SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL UNIVERSIDADE FEDERAL ...ppgcma.propesp.ufpa.br/ARQUIVOS/Dissertação...
Transcript of SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL UNIVERSIDADE FEDERAL ...ppgcma.propesp.ufpa.br/ARQUIVOS/Dissertação...
SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS E MEIO AMBIENTE
RAIMUNDO JUAREZ PANTOJA DE OLIVEIRA
II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA E O NOVO PAPEL DO INCRA (SR01): novos sujeitos, novas demandas.
Belém/PA 2017
RAIMUNDO JUAREZ PANTOJA DE OLIVEIRA
II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA E O NOVO PAPEL DO INCRA (SR01): novos sujeitos, novas demandas.
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio Ambiente da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciência e Meio Ambiente, sob a orientação do Prof. Dr. José Heder Benatti, na Linha de Pesquisa Conservação e Construção do Meio Ambiente.
Belém/PA 2017
Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP) Biblioteca de Pós-Graduação do ICEN/UFPA
_________________________________________________________
Oliveira, Raimundo Juarez Pantoja de II Plano de reforma agrária e o novo papel do INCRA (SR01): novos sujeitos, novas demandas/ Raimundo Juarez Pantoja de Oliveira; orientador, José Heder Benatti.-2017. 102f. il. 29cm Inclui bibliografias Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Pará, Instituto de Ciências Exatas e Naturais, Programa de Pós-Graduação em . Ciências e Meio Ambiente, Belém, 2017.
1. Reforma agrária-Brasil. 2. Assentamentos humanos. 3. Meio ambiente. 4. Projetos de assentamentos agroextrativistas (PAE). 5. Política ambiental. I. Benetti, José Heder, orient. II. Título CDD – 22 ed. 333.310981 ____________________________________________________________________
RAIMUNDO JUAREZ PANTOJA DE OLIVEIRA
II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA E O NOVO PAPEL DO INCRA (SR01): novos sujeitos, novas demandas.
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio Ambiente da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciência e Meio Ambiente, sob a orientação do Prof. Dr. José Heder Benatti, na Linha de Pesquisa Conservação e Construção do Meio Ambiente.
Data de aprovação: ____/____/____ Conceito: _____________________ Banca Examinadora: _____________________________________________ - Orientador José Heder Benatti Doutor em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido Universidade Federal do Pará (UFPA) _____________________________________________ - Membro Davi do Socorro Barros Brasil Doutor em Química Universidade Federal do Pará (UFPA) _____________________________________________ - Membro Girolamo Domenico Treccani Doutor em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido Universidade Federal do Pará (UFPA)
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos professores do Programa de Pós-Graduação em Ciência e
Meio Ambiente por todos os conhecimentos, experiências e debates transmitidos em
sala de aula. Aos servidores do Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio
Ambiente pela dedicação e empenho quanto às informações e prazos do programa.
Aos colegas de Mestrado que dividiram comigo essa experiência ímpar.
Agradeço aos amigos Aurimar Viana da Silva, Elielson Silva, Jorge Luis
Nascimento Soares, Francy Mary Costa e Luis Carlos Oliveira pela contribuição e
troca de informações.
Ao amigo ex-superintendente do INCRA/Pa, Nazareno Santos pelo incentivo
e apoio. Ele não mediu esforços para a realização do curso.
Ao meu orientador, Prof. Dr. José Heder Benatti, pelos conhecimentos e
dedicação transmitidos ao longo deste trabalho.
Aos professores da minha Banca Examinadora: Profª. Drª. Nirvia Ravena e
Prof. Dr. Cláudio Nahum Alves, por suas valiosas contribuições e observações
elencadas no decorrer da pesquisa.
Agradeço aos meus pais, irmãs, esposa e filhos, pelo suporte, incentivo e
apoio as minhas convicções.
A Deus, pois sem Ele minhas conquistas não seriam possíveis.
RESUMO
O objetivo deste trabalho é realizar uma reflexão sobre a criação de assentamentos
e o impacto na estrutura do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA), a partir do II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA). A área de
estudo tem como foco a jurisdição da Superintendência do INCRA de Belém (SR01).
No período investigado (2003-2015), a SR01 assentou o maior número de famílias
no Brasil, com 87.351 assentamentos. Esses números representam 88% de todos os
assentamentos realizados pela SR nos últimos 30 anos. Por outro lado, os dados
dos relatórios anuais de gestão e auditorias, indicam uma precarização dos serviços
prestados pela autarquia em decorrência de vários fatores, dentre os quais:
insuficiência e extemporaneidade dos recursos orçamentários, significativa redução
da força de trabalho e ineficiência do sistema de informações de projetos de reforma
agrária (SIPRA). O estudo desenvolve-se através de pesquisa bibliográfica e
documentais e a conclusão é que a SR01 não se estruturou e nem recebeu aporte
financeiro e de pessoal para cumprir suas atribuições institucionais decorrentes do
expressivo aumento de famílias assentadas a partir do II PNRA.
Palavras-chave : Reforma Agrária. Projetos de Assentamento Ambientalmente
diferenciados. INCRA. II Plano Nacional de Reforma Agrária.
ABSTRACT
The objective of this work is to reflect on the creation of settlements and the impact
on the structure of the National Institute of Colonization and Agrarian Reform
(INCRA), based on the II National Plan for Agrarian Reform (II PNRA). The study
area focuses on the jurisdiction of the INCRA Superintendence of Belém (SR01).
During the investigation period (2003-2015), SR01 was the largest number of families
in Brazil, with 87,351 settlements. These numbers represent 88% of all SR
settlements in the last 30 years. On the other hand, the data from the annual
management and audit reports indicate a precariousness of the services rendered by
the municipality due to several factors, such as: insufficient and extemporaneous
budgetary resources, a significant reduction of the workforce and inefficiency of the
information on land reform projects (SIPRA). The study is developed through
bibliographical research and documentaries and the conclusion is that SR01 was not
structured nor received the financial and personnel contribution to fulfill its
institutional attributions due to the significant increase of families settled from the II
PNRA.
Keywords: Agrarian Reform. Environmentally differentiated Settlement Projects.
INCRA. II National Plan for Agrarian Reform.
LISTA DE SIGLAS
ATER Assistencia Técnica e Extensão Rural CadÚnico Cadastro Único para Programas Sociais CAGEDE Cadastro Nacional de Empregados e Desempregados CAR Cadastro Ambiental Rural CCU Contrato de Concessão de Uso CDRU Concessão de Direito Real de Uso CF Constituição Federal CGU Controladoria Geral da União CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica CONTAG Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CPF Cadastro de Pessoas Físicas CPT Comissão Pastoral da Terra CRUB Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras DAP Declaração de Aptidão DAPAA Declaração ao Programa de Aquisição de Alimentos DAS Diretoria de Assistente Técnico DD Diretoria de Desenvolvimento DF Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária DT Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Projetos de
Assentamento EC Emenda Constitucional FAI Folha de Avaliação Individual FCT Função Comissionada Técnica GEBAM Grupo Executivo para a Região do Baixo Amazonas GETAT Grupos Executivos das Terras do Araguaia – Tocantins IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBRA Instituto Brasileiro de Reforma Agrária ICMBio Instituto Chico Mendes de Biodiversidade II PNRA Plano Nacional de Reforma Agrária IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INDA Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário INIC Instituto Nacional de Imigração e Colonização INIC Instituto Nacional de Imigração e Colonização IPCA Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo ITR Imposto Territorial Rural MEAF Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários MDA Ministério de Desenvolvimento Agrário MIRAD Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário MMA Ministério do Meio Ambiente MST Movimento dos Sem Terra PA Projetos de Assentamento PAE Projetos Agroextrativistas PAF Projeto de Assentamento Florestal
PCA Projetos Casulos PE Projetos Estaduais PIC Projeto Integrado de Colonização PIN Programa Nacional de Integração Nacional PNRH Programa Nacional de Habitação Rural PPGCMA Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio Ambiente PRONERA Formação e Capacitação de Nível Médio e Nível Superior PROTERRA Programa de Redistribuição de Terras RAIS Relação Anual de Informações Sociais RB Relação de Beneficiários RENAVAM Registro Nacional de Veículos Automotores RESEX Reserva de Extrativista SECEXAmbiental Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio
Ambiente SERFAL Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na
Amazônia Legal SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados SGBD Sistema gerenciador de banco de dados relacional SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal SIAPE Sistemas Integrado de Administração de Recursos Humanos SIGEF Sistema de Gestão Fundiária SIPRA Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária SISAC Sistema de Apreciação e Registro de Atos de Admissão e
Concessões SISOBI Sistema de Controle de Óbitos SISPROT Sistema de Protocolo do INCRA SM Salário Mínimo SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural SPU Secretaria de Patrimônio da União SR Superintendências SUPRA Superintendência de Política Agrária TCT Relação de Beneficiários TCU Tribunal de Contas da União TD Título Definitivo TDA Título da Dívida Agrária TQ Território Quilombola TSE Tribunal Superior Eleitoral UA Unidade Avançada UNB Universidade de Brasília
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 - Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 antes do II PNRA………………………………………………..
18
Mapa 2 - Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 após o II PNRA………………………………………………….
19
Mapa 3 - Áreas de atuação das Superintendências do INCRA no Pará…… 56
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Famílias assentadas a partir do II PNRA por SR (2003-2015)… 15
Gráfico 2 - Famílias assentadas a partir do IIPNRA na jurisdição da SR01……………………………………………………………..……
16
Gráfico 3 - Formas de obtenção utilizadas para criação de projetos antes e após o II PNRA na jurisdição da SR01…………………..
17
Gráfico 4 - Número de servidores da SR01 na ativa por exercício………... 25
Gráfico 5 - Formas de obtenção utilizadas no Brasil para criação de projetos de assentamento…………………………………………..
53
Gráfico 6 - Formas de Obtenção utilizada no Pará para criação de projetos e assentamento de famílias………………………………
59
Gráfico 7 - Famílias assentadas no Pará segundo a forma de obtenção….. 59
Gráfico 8 - Desempenho da SR01 na Ação Assentamento de Famílias a partir do II PNRA……………………………………………………..
64
Gráfico 9 - Indícios de Irregularidades no SIPRA por Estado……………….. 88
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Variação ocorrida entre os anos de 2003 e 2015………………. 22
Tabela 2 - Ano de criação de PAE e famílias assentadas na jurisdição Da SR01……………………………………..…………………………………..
24
Tabela 3 - Unidades de Conservação reconhecidas……………………….. 24
Tabela 4 - Meta do I PNRA: ASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS…………… 39
Tabela 5 - Custo de Implantação ................................................................39
Tabela 6 - Serviços de Apoio ......................................................................39
Tabela 7 - Meta alcançada no I PNRA……………………………………….. 40
Tabela 8 - Metas do II PNRA………………………………………………….. 42
Tabela 9 - Projetos criados/reconhecidos por Superintendência no Brasil…………………………………………………………………
52
Tabela 10 - Projetos criados, área incorporada e assentamentos realizados……………………………………..….
57
Tabela 11 - Tipologia dos projetos de reforma agrária implantados no Pará…………………………………………………………………..
