constitutional amendment, dubbed SGP Ice Cap has been set up special arrangements and stretched the period of payment for 15 years. Actions were filed before the Supreme Court questioning the legitimacy of their standards, and the Supreme in a ruling in 2013 declared partially unconstitutional the said amendment. This year, the court ruled as would be the effects of the decision and determined the debt due performance by 2020. Several alternatives were sought to solve the mentioned problem and found as possible application: federal intervention; the kidnapping of values; application of procedural fine for atentatório act to exercise jurisdiction; sanctions regarding the Administrative Misconduct Law, Responsibility Crimes Laws of the Chief Executives; the Legalization; the Judicial Activism; the use of resources from administrative or judicial deposits; greater role of the prosecutor; Several amendments to the federal constitution which have been filed; among others. Finally, indicate the existence of several coercive methods and problem solving, that is not the claim of lack of resources one insurmountable problem and impediment to acquisition by the citizens of rights won through the courts.
Keywords: Writ. Amendment of the Ice Cap. Declaration of unconstitutionality. Alternative media solution.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................. 05
2 DEFINIÇÃO DE PRECATÓRIOS .................................................................... 10 2.1 ESPÉCIES DE PRECATÓRIOS ................................................................................ 11 2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA ........................................................................................ 13 2.3 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009 ................................................................ 19
3 DECISÃO DO STF: DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE E MODULAÇÃO DE SEUS EFEITOS .......................................................................... 22
4 MEIOS DE SOLUÇÃO OU RELATIVIZAÇÃO ................................................. 26 4.1 SANÇÕES A CHEFES DO PODER EXECUTIVO ........................................................ 26 4.2 MULTA PROCESSUAL DO CPC (CONTEMPT OF COURT) ......................................... 31 4.3 SEQUESTRO DE VALORES .................................................................................... 33 4.4 INTERVENÇÃO FEDERAL ...................................................................................... 34 4.5 JUDICIALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ................................................................... 36 4.5.1 Intervenção do Custus Legis ........................................................................ 38
5 ATIVISMO JUDICIAL ....................................................................................... 39 5.1 PROPOSTAS DE EMENDAS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL ........................................... 41 5.2 UTILIZAÇÃO DE DEPÓSITOS JUDICIAIS ................................................................... 44 5.3 OUTROS MEIOS SANEADORES .............................................................................. 45
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 47
ANEXOS .......................................................................................................... 48 ANEXO A - Dívida consolidada – União, Estados e Municípios ................. 49 ANEXO B - Dívida oriunda da Justiça Estadual (Estados e Municípios) ... 50
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1 INTRODUÇÃO
Os entes federados estão inadimplentes há décadas para com as partes que
venceram suas respectivas demandas na Justiça. Aquele ditame da Constituição
Federal que obriga a inclusão, dos valores referentes às requisições de precatórios
recebidas até 1º de julho, na lei orçamentária do exercício seguinte, para pagamento
até o último dia deste exercício, não vem sendo respeitado pelos Chefes de
Governo. É com pesar ver credores aguardando anos para conseguir um
pronunciamento judicial e, ao conseguirem uma decisão favorável, esperarem mais
ainda, em virtude da falta de vontade dos agentes políticos em saldarem as dívidas
decorrentes de precatórios.
Nota-se que vige no país certo hábito de desrespeito ao pagamento de
precatórios, isso por obra da criação de diversos ministérios de governo e tantos
outros órgãos, de um aumento avassalador de cargos em comissão, de teses que
não garantem efetividade aos direitos adquiridos dos cidadãos e uma atividade
legiferante que constantemente cria leis aniquiladoras de garantias conquistadas
pelo povo, as quais são objeto de diversas ações diretas de inconstitucionalidade.
Há argumentos muitos para o seu não pagamento. Podemos citar o
inadimplemento para não quebrar a ordem de apresentação do débito, quando
algum credor vem a desistir de seu crédito, o que faz o Poder Público negar
pagamento aos demais; e o não pagamento da quantia para não acarretar
extrapolação do limite de 60% de gastos com pagamento de pessoal, no tocante a
direitos e vantagens de servidores, com base no artigo 19, incisos I e II, da Lei
Complementar 101/2000. Mas as escusas maiores referem-se à falta de recursos
para pagamento de débitos e a não possibilidade de saldá-los em detrimento de
outras áreas essenciais, logo, a dificuldade apontada pelos governantes é de ordem
econômico-financeira.
O Ministro do STF, Carlos Ayres Brito, na decisão que declarou parcialmente
inconstitucional a emenda nº 62/09, proferiu os seguintes dizeres:
De posse de alguns dados dos últimos dez anos (receitas correntes líquidas, pagamento anual de precatórios e estoque da dívida vencida e vincenda), minha conclusão foi a de que, o mais das vezes, não falta dinheiro para o pagamento de precatórios. Em alguns casos, fica até evidente que o montante atual da dívida é resultado da falta de
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compromisso dos governantes quanto ao cumprimento das decisões judiciais. (ADI 4.357, Relator Ayres Brito, j. 14/03/13, DJ 26/09/14).
No julgado, o iminente ministro ainda apontou que no Distrito Federal, Espírito
Santo e Rio Grande Sul, as despesas com publicidade e propaganda são superiores
àquelas com precatórios, por exemplo, o DF, em 2007, pagou R$1,7 milhão em
precatórios e R$ 103,8 milhões em publicidade e propaganda. Já em 2008, essas
despesas foram de R$ 6,57 milhões em precatórios e de R$ 152,8 milhões em
publicidade e propaganda.
Neste passo, não é de se assustar que, segundo dados do CNJ, levantados
até junho de 2014, considerando o valor histórico acumulado, a dívida gira em torno
de R$ 97, 3 bilhões (Anexo A). Em relação à pesquisa, a Justiça Comum apontou
débito de R$94,9 bilhões, a Justiça Trabalhista R$1,9 bilhões e a Justiça Federal
R$487,4 milhões. O mais gritante visto no lançamento foi constatar que a dívida de
São Paulo – Estados e Municípios, consoante dados repassados pelo TJ-SP (Anexo
B), corresponde a R$46,7 bilhões em precatórios, o que corresponde a 49% do total
dos precatórios devidos pela Justiça Comum. Conforme observado (Anexo B), o
problema maior é com os Estados e Municípios que pagam muito lentamente,
apesar do disposto no artigo 100, § 2º, da CF.
Atualmente, a dívida acumulada é considerada um dos maiores problemas
político-constitucionais desde o advento da CF/88.
O problema parece ser insanável a primeira vista, pois o próprio Poder
Público contribui para o desrespeito aos direitos dos cidadãos conquistados por via
judicial. Para Nelson Jobin (Revista de Direito Administrativo, Precatórios: O
caminho do “meio”, Editora Atlas, p. 133), o problema está longe de ser meramente
jurídico, as eventuais soluções a serem propostas não podem ser de natureza
apenas jurídica.
Infelizmente, é de discordar de tal posicionamento, tendo em vista que a
legislação está pronta e possibilita o pagamento dos credores. Como visto, o que
ocorre é o emprego de recursos em áreas supérfluas, as quais só servem para
publicizar o trabalho do Governo.
Constata-se, ainda, a indiferença dos governantes às decisões judiciais. Os
Chefes dos Poderes Executivos das 3 esferas, notadamente, estadual e municipal,
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esquivam-se de encarar a realidade causada em face do não adimplemento dos
precatórios. O próprio Poder Legislativo, com a ajuda do Poder Executivo, planeja e
consolida para que esta situação fique cada vez mais caótica. É o Estado
(Executivo) descumprindo as ordens do próprio Estado (Judiciário).
O problema se caracteriza pela falta de interesse político em ver adimplidas
as dívidas do Estado decorrentes de sentenças judiciais. A constituição de 88,
quando de sua promulgação, através do artigo 33, § único, dos ADCT, prescreveu,
em relação aos precatórios em atraso, uma espécie de moratória (pagamento no
prazo máximo de 8 anos). Instituiu como fonte de recursos, para o pagamento desta
dívida, à emissão pelas entidades devedoras de títulos de dívidas públicas, a cada
ano, no exato momento do dispêndio, desde que não computáveis para efeito do
limite global de endividamento. Entretanto, devido à corrupção e falta de descaso da
atuação política não teve êxito, pois a emissão das letras teve como destino outros
fins, totalmente desvirtuado daquele proposto pelo Constituinte Originário, o que
ensejou a época na CPI dos Precatórios.
Por volta do ano 2000, foi introduzido o artigo 78 aos ADCT, prevendo a
segunda moratória do Poder Público com prazo de 10 anos, no tocante aos créditos
pendentes na data da promulgação da EC nº 30, bem como os precatórios
referentes a processos ajuizados até 31/12/99. Já em 2009, com a criação do art. 97
do ADCT, a terceira moratória, esta com prazo de 15 anos, em relação a todos os
créditos vencidos e vincendos. A título de exemplo, suponha-se que um cidadão
ingresse com processo no ano de 2010 e obtém sentença definitiva favorável no ano
de 2014, este mesmo cidadão deverá aguardar até 2029 para receber seus créditos.
Isso contando com um prazo de 4 anos para decisão da demanda, o que na prática
é bem mais dilatado, devido ao sistema recursal falido e os privilégios processuais
da Fazenda Pública em juízo.
No ensinamento de Gilmar Mendes, estas contínuas moratórias patrocinadas
por interesse das entidades estatais devedoras comprometem a credibilidade na
Justiça e representam anacronismo que o Brasil deveria sepultar, se quiser
incorporar-se à contemporaneidade (Tratado de Direito Constitucional, Vol. I, 2012,
p. 1547).
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No momento, devido ao descrédito no sistema de pagamentos, vige um
mercado negro de aquisição de precatórios, em que investidores os compram por
valores aviltantes. Para a Corregedora Nacional de Justiça, Eliana Calmon:
A compra e venda de precatórios tornou-se uma chaga nacional devido à injustiça para com aqueles que aguardam há anos e anos o respectivo pagamento. Premidos pela pobreza e pelas necessidades da vida, temendo a morte na fila de espera, são levados a negociar os seus créditos por preço vil em um comércio que agora tem os atravessadores e, como concorrente, o próprio Estado. (Manual de Precatórios: Racionalização de Procedimentos. Disponível em www.cnj.jus.br).
Na decisão do agravo regimental, interposto na Intervenção Federal nº 506-
0/SP, o ministro Marco Aurélio, vencido em seu voto, argumentou que se o Supremo
não adotasse uma providência efetiva, as decisões judiciais se tornariam, quando
em face do Estado, “simplesmente líricas”, pois, não era concebível que, após
expedido o precatório, não houvesse previsão orçamentária para liquidação do
débito e que o Estado simplesmente alegasse a ausência de recursos, ao fazer uma
comparação com os cidadão que continuam pagando impostos.
Conquanto a norma constitucional relativa ao pagamento de precatórios seja
de eficácia plena e aplicabilidade imediata, a prática atual é bem diferente do
insculpido na Carta Magna, que prevê a obrigatoriedade de inclusão, no orçamento
das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus
débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios
judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do
exercício seguinte.
O trabalho abordará um pouco sobre o emblemático sistema de pagamento
de precatórios e sua evolução histórica até os dias atuais.
Versará, também, acerca das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal em sede de controle concentrado, ao julgar as ADIS nº 4.357 e 4.425.