58
Tabela 12 - Modalidades e categorias dos projetos utilizados pela SR01 para dar consecução às metas do PNRA………………………..
61
Tabela 13 - Projetos implantados na área de atuação da SR01……………. 62
Tabela 14 - Principais características dos Projetos implantados pela SR01 a partir do II PNRA…………………………………..………
62
Tabela 15 - Evolução das ações desenvolvidas pela SR01………………….63
Tabela 16 - Provisão recebida pela SR01 para execução da Reforma Agrária……………………………………………………..
65
Tabela 17 - Provisão recebida para Crédito Instalação e Diárias para execução de todas as ações de campo da SR01……………….
65
Tabela 18 - Evolução do número de servidores………………………………. 66
Tabela 19 - Inconsistências apontados pela CGU em 2015………………….86
Tabela 20 - Registros de beneficiários do SIPRA com indícios de irregularidades………………………………………………………
87
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Organograma da DT…………………………………………………. 48
Figura 2 - Organograma da DD……………………………………………….... 49
Figura 3 - Organograma da DF…………………………………………………. 50
Figura 4 - Organograma das SR…………………………………………..…… 51
Figura 5 - Número de servidores disponibilizados por área de atuação - SR01/2015……………………………………………………………..
67
Figura 6 - Processos formalizados……………………………………………... 74
Figura 7 - Estrutura: visão geral………………………………………………… 75
Figura 8 - Processos em fase de atualização…………………………………. 75
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ……………………………………………………………….14
1.1 Pressupostos ………………………………………………………………. 20
1.1.1 Da pesquisa …………………………………………………………………..20 1.1.2 Metodológico …………………………………………………………………21
1.2 Justificativa …………………………………………………………………..22
1.3 Objetivos ……………………………………………………………………...26
1.3.1 Objetivo geral ………………………………………………………………….26 1.3.2 Objetivos específicos ……………………………………………………… 26
2 HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO AGRÁRIA NO BRASIL ………………….27
2.1 A origem da ocupação territorial …………………………………………27
2.2 A concepção fundiária brasileira …………………………………………29
2.3 A questão agrária em debate …………………………………………….29
2.4 A gênese dos projetos de colonização e assentamento ……………30
2.5 A evolução das instituições agrárias …………………………………..31
3 OS PLANOS DE REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL …………………..37
3.1 I Plano Nacional de Reforma Agrária ………………………………….. 37
3.2 II Plano Nacional de Reforma Agrária ………………………………… 41
4 O INCRA E OS NÚMEROS DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL .. 47
4.1 Estrutura do INCRA …………………………………………………………47
4.2 Os números da reforma agrária no Brasil ………………………………51
4.3 Obtenção de imóveis para fins de reforma agrária …………………..53
4.4 O estado do Pará no contexto agr ário ………………………………… 53
4.5 A evolução dos assentamentos no Pará ……………………………… 56
5 A SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PARÁ (SR01) …………….. 60
5.1 Visão geral ……………………………………………………………………60
6 SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE PROJETOS DE REFORMA AGRÁRIA (SIPRA) …………………………………………………………..
76
6.1 Breve histórico do SIPRA …………………………………………………76
6.2 Principais módulos do SIPRA ……………………………………………79
6.2.1 Módulo projeto ………………………………………………………………..79 6.2.2 Módulo candidato …………………………………………………………….79 6.2.3 Módulo beneficiário ………………………………………………………….80 6.2.4 Módulo titulação ………………………………………………………………80 6.2.5 Módulo relatórios gerenciais ………………………………………………. 81
6.3 Avaliação do SIPRA ………………………………………………………..82
6.4 O SIPRA e os órgãos de controle (CGU e TCU) ……………………….83
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ………………………………………………. 90
7.1 Sugestões........................................................................................ 94
REFERÊNCIAS……………………………………………………………….96
14
1 INTRODUÇÃO
O II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA) marcou uma nova fase na
trajetória da reforma agrária no Brasil. Lançado no final de 2003, o plano teve efeito
prático a partir de 2004 com a inserção dos projetos ambientalmente diferenciados1,
visto ter incorporado ao programa o reconhecimento do território de populações
tradicionais2, como assentamento, bem como de povos e populações tradicionais
como beneficiárias da reforma agrária.
Destarte o II PNRA traz um avanço no entendimento do conceito de Reforma
Agrária quando enfatiza a abrangência de um público alvo formado pelos segmentos
da população rural, que tem no acesso à terra a possibilidade de construir sua
reprodução econômica, cultural, social e ao exercício de sua autonomia. Este público
é formado por: trabalhadores rurais sem terra, público potencial de novos
assentamentos, atuais assentados que necessitam de infraestrutura e apoio à
produção, posseiros marcados pela insegurança jurídica em relação ao domínio da
terra que lhes restringe o acesso às políticas agrícolas e os expõem a ameaças de
despejo, populações ribeirinhas, comunidades quilombolas que demandam o
reconhecimento e a titulação de suas áreas, agricultores que ocupam terras
indígenas que precisam ser reassentados, extrativistas que lutam pela criação e
reconhecimento de reservas extrativistas, agricultores atingidos por barragens,
juventude rural, mulheres trabalhadoras rurais entre outros agricultores familiares
(BRASIL, 2003).
A democratização do acesso à terra promovida pelo II PRNA é enfatizada
por Strozake (2000, p. 38) quando afirma que:
1 Projeto de assentamento ambientalmente diferenciado: constitui em modalidades diferenciadas de
assentamentos visando à sustentabilidade ambiental e social, implantadas principalmente na região amazônica, sendo eles: Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS), destinado as populações tradicionais ou não, que já desenvolvem ou que se disponham a desenvolver atividades de baixo impacto ambiental, de acordo com a aptidão da área; Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE), destinado à exploração de área dotada de riquezas extrativas, através de atividades economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente sustentáveis, a serem executadas pelas populações que ocupem ou venham a ocupar as mencionadas áreas; Projeto de Assentamento Florestal (PAF), destinada às áreas com aptidão para a produção florestal familiar comunitária e sustentável (INCRA, 2010b).
2 Povos e comunidades tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais; possuem formas próprias de organização social, ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas, gerados e transmitidos pela tradição (BRASIL, 2007).
15
A Reforma Agrária não passa apenas pela distribuição de terras, vai além... Vai em direção à construção de novas formas de organização social que possibilitem a conquista da terra de trabalho – a propriedade familiar. Vai em direção da propriedade coletiva dos meios de produção, e mais importante ainda: vai em direção da construção de novas experiências realizadas quotidianamente pelos trabalhadores rurais.
Para Rocha (2016), o discurso do II PNRA foi pensado de acordo com
arcabouço de normas ambientais, que no plano programático e normativo, indicam
mais acesso à terra e ao território, mais benefícios, mais respeito à diversidade
social, produtiva e ambiental do meio rural brasileiro.
A definição do problema de pesquisa e a definição do recorte territorial a ser
analisado abrange a área de atuação da SR01, visto ter sido a SR que mais inseriu
famílias beneficiárias, no PNRA, durante o período investigado.
A partir do II PNRA, a SR01 passou a atender demandas oriundas das
comunidades tradicionais ribeirinhas localizadas nos territórios da cidadania3,
principalmente do baixo Tocantins, Marajó e dos usuários das reservas extrativistas.
Esse fato impulsionou o número de famílias assentadas e permitiu à SR01 maior
inclusão dentre todas as outras Superintendências, como mostra o gráfico 1
(BRASIL, 2003).
Gráfico 1 – Famílias assentadas a partir do II PNRA por SR (2003 – 2015).
Fonte: INCRA, 2016b.
3 Territórios da Cidadania é uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável e garantia de
direitos sociais voltados às regiões do país que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econômico e universalizar os programas básicos de cidadania (MDA, 2008).
16
Os números impressionam visto que ao final de 2003 a SR01 possuía
11.439 famílias em RB4 e ao final de 2015 os dados mostram 98.789, ou seja, um
aporte de 87.351 assentamentos, sem considerar o fato de que em 2003 a SR de
Santarém (SR30) era uma Unidade Avançada sob a coordenação da SR01. Em
2006 a SR01 atingiu o ápice na implantação de projetos e no assentamento de
famílias com 95 Projetos Agroextrativistas criados e 18.580 homologadas em RB
(INCRA, 2016b).
Gráfico 2 – Famílias assentadas a partir do IIPNRA na jurisdição da SR01.
Fonte: INCRA, 2016b.
Ao final de 2003, na área de atuação do INCRA de Belém, havia 58 projetos
de assentamento, dos quais: 50 foram criados em áreas obtidas por meio de
desapropriação, 04 foram criados em áreas discriminadas e arrecadadas em nome
4 RB é a Relação de Beneficiários do PNRA. O processo de seleção de candidatos a beneficiários do
Programa Nacional de Reforma Agrária inicia-se com a inscrição dos interessados nas superintendências regionais do INCRA, onde se dá a identificação e o dimensionamento da real demanda de assentamento na região. Conforme previsto na Norma de Execução (NE) nº 45, de 25/08/2005, – atualizada pela NE nº 116, de 07/03/2016 (INCRA, 2016a) e regulamentado pelo Decreto nº 8.738, de 3 de maio de 2016 (BRASIL, 2016a) –, podem ser contemplados agricultores sem-terra, posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, além de agricultores cuja propriedade não ultrapasse um módulo rural. Equipes de seleção fazem análises e acompanham a definição das famílias que ocuparão os lotes nos assentamentos. Elas são classificadas de acordo com parâmetros, tais como: o tamanho e a força de trabalho, a idade dos candidatos, o tempo de atividade agrícola, a vocação agrícola, a renda anual, a mulher chefe de família, entre outros, podendo ser priorizadas famílias em situação de vulnerabilidade social. Na etapa seguinte, de homologação dos candidatos aprovados, é emitida a chamada Relação de Beneficiários (RB). A listagem contém os nomes dos selecionados, dados do projeto de assentamento e a data em que a seleção foi homologada.
17
da União, 01 foi obtida por meio de compra e 03 criados por outras instituições
(IBAMA E Município) e reconhecidos pelo INCRA (INCRA, 2016b).
Gráfico 3 – Formas de obtenção utilizadas para criação de projetos antes e após o II PNRA na jurisdição da SR01.
Fonte: INCRA, 2016b.
Percebe-se uma mudança radical no modo de atuação da SR01 após o
lançamento do II PNRA, como demonstra o gráfico 3. Antes, a forma mais utilizada
era a desapropriação por interesse social para fins de refroma agrária, e após, com
as diretrizes dadas pelo II PNRA, o INCRA passou a atuar também nas áreas
insulares. Para isso, utilizou-se da cessão pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão de três ilhas e de um Termo de Cooperação Técnica5 (TCT)
celebrado entre o INCRA e Secretaria de Patrimônio da União (SPU). Essa parceria
permitiu ao final de 2015 a criação de 268 Projetos Agroextrativistas (INCRA,
2016b).
Assim a SR01 buscou basicamente as áreas de presumível6 domínio da
União para dar números ao assentamento de famílias e criar a maioria dos Projetos
sob sua administração.
Outra forma de grande relevância utilizada no período investigado (2004-
2015) foi o reconhecimento das Unidades de Conservação, principalmente as
5 Extrato do TCT celebrado entre o INCRA e a SPU, publicado no Diário Oficial da União Nº 223 de
22/11/2005, Seção 3, Pág. 107, cujo objeto do Termo: Discriminação de áreas insulares centrais do domínio do Estado, do Município ou de particular por justo título; determinação da LPM 1831 em áreas contíguas àquelas discriminadas; identificação das situações possessórias existentes em áreas arrecadadas, como terrenos de marinha, seus acrescidos ou de várzeas, para implementação de ações de regularização fundiária, ou criação de projetos de assentamentos agroextrativistas, adequadas ao ecossistema ribeirinho amazônico.
6 Presumível tendo em vista que ainda não se procedeu a discriminação, arrecadação e matrícula em nome de União.
18
Reservas Extrativistas que criadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) hoje Instituto Chico Mendes de
Biodiversidade (ICMBio), o INCRA reconhece como potenciais beneficiários do
PNRA. Esse reconhecimento é assegurado pela Portaria Interministerial nº
03/20087(MDA, 2008), cujo parágrafo segundo do artigo primeiro define:
Os povos e comunidades tradicionais habitantes das Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentável e Florestas Nacionais, reconhecidas pelo INCRA em ato próprio como beneficiárias do PNRA, poderão, de acordo com critérios previamente estabelecidos pelo INCRA, fazer jus ao Crédito Instalação e ao crédito do Grupo A do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF (MDA, 2008, não paginado).
Os mapas 1 e 2 mostram a área de atuação da SR01 antes e após o II
PNRA.
Mapa 1 – Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 antes do II PNRA.
Fonte: INCRA, 2016b.
7 Portaria Interministerial Nº 03 de 03/10/2008, publicada no Diário Oficial da União Nº 193 de
06/10/2008, Seção 1, Página 64, Reconhece os povos e comunidades tradicionais das Unidades de Conservação das categorias de Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Floresta Nacional, como potenciais beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA e dá outras providências (MDA, 2008).
19
Mapa 2 – Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 após o II PNRA.
Fonte: INCRA, 2016b.
20
1.1 Pressupostos
1.1.1 Da pesquisa
Até os 10 anos de idade, vivi em uma Comunidade Rural denominada Gleba
Tagajós, localizada no Município de Santa Izabel do Pará, 80 quilômetros distantes
da Capital Paraense – Belém.
A Gleba Tacajós fazia parte de um Projeto Integrado de Colonização (PIC),
denominado: PIC do Guamá, conhecido - simplesmente - como PIC Guamá, criado
pelo Governo Federal no final da década de 50, no âmbito do Instituto Nacional de
Imigração e Colonização (INIC) (SILVA, 2004).
O Projeto possuía área de aproximadamente 33 mil hectares e era
constituído por duas Glebas: Tacajós e Pernambuco, esta localizada no Município de
Inhangapi/PA. O número de famílias beneficiadas com a regularização fundiária
alcançou cerca de 500 famílias. Na década de 60 o PIC Guamá serviu de entreposto
para os ônibus lotados de imigrantes advindos do Sul e Sudeste do país com destino
à região Oeste do Pará, mais precisamente, à Transamazônica.
Algumas famílias habitantes da região e entorno tornaram-se servidores do
INIC e passaram a ocupar casas nos lotes urbanos das Agrovilas Tacajós e
Pernambuco. Isso aconteceu com meus pais.
Assim, sendo filho de servidores do INIC/INCRA e tendo vivido parte da
infância no meio rural, minha formação acadêmica tendeu para o agro, culminando
com formatura em Engenharia Agronômica. Ainda cursando a Faculdade de
Ciências Agrárias do Pará, ingressei no INCRA, onde estou prestando serviço até os
dias atuais.
Em 2000, assumi cargo de Direção e Assessoramento Superior (DAS) na
Divisão de Suporte Operacional. Em 2001, após concurso interno, assumi uma
Função Comissionada Técnica (FCT-3), sendo responsável pela Implantação e
Consolidação de Projetos. Em 2004, sob a aprovação da nova Estrutura Regimental
do INCRA, fui empossado no cargo de Assistente Técnico (DAS) como responsável
pelo Serviço de Implantação de Projetos e em 2006, cumulativamente, como Chefe
Substituto da Divisão de Obtenção Imóveis Rurais e Implantação de Projetos.
A Divisão de Obtenção trata basicamente da obtenção de imóveis rurais
para fins de reforma agrária e incorpora os Serviços de Obtenção de imóveis,
21
Implantação de Projetos e Meio Ambiente. Ressalta-se que a gestão do Sistema de
Informações de Reforma Agrária (SIPRA) está ligada ao Serviço de Implantação de
Projetos.
Dessa forma, no recorte temporal objeto do presente trabalho, estive a frente
e conduzi as ações de criação e implantação de projetos de assentamento e
cadastro, seleção e homologação de famílias, resultando na criação e/ou
reconhecimento de 339 projetos e assentamento de 87.351 famílias.
Finalizo este item informando que por ter sido emancipado na década de 70
e o INCRA dado por encerrado suas atividades no PIC Guamá, e ainda, por não
estarem disponíveis as informações do Projeto no Sistema de Informações de
Projetos de Reforma Agrária (SIPRA), o referido projeto não faz parte do escopo do
presente trabalho.
1.1.2 Metodológico
Para consecução do problema e da pesquisa investigada, foi utilizado
instrumento de coletas de dados de fontes secundárias, como arquivos, planilhas,
banco de dados, relatórios, auditorias, acórdãos, etc.
Os dados e informações dos projetos de reforma agrária referentes a
projetos criados, famílias assentadas, área e município dos projetos, foram obtidos
por meio de consulta junto ao Sistema de Informações de Projetos de Reforma
Agrária (SIPRA) e o Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) do INCRA.
Os dados financeiros e de pessoal foram extraídos do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).
Os dados geográficos foram coletados no repositório do acervo fundiário
i3Geo do INCRA, Ministério do Meio Ambiente (MMA) e Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE). Os arquivos objeto de download e formato shape file
sofreram tratamento em softwares livres como o QGis.
A metodologia de abordagem aplicada na investigação foi
predominantemente o raciocínio dedutivo, com análise da documentação e
bibliografia levantada. Conseqüentemente, a técnica de pesquisa empregada foi a
bibliográfica e documentação existente nos órgãos públicos acima citados. Com isso
buscau-se entender qual o impacto do II PNRA no INCRA para assegurar a
implementação dos objetivos previstos no Plano.
22
1.2 Justificativa
A Tabela 1 mostra que nos últimos 13 anos (2003-2015), a SR01 ampliou
em 584% o número de projetos de reforma agrária, em 764% o número de famílias
assentadas, em 403% a área de abrangência e em 163% os municípios com
projetos de assentamento (INCRA, 2016b).
Tabela 1 – Variação ocorrida entre os anos de 2003 e 2015. Superintendência Exercício Variação
SR01 2003 2015 (%)
Projetos 58 397 339 584,48% Famílias Assentadas 11.438 98.789 87.351 763,69% Área dos Assentamentos 815.363,8276 4.104.431,8126 3.289.067,9850 403,39% Municípios 22 58 36 163,54% Número de Servidores 276 205 -71 -25,72% Orçamento 44.011.445, 31.321.941, -12.689.504, -28,83% Fonte: INCRA, 2016b.
Demandas novas sem contar com as já existentes, que são famílias
assentadas em projetos criados nas décadas de 80 e 90 que vivem sob a
responsabilidade do INCRA e que não adquiriram a autossuficiência estão
carecendo de ações de consolidação.
Por outro lado, novas ações foram incorporadas às já existentes, como por
exemplo: titulação de áreas remanescentes de quilombolas e desintrusão de não-
quilombolas em áreas quilombolas (2004); formação e capacitação de nível médio e
nível superior – PRONERA; Concessão de bolsas de capacitação e formação
profissional (2005); licenciamento e gestão ambiental (2008); desintrusão de não-
índios em terras indígenas (2010); formação e capacitação de agentes de ATER
(2012); elaboração de planos de utilização; cadastro e controle de famílias
assentadas no programa de apoio a conservação ambiental – Bolsa Verde (2011);
Cadastro Ambiental Rural (CAR) (2012).
As metas anunciadas pelo II PNRA tiveram como ponto de partida o
assentamento de 400 mil novas famílias dessas 115 mil em 2004.
23
O II PNRA expressa seu compromisso com a Reforma Agrária massiva ao estabelecer como meta assentar 400.000 novas famílias no período 2003-2006. A força deste número fica evidente quando comparamos com o que foi feito em anos inferiores: de 1995 a 1998 foram assentadas 238.010 famílias; de 1999 a 2002 foram 286.370 famílias. O crescimento progressivo do número de famílias assentadas decorrerá de um grande aumento dos recursos destinados para obtenção de terras. Para 2004, prevê-se um gasto com obtenção quase 4 vezes maior do que foi aplicado no período de 2000 a 2003 (BRASIL, 2003, não paginado).
O novo modelo de reforma agrária preconizado pelo II PNRA tentou resgatar
fortes demandas sociais, principalmente as referentes às populações tradicionais
como extrativistas, ribeirinhas, indígenas e quilombolas.
O público do PNRA inclui, além dos beneficiários diretos da reforma agrária, os agricultores familiares, as comunidades rurais tradicionais, as populações ribeirinhas, os atingidos por barragens e outras grandes obras de infraestrutura, os ocupantes não índios das áreas indígenas, as mulheres trabalhadoras rurais e a juventude rural, e outros seguimentos da população que habita os municípios rurais que não se dedicam as atividades não agrícolas, porém a elas diretamente ligados, num universo que chega a cerca de 50 milhões de pessoas. Pela sua importância e abrangência a Reforma Agrária é assumida como Programa de Governo, exigindo para a consecução de seus objetivos uma forte integração interinstitucional dos diversos ministérios e órgãos federais, regularização de posses e reordenamento agrário; de fortalecimento dos meios indispensáveis à exploração racional de terra aos beneficiários da reforma e aos agricultores familiares; de dinamização de economia e da vida social e cultural dos territórios (BRASIL, 2003, não paginado).
A abertura que trouxe o II PNRA com a inclusão de novas áreas e
consequentemente novos sujeitos, sugere um avanço nas questões sociais e
ambientais quando contempla novas perspectivas.
[...] ao invés de um modelo para todas as regiões do país, o PNRA prevê a adequação a adequação do modelo de reforma agrária às características de cada região, de cada bioma. Ao invés de uma dispersa espacialmente e desarticulada. O Plano organizará sua atuação em áreas reformadas, por meio de um instrumento prévio de ação do Estado, como já dispunha o Estatuto da Terra (BRASIL, 2003, não paginado).
Não obstante aos avanços elencados no II PNRA, a questão ambiental
orquestrada no arcabouço do Programa, possibilita interpretações favoráveis ao
tema. Benatti (2003) enfatiza numa abordagem sobre direito de propriedade, que as
áreas mais preservadas são exatamente aquelas de apossamento coletivo, tais
como: áreas indígenas, reservas extrativistas e por equiparação os projetos de
assentamento agroextrativistas, as terras de remanescentes de quilombos, ou as
24
áreas públicas, por exemplo, as unidades de conservação (parques, reservas
biológicas, florestas nacionais etc.).