Por fim, apontará algumas soluções e modos de relativização para o regime
de pagamento das dívidas do Estado, como por exemplo, a possibilidade de punir
governantes com base na Lei de Responsabilidade e a de Improbidade
Administrativa, aplicação de multa processual por ato atentatório à dignidade da
justiça, sequestro de valores, intervenção federal, judicialização, maior atuação do
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Ministério Público, ativismo judicial, propostas de emenda à constituição,
refinanciamento de dívidas pela União, entre outros.
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2 DEFINIÇÃO DE PRECATÓRIOS
Os precatórios são requisições de pagamentos realizadas pelo Poder
Judiciário para cobrar das entidades federadas, autarquias, fundações públicas e
sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, o pagamento de
valores devidos em razão de condenação judicial transitada em julgado. Pela
doutrina de Pedro Lenza, o precatório é o instrumento para se cobrar um débito do
Poder Público, em virtude de sentença judiciária (Direito Constitucional
Esquematizado, 17ª Ed., 2013, p. 838). Pelos ensinamentos de Humberto Theodoro
Júnior, os precatórios substituem a execução forçada, trata-se de execução
imprópria, pois não há penhora e arrematação, ou seja, é sem expropriação ou
transferência de bens, em face da indisponibilidade dos bens públicos (Curso de
Direito Processual Civil, 16. Ed., v. 2, p. 261).
Nos dizeres do Ministro do STF, Luiz Fux:
a finalidade do regime constitucional de precatórios reside em dois objetivos essenciais, quais sejam, possibilitar aos entes federados o adequado planejamento orçamentário para a quitação de seus débitos e a submissão do Poder Público ao dever de respeitar a preferência jurídica de quem dispuser de preferência cronológica (RE 889173, Rel. Ministro Luiz Fux, j. 08/08/2015, DJ de 17/08/2015).
De acordo com o artigo 30, § 7º, da LRF, os precatórios judiciais não pagos
durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a
dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites para o endividamento.
Cabe, enfim, diferenciá-los dos títulos públicos, pois, estes são letras
financeiras do Tesouro Nacional, os quais são negociáveis no mercado financeiro.
Já o precatório é o meio para se obter um crédito obtido através de pronunciamento
judicial, do qual já não caiba mais recurso, transmitido de um Poder para outro, a fim
de ser incluído no orçamento devedor do sucumbente, para que este, após, realize o
depósito ao transmitente, que adequará o crédito na ordem respectiva de credores,
conforme a espécie de precatório.
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2.1 ESPÉCIES DE PRECATÓRIOS
Em primeiro lugar, antes de adentrar nas modalidades de precatórios, cabe
salientar que as obrigações de pequeno valor, devidas pelas Fazendas Públicas,
estão excluídas do regime tema central. Estas são os pequenos créditos decorrentes
de sentença judicial, as quais devem ser pagas através de RPVs (Requisições de
Pequeno Valor) no prazo de 60 dias da intimação do ente devedor. A fixação, ou
melhor, a definição de obrigação de pequeno valor foi deixada pelo Constituinte
Derivado ao juízo do ente político respectivo. Na esfera federal, de acordo com os
artigos 3º e 17º, da Lei nº 10.259/01, é de 60 salários mínimos. Para as Fazendas
Públicas Estaduais e Municipais, como não houve edição de lei disciplinadora, vale o
definido pelo Artigo 87, dos ADCT, cuja redação segue:
Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; II - trinta salários mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.
Ainda sobre requisições de pequeno valor, no caso de ações plúrimas, o
montante da execução, referente a cada litisconsórcio facultativo, não é considerado
como precatório:
EMENTA: REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR – AÇÕES PLÚRIMAS OU COLETIVAS - DESMEMBRAMENTO DO CRÉDITO DOS AUTORES. Na execução dos créditos trabalhistas em ações plúrimas contra entes públicos, considera-se o valor devido a cada credor individualmente, sendo irrelevante se a soma dos créditos objeto da execução ultrapasse o conceito de pequeno valor. É que o litisconsórcio ativo e as ações coletivas têm por finalidade a economia e celeridade processual, evitando a repetição de demandas idênticas. Todavia, este recurso não pode prejudicar o trabalhador no recebimento do seu crédito próprio, destacado dos demais litisconsortes. Desta forma, a interpretação literal do § 4º do art. 100 da Constituição não é a que deve prevalecer, pois o § 3º do mesmo artigo visou precipuamente tornar mais eficiente e ágil a execução contra os entes públicos, dispensando expedição de precatório nos casos de créditos definidos em lei como de pequeno
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valor. (AP 715006 01600-1991-011-03-00-9, TRT 3ª Região, 1ª Turma, Relator Marcus Moura Ferreira, j. 18/12/06, DJ 24/01/07)
No que tange aos precatórios, estes se dividem em: precatórios alimentares
comuns, precatórios alimentares preferenciais e precatórios comuns.
Os precatórios alimentares comuns são aqueles pagos com preferência sobre
os demais, nisso incluindo os honorários advocatícios. (RE 470.407/DF, Relator
Ministro Marco Aurélio, j. 09/05/06, DJ 13/10/06).
Confira a redação do § 1º, do Artigo 100, da CF:
§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo.
De acordo com o § 2º, do Artigo 100, da Carta Maior, os precatórios
alimentares preferenciais são dotados de mais favoritismo ainda, tendo em vista que
seus titulares são pessoas com 60 anos de idade ou mais, ou portadores de doença
grave, estes com supedâneo na legislação própria, pois tem preferência sobre todos
os demais créditos, até o valor equivalente ao triplo das requisições de pequeno
valor. Nessa situação, é admitido o fracionamento do precatório excepcionalmente,
de modo que é possível receber como RPV e o restante como precatório, seguindo-
se a ordem cronológica de apresentação.
Os precatórios comuns, por sua vez, são residuais, derivam de decisões
acerca de desapropriações, tributos, indenizações por dano moral, entre outros, e
seguem a regra do caput, do Artigo 100, da Constituição Federal.
Por fim, cabe diferenciar precatório complementar de suplementar. Precatório
complementar trata-se de nova requisição quando o pagamento do crédito dá-se de
forma parcial e tem que ser acrescentado para a devida satisfação do valor
exequendo. Por sua vez, precatório suplementar é uma nova solicitação quando o
valor é inteiramente pago, no entanto, devido a mora no adimplemento, tem de ser
corrigido através de juros e correção monetária.
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2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
O termo precatório advém do latim “precare” ou “precatoriu”, que significa
rogar, pedir, solicitar algo. Trata-se de instituto ancião no Brasil e originalmente
brasileiro. Surgiu no Direito Imperial pela lei infraconstitucional e foi mantido nas
Ordenações do Reino, sendo conservado posteriormente no Direito Republicano
pelo Decreto nº 3.048, o qual inicialmente tinha por finalidade regulamentar tão
somente questões pertinentes à Justiça Federal. À época, a péssima
regulamentação sobre a matéria permitia protecionismos e abusos para com seus
credores, ficando o pagamento dos precatórios ao arbítrio da boa vontade do
Executivo e do Legislativo.
Na época da Constituição Federal de 1824 havia dúvidas sobre precatório
judicial e o que é chamado hoje de carta precatória, os quais eram tratados como
institutos similares, o que não deixa de ser verdade, tendo em vista a origem da
palavra, mas que se deixe bem claro que o primeiro é o rogo para o pagamento de
uma dívida do Estado, enquanto o segundo é a solicitação judicial de um magistrado
para outro, a fim de que se cumpra ato judicial. Neste período, houve
regulamentação que estabeleceu serem os bens públicos da Fazenda Federal
impenhoráveis. Antes desta lei, os bens públicos eram executados da mesma forma
que contra qualquer outra pessoa.
Na carta de 1891, houve a previsão de intervenção federal para assegurar
que a dívida do Estado fosse paga, em caso de descumprimento de determinação
judicial. Na hipótese da medida ser decretada, era colocado um interventor para ficar
no lugar do Chefe do executivo para solucionar o problema. Existia, ainda, no caso
de não pagamento por mais de 2 anos, uma espécie de intervenção federal
automática, conforme segue:
Art.6º - O Governo federal não poderá intervir em negocios peculiares aos Estados, salvo: IV - para assegurar a execução das leis e sentenças federaes e reorganizar as finanças do Estado, cuja incapacidade para a vida autonoma se demonstrar pela cessação de pagamentos de sua dívida fundada, por mais de dous annos. § 3º Compete, privativamente, ao Supremo Tribunal Federal requisitar do Poder Executivo a intervenção nos Estados, a fim de assegurar a execução das sentenças federaes (nº IV)."
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Na Constituição de 1934 foi prevista possibilidade de o Presidente da
República responder por crime de responsabilidade caso praticasse atos
atentatórios às leis orçamentárias e ao cumprimento de decisões judiciárias, sob
pena de perda do cargo, assim como foi constitucionalizado o tema precatórios e
definida ordem cronológica de apresentação para o pagamento dos precatórios, com
vedação expressa de designação pessoal para a destinação dos recursos, a fim de
dar efetividade ao seu adimplemento. Confira:
Art. 182 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais. Parágrafo único - Estes créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição da sua precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador-Geral da República.
A Constituição de 1946 incluiu as outras Fazendas Públicas na
responsabilidade de pagamento dos precatórios, para que tal determinação seja
respeitada, previsão de dotação orçamentária específica, como também passou a
competência de expedição das ordens de pagamento para o Tribunal Federal de
Recursos, no que tange à competência federal:
Art. 204 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para esse fim. Parágrafo único - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal Federal de Recursos ou, conforme o caso, ao Presidente do Tribunal de Justiça expedir as ordens de pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, e depois de ouvido o chefe do Ministério Público, o sequestro da quantia necessária para satisfazer o débito.
Em 1967 foi introduzida a obrigatoriedade das entidades federadas incluírem
em seus orçamentos a verba necessária para o pagamento de seus débitos
oriundos de decisão judicial:
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Art. 112 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para esse fim. § 1º - É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho.
Pela Carta vigente, o Constituinte de 1988 excepcionou os créditos
alimentares da regra dos precatórios para que fossem pagos imediatamente, devido
ao seu caráter imprescindível. Determinou a correção de seus valores na data de 1º
de julho e ordem de pagamento até o final do exercício seguinte. No entanto,
parcelou as dívidas vencidas em 8 anos, com base no Artigo 33 dos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias, conforme segue:
Art. 33. Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária, poderá ser pago em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição.
Dez anos após, a Constituição Federal foi alterada através da emenda nº
20/98, a qual acrescentou a não aplicação do regime de pagamento por precatórios
no tocante a obrigações definidas em lei como de pequeno valor:
Art. 100 - .................................................................................. § 3º - O disposto no "caput" deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado."
A emenda constitucional inovou ao a prever a dispensa de precatório para os
créditos de pequeno valor, ao colocar proteção constitucional ao pequeno crédito. A
CF apenas veda, no tocante ao caso acima, aos créditos de valor superior a RPV, o
seu fracionamento, de modo que o dono do crédito exequendo tenha por finalidade
recebê-lo das duas formas, consoante supedâneo legal do Art. 100, da CF, em seu §
4º. Pelo que se extrai do tema, a dispensa de precatório para os valores
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mencionados é considerada pelo poder reformador como suportável pelos cofres
públicos, independentemente do número de pequenos créditos que se apresentarem
no decorrer do exercício financeiro.