Nesse contexto, a SR01 alavancou os números de assentamentos,
principalmente os ditos ambientalmente diferenciados de base sustentáveis
representados pelos Projetos Agroextrativistas (PAE) e Reservas extrativistas. Essa
categoria representa 75% dos projetos criados e ou reconhecidos pela SR. As
Tabelas 2 e 3 mostram os PAE e Reservas, respectivamente criados e reconhecidos
pela instituição no âmbito do II PNRA. Nota-se que em 2006 a superintendência
criou 95 PAE e assentou, no período (2004-2015), 21.684 famílias tradicionais.
Tabela 2 – Ano de criação de PAE e famílias assentadas na jurisdição da SR01.
ANO Nº DE ÁREA Famílias
PROJETOS (Ha) em RB 2004 2 694,9689 425 2005 14 31.525,9632 4.589 2006 95 272.497,8628 21.684 2007 0 0,0000 0 2008 62 709.793,8302 10.855 2009 37 601.945,9675 10.019 2010 10 148.666,8617 1.414 2011 27 405.376,8115 2.315 2012 5 30.103,1909 291 2013 2 389,3001 47 2014 13 46.651,3684 1.116 2015 1 5.577,3469 81 Total 268 2.253.223,4721 52.836
Fonte: INCRA, 2016b.
Tabela 3 – Unidades de Conservação reconhecidas.
ANO Nº DE ÁREA Famílias
PROJETOS (Ha) em RB 2005 8 227.854,1539 18.884 2006 2 139.261,1251 1.098 2007 1 94.463,9300 398 2008 2 327.984,2712 1.140 2009 1 64.735,0000 350 Total 14 854.298,4802 21.870
Fonte: INCRA, 2016b.
Paralelamente ao aumento dos projetos criados e reconhecidos, do número
de famílias assentadas e dos consequentes procedimentos administrativos, percebe-
se uma inversão do quantitativo de servidores efetivos disponíveis para dar
25
consecução à missão institucional, causando sérios problemas de gestão e
consequentemente a baixa qualidade na prestação dos serviços. O Gráfico 4 mostra
a tendência na última década do número de servidores que prestam serviço na
SR01.
Gráfico 4 – Número de servidores da SR01 na ativa por exercício.
Fonte: INCRA, 2010b.
Assim, diante dos números apresentados, vê-se a importância do presente
trabalho de pesquisa. Não adianta apenas a inserção das famílias, urgem estudos
voltados ao acompanhamento, à avaliação das novas ações do Programa Nacional
de Reforma Agrária. É de suma importância uma abordagem institucional, no caso a
SR01, sobre os desdobramentos advindos de dados tão expressivos, pois como
afirma Cañete, Souza e Souza (2008), a baixa capacidade institucional para
implementação de políticas públicas gera perdas significativas de alcance da política
pública e de chegada do beneficio desta à população alvo.
26
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo geral
O objetivo deste trabalho é realizar uma reflexão sobre a criação de
assentamentos e o impacto na estrutura do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (INCRA), a partir do II Plano Nacional de Reforma Agrária (II
PNRA). No recorte a Superintendência do INCRA de Belém (SR01).
1.3.2 Objetivos específicos
a) Analisar se a estrutura existente da SR01 consegue cumprir suas
competências institucionais e responder às demandas das famílias
inseridas por ela no PNRA;
b) Analisar se os instrumentos normativos e as terminologias empregadas
são adequados e atendem às especificidades locais;
c) Examinar a confiabilidade dos sistemas de controle e informações, em
especial do Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária
(SIPRA);
d) Analisar se o quadro de recursos humanos e a questão orçamentária
permitem uma gestão institucional adequada.
27
2 HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO AGRÁRIA NO BRASIL
2.1 A origem da ocupação territorial
Por muito tempo, a história registra que inumeráveis povos indígenas
habitavam nosso território e viviam em agrupamentos sociais como famílias, tribos e
clãs, na maioria nômades que disputavam os melhores espaços ecológicos. Com
pouco domínio sobre a agricultura, viviam do extrativismo, ou seja, basicamente da
caça, da pesca e da extração de frutas. Os índios que mais se destacavam eram
dominadores e guerreiros e falavam dialeto do tronco tupi.
Não havia entre eles qualquer sentido ou conceito de propriedade dos bens da natureza. Todos os bens da natureza existentes no território – terra, águas, rios, fauna, flora – eram, todos, de posse e de uso coletivo e eram utilizados com a única finalidade de atender às necessidades de sobrevivência social do grupo. E quando os bens da natureza se tornavam escassos em determinadas regiões, os grupos se deslocavam para outros locais, o que caracterizava a sua condição de vida nômade (STEDILLE, 2012, p. 21).
A partir do século XIV, impulsionados pela evolução das técnicas de
navegação e das embarcações, fato corroborado pela expansão comercial, os
países europeus foram conquistando espaços, navegando em novas rotas, o que
levou ao descobrimento e colonização da América (PRADO JÚNIOR, 1961).
Segundo Prado Junhior (1961) dentre os europeus, os portugueses foram os
pioneiros a invadir e ocupar nossos territórios. Eles foram financiados pelo crescente
capitalismo europeu, o que permitiu o pioneirismo português nestas terras.
Essa parte da história nos revela que ao passar do tempo a relação
invasor/índio foi se desgastando, sucedendo graves conflitos, o que resultou na
morte, aprisionamento e escravidão de muitos índios.
Subjugados e desiludidos frente a invasão e a brutalidade europeia, os
índios defenderam até o limite possível seu modo de ser e viver. Para Ribeiro (1995,
p. 49) nesse conflito de vida e morte, os índios de um lado e os colonizadores do
outro punham todas as suas energias, armas e astúcias. Entretanto os índios não
possuíam uma organização, cada povo lutando por si não se ajudavam, exceto em
poucas ocasiões. Este fato ensejou uma guerra secular de extermínio a proliferação
28
de várias doenças, e os que sobreviveram foram aprisionados ou escravizados nas
mãos dos missionários.
Consequentemente devido à supremacia econômica e militar, os
portugueses trataram de impor as leis e vontades políticas da monarquia, e assim,
conseguiram dominar todo o território e submeter os povos que aqui viviam ao seu
modo de produção, as suas leis e à sua cultura (STEDILLE, 2012).
Segundo Ribeiro (1995), o plano jesuítico do século XVI que regeu e
ordenou a colonização, teve um somatório de violência mortal, de intolerância,
prepotência e ganância, concebido sem qualquer escrúpulo humanitário.
Entre os séculos XVI e XVII, muitas lutas indígenas aconteceram contra a
escravidão e contra a invasão de seus territórios. Nesse período, a escravidão
indígena foi sendo substituída pela escravidão dos povos trazidos da África. “No final
do século XVI havia mais de 15 mil africanos escravizados trabalhando nos
engenhos”, surgindo daí um território de resistência, terra de negro e de índios, onde
reinava a liberdade, os chamados Quilombos (STROZAKE, 2000)
Mas o que queriam os exploradores que aqui chegaram? Como explica
Prado Júnior (1961): a primeira delas a natureza dos gêneros aproveitáveis, os
espontâneos e extrativos puramente comerciais como madeira de construção ou
tinturas no caso do pau-brasil em sua maioria, também as peles de animais e a
pesca. Tudo era transformado em mercadoria, inclusive os metais preciosos, o ouro,
o ferro, a prata e outros minérios.
Por volta do século XVIII, com o mercado europeu em plena expansão, a
demanda por produtos agrícolas era muito significativa, levando a importação de
áreas muito distantes como Ásia ou África. Sabedores do potencial produtivo das
férteis terras brasileiras, os colonizadores então, organizaram o nosso território para
produzir produtos agrícolas direcionados ao mercado europeu. Trouxeram e
impuseram a exploração comercial da cana-de-açúcar, do algodão, do gado bovino,
do café, da pimenta-do-reino e também, aproveitaram algumas plantas nativas como
o tabaco e o cacau (STEDILLE, 2012).
29
2.2 A concepção fundiária brasileira
Desde o descobrimento (1500) até a independência (1822), segundo Prado
Júnior (1970), a economia brasileira foi caracterizada como essencialmente agrícola
voltada à monocultura, com base na mão de obra escrava, o tráfico de madeira e
prevalência das grandes propriedades de terra. Esses três séculos de controle da
terra por uma pequena parcela de proprietários foram determinantes na definição da
estrutura agrária no Brasil. Ressalta-se que estrutura agrária significa o conjunto de
relações sociais, econômicas e jurídicas que surgem em virtude da atividade agrária
e que tem por objetivo os bens, serviços e obras que por sua natureza ou destino
são indispensáveis para o desenvolvimento da comunidade rural (VIVANCO, 1967).
O ponto de partida da colonização do território brasileiro se fez com a
doação de grandes extensões de terras particulares denominadas de sesmarias,
nasce então o latifúndio escravista. A necessidade de cortar em grande escala e
escassez de mão de obra na colônia uniu-se à existência de um rentável mercado
de tráfico de escravos. Todas as atividades produtivas da colônia giravam em torno
da agricultura e do comércio, praticamente não havendo indústrias. O latifúndio
escravista produzia para exportar, essa era a sua finalidade básica. O produto
mudava de acordo com os interesses da metrópole: primeiro açúcar e, no fim da
escravidão o café. A exportação da produção aliada à importação de escravos é que
garantia a lucratividade dos capitais comerciais metropolitanos (SILVA, 1980).
2.3 A questão agrária em debate
No inicio da década de 60 a questão agrária começou a ter maior
importância na esfera governamental, pressionado pelo seguimento no campo de
militâncias políticas de movimento sociais e trabalhadores rurais. Segundo Miralha
(2006), essas organizações passaram a contestar a grande desigualdade social e a
concentração fundiária existente no Brasil, pressionando o governo para a
realização de uma reforma agrária que rompesse de vez com o latifúndio e a
desigualdade social do meio rural.
Ainda no período compreendido entre as décadas de 50 e 60, aumentaram
os debates sobre a reforma agrária e a participação popular na reivindicação por
mudanças estruturais no país. Dentre as chamadas reformas de base, a reforma
30
agrária era a que mais dividia opiniões. Assim, uma das primeiras ações tomadas
em favor do tema foi a criação, em 1962, da Superintendência de Política Agrária
(SUPRA). Em 1963 foi aprovado e sancionado o Estatuto do Trabalhador Rural, em
1964 o então presidente João Goulart adotou algumas providências com vistas para
efetivar a desapropriação de terras, e também, propôs mudanças na Constituição
para promover a reforma agrária (SILVA, 1971).
Essas providências provocaram uma série de reações chegando a ser
apontada como um dos fatores que estimulou o golpe militar, considerando o
crescente interesse que a questão agrária começava a despertar e combinado com
os primeiros sinais de pressão popular em torno da reforma das estruturas fundiárias
e das relações de trabalho (PRADO JÚNIOR, 1970). O regime de exceção ocorreu
no período de 1964 até 1985.