A emenda constitucional nº 30 de 2000, conceituou precatórios alimentares,
determinou a regra dos RPVs para o Distrito Federal, autorizou que os entes
públicos fixassem valores distintos para obrigações de pequeno valor, permitiu a
cessão de créditos e criou o crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal no
caso de retardamento ou frustração da liquidação regular de precatórios, bem como
pode responder perante o Conselho Nacional de Justiça. Determinou que as
dotações orçamentárias e os créditos abertos fossem consignados diretamente ao
Poder Judiciário, com vistas a não frustração da execução por precatórios, haja vista
que a este Poder não interessa a retenção do crédito. Entretanto, mais uma vez
aumentou o prazo, que dessa vez passou a ser de 10 anos, gerando uma afronta
total aos princípios tanto pregados pela Carta Libertadora, pois o Poder Constituinte
Reformador não teria tal atribuição, com base nos pilares das cláusulas pétreas, ao
suprimir direitos dos cidadãos assegurados pelo Constituinte à época de 1988, o que
fez o Supremo suspender a eficácia do artigo 2º, da emenda citada, que introduziu o
artigo 78 aos ADCT. Segue a previsão legal do dispositivo e a decisão que
cautelarmente suspendeu sua eficácia:
Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos.
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 30, DE 13 DE SETEMBRO DE 2000, QUE ACRESCENTOU O ART. 78 AO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. PARCELAMENTO DA LIQUIDAÇÃO DE PRECATÓRIOS PELA FAZENDA PÚBLICA. 1. O precatório de que trata o artigo 100 da Constituição consiste em prerrogativa processual do Poder Público. Possibilidade de pagar os seus débitos não à vista, mas num prazo que se estende até dezoito meses. Prerrogativa compensada, no entanto, pelo rigor dispensado
17
aos responsáveis pelo cumprimento das ordens judiciais, cujo desrespeito constitui, primeiro, pressuposto de intervenção federal (inciso VI do art. 34 e inciso V do art. 35, da CF) e, segundo, crime de responsabilidade (inciso VII do art. 85 da CF). 2. O sistema de precatórios é garantia constitucional do cumprimento de decisão judicial contra a Fazenda Pública, que se define em regras de natureza processual conducentes à efetividade da sentença condenatória transitada em julgado por quantia certa contra entidades de direito público. Além de homenagear o direito de propriedade (inciso XXII do art. 5º da CF), prestigia o acesso à jurisdição e a coisa julgada (incisos XXXV e XXXVI, do art. 5º, da CF). 3. A eficácia das regras jurídicas produzidas pelo poder constituinte (redundantemente chamado de originário) não está sujeita a nenhuma limitação normativa, seja de ordem material, seja formal, porque provém do exercício de um poder de fato ou suprapositivo. Já as normas produzidas pelo poder reformador, essas têm sua validez e eficácia condicionadas à legitimação que recebam da ordem constitucional. Daí a necessária obediência das emendas constitucionais às chamadas cláusulas pétreas. 4. O art. 78 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentado pelo art. 2º da Emenda Constitucional nº 30/2000, ao admitir a liquidação em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos dos precatórios pendentes na data de promulgação” da emenda, violou o direito adquirido do beneficiário do precatório, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Atentou ainda contra a independência do Poder Judiciário, cuja autoridade é insuscetível de ser negada, máxime no concernente ao exercício do poder de julgar os litígios que lhe são submetidos e fazer cumpridas as suas decisões, inclusive contra a Fazenda Pública, na forma prevista na Constituição e na lei. Pelo que a alteração constitucional pretendida encontra óbice nos incisos III e IV do § 4º do art. 60 da Constituição, pois afronta a separação dos Poderes” e os direitos e garantias individuais”. 5. Quanto aos precatórios que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999”, sua liquidação parcelada não se compatibiliza com o caput do art. 5º da Constituição Federal. Não respeita o princípio da igualdade a admissão de que um certo número de precatórios, oriundos de ações ajuizadas até 31.12.1999, fique sujeito ao regime especial do art. 78 do ADCT, com o pagamento a ser efetuado em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, enquanto os demais créditos sejam beneficiados com o tratamento mais favorável do § 1º do art. 100 da Constituição. 6. Medida cautelar deferida para suspender a eficácia do art. 2º da Emenda Constitucional nº 30/2000, que introduziu o art. 78 no ADCT da Constituição de 1988. (ADI 2356/MC DF, Relator Ministro Ayres Brito. j. 25/11/10, DJ 06/04/10).
A EC nº 37/2002 vedou a expedição de precatório fracionado para fins de
recebimento de RPV e precatório sobre o mesmo crédito, de modo que seu
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pagamento não se faça pelas duas formas. Acrescentou também os artigos 86 e 87
aos ADCT:
Art. 86. Serão pagos conforme disposto no art. 100 da Constituição Federal, não se lhes aplicando a regra de parcelamento estabelecida no caput do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os débitos da Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal oriundos de sentenças transitadas em julgado, que preencham, cumulativamente, as seguintes condições: I - ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários; II - ter sido definidos como de pequeno valor pela lei de que trata o § 3º do art. 100 da Constituição Federal ou pelo art. 87 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; III - estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data da publicação desta Emenda Constitucional. § 1º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, ou os respectivos saldos, serão pagos na ordem cronológica de apresentação dos respectivos precatórios, com precedência sobre os de maior valor. § 2º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, se ainda não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos termos do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, poderão ser pagos em duas parcelas anuais, se assim dispuser a lei. § 3º Observada a ordem cronológica de sua apresentação, os débitos de natureza alimentícia previstos neste artigo terão precedência para pagamento sobre todos os demais. Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exequente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100.
Em 2009 houve nova mudança no regime mencionado, conforme se verá a
seguir.
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2.3 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009
Com a entrada em vigor da emenda constitucional nº 62 de 2009, também
chamada de "Emenda do Calote", foi mudada a disciplina do pagamento das dívidas
judiciais da Fazenda Pública. O art. 100 da CF foi consideravelmente modificado,
além de ter sido acrescentado o art. 97 aos ADCT, o que permitiu aos Estados,
Distrito Federal e Municípios adotarem um regime especial de pagamento de
precatórios.
Deste modo, entre as principais modificações estão:
a) no momento da expedição dos precatórios, independentemente de
regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor
correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida
ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública
devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados
aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação
administrativa ou judicial. Para tanto, antes da expedição dos precatórios,
o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora informação sobre os
débitos que preencham as tais condições, para resposta em até 30 (trinta)
dias, sob pena de perda do direito de abatimento;
b) faculdade dada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade
federativa devedora, de entrega de créditos em precatórios para compra
de imóveis públicos do respectivo ente federado;
c) atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo
pagamento, independentemente de sua natureza, pelo índice oficial de
remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de
compensação da mora, por juros simples no mesmo percentual de juros
incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência
de juros compensatórios;
d) previsão de Lei complementar a fim de disciplinar regime especial para
pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e
Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma
e prazo de liquidação;
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e) possibilidade de a União assumir débitos, oriundos de precatórios, de
Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente,
ainda que a seu critério exclusivo e na forma de lei;
f) inclusão do art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
com a previsão de regime especial transitório de pagamento dos
precatórios, enquanto não editada a lei complementar mencionada, para
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação
da EC nº 62/09, estivessem inadimplentes na quitação de precatórios
vencidos. Por este regime poderiam saldar os precatórios, vencidos e a
vencer, através de deposito mensal, em conta especial criada para tal fim,
de 1% a 2% do valor calculado percentualmente sobre as respectivas
receitas correntes líquidas, apuradas no segundo mês anterior ao mês de
pagamento; ou pela adoção do regime especial pelo prazo de até 15
(quinze) anos, caso em que o percentual a ser depositado na conta
especial criada para saldar os precatórios corresponderia, anualmente, ao
saldo total dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de
remuneração básica da caderneta de poupança e de juros simples no
mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança
para fins de compensação da mora, excluída a incidência de juros
compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de
anos restantes no regime especial de pagamento;
g) administração pelo Tribunal de Justiça respectivo das contas
especiais utilizadas para o pagamento em regime especial;
h) possibilidade de pagamento dos precatórios por meio do leilão, nas
modalidades de deságio, ordem crescente de valor e acordo em câmara
local de conciliação;
i) oportunidade de compensação automática com débitos líquidos lançados
pela Fazenda contra credores, até onde se compensarem;
j) responsabilidade do chefe do Poder Executivo na forma da legislação de
responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa;
k) proibição para os entes federativos, enquanto perdure a omissão, de
contrair empréstimo externo ou interno e impedimento de receber
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transferências voluntárias; retenção pela União de os repasses relativos
ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de
Participação dos Municípios; e
l) pagamento preferencial de créditos de natureza alimentícia cujos titulares
tenham, na data de expedição do precatório, 60 anos ou mais ou sejam
portadores de doença grave, limitada ao triplo do montante do crédito de
pequeno valor, admitido o fracionamento para esses fins, devendo o
restante ser pago na ordem cronológica regular.
O já tormentoso método de pagamento dos débitos devidos pelas entidades
federativas, oriundos de sentença judicial, passou a ser ainda mais questionado com
a introdução de regime especial que previa o pagamento em até 15 anos, leilões
para priorizar o credor disposto a dar mais desconto (o que permitiria a redução
drástica do valor) e a reserva, no orçamento de estados e municípios, de um valor
irrisório, variável entre 1% e 2% para quitação das dívidas. Pela regulamentação
anterior dos precatórios, a previsão era de pagamento imediato, entretanto,
constantemente, era descumprida pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, os
quais não sofriam qualquer punição.
Devido à nova redação do art. 100 da CF e a introdução do art. 97 ao ADCT,
por meio da emenda supra, à materialidade das suas normas passou a ser
questionada (principalmente a que institui o regime especial de pagamento, cujo
prazo foi esticado para quinze anos) e foram propostas quatro Ações Diretas de
Inconstitucionalidade, com destaque para as ADIS nº 4.357 e 4.425, com alegações
de afronta ao devido processo legislativo, ofensa aos princípios da igualdade, da
dignidade da pessoa humana, da separação dos poderes, da razoável duração do
processo, da coisa julgada, do ato jurídico perfeito, da moralidade, da eficiência, da
razoabilidade e da proporcionalidade.
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3 DECISÃO DO STF: DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE E
MODULAÇÃO DE SEUS EFEITOS
O STF, na data de 14 de março de 2013, no julgamento das ADIs nº 4357 e
4425, declarou integralmente inconstitucional os §§ 9º, 10º, e 15º, do Artigo 100, da
CF, bem como o Artigo 97 e parágrafos dos ADCT; e parcialmente inconstitucional
os §§ 2º e 12º, da Constituição, como também, por arrastamento o Artigo 1º-F, da
Lei nº 9.494/97 (Diploma que disciplina a aplicação da tutela antecipada em face
contra a Fazenda Pública).
No tocante ao § 2º, do Artigo 100, da CF, o Supremo considerou parcialmente
inconstitucional a previsão de que seria considerada a idade da pessoa igual ou
maior de 60 anos na data da expedição do precatório, ao entender que violaria o
princípio da igualdade, porquanto a pessoa que fosse idosa na época da expedição
acabaria vindo a ser pela demora do processo de pagamento, de modo que deveria
ser estendida a preferência para todos os credores que completassem a idade
referida, enquanto aguardavam o pagamento do precatório alimentar.