2.4 A gênese dos projetos de colonização e assentam ento
Os primeiros projetos de colonização e assentamento de famílias tiveram
início no final da década de 50 e início da década de 60. Porém, a legislação agrária
no Brasil remonta a um período anterior a 1930 sendo que o marco inicial em termos
de regulamentação sobre o direito de propriedade foi caracterizado na Constituição
de 1824, Art. 179, item XXII:
É garantido o direito de propriedade em toda sua plenitude. Se o bem público legalmente verificado exigir o uso, e emprego da propriedade cidadão, será ele previamente indenizado por valor dela. A Lei marcará os casos, em que terá lugar esta única exceção, e dera as regras para se determinar a indenização (BRASIL, 1824, não paginado).
Em 1850 veio a promulgação da Lei das Terras8, quando foi regulamentada
a apropriação da terra, visto a definição de que só seria possível adquirir-se a terra
através de compra. Muitos autores consideram esta Lei como o marco capitalista
que estabelece a terra como uma mercadoria como outra qualquer (CÂMARA,
1988).
8 Lei nº 601 de 18 de setembro de 1850, dispõe sobre as terras devolutas no Império, e acerca das
que são possuídas por título de sesmaria sem preenchimento das condições legais, bem como por simples título de posse mansa e pacífica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas cedidas a título oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colônias de nacionais e de estrangeiros, autorizado o Governo a promover a colonização estrangeira na forma que se declara (BRASIL, 1850).
31
Para Treccani (2001), a Lei das Terras representou uma ruptura com o
sistema sesmarial, retirando a possibilidade de se receber a terra gratuitamente.
O assunto continuou em pauta nas constituições subsequentes com alguns
recuos e avanços na questão agrária. Contudo, a constituição de 1946 estabeleceu
as diretrizes iniciais da colonização e da fixação do homem no campo:
Art. 156 A Lei facilitará a fixação do homem no campo, estabelecendo planos de colonização a aproveitamento das “terras publicas”. Para esse fim, serão preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes das zonas empobrecidas e os desempregados (BRASIL, 1946, não paginado).
No início da década de 50 o Brasil apresentou uma estagnação da produção
agrícola com reflexos no mercado interno. A escassez de alimentos para a
população urbana crescente, aliada a extrema concentração da posse da terra e a
improdutividade de muitas grandes propriedades, fez nascer a ideia entre os setores
mais progressistas da sociedade da importância de se realizar uma reforma da
estrutura agrária do país como solução dos problemas relacionados à falta de
alimentos e a concentração fundiária (MIRALHA, 2006).
2.5 A evolução das instituições agrárias
Dando início às ações em favor da reforma agrária o Governo Federal que
anteriormente havia estruturado apenas organismos voltados à imigração e
colonização, em 1962, criou a Superintendência de Política Agrária (SUPRA) que
teve a vigência de somente dois anos (entre 1962 e 1964), quando foi extinta pelo
governo militar (CÂMARA, 1988).
De acordo com Câmara (1988), as instituições criadas antes da SUPRA
(Repartição de Terra, 1854; Inspetoria Geral De Terras Públicas; Serviço de
Povoamento, 1909; Departamento Nacional de Povoamento, 1931; Departamento
de Terras e Colonização, 1938; Instituto Nacional de Imigração e Colonização - INIC,
1954), eram dedicadas prioritariamente à colonização e a imigração. Nenhuma delas
previa a execução de planos de reforma agrária no país, de modo que a SUPRA
substituiu o INIC e o Serviço Social Rural (SSR).
32
Em 1964, em decorrência de pressões externas e do compromisso
assumido com a assinatura da Carta de Punta Del Este9, o governo militar incluiu a
reforma agrária em sua agenda política. Na prática, a reação começou no dia 10 de
novembro de 1964 com a aprovação da Emenda Constitucional (EC) que permitia a
União realizar a desapropriação por interesse social. Logo após, no dia 30 de
novembro de 1964, foi sancionada a Lei nº 4.504, que dispõe sobre o Estatuto da
Terra. Em seguida foi criado o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), e o
Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA) (PINTO, 1996).
Esse período se constituiu em um momento histórico importante para a realização da reforma agrária no Brasil, pois se conjugou vários momentos sociais e militância de trabalhadores rurais organizados no sentido de pressionar e reivindicar a realização da reforma agrária (MIRALHA, 2006, p. 31).
Em 1970 foram extintos o IBRA e o INDA, e foi criado o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Na sequencia, foi lançado o Programa
Nacional de Integração Nacional (PIN)10 e vários outros programas de
desenvolvimento regional, exemplo Programa de Redistribuição de Terras
(PROTERRA), os Grupos Executivos de Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT) e
do Baixo Amazonas (GEBAM), criados no início da década de 1980 (LE TORNEAU;
BURSZTYN, 2010, p. 115).
Tanto o PIN (1970) e o PROTERRA (1971), tiveram pouco impacto na
questão agrária, tendo em vista as metas e os recursos que foram gastos
(SPAROVEK, 2003). A prova da pouca efetividade do processo da reforma agrária
lançada a partir da criação do INCRA foi medida pelo índice de GINI11 sobre a
9 A Carta de Punta Del Este foi resultado de uma reunião entre diversos países, no período de 5 a 17
de agosto de 1961, em Punta Del Este no Uruguai, com os seguintes objetivos: aperfeiçoar e fortalecer as instituições democráticas em aplicação do princípio de autodeterminação dos povos. Acelerar o desenvolvimento econômico e social, executar programas de casas, impulsionar a reforma agrária, assegurar aos trabalhadores uma justa remuneração, promover programas de saneamento básico e higiene, reformular as leis tributárias, estimulando a poupança e o reinvestimento de capitais, eliminar o analfabetismo: estendendo no menor prazo os benefícios a todos os países latinos americanos e estimular a atividade privada (BRASIL, 1997).
10O PIN e o PROTERRA foram os programas que mereceram maior atenção e aos quais foi destinada uma soma significativa de recursos. Com o propósito de ocupar uma parte da Amazônia, ao longo da rodovia Transamazônica, o PIN era baseado em projetos de colonização em torno de agrovilas e, segundo a versão da época, buscava integrar "os homens sem terra do Nordeste com as terras sem homens da Amazônia”.
11Índice criado pelo matemático italiano Conrado Gini, varia de zero a um. O valor zero representa uma situação hipotética em que todos possuem exatamente a mesma quantidade de terra, e o valor
33
concentração das terras, que aumentou durante a década de 70, passando de 0,836
em 1967 a 0,854 em 1978 (BRASIL, 2001).
A pouca efetividade verificada, somada ao agravamento dos conflitos
agrários em destaque no Norte do país, levou o governo a instituir o Ministério
Extraordinário para Assuntos Fundiários (MEAF). Para Pinto (1996), a atuação
dessa instituição foi pouco significante e concentrou-se mais na titulação de terras.
Ainda no início da década de 70, observou-se um esgotamento do ciclo de
crescimento econômico e da ditadura militar, dando início a um novo arranjo de
ordem econômica e política. Os movimentos sociais se articularam, surgiu o
Movimento dos Sem Terra (MST), reorganizou-se a Confederação Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Comissão Pastoral da Terra (CPT) da
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) (criada em 1975) é fortalecida
pela Igreja, e surgem várias ONGs em apoio ao “Fórum Nacional pela Reforma
Agrária” (DELGADO, 2005).
Com o fim do regime militar em 1985, a questão agrária passou a ter
novamente relevância, na agenda política. Nasce então o I Plano Nacional de
Reforma Agrária – PNRA (1985-1988), que tratava-se de um plano ambicioso que
previa a instalação 1,4 milhões de famílias em lotes da reforma agrária. Delgado
(2005) lembra que se deu na constituinte de 1988 a mudança do estatuto da
propriedade fundiária, legitimado pelo princípio da função social de terra.
Objetivando a complementação do I PNRA, o governo federal criou o
Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD). Porém, após quatro
anos, os números alcançados eram modestos perante a meta, forçando novos
debates políticos e ideológicos em torno da reforma agrária. Como resultado desses
debates se deu a extinção do INCRA em 1987, e a do próprio MIRAD em 1989,
ficando com o Ministério da Agricultura a responsabilidade pela reforma agrária.
No dia 29 de março de 1989, o Congresso Nacional recriou o INCRA
ligando-o diretamente à Presidência da República. Em 1996, é criado o Ministério
Extraordinário de Política Fundiária (MEPF) ao qual o INCRA passa a vincular-se.
Essa vinculação dura até 14 de janeiro de 2000, data de criação do Ministério de
Desenvolvimento Agrário (MDA, 2016).
um, uma situação em que todas as terras estariam concentradas na mão de uma única pessoa. Assim, quanto mais próximo de um, maior será a concentração de terras.
34
Atualmente, com a extinção do MDA em 12 de maio de 2016, o INCRA é
vinculado à Casa Civil da Presidência da República por meio da Secretaria Especial
de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (BRASIL, 2016).
35
Quadro 1 – Resumo das principais datas relacionadas às Instituições agrárias.
Ano Dispositivo Constitucional Evento Finalidade
1954 Lei nº2.163, de 05/01/54
Criação do Instituto Nacional de Imigração e Colonização (INIC), absorvendo as atribuições do Conselho de Imigração e Colonização/Departamento Nacional de Imigração do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e a Divisão de Terras e Colonização/Ministério da Agricultura.
Trata basicamente da imigração de trabalhadores e executar o Programa Nacional de Colonização
1955 Lei nº 2.613, de 23/09/55.
Criação do Serviço Social Rural (SSR), autarquia vinculada ao Ministério da Agricultura.
Finalidade de prestação de serviços sociais no meio rural
1962 Lei Delegada nº 11, de 11/10/62.
Criação da Superintendência de Política Agrária (SUPRA), absorvendo as atribuições do INIC e do SSR.
Colaborar na formulação da política agrária no país, planejar promover, executar e fazer executar a reforma agrária.
1964
Lei nº 4.504, de 30/11/64. (Estatuto da Terra) / Lei nº 4.947, de 06/04/66.
Criação do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA).
trata do zoneamento da seleção de imóveis rurais para desapropriação para fins de reforma agrária
Criação do Instituto Nacional de Desenvolvimento Rural (INDA).
executar os planos de desenvolvimento rural de colonização em colaboração com órgãos do ministério do trabalho e promoção da sindicalização
1970 Decreto-lei nº 1.110, de 09/07/70.
Criação do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), absorvendo as atribuições do IBRA e do Inda.
Órgão responsável pela promoção e execução da colonização e reforma agrária, manter o cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União
1980 Decreto-lei n° 1.767 Criação do Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT).
Promover e executar a regularização fundiária no Sudoeste do Pará, Norte de Goiás e Oeste do Maranhão
1982
Decreto n° 84.516 de 28/02/1982
Criado do Grupo-Executivo para a Região do Baixo Amazonas (GEBAM )
Promover e coordenar as ações de fortalecimento do Governo Federal na margem esquerda do Baixo Amazonas; promover e acompanhar projetos de desenvolvimento e colonização naquela região, bem como propor medidas para a solução de seus problemas fundiários.
Decreto nº 87.457/82 Criação do Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários (MEAF)
Institui o Programa Nacional de Política Fundiária com o objetivo de unificar a implantação de projetos fundiários
1985 Decreto nº 91.214/85 Criação do Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD)
Incorpora o GETAT, o GEBAM e o INCRA e suas respectivas competências
1989 Medida Provisória nº 29/89 Extinção do MIRAD
Transfere ao Ministério da Agricultura as questões relacionadas à reforma e desenvolvimento agrário
1996 Decreto nº 1.889/96 Criação do Ministério Extraordinário de Política Fundiária (MEPF) Transfere o INCRA ao MEPF
2000 Decreto nº 3.338/2000
Instituição da estrutura regimental do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)
Revogado pelo Decreto 4.723/2003 e vincula o INCRA ao MDA
2009 Lei nº 11.952 de 25 de junho de 2009
Criação da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SERFAL)
Trata da regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal
2016
Medida Provisória nº 726, de 12 de maio de 2016.
Altera e revoga os dispositivos da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios.
Extingue o MDA e transferindo suas competências para o Ministério do Desenvolvimento Social.
Decreto nº 8.780, de 27 de maio de 2016.
Transfere as competências do MDA, que estavam com o MDS, para a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário - Casa Civil da Presidência da República.
Vincula o INCRA à Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário
Fonte: INCRA, 2011a.
36
Numa breve análise do Quadro 1, observa-se que, no período histórico
objeto do presente estudo, a evolução das instituições voltadas a questão agrária, o
que de certa forma caracteriza a grande complexidade que envolve o tema.
No primeiro momento (Quadro 1), a diretriz era voltada as ações de
imigração e colonização, evoluindo as questões sociais. A partir da criação do
INCRA, nota-se a dificuldade do governo em lidar com a questão agrária, visto o
número de instituições criadas e extintas numa clara evidencia de que os resultados
concretos da atuação de toda essa estrutura burocrática criada para executar a
reforma agrária, não atingiram seus objetivos.
Observa-se ainda que no arcabouço dos dispositivos constitucionais, o
INCRA é impelido ao sabor sazonal de verdadeira remodelagem institucional, ora
absorvendo competências, atribuições, responsabilidades e servidores de órgãos
extintos como o ocorrido no caso do INDA e IBRA, ora cedendo servidores caso do
MDA e SERFAL (INCRA, 2010a).
37
3 OS PLANOS DE REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL
3.1 I Plano Nacional de Reforma Agrária
Por meio do Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985, o Presidente da
República aprova o I Plano Nacional de Reforma Agrária, cujo período e
abrangência ficaram caracterizados em seu Art. 1º.:
Fica aprovado o Plano Nacional de Reforma Agrária - PNRA, apresentado pelo Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário - MIRAD, para o período 1985/1989, abrangendo 01(hum) milhão e 400.000 (quatrocentas mil) famílias beneficiárias, nos termos do anexo que é parte integrante do presente Decreto (BRASIL, 1985, não paginado).
O Decreto no Art. 2º determina que o INCRA seria o Órgão executor do
Plano:
O Plano Nacional de Reforma Agrária a que se refere o artigo anterior será executado pelo Instituto Nacional de CoIonização e Reforma Agrária - INCRA, autarquia especial, vinculada ao MIRAD, em Áreas Regionais Prioritárias, mediante Planos Regionais de Reforma Agrária e respectivos Projetos de execução, nos termos do que estabelecem os arts. 35 e 36 do Estatuto da Terra (BRASIL, 1985, não paginado).
O objetivo geral seria a modificação da base fundiária com vistas a
distribuição e redistribuição de terras com o intuito de eliminar progressivamente o
latifúndio e o minifúndio assegurando ao mesmo tempo a posse e uso socialmente
justo e produtivo (BRASIL, 1985).
No que concerne à incorporação de terras ao patrimônio público e sua
destinação à reforma agrária, dentre os 9 (nove) itens destacamos o sétimo:
Tanto as terras particulares quanto as terras devolutas da União, Estados e Municípios se subordinam ao processo de Reforma Agrária. As terras públicas que não tenham destinação específica serão utilizadas para fins de assentamento de beneficiários do processo. Fixa-se, também, como diretriz, o aproveitamento de imóveis rurais do Poder Público, desde que passíveis de serem incorporados ao processo de Reforma Agrária. Assim, as terras públicas também compõem o estoque de terras para a reestruturação fundiária. Nesse sentido, a discriminação, a regularização e a arrecadação serão instrumentos passíveis de utilização, para obtenção desses recursos fundiários (BRASIL, 1985, não paginado).
38
Quanto as diretrizes do Plano referentes a regularização fundiária,
destacamos:
a) Dar prioridade às áreas em conflito e mais habitadas para a execução de
ações discriminatórias, sem prejuízo daquelas que fazem parte dos
programas sob a responsabilidade dos Governos Estaduais;
b) Levar em consideração, na regularização fundiária, além da propriedade
familiar, as formas de exploração condominial da terra, dos recursos
hídricos e florestais, de maneira que os trabalhadores rurais tenham
acesso a bens fundamentais efetivamente incorporados a sua economia;
c) Reconhecimento de posse e titulação capazes de respeitar áreas de
usufruto comum. A orientação a ser adotada refere-se à demarcação
dessas áreas, que não pertencem individualmente a nenhum grupo
familiar, e que lhes são essenciais, como áreas de extrativismo vegetal,
fontes d’água, pastagens naturais, igarapés e reservas de mata.
A estratégia de ação do PNRA organizou seus programas da seguinte
forma: programa básico e programas complementares. O básico destaca as ações
de desapropriações por interesse sociais ou outras formas que possibilitem o acesso
à propriedade rural para a criação de assentamentos. Nos programas
complementares situam-se os Programas de Regularização Fundiária, Colonização
e Tributação, geradores de produtos intermediários.
Quanto ao montante de terras a ser obtido por via onerosa o Plano
estabeleceu o seguinte: o percentual de terra a ser obtida via desapropriação deverá
ser de 75%, 90%, 95%, 100% e 90%, para as Regiões Norte, Nordeste, Sudeste, Sul
e Centro-Oeste, respectivamente; o percentual remanescente, para cada região,
será obtido mediante utilização de terras públicas (BRASIL,1985).
A Tabela 4 mostra em números a quantidade total de famílias que seriam
beneficiadas ao final do quadriênio 1985-1989, ou seja, esperava-se assentar
1.400.000 famílias em quatro anos.
39
Tabela 4 – Meta do I PNRA: ASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS.
Ano Famílias Beneficiárias
1985 - 1986 150.000
1987 300.000
1988 450.000
1989 500.000
TOTAL 1.400.000 Fonte: INCRA, 1985.
Quanto ao limite de dotação orçamentária o PNRA previu que para assentar
1,4 milhões de famílias seriam necessários recursos financeiros da seguinte ordem:
a) Para cobertura dos custos de implantação, em milhões de cruzeiros, em
valores de maio de 1985, é de Cr$ 43.154.605,20, assim distribuído:
Tabela 5 – Custo de Implantação. Indenização Cr$:
Terra Nua 31.923.967,60 Benfeitorias 11.230.637,60
Total 43.154.605,20 Fonte: INCRA, 1985.
b) De outra parte, no mesmo quadriênio, os limites de dotação previstos para
os serviços de apoio, em valores de maio de 1985 e em milhões de
cruzeiros, são os seguintes:
Tabela 6 – Serviços de apio.
Apoio Cr$ Saúde 1.861.963,80 Educação 947.303,70 Assistência Técnica 927.971,80 Crédito Rural 14.250.104,00 Infraestrutura 5.607.000,00 TOTAL 23.594.343,30 Fonte: INCRA, 1985.
40
Assim, para consecução do I PNRA seriam necessários recursos
orçamentários da ordem de Cr$: 66.748.948,50, cuja atualização dos valores
realizados através do Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA) ficaria
em torno de R$: 122.588,0612 (BRASIL, 1985).
O resultado da principal ação do I PNRA (assentamento de famílias) pode
ser analisado por meio da Tabela 7.
Tabela 7 – Meta alcançada no I PNRA.
Ano Meta Realizado
Famílias Famílias (%)
1985 - 1986 150.000 6.200 4,13%
1987 300.000 23.700 7,90%
1988 450.000 13.500 3,00%
1989 500.000 48.400 9,68%
TOTAL 1.400.000 91.800 6,56% Fonte: Fleury, 2015.
Podemos observar o insucesso do I PNRA, com meta ambiciosa de assentar
1,4 milhões de famílias, não chegou a 7% do planejado. Segundo Graziano (1998),
vários fatores contribuíram para esse resultado, dentre os quais:
a) Foi a mudança no aparato institucional federal voltado para a política
fundiária e a reforma agrária;
b) Sobreamento de atribuições: O MIRAD tinha as mesmas atribuições que o
INCRA, o que gerou conflitos internos de difícil superação;
c) Fatores burocráticos da administração pública e a morosidade do
processo conduzido pelo judiciário impactavam sobremaneira os
processos de obtenção de imóveis rurais;
d) A fraca organização e mobilização dos camponeses frente as
organizações mais compactadas e rígidas da burguesia ruralista.
12 Valor calculado através da metodologia utilizada pela Fundação de Economia e Estatística.
Disponível em, < http://www.fee.rs.gov.br/servicos/atualizacao-valores/> Acesso em, 24 ago.2017.
41
Resumindo: a falta de integração inter e intrainstitucional; as constantes
mudanças de direcionamento político-partidário; a instabilidade no quadro de
pessoal com constantes remoções e relotações, somando-se a instabilidade
econômica cíclica no país e a falta de vontade política para a condução desse
programa de governo, contribuíram para o fracasso na condução e na execução da
reforma agrária almejada no I PNRA.
3.2 II Plano Nacional de Reforma Agrária
Com a compreensão de que:
A reforma agrária é mais do que um compromisso e um programa do governo federal. Ela é uma necessidade urgente e tem um potencial transformador da sociedade brasileira. Gera emprego e renda, garante a segurança alimentar e abre uma nova trilha para a democracia e para o desenvolvimento com justiça social. A reforma agrária é estratégica para um projeto de nação moderno e soberano (BRASIL, 2003, p. 5).
O Governo Federal apresentou em novembro de 2003 o II Plano Nacional de
Reforma Agrária durante Conferência da Terra em Brasília. Anunciado como o maior
plano de reforma agrária da história do Brasil tinha como meta principal assentar até
o final de 2006, 400 mil novas famílias. Disse o Ministro do Desenvolvimento Agrário
e o Presidente do INCRA na apresentação do plano:
Suas metas representam a realização do maior plano de reforma agrária da história do Brasil. Até o final de 2006 serão 400 mil novas famílias assentadas; 130 mil famílias terão acesso a terra por meio do crédito fundiário e outras 500 mil adquirirão estabilidade na terra com a regularização fundiária. São mais de 1 milhão de famílias beneficiadas e mais de 2 milhões de novos postos de trabalho gerados (BRASIL, 2003, p 5).
Além desses compromissos, o II PNRA destaca a recuperação dos
assentamentos existentes e a implantação de assistência técnica, conhecimento,
tecnologias e instrumentos apropriados às potencialidades regionais, respeitando as
diversidades de biomas, a sustentabilidade ambiental e o seu diversificado público,
tendo por objetivo adequar o modelo de reforma agrária às características de cada
região (Tabela 8).