O § 12º da Constituição foi declarado parcialmente inconstitucional, pois prevê
que os precatórios pagos em atraso, para fins de correção monetária e aplicação de
juros de mora, deveriam esposar os índices e percentuais que são aplicados às
cadernetas de poupança. No caso, entendeu o STF que a atualização pela
caderneta de poupança não seria capaz de manter o valor real da condenação, ou
melhor, não evitaria a perda do poder aquisitivo da moeda. Logo, o STF declarou
inconstitucional a expressão “índice oficial de remuneração básica da caderneta de
poupança”, ao interpretar ser violadora da garantia da coisa julgada (o valor real do
crédito previsto pela condenação não seria aquele recebido no momento do
adimplemento), afronta a proteção à propriedade (ao não conceder direito à
correção monetária justa) e iria de encontro com o princípio da isonomia, pois, no
último caso, é concedido ao Poder Público correção de seus créditos tributários pela
Taxa SELIC, cujo rendimento é superior, enquanto ao cidadão é dado ter seus
valores corrigidos pela caderneta de poupança, o que provocaria "enriquecimento
sem causa" do Estado às custas dos valores dos administrados.
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Em relação aos §§ 9º e 10º, do Texto Maior, o pretório excelso verificou que
havia uma espécie de compensação compulsória dos precatórios com tributos, e
declarou integralmente inconstitucional, no sentido de haver uma enorme
superioridade processual à Fazenda Pública e violaria a garantia do devido processo
legal, do contraditório, da ampla defesa, da coisa julgada, da isonomia e afetava o
princípio da separação dos poderes.
O parágrafo 15º previa a possibilidade de criação de um regime especial para
pagamento dos precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, com a
determinação de que até a edição de lei complementar disciplinadora valeria o
disposto no Artigo 97 dos ADCT, conforme redação que segue:
§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação.
Tal modo de pagamento era demais vantajoso às entidades federadas, com a
possibilidade de realização de uma espécie de “leilão de precatórios”, em que os
credores que se dispusessem a oferecer mais descontos em seus créditos,
receberiam bem antes que os demais. Com isso, criou-se uma exceção a ordem
cronológica de apresentação, credores de longa data que não concedessem
deságios ficavam para trás, na espera do recebimento de seus valores.
Ao julgar o tema, o STF declarou a inconstitucionalidade do § 15º, da CF, e
todo o artigo 97, dos ADCT, ao considerar que o regime introduzido infringia: os
valores do Estado de Direito, do devido processo legal, do acesso ao Poder
Judiciário, da razoável duração do processo, da moralidade administrativa, da
impessoalidade e da igualdade. No que diz respeito à moratória de 15 anos, o
Guardião da Constituição entendeu haver transgressão aos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade, ao impor aos credores nova dilatação do prazo
para pagamento de suas garantias.
Por fim, os pagamentos deveriam continuar a ser feitos com base nos critérios
da Emenda Constitucional 62, ao menos até que o STF definisse o que fazer com os
precatórios que já vinham sendo quitados sob essas regras. Portanto, ficou sub
judice a modulação dos efeitos temporais da decisão, que é, consoante
24
jurisprudência do STF, o instrumento que visa à acomodação otimizada entre o
princípio da nulidade das leis inconstitucionais e outros valores constitucionais
relevantes.
Em 25 de março de 2015, o Supremo concluiu o julgamento acerca da
modulação acima mencionada, e, apesar da declaração de inconstitucionalidade de
vários dispositivos da emenda constitucional nº 62 de 2009, o regime introduzido
vigorará por mais 5 exercícios financeiros, iniciando-se a partir de 1º de Janeiro de
2016.
Na decisão mencionada, o STF deu eficácia prospectiva e fixou como marco
inicial à data de conclusão do julgamento, ou seja, 25/03/2015, mantendo válidos os
precatórios expedidos e pagos até a data citada.
Em relação à correção pelo índice oficial de remuneração básica da
caderneta de poupança, ficou válida a sua aplicação até a data do julgamento, após
isso, aos créditos tributários deverão incidir a taxa SELIC e aos precatórios comuns
a taxa do IPCA-E, tendo por espeque no último caso, a edição do artigo 27, da Lei
Federal nº 12.919/2013 (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e artigo 27, da Lei nº
13.080/2014. Como marco temporal, para o precatório federal a TR (índice da
caderneta de poupança) foi aplicada até 31/12/2013. Já para os precatórios
referentes aos Estados e Municípios, o marco temporal será a data do julgamento,
após tal data aplica-se a taxa do IPCA-E.
No tocante ao regime especial de pagamento, até a data da decisão referida,
consideram-se válidas as compensações com tributos, os leilões e os pagamentos à
vista por ordem crescente de crédito previsto na emenda constitucional impugnada.
Após isso, não será admitida a quitação dos créditos pelas modalidades referidas.
Com relação à possibilidade de acordos diretos, ficou mantida, em havendo
observância a ordem de preferência dos credores e de acordo com previsão legal da
própria Fazenda Pública devedora, respeitando, ainda, redução máxima de 40% do
valor do crédito atualizado.
No caso da compensação compulsória tributária com precatórios, declarou
válidas às realizadas até a data do julgamento, após isso, não serão mais válidas,
permitindo-se somente as compensações volitivas por parte do titular do precatório.
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Durante os 5 exercícios financeiros ficaram mantidas a vinculação de
percentuais mínimos da receita corrente líquida (receitas advindas de tributos,
contribuições, patrimônio, agropecuária, industrial, serviços, transferências
correntes, exploração de petróleo ou gás natural e outros recursos minerais), ou
seja, 1% dessa receita será depositado em conta específica para tal fim; e as
sanções para o caso de não liberação no prazo dos recursos destinados ao
adimplemento (sequestro de verbas, compensação automática de tributos,
responsabilidade do Chefe do Poder Executivo respectivo na LRF ou improbidade,
proibição de contratar empréstimo interno ou externo, impedimento de receber
transferências voluntárias, retenção pela União dos repasses relativos ao fundo de
participação).
Por fim, o STF delegou ao CNJ competência para apreciar proposta
normativa disciplinadora da utilização cogente de 50% dos recursos da conta de
depósitos judiciais tributários e possibilidade de compensação de precatórios
vencidos, próprios ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritos em dívida
ativa até a data de 25/03/2015, por opção do titular do crédito. Atribui, também,
competência ao CNJ para monitorar e supervisionar o pagamento dos precatórios
pelos entes públicos.
A respeitável decisão proferida nas ADIs nº 4.357 e 4.425 foi além do
esperado, tendo em vista que em diversas ocasiões o STF indeferiu pedidos de
intervenção federal, sob a alegação de que os Estados se encontravam em
dificuldade financeira. Resta, agora, aguardar se serão cumpridas as determinações.
No próximo capítulo serão apontadas medidas aptas a sanear e abrandar
este caótico problema institucional, do qual os cidadãos não contribuíram para isso.
26
4 MEIOS DE SOLUÇÃO OU RELATIVIZAÇÃO
4.1 SANÇÕES A CHEFES DO PODER EXECUTIVO
Com base nas atuações de tantos Chefes de Executivo que vão de encontro
com os ditames das leis impostas, necessário se faz responsabilizá-los nas esferas
política, administrativa e penal. Ao verificar o ordenamento jurídico pátrio, são
encontradas sanções para o descumprimento da regra de pagamento de
precatórios. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, no capítulo dos crimes contra o livre
exercício dos poderes constitucionais, é tipificada a conduta de opor-se diretamente
e por fatos ao livre exercício do Poder Judiciário, consoante artigos 4º, incisos II, V,
VI e VII; e 6º, inciso V:
Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra: II - O livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados; V - A probidade na administração; VI - A lei orçamentária; VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos; Art. 6º São crimes de responsabilidade contra o livre exercício dos poderes legislativo e judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados: 5 - opor-se diretamente e por fatos ao livre exercício do Poder Judiciário, ou obstar, por meios violentos, ao efeito dos seus atos, mandados ou sentenças;
São também previstos crimes contra o cumprimento das decisões judiciárias,
conforme artigo 12 e incisos:
Art. 12. São crimes contra o cumprimento das decisões judiciárias: 1 - impedir, por qualquer meio, o efeito dos atos, mandados ou decisões do Poder Judiciário; 2 - Recusar o cumprimento das decisões do Poder Judiciário no que depender do exercício das funções do Poder Executivo; 3 - deixar de atender a requisição de intervenção federal do Supremo Tribunal Federal ou do Tribunal Superior Eleitoral; 4 - Impedir ou frustrar pagamento determinado por sentença judiciária.
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Conforme artigo 2º, da Lei de Improbidade administrativa, ao dispor que
reputa-se agente público aquele imbuído de mandato em um dos Poderes, é
plenamente aplicável o diploma referido ao Presidente da República, Governadores
e Prefeitos. No que competem às irregularidades no cumprimento do pagamento de
precatórios, há previsão na Lei 8.429/92, artigo 11, incisos I e II. Frise-se que a não
inclusão no orçamento da verba referente aos créditos caracteriza o disposto no
inciso II, e deixar de pagá-lo, dando outra destinação, de relevância ou não, é
definida pelo inciso I, da lei mencionada:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
Quem incorrer na conduta do artigo acima transcrito deverá ressarcir
integralmente o dano, se houver, perderá a função pública, terá suspenso os seus
direitos políticos pelo prazo de três a cinco anos, deverá pagar multa civil de até cem
vezes o valor da remuneração percebida e será proibido de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de três anos.
Cabe esclarecer, com relação aos diplomas referidos, que o Supremo
Tribunal Federal adotou o posicionamento de não se aplicar, a Lei de Improbidade
Administrativa, ao Presidente da República e Governadores quando a mesma
conduta já for punida pela Lei dos Crimes de Responsabilidade. Então, para que não
haja aplicação da Lei 8.429/90, deve haver conduta punível dos agentes políticos
mencionados na Lei nº 1.079/50 e Lei de Improbidade. Confira:
Ementa: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. 1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei nº 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. 2. Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime
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de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei nº 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei nº 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituição. (Rcl. 2.138/DF, Tribunal Pleno. Rel. Min. Nelson Jobim, Rel. p/ acórdão Gilmar Mendes, j. 13/06/07, DJ 18/04/08)
Entendimento contrário é esposado pelo Superior Tribunal de Justiça. Para
esta corte, os agentes públicos, com exceção do Presidente da República,
respondem pela Lei de Improbidade, assim como pela Lei nº 1.079/50.