42
Tabela 8 – Metas do II PNRA.
ME
TA
S II
PN
RA
- 2
003/
2006
Meta Descrição
META 1 400.000 novas famílias assentadas. META 2 500.000 famílias com posses regularizadas. META 3 130.000 famílias beneficiadas pelo Crédito Fundiário.
META 4 Recuperar a capacidade produtiva e a viabilidade econômica dos atuais assentamentos.
META 5 Criar 2.075.000 novos postos permanentes de trabalho no setor reformado.
META 6 Implementar cadastramento georreferenciado do território nacional e regularização de 2,2 milhões de imóveis rurais.
META 7 Reconhecer, demarcar e titular áreas de comunidades quilombolas.
META 8 Garantir o reassentamento dos ocupantes não índios de áreas indígenas.
META 9 Promover a igualdade de gênero na Reforma Agrária.
META 10 Garantir assistência técnica e extensão rural, capacitação, crédito e políticas de comercialização a todas as famílias das áreas reformadas.
META 11 Universalizar o direito à educação, à cultura e à seguridade social nas áreas reformadas.
Fonte: BRASIL, 2003.
O II PNRA enfatiza a importância da inserção dos beneficiários da reforma
agrária em associações e cooperativas em um espaço geográfico, social, econômico
e politicamente dinâmico, cujas ações devem ser inseridas no contexto do
desenvolvimento sustentável. Ressalta ainda que a reforma agrária é assumida
como programa de governo, exigindo integração interinstitucional dos vários
ministérios e órgãos federais, a garantia de recursos orçamentários e financeiros, o
acerto de políticas de segurança alimentar e nutricional, de combate à pobreza rural,
de consolidação da agricultura familiar, acesso a direitos como: habitação,
educação, saúde, cultura, infraestrutura produtiva e segurança pública (BRASIL,
2013).
Com visão contemporânea e democrática da reforma agrária, o Plano
ampliou o público demandante, tornando-o bem mais abrangente:
43
Este público é formado por: trabalhadores rurais sem terra, público potencial de novos assentamentos; atuais assentados, que necessitam de infra-estrutura e apoio à produção; um imenso setor da agricultura familiar que ainda não acessa os mecanismos do Plano Safra; posseiros, marcados pela insegurança jurídica em relação ao domínio da terra que lhes restringe o acesso às políticas agrícolas e os expõe a ameaças de despejo; populações ribeirinhas; comunidades quilombolas, que demandam o reconhecimento e a titulação de suas áreas; agricultores que ocupam terras indígenas, que precisam ser reassentados; extrativistas, que lutam pela criação e reconhecimento de reservas extrativistas; agricultores atingidos por barragens; juventude rural; mulheres trabalhadoras rurais; entre outros pobres do campo. Estes setores serão objeto de instrumentos diferenciados e apropriados às suas especificidades e às características de cada região (BRASIL, 2003, p. 17).
Quanto aos programas balizadores do II PNRA, informa o plano que a
centralidade está no instrumento de desapropriação por interesse social para fins de
reforma agrária dos latifúndios improdutivos que, entretanto, deverá se combinar
com outros instrumentos disponíveis, como é o caso da arrecadação de terras
públicas e devolutas, da aquisição por meio do Decreto 433/1992, da regularização
fundiária e do crédito fundiário (BRASIL, 1992). Envolve ainda a realização de ações
dirigidas à promoção da igualdade de gênero, ao reconhecimento dos territórios das
comunidades rurais tradicionais e ao fomento a projetos de etnodesenvolvimento
que reconheçam e valorizem os seus saberes e suas tradições.
Assim, dentre os dez programas apontados pelo II PNRA para alavancar os
números da reforma agrária, elencados os principais:
a) Novos Assentamentos:
O instrumento prioritário de obtenção de terras para o assentamento de
famílias é a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária,
complementada pela compra e venda (Decreto 433); destinação de terras públicas;
obtenção de áreas devolutas; e outras formas de obtenção (devedores, dação em
pagamento) (BRASIL, 1992).
44
A partir do II PNRA a criação e o desenvolvimento dos novos assentamentos passarão a se orientar por um projeto regional produtivo associado a um plano de desenvolvimento territorial, definido conjuntamente com os beneficiários e acompanhado pela assistência técnica. Significará uma oportunidade para ampliar a oferta de alimentos na região e para promover a diversificação produtiva, tanto em função da matriz tecnológica proposta – produção agroecológica – como em função da destinação dos seus produtos e subprodutos – alimentos e geração de energia. Ao integrar-se aos arranjos produtivos locais, os assentamentos contribuirão para a expansão das cadeias produtivas existentes ou para a formação de novas cadeias, dinamizando o desenvolvimento dos municípios e das regiões (BRASIL, 2003, p. 31).
b) Cadastro de terras e regularização fundiária:
Constata o plano que no território brasileiro vigora uma situação de
ilegalidade e instabilidade jurídica, caracterizada por situações de apropriação ilegal
de terras devolutas ou mesmo já arrecadadas, e irregularidades no Cadastro que
permitem que, em alguns casos, a área dos imóveis cadastrados supere a própria
área total do estado.
A prioridade de implantação do programa de regularização fundiária levará em conta, entre outros fatores, a densidade de pequenas posses na região, a previsão de obra ou intervenção pública capaz de instabilizar as pequenas posses (como é o caso da transposição de águas do São Francisco ou o asfaltamento da BR 163), a disposição do respectivo governo do estado em formar parceria para a implantação do projeto e a existência de conflito motivado por questões fundiárias (BRASIL, 2003, p. 23).
As metas do Programa de Cadastro de Terras e Regularização Fundiária
são as seguintes: cadastro georreferenciado de 2,2 milhões de imóveis rurais em 4
anos e de 4,8 milhões em 8 anos; elaboração do Mapa Fundiário e do Cadastro de
Terras do Brasil, em 8 anos; regularização de 500 mil posses de boa fé de até 100ha
em 4 anos e 1 milhão em 8 anos; arrecadação de terras devolutas, em conjunto com
os estados, e sua destinação para o assentamento de 45 mil famílias em 4 anos e
105 mil em 8 anos; constituição de uma base de dados qualificada para a cobrança
do Imposto Territorial Rural (ITR).
c) Reserva extrativista e Assentamento Florestal:
Estima-se que cerca de 100 mil seringueiros e 60 mil pessoas vivam da
extração da castanha. As quebradeiras de côco de babaçu comporiam um universo
45
de cerca de 300 mil pessoas nos estados do Tocantins, Maranhão, Pará e Piauí. Na
região Amazônica, a existência de cerca de 700 mil agricultores familiares com
distintas situações de domínio da terra.
Além das Reservas Extrativistas, o reconhecimento das especificidades dos biomas e a necessidade de não se repetir políticas fundiárias mal sucedidas na região amazônica levou o governo federal a propor a criação de um novo modelo de assentamento nessa região. O assentamento florestal destinado às populações tradicionais baseia-se num compromisso com a sustentabilidade ambiental e com a viabilidade econômica, que corresponde à implementação de atividades sustentáveis de exploração dos recursos florestais. O objetivo é identificar alternativas para o uso dos recursos naturais nos assentamentos, principalmente nos biomas da Amazônia, do Cerrado e da Caatinga. A exploração da floresta natural poderá associar-se a sistemas agroflorestais para o atendimento das necessidades de subsistência das famílias [...] (BRASIL, 2003, p. 31).
O Assentamento de Produção Florestal Sustentável, em base familiar e
comunitária – de interesse social, econômico e ambiental –, é um compromisso do
governo federal e uma prioridade do Plano Nacional de Reforma Agrária.
d) Populações Ribeirinhas:
As populações ribeirinhas habitam, principalmente, os estados de
Amazonas, Rondônia, Acre, Pará, Mato Grosso, Amapá e São Paulo. Vivem na beira
de rios e riachos em condições de extrema pobreza. Estima-se que em toda a região
Amazônica sejam mais de 600 mil pessoas, sendo, cerca de 300 mil no estado do
Amazonas. O II Plano Nacional de Reforma Agrária reconhece este setor como parte
de seu público alvo e prevê a elaboração e implementação de políticas públicas,
baseadas no reconhecimento e valorização da cultura e tradições desse povo e
dirigidas à promoção da melhoria da qualidade de vida e novas possibilidades
produtivas.
Observa-se que o II PNRA abre as portas do programa de reforma agrária
às populações tradicionais, surgindo a partir daí, novos sujeitos e novas demandas.
É exatamente nesse contexto que o presente trabalho se insere. Não possui a
intenção de uma análise profunda sobre todas as ações e programas previstas no
referido plano, mas, trataremos da sua principal meta: o assentamento de famílias a
partir do II PNRA, esse é o foco que interessa e norteia o tema da pesquisa.
46
Considerando que o II PNRA foi lançado em novembro de 2003 e tinha
como meta principal assentar 400 mil famílias até o final de 2006, os dados do
Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (SIPRA) revelam que o
INCRA realizou no triênio 2004-2006, 273.948 assentamentos de famílias,
representando 68,48% do programado. Porém, quando os parâmetros da consulta
envolvem também os meses de novembro e dezembro de 2003, os números se
elevam a 287.591 famílias assentadas ou 71,90%.
47
4 O INCRA E OS NÚMEROS DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL
4.1 Estrutura do INCRA
Criado pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970 (BRASIL, 1970) o
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), é uma autarquia
federal cuja missão prioritária é executar a reforma agrária e realizar o ordenamento
fundiário nacional. Assim, tem entre suas atribuições promover e executar a reforma
agrária, visando a melhor distribuição da terra mediante modificações no regime de
sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social por meio de
projetos de assentamento sustentáveis, além de aplicar as medidas necessárias a
discriminação e arrecadação de terras devolutas federais e a sua destinação,
visando incorpora-las ao processo produtivo. Atualmente está vinculada à Casa Civil
da Presidência da República por meio da Secretaria Especial de Agricultura Familiar
e do Desenvolvimento Agrário (BRASIL, 2017).
Com sede em Brasília, o INCRA, órgão executor da reforma agrária e do
reordenamento fundiário nacional, conta com 30 (trinta) Superintendências
Regionais (SR) e 45 (quarenta e cinco) Unidades Avançadas. Uma SR em cada
unidade da federação, a exceção são os Estados do Pará com 03 SR e 01 (uma)
Unidade Avançada com status de SR e Pernambuco com 02 (duas) SR. Para
execução da missão institucional, o órgão possui atualmente 4.961 servidores na
ativa.
O INCRA conta com uma estrutura organizacional formada pelos seguintes
órgãos:
a) Órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente do INCRA, formado
pelas assessorias de gabinete e ouvidoria agrária nacional;
b) Órgãos seccionais, composto pela Diretoria de Gestão Administrativa,
Procuradoria Federal Especializada, Auditoria Interna, Corregedoria-
Geral, e Diretoria de Gestão Estratégica;
c) Órgãos específicos singulares: Diretoria de Ordenamento da Estrutura
Fundiária, Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Projetos de
Assentamento, Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de
48
Assentamento, e Superintendência Nacional de Regularização Fundiária
na Amazônia Legal;
d) Unidades descentralizadas: Superintendências Regionais, Unidades
Avançadas e Unidade Avançada Especial;
e) Órgãos colegiados, formados pelo Conselho Diretor e Comitês de Decisão
Regional (BRASIL, 2017).