Em relação aos Chefes dos Poderes Executivos Municipal, o Decreto Lei nº
201/1967 define crimes que se amoldam ao inadimplemento dos precatórios:
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores: XII - Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário; XIV - Negar execução a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à autoridade competente;
E pela posição adotada pelo STJ os prefeitos podem responder
simultaneamente por atos improbidade e crimes de responsabilidade definidos na lei
acima. Confira:
ACÓRDÃO: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. APLICAÇÃO DA LEI N. 8.429/92 E DO DECRETO N. 201/67 DE FORMA CONCOMITANTE. ATO IMPROBO QUE TAMBÉM PODE CONFIGURAR CRIME FUNCIONAL. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. JUÍZO SINGULAR CÍVEL E TRIBUNAL DE JUSTIÇA. INAPLICABILIDADE DO PRECEDENTE DO STF (RECLAMAÇÃO N. 2.138/RJ) IN CASU. 3. A responsabilidade do prefeito pode ser repartida em quatro esferas: civil, administrativa, política e penal. O código Penal define sua responsabilidade penal funcional de agente público. Enquanto que o Decreto-Lei n. 201/67 versa sua responsabilidade por delitos funcionais (art. 1º) e por infrações político-administrativas (art. 4º). Já a Lei n. 8.429/92 prevê sanções civis e políticas para os atos ímprobos. Sucede que, invariavelmente, algumas condutas encaixar-se-ão em mais de um dos diplomas citados, ou até mesmo nos três,
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e invadirão mais de uma espécie de responsabilização do prefeito, conforme for o caso. 4. A Lei n. 8.492/92, em seu art. 12, estabelece que "Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito" [...] a penas como suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens e obrigação de ressarcir o erário e denota que o ato improbo pode adentrar na seara criminal a resultar reprimenda dessa natureza. 5. O bis in idem não está configurado, pois a sanção criminal, subjacente ao art. 1º do Decreto-Lei n. 201/67, não repercute na órbita das sanções civis e políticas relativas à Lei de Improbidade Administrativa, de modo que são independentes entre si e demandam o ajuizamento de ações cuja competência é distinta, seja em decorrência da matéria (criminal e civil), seja por conta do grau de hierarquia (Tribunal de Justiça e juízo singular). 6. O precedente do egrégio STF, relativo à Rcl n. 2.138/RJ, cujo relator para acórdão foi o culto Ministro Gilmar Mendes (acórdão publicado no DJ de 18 de abril de 2008), no sentido de que "Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituição", não incide no caso em foco em razão das diferenças amazônicas entre eles. 7. Deveras, o julgado do STF em comento trata da responsabilidade especial de agentes políticos, definida na Lei n. 1.079/50, mas faz referência exclusiva aos Ministros de Estado e a competência para processá-los pela prática de crimes de responsabilidade. Ademais, prefeito não está elencado no rol das autoridades que o referido diploma designa como agentes políticos (Precedentes: EDcl nos EDcl no REsp 884.083/PR, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJ de 26 de março de 2009; REsp 1.103.011/ES, Relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJ de 20 de maio de 2009; REsp 895.530/PR, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 04 de fevereiro de 2009; e REsp 764.836/SP, Relator Ministro José Delgado, relator para acórdão ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJ de 10 de março de 2008). 8. O STF, no bojo da Rcl n. 2.138/RJ, asseverou que "A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950)" e delineou que aqueles agentes políticos submetidos ao regime especial de responsabilização da Lei 1.079/50 não podem ser processados por crimes de responsabilidade pelo regime da Lei de Improbidade Administrativa, sob pena da usurpação de sua competência e principalmente pelo fato de que ambos diplomas, a LIA e a Lei 1.079/1950, preveem sanções de ordem política, como, v. g., infere-se do art. 2º da Lei n. 1.079/50 e do art. 12 da Lei n. 8.429/92. E, nesse caso sim, haveria possibilidade de bis in idem, caso houvesse dupla punição política por um ato tipificado nas duas leis em foco. 9. No caso sub examinem, o sentido é oposto, pois o Decreto n. 201/67, como anteriormente demonstrado, dispõe sobre crimes funcionais ou de responsabilidade impróprios (art. 1º) e também a
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respeito de infrações político-administrativas ou crimes de responsabilidade próprios (art. 4º); estes submetidos a julgamento pela Câmara dos Vereadores e com imposição de sanção de natureza política e aqueles com julgamento na Justiça Estadual e com aplicação de penas restritivas de liberdade. E, tendo em conta que o Tribunal a quo enquadrou a conduta do recorrido nos incisos I e II do art. 1º do diploma supra ("apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio" e "utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos"), ou seja, crime funcional, ressoa evidente que a eventual sanção penal não se sobreporá à eventual pena imposta no bojo da ação de improbidade administrativa. Dessa forma, não se cogita bis in idem. 10. Recurso especial conhecido e provido. (REsp 1066772/MS, Relator Ministro Benedito Gonçalves, j. 25/08/09, DJ 03/09/09)
Em relação aos Governadores dos Estados foi tomado como exemplo a
Constituição do Estado de São Paulo, que assim rege:
Artigo 48 - São crimes de responsabilidade do Governador ou dos seus Secretários, quando por eles praticados, os atos como tais definidos na lei federal especial, que atentem contra a Constituição Federal ou a do Estado, especialmente contra: (NR) V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
No Código Penal é tipificada a conduta de emprego irregular de verbas
públicas quando o administrador dá aplicação diversa da estabelecida em lei, tendo
por espeque o artigo 315, cuja pena é de detenção de 1 a 3 meses, ou multa. E por
que não enquadrar a atuação dos mandatários no crime de prevaricação, previsto no
Artigo 319. Note que a ação de deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou
praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento
pessoal, se amolda a conduta de não inclusão na lei orçamentária de requisição de
precatório.
Na Lei Complementar nº 64/90 (Lei de Inelegibilidade) é estabelecida a
inelegibilidade de 8 anos para os que tiverem suas contas, relativas ao exercício de
mandato, rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de
improbidade administrativa.
Em considerando o precatório alimentar, decorrente de vencimentos de
servidores públicos, pela Constituição Federal, no capítulo dos direitos sociais, há
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configuração de crime por sua retenção dolosa, com base na proteção constitucional
conferida ao salário.
Verifica-se que há meios coercitivos para o cumprimento do pagamento por
precatórios, porém, na prática nada acontece, e a dívida vai se acumulando como se
fosse bola de neve. Deveria, portanto, o Ministério Público, imbuído de sua função
constitucional, encarregar-se de processar os responsáveis por esse desrespeito
institucional.
4.2 MULTA PROCESSUAL DO CPC (CONTEMPT OF COURT)
Uma multa processual (parágrafo único do art. 14 do CPC) pode ser o caminho
para forçar os pagamentos dos débitos judiciais da Fazenda Pública. Pois, por
décadas, diversos governantes vêm descumprindo os ditames judiciais no que tange
aos precatórios, o que configura ato atentatório ao exercício da jurisdição (contempt
of court).
Com sua aplicação aos administradores públicos, independente do mandato,
cargo ou função pública que ocupe, visa a fortalecer a ordem judicial e sua utilização
nos precatórios forçaria o cumprimento da decisão exequenda, sob pena de
pessoalmente, os chefes do Poder Executivo respectivo, arcarem com multa
processual de até vinte por cento sobre o valor do próprio precatório. Veja a redação
do CPC:
Art. 14. São deveres das partes e de todos aqueles que de qualquer forma participam do processo: V - cumprir com exatidão os provimentos mandamentais e não criar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipatória ou final. Parágrafo único. Ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB, a violação do disposto no inciso V deste artigo constitui ato atentatório ao exercício da jurisdição, podendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável multa em montante a ser fixado de acordo com a gravidade da conduta e não superior a vinte por cento do valor da causa; não sendo paga no prazo estabelecido, contado do trânsito em julgado da decisão final da causa, a multa será inscrita sempre como dívida ativa da União ou do Estado.
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A multa do CPC, pelo não pagamento de precatórios, é instituto cogente para
fazer cumprir ás sentenças proferidas contra a Fazenda Pública, especialmente
quando descumprir adimplemento de créditos derivados de tais pronunciamentos
judiciais:
ACÓRDÃO: MULTA PELO NÃO PAGAMENTO DO PRECATÓRIO. É o juízo da execução quem deve decidir acerca do pedido formulado para aplicação de multa em decorrência do não pagamento do precatório já expedido e não o Presidente do Tribunal de Justiça. Este, apenas determina, com a formação do precatório, o seu pagamento, após realizado o depósito pelo devedor, nos moldes do § 2º do art. 100 da CF/88. Tendo sido rejeitado o pedido formulado em primeiro grau, dá-se provimento ao recurso para o fim de cominar a multa prevista no parágrafo único do inciso V do art. 14 c/c o inciso III do art. 600 e 601, todos do CPC, pelo não pagamento do precatório. À unanimidade, deram provimento. (Ag nº 70004974572, 1ª Câmara Cível, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Relator: Roque Joaquim Volkweiss, j. 20/11/2002)
Entretanto, o Superior Tribunal de Justiça vem tendo entendimento diverso do
acima esposado, com a argumentação de já haver instituto previsto na Constituição
para compelir o ente devedor a cumprir o pagamento por meio de precatórios:
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ATRASO NO PAGAMENTO DE PRECATÓRIO. MULTA POR ATO ATENTATÓRIO À DIGNIDADE DA JUSTIÇA. NÃO CABIMENTO. 1. Esta Corte já se manifestou no sentido de que o não pagamento do precatório no prazo não configura, por si só, resistência injustificada à ordem judicial, tampouco ato atentatório à dignidade da jurisdição. 2. Registre-se, ademais, que há outros meios coercitivos previstos constitucionalmente a serem adotados pelo Judiciário em caso de atraso injustificado no pagamento dos precatórios. 3. Recurso especial provido. (REsp nº 1225772-SP, Ministro Relator Mauro Campbell Marques, j. 12/04/11, DJ 27/04/11)
Como será comentada a seguir, a utilização de outros meios coercitivos não
vem sendo acatada para forçar a Fazenda Pública pagar os seus débitos. Com isso,
fica difícil para o cidadão ter seus créditos adimplidos, pois, se não há aplicação de
meios necessários para obrigar os Chefes dos Executivos, nunca se verão pagas as
quantias exorbitantes que já se somam os precatórios.
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4.3 SEQUESTRO DE VALORES
Há, ainda, na constituição previsão de sequestro de verbas públicas para o
pagamento de precatórios. Trata-se de instrumento eficaz para tutelar o credor
preterido, quando há violação na ordem cronológica de pagamento. Confira a
redação do artigo 731 do atual CPC:
Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o sequestro da quantia necessária para satisfazer o débito.
Nota-se que será deferida a cautelar mencionada em havendo casos de
desconsideração ao direito de precedência (quebra na ordem de pagamento, ou
seja, adimplindo crédito mais recente em prejuízo de mais antigo). Caberá a sua
utilização, também, nos casos de não pagamento de parcela no prazo, quando há
parcelamento. Neste sentido:
Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. VENCIMENTO DO PRAZO PARA PAGAMENTO DE PRESTAÇÕES DE PRECATÓRIO COMPLEMENTAR SUJEITO AO PARCELAMENTO DE QUE TRATA O ART. 78 DO ADCT. EXCLUSÃO DOS JUROS COMPENSATÓRIOS EM CONTINUAÇÃO. 1. O § 4º do art. 78 do ADCT permite o deferimento do pedido de sequestro quando vencido o prazo para pagamento de uma ou mais das prestações anuais do precatório complementar de natureza não alimentar sujeito ao parcelamento de que trata o referido artigo. Decidiu com acerto o Tribunal de origem, ainda quando considerou que o sequestro para satisfação de prestações do precatório complementar de natureza não alimentar não viola a ordem cronológica prevista no caput do art. 100 da Constituição da República, na medida em que o sequestro não insere novo precatório na fila ordenada cronologicamente, (g.n.). 2. Segundo o regime da moratória previsto no artigo 78 do ADCT, o montante apurado no inicio da execução será decomposto em, no máximo, dez prestações anuais. Todavia, no momento de efetuar-se o pagamento de cada uma dessas parcelas, não haverá incidência de um novo percentual de juros compensatórios ou moratórios, salvo quanto a esses últimos, se não for realizado o pagamento dentro do prazo constitucional estabelecido. 3. Recurso ordinário provido, em parte, para desconstituir a ordem de sequestro, tão somente no que diz respeito à satisfação dos juros compensatórios. (RMS 23374/SP, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, j. 07/12/10, DJ 03/02/11)
O instituto do sequestro é um meio interessante para se fazer valer às
decisões judiciais de pagar pela Fazenda Pública. No entanto, a sua admissibilidade
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é muito restritiva, o que deveria ser ampliado a fim de dar efetividade aos
pronunciamentos judiciais, bem como para salvaguardar direitos violados,
principalmente em relação a créditos alimentares.
4.4 INTERVENÇÃO FEDERAL
A intervenção federal seria um saneamento drástico para o problema. Tem
por finalidade proteger a estrutura federativa contra atos destrutivos das unidades
federadas (IF 4.677). Para o ministro do Supremo, Celso de Mello, a intervenção tem
por funções:
a) tornar efetiva a intangibilidade do vínculo federativo, b) fazer respeitar a integridade territorial das unidades federadas, c) promover a unidade do Estado Federal, e d) preservar a incolumidade dos princípios fundamentais proclamados pela Constituição da República. (IF 3.977, Relator Maurício Corrêa, j. 05/11/03, DJ 30/04/04)
No entendimento do Ministro do STF, Cezar Peluso, a intervenção é o
antídoto contra o abuso de poder (na modalidade desvio de finalidade ou de poder)
e a ilegalidade. (IF 4.640, j. 29/03/12, DJ 25/04/12).
Pode ser conceituada também como a subtração temporária da autonomia
estatal, de modo que possa ser afastado o desvirtuamento de conduta por parte de
um dos Poderes, para que possa prevalecer o sistema de freios e contrapesos.
Neste caso, ao Judiciário cabe o último pronunciamento acerca do conflito.
Na Constituição da República, precisamente em seu art. 34, tem-se hipótese
de intervenção federal em casos de extrema necessidade, como no caso de seu
inciso VI, na hipótese da desobediência de determinação judicial.
No entanto, a jurisprudência da Suprema Corte tem esposado a orientação de
ser pressuposto bastante ao acolhimento de intervenção federal a atuação estatal
voluntária e dolosa com objetivo de descumprir decisão judicial transitada em
julgado, assim também como não a configura quando há ausência temporária de
recursos financeiros.
INTERVENÇÃO FEDERAL. Pagamento de precatório judicial alimentar. Descumprimento voluntário e intencional. Não ocorrência.
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Inadimplemento devido a insuficiência transitória de recursos financeiros. Necessidade de manutenção de serviços públicos essenciais, garantidos por outras normas constitucionais. Precedentes. Fundamento subsidiário para o indeferimento da inicial. Pedido indeferido por ilegitimidade ativa. Agravo improvido. Não se justifica decreto de intervenção federal por não pagamento de precatório judicial, quando o fato não se deva a omissão voluntária e intencional do ente federado, mas a insuficiência temporária de recursos financeiros. (IF 4.677, Rel. Cezar Peluso, j. 29/03/12, DJ 13/01/12)
Em posição contrária, o Ministro do STF, Marco Aurélio, argumenta que:
Pouco importa se o Estado, mediante a atuação do Executivo, procede com a intenção de postergar a liquidação dos precatórios. A intenção em si é estranha ao julgamento de intervenção. O que se deve verificar é se houve ou não descumprimento de decisão judicial. (IF nº 3.977, relator Ministro Maurício Corrêa, j. 05/11/03, DJ 30/04/04).
Em outra oportunidade o mesmo Ministro votou pelo deferimento da medida,
ao considerar não haver previsão expressa do elemento subjetivo na carta magna,
ou seja, a intenção direta e específica em descumprir ordem judicial:
Se formos à Carta da República – e estamos diante de pedidos de intervenção que dizem respeito ao descumprimento de pronunciamentos judiciais, tendo em conta obrigação de dar, prestações alimentícias –, vamos constatar que a intervenção é motivada pelo descumprimento de ato judicial. Não há na Constituição o elemento subjetivo, tampouco a necessidade de apurar-se o dolo do Estado. Cheguei mesmo a dizer que, se um governante, tendo recursos, deixasse de satisfazer decisões judiciais, principalmente a revelarem prestações alimentícias, deveria estar em um manicômio, deveria estar interditado. (IF nº 5.114, relator Ministro Cezar Peluso, j. 28/03/12, DJ 06/09/12)
Insta dizer que já houve vários pedidos de intervenção federal: alguns no
sentido de ser descabida a orientação firmada pelo supremo de que somente a
conduta dolosa da Fazenda Pública em protelar o pagamento seria justificadora do
deferimento da medida excepcional interventiva, porquanto apoiadora do Estado a
não cumprir suas obrigações. Alegam, ainda, que o ditame da carta maior,
determinador de pagamento de precatório judicial até o final do exercício seguinte
não é princípio, mas sim regra, e, logo, não se admite flexibilidade. (IF 4.640, Rel.
Ministro Cezar Peluso, j. 29/03/12, DJ 25/04/12).
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No julgamento da intervenção federal nº 4.677, em face do Estado da
Paraíba, o Ministro Cezar Peluso considerou não haver intenção estatal na quitação
de dívidas, com base em dificuldades financeiras, pois a atuação do Chefe do
Executivo estava pautada nos limites do possível. Crítica deve ser feita ao
entendimento do iminente ministro, haja vista que um requisitório de crédito
alimentar visa a fomentar uma existência minimamente decente, tendo por
supedâneo à dignidade da pessoa humana, um dos objetivos principais do Estado
Brasileiro. Logo, não há sustentar tal atuação pelo Executivo sem a comprovação
objetiva da incapacidade econômica financeira do ente público.
O que deveria ser adotado para os julgados de intervenção federal, no caso
de descumprimento do pagamento de precatórios, seria a perícia técnico-contábil, a
fim de verificar se houve ou não intenção, o que foi requerida na IF nº 3.977, julgada
em 05/11/03, da relatoria do Ministro Maurício Corrêa, entretanto, indeferida.
A intervenção federal, conquanto haja subtração momentânea da autonomia
do ente devedor, poderia ser ação reparadora, em sendo deferido o pedido de
intervenção federal, da eficiência das decisões do Poder Judiciário, a fim de que os
pronunciamentos e requisições judiciais sobre os precatórios tenham o resultado
almejado para os credores.
4.5 JUDICIALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
O termo Judicialização ficou famoso após diversas decisões do Poder
Judiciário conferindo direitos referentes à saúde e disciplinando a política brasileira.
Existe no país uma cultura de judicialização, ou seja, os cidadãos esperam no
Judiciário a conquista de um direito seu que entenda violado. E, no mais das vezes,
diante da omissão de execução e informação por parte do Poder Executivo, o
particular consegue ver seu direito realizado por meio dos órgãos judiciais.
Para quem ache que a judicialização constitui invasão em outro Poder, deve
se levar em conta que as decisões judiciais são fontes do direito e, mais ainda, o
Poder Judiciário não pode se esquivar de decidir a questão a ele posta nos
processos, de acordo com o princípio da indeclinabilidade da jurisdição, segundo o
qual ao juiz é vedado se escusar de julgar alegando lacuna da lei. Por mais que se
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possa pensar ser uma interferência indevida, o Judiciária atua respaldado em uma
união entre os 3 Poderes para obtenção de resultados positivos. Deve se verificar
como legitimação para a judicialização o princípio do resultado como superior ao da
formalidade.
E por que não pensar em uma Judicialização da Administração para
conseguir a alocação de dívidas de precatórios no orçamento, bem como o seu
pagamento. O Poder Judiciário, em certos casos, devido ao descrédito total nos
outros poderes constituídos, deve atuar legislando e administrando até que se
resolva. Confira a decisão seguinte:
PROCESSUAL CIVIL. TUTELA ANTECIPADA. MEIOS DE COERÇÃO AO DEVEDOR (CPC, ARTS. 273, §3º E 461, §5º). FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PELO ESTADO. BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS. CONFLITO ENTRE A URGÊNCIA NA AQUISIÇÃO DO MEDICAMENTO E O SISTEMA DE PAGAMENTO DAS CONDENAÇÕES JUDICIAIS PELA FAZENDA. PREVALÊNCIA DA ESSENCIALIDADE DO DIREITO À SAÚDE SOBRE OS INTERESSES FINANCEIROS DO ESTADO. 1. É cabível, inclusive contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa diária (astreintes) como meio coercitivo para impor o cumprimento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer ou entregar coisa, nos termos dos artigos 461 e 461A do CPC. Precedentes. 2. Em se tratando da Fazenda Pública, qualquer obrigação de pagar quantia, ainda que decorrente da conversão de obrigação de fazer ou de entregar coisa, está sujeita a rito próprio (CPC, art. 730 do CPC e CF, art. 100 da CF), que não prevê, salvo excepcionalmente (v.g., desrespeito à ordem de pagamento dos precatórios judiciários), a possibilidade de execução direta por expropriação mediante sequestro de dinheiro ou de qualquer outro bem público, que são impenhoráveis. 3. Todavia, em situações de inconciliável conflito entre o direito fundamental à saúde e o regime de impenhorabilidade dos bens públicos, prevalece o primeiro sobre o segundo. Sendo urgente e impostergável a aquisição do medicamento, sob pena de grave comprometimento da saúde da demandante, não se pode ter por ilegítima, ante a omissão do agente estatal responsável, a determinação judicial do bloqueio de verbas públicas como meio de efetivação do direito prevalente. 4. Recurso especial a que se nega provimento. (REsp 912042 RS, relator Ministro Teori Albino Zavascki, j. 04/09/07, DJ 27/09/07)
Repare que neste caso, o STJ determinou o sequestro de dinheiro a fim de
conferir ao particular à aquisição de medicamentos, com base na primazia do direito
à saúde. Agora, suponha que a parte autora da ação supra seja titular de créditos
oriundos de precatórios, não deveria ter o mesmo tratamento, tendo em vista que
estão nas filas de pagamento credores de precatórios alimentícios, que sentem
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necessidades tais quais a falta de dinheiro para pagamento de medicamentos, bem
como de tantas outras coisas vitais para a dignidade da pessoa humana. Por isso,
deve sim o Judiciário, através da Judicialização da Administração, ser o salvaguarda
dos administrados para fazer efetivar tantos e outros direitos previstos que ainda não
foram cumpridos como o deveria ser.
4.5.1 Intervenção do Custus Legis
Algo que na realidade deveria ocorrer, mas não acontece, é no tocante ao
Ministério Público, que na função de custos legis deveria ter o cuidado de exigir que
a lei fosse cumprida (em relação ao tema) para que sejam atendidas as
necessidades da sociedade, conforme determina a legislação vigente. Nota-se que
os MPs das duas esferas (federal e estadual) não estão exercendo o mister que lhes
foi conferido, pois não estão processando os agentes políticos, com base nas leis
que definem os crimes de responsabilidade ou na lei de improbidade administrativa.
O MP com base nessas premissas da Lei de improbidade deveria promover a
ação judicial cabível. Para isso não se precisaria de muita apuração, pois, devida a
publicidade e transparência, obrigatória para os órgãos governamentais, é amplo o
conhecimento dos atos referentes à execução orçamentária. Bem como há
prestação de contas por parte do PR, governadores e prefeitos, e neste caso as
irregularidades se revelam.
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5 ATIVISMO JUDICIAL
O ativismo judicial para muitos seria uma espontaneidade do Poder Judiciário,
ou seja, este poder agindo por conta própria, o que esbarraria com o princípio da
inércia.
Mas em um melhor sentido deve ser considerado o ativismo judicial como o
fenômeno do protagonismo judiciário, com uma atuação que respeita a harmonia
entre os Poderes, bem como os princípios e garantias insculpidos na Constituição
Federal. Ocorre que, diante da inércia da atividade legiferante e considerando o
clamor do povo, faz se necessário uma atuação mais positiva por parte dos órgãos
judiciais. O ativismo judicial deve ser não excessivo, não deve ser sufocador da vida
política e tampouco esvaziar as funções parlamentares. Não se trata de usurpação
legislativa negativa, mas sim positiva, haja vista a necessária e cogente aplicação
dos princípios e garantias presentes no ordenamento jurídico. Ora, se os poderes
que tem atribuição para agir não o fazem para efetivá-los, seja por interesses
próprios ou outra causa, deve o Judiciário atuar para garanti-los.
Como argumento para a aceitação do instituto mencionado, aponta-se a
doutrina de Ferdinand Lassale, para ele a Constituição deve ser vista conforme o
aspecto da relação entre os fatos sociais dentro do Estado. Para o jurista havia uma
constituição real ou efetiva, que é a soma dos fatores reais de poder que regem uma
determinada nação, e uma constituição escrita, a qual não passa de uma folha de
papel. (Que é uma Constituição? Ano 1933, p. 28). Nesse contexto, a constituição
escrita deveria ceder caso não harmonizasse com a constituição real ou efetiva. Em
outras palavras, a CF deve representar o efetivo poder social, e, para isso, faz se
mister a intervenção do Judiciário. Através disso, os órgãos judiciais realizam várias
audiências públicas, a fim de consultar os interessados.
Com base nos argumentos acima esposados, é indicado o Conselho Nacional
de Justiça para tentar mitigar os problemas apresentados com o pagamento de
precatórios. Este órgão, através da EC nº 45/04, também chamada reforma do
Judiciário, foi criado a fim de exercer papel de fiscalização e controle da atuação
administrativa e financeira, bem como o cumprimento dos deveres funcionais dos
magistrados, consoante artigo 103-B, in verbis:
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Artigo 103-B........................................................................ § 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura.
O CNJ dentro destes anos vem se destacando através de várias conquistas,
como por exemplo, a vedação ao nepotismo, a transparência dos gastos do Poder
Judiciário, a fiação de metas de produtividade, regulamentação de teto salarial,
divulgação anual das estatísticas do Poder Judiciário, entre outros não tão menos
importantes.
Na decisão do STF, acerca da modulação dos efeitos temporais da
declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da EC nº 62/09, foi delegada
competência ao CNJ para disposições em relação aos precatórios.
Abaixo, segue o teor referente a delegação de competência:
EMENTA: QUESTÃO DE ORDEM. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DOS EFEITOS DE DECISÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE (LEI 9.868/99, ART. 27). POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE ACOMODAÇÃO OTIMIZADA DE VALORES CONSTITUCIONAIS CONFLITANTES. PRECEDENTES DO STF. REGIME DE EXECUÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA MEDIANTE PRECATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009. EXISTÊNCIA DE RAZÕES DE SEGURANÇA JURÍDICA QUE JUSTIFICAM A MANUTENÇÃO TEMPORÁRIA DO REGIME ESPECIAL NOS TERMOS EM QUE DECIDIDO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 6. Delega-se competência ao Conselho Nacional de Justiça para que considere a apresentação de proposta normativa que discipline (i) a utilização compulsória de 50% dos recursos da conta de depósitos judiciais tributários para o pagamento de precatórios e (ii) a possibilidade de compensação de precatórios vencidos, próprios ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritos em dívida ativa até 25.03.2015, por opção do credor do precatório. 7. Atribui-se competência ao Conselho Nacional de Justiça para que monitore e supervisione o pagamento dos precatórios pelos entes públicos na forma da presente decisão. (ADI 4.357 , Relator Ministro Ayres Brito, j. 25/03/15, DJ 06/08/15)
Em que pese à decisão supra, o Conselho Nacional de Justiça desde 2010
vem através de portarias e resoluções colaborando para diminuir o problema atual. A
portaria 12/2010 institui grupo de trabalho para estudo e apresentação de sugestões
de medidas administrativas relativas à implementação do regime especial de
precatórios que versa a EC nº 62/09. Através da portaria 41/2011 foi criado
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comissão especial para levantamento de informações sobre fundo de reservas para
pagamento de dívidas fundadas estaduais e precatórios.
Por sua vez, através de várias portarias criaram datas para correições em
vários Estados, a fim de verificar os setores de precatórios dos Tribunais;
promoveram reuniões com juízes da Fazenda Pública, procuradores dos estados e
representantes da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); convocaram reuniões
com prefeitos e procuradores jurídicos dos municípios devedores; realizaram
audiências conciliatórias para o pagamento de precatórios; e dispuseram sobre a
primeira Assembleia do Fórum Nacional de Precatórios – FONAPREC.
Notadamente, o Conselho Nacional de Justiça criou a Resolução nº 115/2010,
alterada pelas resoluções nº 123/2010 e 145/2012, a fim de fiscalizar os entes da
Federação quanto ao pagamento de precatórios, a qual institui cadastro de
Entidades Devedoras Inadimplentes e criou um comitê gestor, integrado por um juiz
estadual, um juiz federal e um juiz trabalhista, para auxiliar os presidentes de
tribunais no controle dos pagamentos. De modo que, a lista de credores inclui os
detentores de créditos alimentícios, ou seja, cidadãos que têm direito a receber dos
cofres públicos diferenças salariais, aposentadorias e pensões atrasadas, além dos
cidadãos e empresas que contestaram com sucesso, na Justiça, os valores das
indenizações geradas por desapropriações de imóveis. O CNJ estipulou sanções
para tentar coibir a inadimplência tal como os órgãos públicos inadimplentes ficam
proibidos de receber repasses regulares ou extraordinários do Governo Federal. A
Resolução que o CNJ baixou, padroniza os formulários para expedição de
precatórios em todo o País. E, para organizar de forma mais eficiente as listas de
pagadores, a resolução do CNJ também estabeleceu critérios e medidas práticas
para a formalização de convênios entre tribunais e entidades públicas.
5.1 PROPOSTAS DE EMENDAS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Passarão a ser analisadas algumas propostas de emenda constitucional,
algumas arquivadas e outras ainda em trâmite, que podem ser um meio para mitigar
ou excluir o problema do pagamento de precatórios.
42
Em 2004 foi proposta a emenda à constituição nº 290, de autoria do Deputado
Federal Eduardo Sciarra, a qual era bem ousada e, se fosse aprovada, seria a
solução para o inadimplemento do Poder Público. A PEC mencionada previa a
admissão do sequestro de valores no caso de não pagamento do precatório até o
exercício seguinte ao da decisão exequenda. Mais ainda, introduziria a possibilidade
de penhora de bens públicos desafetados, no caso de não obtenção pelo sequestro
da verba necessária ao adimplemento. A proposta não teve êxito, pois foi arquivada,
tendo em vista que esbarrava no princípio da indisponibilidade dos bens públicos.
Pela PEC nº 329/04 da Câmara Federal, de autoria do deputado Celso
Russomano, havia a previsão de ampliação do uso do instituto do sequestro de
valores, no tocante aos precatórios alimentares, ao introduzir uma nova hipótese de
quebra do direito de precedência, no caso de pagamento de precatório comum, em
havendo precatório alimentar além do exercício financeiro seguinte ao da sua
apresentação. Havia também a possibilidade de suspensão de direitos políticos por
8 anos de Chefes do Executivo, que descumprissem o pagamento de créditos
alimentares. Também não vingou e foi arquivada.
A proposta nº 467/2005, de autoria do Deputado Carlos Souza, visava à
alteração dos artigos 34, 35, 36 e 100, da CF, para punir a Fazenda Pública e seus
administradores. Para o artigo 35, que versa acerca do instituto da intervenção
federal, incluía o inciso V, explicitando nova hipótese, conquanto já haja a
possibilidade no caso de desrespeito a ordem judicial. Veja a redação:
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: V – deixar de incluir, no orçamento das entidades de direito público, a verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, ou deixar de realizar o pagamento até o final do exercício seguinte.
Além disso, acrescentava ao parágrafo 7º do Artigo 100, da Constituição, a
responsabilidade não só do presidente do Tribunal que expede a requisição, mas
também do Chefe do Executivo que deixasse de incluir na lei orçamentária anual a
verba necessária ao pagamento dos precatórios requisitados ou deixasse de fazer o
respectivo pagamento, porquanto a previsão existente se omite quanto a este último.
A PEC mencionada também não prosperou e foi arquivada.
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No ano de 2006, a deputada Edna Macedo apresentou a proposta de emenda
à constituição nº 501, a qual tinha por intenção retirar os idosos e portadores de
doença grave ou incapacitante do regime de pagamento por precatórios, com vistas
a dar aos seus titulares preferência máxima de pagamento. Tal PEC foi devolvida
por não contar o número mínimo de assinatura, com base no artigo 60, inciso I, da
Carta Magna.
Por sua vez, as PECs nº 36/07, 69/07, 243/08 e 176/12, tinham por fim dar
aos já aposentados e idosos a não aplicação de pagamento por precatórios, para
que não ganhassem apenas um pronunciamento judicial favorável, mas sim o
crédito. Estas também não foram em frente.
A PEC nº 33/08 do Senador Geovani Borges visou estipular um piso mínimo
para pagamento de dívidas do Estado. O limite era de 500 salários mínimos, exceto
para os casos de Municípios com menos de 100 mil eleitores, a fim de que valores
que não ultrapassassem este piso fossem pagos sem o sistema de precatórios.
Porém, a proposta foi arquivada.
A PEC nº 84/11 oferecida pelo Senador Paulo Paim pretendia dar preferência
ao pagamento de precatórios para pensionistas e dependentes de pessoas idosas.
A proposta 100/11 de titularidade do senador Paulo Paim ainda tramita pelo
Congresso Nacional e prevê possibilidade de utilização de créditos em precatórios
para o pagamento de financiamentos habitacionais perante a Caixa Econômica
Federal, através de cessão de créditos.
Pelo Senado Federal tramita proposta de emenda nº 23/2012, que tem por
intenção incluir pessoas portadoras de deficiência e mulheres pobres responsáveis
pela provisão do lar na hipótese do artigo 100, § 2º Da Constituição Federal,
conforme dispõe a seguir:
Art. 100 - .................................................................................. § 2º. Os débitos de natureza alimentícia serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, devendo o restante ser pago na ordem cronológica de apresentação do precatório, aos seguintes titulares, na forma da lei: I – que tenham sessenta anos de idade ou mais na data de expedição do precatório; II - sejam portadores de doença grave;
44
III - sejam portadores de deficiência, sem meios de prover à própria manutenção; IV – às mulheres pobres responsáveis por ou arrimos de família.
Por fim, as boas propostas não foram aprovadas ou ainda continuam em
trâmite nas casas legislativas, fazendo com que continue o problema para os
credores de verem uma solução. Ao contrário disso, foram propostas outras
emendas que favorecem amplamente ao Estado inadimplente e que foram
positivadas, para declínio do sistema e consequentes declarações de
inconstitucionalidade de suas inovações.
5.2 UTILIZAÇÃO DE DEPÓSITOS JUDICIAIS
Uma ótima lei foi aprovada pelo Congresso Nacional, cuja proposta legislativa
é de autoria do senador José Serra, trata-se da Lei Complementar 151/2015, que
autoriza o uso de depósitos judiciais para pagamento de precatórios dos Estados.
De acordo com a lei os governadores poderão sacar até 70% dos depósitos
judiciais ou administrativos sem necessidade de autorização judicial, com vistas ao
pagamento de precatórios, dívidas previdenciárias e investimentos. Confira os
dispositivos da referida lei:
Art. 2o Os depósitos judiciais e administrativos em dinheiro referentes a processos judiciais ou administrativos, tributários ou não tributários, nos quais o Estado, o Distrito Federal ou os Municípios sejam parte, deverão ser efetuados em instituição financeira oficial federal, estadual ou distrital. Art. 3o A instituição financeira oficial transferirá para a conta única do Tesouro do Estado, do Distrito Federal ou do Município 70% (setenta por cento) do valor atualizado dos depósitos referentes aos processos judiciais e administrativos de que trata o art. 2o, bem como os respectivos acessórios. § 1o Para implantação do disposto no caput deste artigo, deverá ser instituído fundo de reserva destinado a garantir a restituição da parcela transferida ao Tesouro, observados os demais termos desta Lei Complementar. Art. 7o Os recursos repassados na forma desta Lei Complementar ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município, ressalvados os destinados ao fundo de reserva de que trata o § 3o do art. 3o, serão aplicados, exclusivamente, no pagamento de: I – precatórios judiciais de qualquer natureza;
45
Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça, o montante de depósitos
judiciais atualmente é de R$ 127 bilhões. Em audiência pública referente à Ação
Direta de Inconstitucionalidade, o Ministro do STF, Gilmar Mendes informou que a
Caixa Econômica Federal apresentou nos autos, através de ofício, o montante de R$
12,2 bilhões oriundos de depósitos judiciais na Justiça Federal, R$15,8 bilhões
referentes a Justiça Estadual e 19,8 bilhões na Justiça do Trabalho. Já o Banco do
Brasil informou que seu montante em depósitos judiciais está em torno de R$ 90,9
bilhões provenientes da Justiça nos Estados e 19,7 bilhões da Justiça Trabalhista.
Ora, ao considerar que a dívida de precatórios está em torno de R$97,3
bilhões e há R$127 bilhões referente a depósitos judiciais, a porcentagem de 70%
deste último montante seria de R$88,9 bilhões e, com isso, se usado para o
pagamento dos precatórios, amenizaria muito esta dívida histórica. Muito válida a
inovação legislativa, se bem que foi proposta a ADI 5.072 para contestar a lei
referida e está pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal.
5.3 OUTROS MEIOS SANEADORES
Como meios de relativização do problema do inadimplemento e morosidade
no pagamento de precatórios, podem ser propostas leis que visem a disciplinar uma
valorização para o precatório, tornando atraente a sua circulação no mercado.
Por sua vez, podem ser autorizados pelo Governo Federal financiamentos de
casas através de quitação por precatórios, visto que muitos brasileiros ainda não
possuem sua casa própria.
Em relação à compensação de precatórios com débitos tributários, a teor do
art. 100, § 9º, da CF, também seria uma via adequada para, ao menos, relativizar a
demora no recebimento dos créditos, fazendo com que incida sobre todas as
espécies de tributos, bem como respectivas multas.
Já a inovação do § 11º, do artigo 100, da CF, foi excelente ao prever a
utilização de precatórios para compra de imóveis públicos, tendo em vista que os
Estados e municípios brasileiros possuem um acervo imobiliário constituído, entre
outras modalidades, por uma série de imóveis dominicais, rurais e urbanos, os quais
46
não se prestam à realização das finalidades públicas, e que, dessa forma,
constituem-se em dinheiro público desperdiçado, quando poderiam ter uma
destinação socialmente responsável. Nesse contexto, a dação em pagamento,
prevista no art. 356, e seguintes do Código Civil, pode liberar a administração
pública de uma dívida materializada em precatório judicial sem ter de desembolsar
dinheiro, por meio da transferência do domínio de um bem imóvel, com avaliação
prévia do valor de mercado sem onerar, portanto, os cofres públicos.
No que tange a cessão de créditos, esta foi um meio introduzido pelo
Constituinte Reformador para poder viabilizar a situação dos credores, que tivessem
interesse em ceder o precatório. Entretanto, é uma alternativa que caiu em
descrédito, ante a desconfiança de investidores para com a prontidão no
pagamento, o que faz haver um preço muito baixo na aquisição de tais créditos.
Portanto, somente em havendo uma maior celeridade no pagamento pela via dos
precatórios para solucionar a questão.
Outra alternativa viável seria a federalização dos débitos (art. 100, § 16, da
Carta Magna), em que a seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá
assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios,
e refinanciá-los diretamente, tendo em vista que a Fazenda Federal está mais em
dia com seus débitos decorrentes de precatórios. Para isso foi editada a Lei
Complementar nº 151/2015, que dispõe sobre critérios de indexação dos contratos
de refinanciamento de dívidas celebrados entre a União, Estados, o Distrito Federal
e Municípios.
Em ultima ratio, caso nada seja feito para melhorar a situação dos
precatórios, cabe ao credor requerer ao tribunal Internacional condenação do Estado
Brasileiro, com fulcro no desrespeito aos direitos humanos, porquanto o
descumprimento e a postergação sem medida de créditos alimentares vai de
encontro a direitos fundamentais garantidos pela Carta Magna.
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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como se nota o problema de pagamento de precatórios é histórico em no
país. Leis e atitudes de governantes levaram a atingir a este patamar gigantesco de
dívida. Desde o advento da Constituição atual, foram propostas alternativas que só
postergaram o adimplemento dessas dívidas. Vinte e sete anos depois, a dívida que
já era grande se tornou maior ainda. Através de três moratórias decorrentes de
emendas constitucionais, o prazo que era de 8 anos passou para 15 anos.
Felizmente, o STF nas ações diretas de inconstitucionalidade decretou o seu
fim, para que a dívida acumulada tenha fim até o ano de 2020. No entanto, faltou
atuação mais forte por parte do pretório excelso durante estes anos, como por
exemplo o deferimento de diversos pedidos de intervenção federal e sequestro de
verbas públicas.
Espera-se o fim do calote do Poder Público em face dos administrados, como
também que o próprio credor usufrua do seu crédito, não que seja uma poupança
para seus filhos, netos e bisnetos, como é atualmente.
Através das soluções apontadas, buscou-se mostrar que há no ordenamento
jurídico vigente alternativas para a resolução do problema, bem como existem
inúmeras propostas positivas para inovação no mundo do Direito. O que se espera,
na prática, é o fim da situação caótica reinante no país, para que os direitos e
garantias tanto preconizados pela Constituição Federal sejam, enfim, uma realidade
positiva, ao invés de serem apenas previsões normativas.
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ANEXO A – DÍVIDA CONSOLIDADA
PODER JUDICIÁRIO
Conselho Nacional de Justiça
GABINETE DO CONSELHEIRO FABIANO SILVEIRA
Tabela 1. Dívida consolidada – União, Estados e Municípios
PRECATÓRIOS - CUMPRDEC 6533-70.2010
Valor da dívida em R$
(consideradas todas as modalidades de precatórios)
União Estados Municípios TOTAL
JUSTIÇA - 131.055.138,79 356.398.722,25 487.453.861,04
FEDERAL
JUSTIÇA 495.302.944,76
51.579.586.928,01 42.871.299.608,00 94.946.189.480,77
COMUM
JUSTIÇA DO
440.149.448,00 1.037.579.546,53 462.836.190,90 1.940.565.185,43 TRABALHO
TOTAL 935.452.392,76 52.748.221.613,3
3 43.690.534.521,15 97.374.208.527,24
Gráfico 1. Dívida consolidada – União, Estados e Municípios
Gráfico 2. Dívida consolidade conforme segmento do Poder Judiciário
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ANEXO B – DÍVIDA DE ESTADOS E MUNICÍPIOS
PODER JUDICIÁRIO
Conselho Nacional de Justiça
GABINETE DO CONSELHEIRO FABIANO SILVEIRA Tabela 3. Dívida oriunda da Justiça Estadual (Estados e Municípios)
JUSTIÇA ESTADUAL
TRIBUNAL Entes Estaduais e DF Entes Municipais TOTAL
TJSP 21.432.187.478,36 25.278.290.603,28 46.710.478.081,64
TJPR 5.918.602.973,26 6.982.497.484,18 12.901.100.457,44
TJRS 6.902.954.473,14 838.662.831,93 7.741.617.305,07
TJMG 3.403.286.220,93 1.300.158.973,17 4.703.445.194,10
TJDFT 3.652.419.318,68 - 3.652.419.318,68
TJBA 1.820.516.875,57 543.639.851,79 2.364.156.727,36
TJSC 1.854.609.030,88 459.852.410,73 2.314.461.441,61
TJRO 1.386.378.952,46 280.431.404,40 1.666.810.356,86
TJRJ 661.097.026,11 835.625.894,74 1.496.722.920,85
TJMS 1.042.893.632,26 427.253.106,68 1.470.146.738,94
TJPB 1.116.025.990,06 143.343.186,01 1.259.369.176,07
TJGO 918.210.297,64 150.816.108,19 1.069.026.405,83
TJPI 1.016.687.743,82 10.511.010,34 1.027.198.754,16
TJAM 705.456.995,53 215.048.820,70 920.505.816,23
TJSE 445.518.552,02 287.454.597,15 732.973.149,17
TJRN 393.459.822,16 194.594.801,89 588.054.624,05
TJPE 420.722.285,68 158.279.310,77 579.001.596,45
TJMT 347.245.043,94 227.728.781,62 574.973.825,56
TJCE 382.466.776,96 177.002.436,36 559.469.213,32
TJES 169.676.867,29 285.231.538,38 454.908.405,67
TJAL* 410.870.836,61 22.875.577,10 433.746.413,71
TJMA 267.393.088,89 126.161.756,26 393.554.845,15
TJPA 187.855.003,49 103.773.339,04 291.628.342,53
TJTO 177.066.671,93 33.183.082,48 210.249.754,41
TJAC 78.841.714,20 82.957.932,29 161.799.646,49
TJAP 69.109.962,01 48.317.275,77 117.427.237,78
TJRR 50.452.612,81 5.188.174,07 55.640.786,88
TOTAL 55.232.006.246,69 39.218.880.289,32 94.450.886.536,01
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