Quanto aos órgãos específicos singulares: incumbe à DT, a
responsabilidade pelas atividades de aquisição, desapropriação e incorporação ao
patrimônio do INCRA das terras necessárias à reforma agrária.
A seleção de famílias, a promoção do acesso à terra e a criação de projetos
de assentamento também são incumbência desta diretoria, bem como as atividades
relativas ao aproveitamento sustentável dos recursos naturais, a preservação do
meio ambiente nos projetos de reforma agrária, com destaque à implantação de
projetos ambientalmente diferenciados, sobretudo na Região Amazônica
e normatizar o reassentamento de ocupantes não-índios em terras indígenas.
A DT conta com três coordenações: coordenação geral de terras, de
implantação e de meio ambiente e recursos naturais. Apresenta o seguinte
organograma (Figura 1):
Figura 1 – Organograma da DT.
Fonte: INCRA, 2017.
A Diretoria de Desenvolvimento, é responsável pela elaboração de
propostas que visem desenvolvimento e à recuperação dos projetos de reforma
agrária.
49
A DD compete normatizar, coordenar e supervisionar as atividades de
elaboração dos projetos de desenvolvimento e recuperação, de implantação de
infraestrutura física nos projetos de reforma agrária, de concessão de créditos e de
assessoria técnica, social e ambiental nos projetos de assentamento. Desenvolver,
acompanhar e supervisionar projetos relativos à educação no campo e à cidadania,
coordenar e supervisionar as Superintendências Regionais na execução das
atividades relacionadas às suas áreas de atuação, dentre outras de sua alçada
(BRASIL, 2017).
A DD tem forte atuação junto às Superintendências Regionais. Apoia a
integração e as parcerias entre o INCRA, estados, municípios e entidades não
governamentais, além de coordenar e supervisionar a execução das atividades das
superintendências relacionadas à área de atuação da Diretoria (Figura 2).
Figura 2 – Organograma da DD.
Fonte: INCRA, 2017.
À DF (Figura 3) compete principalmente: coordenar, normatizar e
supervisionar a discriminação, a arrecadação, a destinação e a incorporação ao
patrimônio público de terras devolutas federais; organizar, coordenar, normatizar,
supervisionar e manter os cadastros que integram o Sistema Nacional de Cadastro
Rural e promover a sua integração com os demais cadastros nacionais de imóveis
rurais; coordenar, normatizar e supervisionar o controle do arrendamento e da
aquisição de imóveis rurais por estrangeiros; gerenciar o ordenamento da estrutura
fundiária do país; normatizar e promover a fiscalização cadastral de imóveis rurais
quanto ao domínio, uso e cumprimento da função social; coordenar, normatizar e
supervisionar a titulação de imóveis rurais em áreas de regularização fundiária e de
ratificação de titulação de imóveis em faixa de fronteira; propor normas gerais e
50
coordenar a execução das atividades de identificação, reconhecimento, delimitação,
demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades
dos quilombos; normatizar, coordenar e supervisionar a elaboração e a manutenção
da base de dados cartográficos única do INCRA; normatizar, coordenar e
supervisionar os serviços de georreferenciamento e certificação de imóveis
rurais; normatizar, supervisionar, fiscalizar e executar os serviços de medição e
demarcação de projetos de reforma agrária.
Figura 3 – Organograma da DF.
Fonte: INCRA, 2017.
Com relação às Superintendências Regionais (SR), compete definir
estratégias de atuação e na solução de conflitos em áreas de tensão social,
coordenar e executar as atividades de suas respectivas unidades, nas áreas de
atuação, definidas no regimento interno do INCRA.
As SR são órgãos descentralizados responsáveis pela coordenação e
execução das ações do INCRA nos estados. Cabe a essas unidades coordenar e
executar na sua área de atuação as atividades de planejamento, programação,
orçamento, informática e modernização administrativa. Também devem garantir a
manutenção, fidedignidade, atualização e disseminação de dados do cadastro de
imóveis rurais e sistemas de informações do INCRA.
A Figura 4 exibe o organograma padrão de cada uma das 30
superintendências instaladas pelo Brasil.
51
Figura 4 – Organograma das SR.
Fonte: INCRA, 2017.
4.2 Os números da reforma agrária no Brasil
Os registros disponíveis no Sistema de Informações de Projetos de Reforma
Agrária (SIPRA) indicam que no Brasil o INCRA criou e/ou reconheceu 9.327
projetos, ocupam área de 87.837.143,4868 hectares com 976.868 famílias
homologadas em relação de beneficiários (RB).
52
Tabela 9 – Projetos criados/reconhecidos por Superintendência no Brasil. Superintendência Projetos Área Em RB
Regional Quant. % Quant.(ha) % Quant. % SR01-BEL/PA 397 4,26% 4.104.431,8126 4,67% 98.789 10,11%
SR02-CE 455 4,88% 915.418,7662 1,04% 21.922 2,24% SR03-PE 338 3,62% 270.172,4173 0,31% 23.115 2,37% SR04-GO 304 3,26% 710.889,3204 0,81% 13.201 1,35% SR05-BA 681 7,30% 2.019.729,9799 2,30% 49.125 5,03% SR06-MG 337 3,61% 886.265,0539 1,01% 15.969 1,63% SR07-RJ 75 0,80% 134.627,5907 0,15% 5.950 0,61% SR08-SP 270 2,89% 344.939,4799 0,39% 17.461 1,79% SR09-PR 327 3,51% 428.070,7109 0,49% 18.801 1,92% SR10-SC 161 1,73% 104.320,2100 0,12% 5.268 0,54% SR11-RS 346 3,71% 295.395,0778 0,34% 12.499 1,28% SR12-MA 1.026 11,00% 4.736.700,0096 5,39% 132.436 13,56% SR13-MT 549 5,89% 6.048.948,9098 6,89% 82.884 8,48% SR14-AC 161 1,73% 5.603.540,0084 6,38% 32.904 3,37% SR15-AM 146 1,57% 27.379.272,2197 31,17% 57.383 5,87% SR16-MS 204 2,19% 716.105,5258 0,82% 27.832 2,85% SR17-RO 221 2,37% 6.184.133,2786 7,04% 39.053 4,00% SR18-PB 308 3,30% 288.942,8076 0,33% 14.517 1,49% SR19-RN 298 3,20% 529.523,1726 0,60% 20.212 2,07% SR20-ES 94 1,01% 52.247,2973 0,06% 4.234 0,43% SR21-AP 54 0,58% 2.244.755,9867 2,56% 14.953 1,53% SR22-AL 178 1,91% 113.985,3705 0,13% 13.028 1,33% SR23-SE 243 2,61% 201.537,3948 0,23% 10.893 1,12% SR24-PI 497 5,33% 1.383.466,7688 1,58% 31.213 3,20% SR25-RR 67 0,72% 1.445.926,5536 1,65% 16.638 1,70% SR26-TO 378 4,05% 1.240.859,0582 1,41% 23.635 2,42%
SR27-MB/PA 511 5,48% 4.679.037,2411 5,33% 72.179 7,39% SR28-DF 207 2,22% 534.183,5567 0,61% 12.885 1,32% SR29-MF 274 2,94% 344.203,3723 0,39% 11.118 1,14%
SR30-STM/PA 155 1,66% 7.558.299,0615 8,60% 53.696 5,50% UA-AT/PA 65 0,70% 6.337.215,4736 7,21% 23.075 2,36%
TOTAL 9.327 100,00% 87.837.143,4868 100,00% 976.868 100,00% Fonte: INCRA, 2016b.
Observa-se na Tabela 9 que dentre as SR do INCRA, a Superintendência de
Maranhão foi a que mais criou e/ou reconheceu projetos de assentamento no Brasil
(11%) e que mais assentou famílias (13,56%), seguida pela SR01 de Belém com
10,11% das famílias assentadas. Já a Superintendência do Amazonas foi a que
mais destinou terras para a reforma agrária 31,17%.
53
4.3 Obtenção de imóveis para fins de reforma agrári a.
A Desapropriação por interesso social de imóveis rurais para fins de reforma
agrária é a forma de obtenção de terras mais utilizada para assentamentos no Brasil.
50% das famílias foram assentadas em projetos criados a partir dessa modalidade
de obtenção, seguida por reconhecimento com 17% e arrecadação com 15%.
Gráfico 5 – Formas de obtenção utilizadas no Brasil para criação de projetos de assentamento.
Fonte: INCRA 2016b.
4.4 O estado do Pará no contexto agrário
O Estado do Pará de dimensões continentais13, não destoa dos outros
Estados Brasileiros quanto à forma de sua ocupação e colonização. É um estado
marcado pela violência, pela grilagem14, pelo trabalho escravo, pelo latifúndio, pelo
desrespeito aos povos e comunidades tradicionais e ao meio ambiente.
13 O Pará é uma das 27 unidades federativas do Brasil. É o segundo maior estado do país com uma
extensão de 1.248.042,515 km², pouco maior que Angola, dividido em 144 municípios (com a criação de Mojuí dos Campos), está situado no centro da região norte e tem como limites o Suriname e o Amapá a norte, o oceano Atlântico a nordeste, o Maranhão a leste, Tocantins a sudeste, Mato Grosso a sul, o Amazonas a oeste e Roraima e a Guiana a noroeste.
14 Divulga-se que o termo grilo ou grilagem tem sua origem na tentativa de transformar títulos falsificados, dando lhes aparência de legais, com o emprego do inseto ortóptero – o grilo, tanto que o Dicionário Aurélio define grileiro como sendo “Indivíduo que procura apossar-se de terras
54
O Pará rural é figurante cotidiano dos noticiários rotulado como violento e o
que mais contribui para a elevação dos índices de desmatamento, onde o atraso e a
violência são frutos de uma colonização baseada em grandes propriedades como o
trabalho escravo.
O fato de ser um Estado abundante em minérios detentor do quinto (IBGE,
2016) maior rebanho bovino do Brasil não parece ter influência no desenvolvimento,
visto que possui os piores índices de desenvolvimento humano do país. Ao lado
disso, de acordo com Rocha (2009), observa-se um verdadeiro caos fundiário, onde
o poder público federal e estadual não possuem pleno conhecimento sobre quais
terras públicas foram indevidamente apropriadas por particulares.
Esse contexto não difere do que é vivenciado nos outros estados brasileiros.
De acordo com Benatti (2003, p.121), desde o século XVI todas as concepções de
propriedade no Brasil impuseram uma lógica de apropriação da terra baseada numa
exploração perdulária dos recursos naturais, exploração do trabalho humano e
propriedade de terra cujos limites não se definiram pela sua regularização, mas, pela
extensão do poder político e econômico dos latifundiários.
No Pará a questão agrária é tão delicada que o INCRA, órgão fundiário
federal responsável por gerir o ordenamento fundiário e a reforma agrária,
descentralizou a administração com a criação de mais duas superintendências
regionais – SR, a SR(27) com sede em Marabá e a SR(30) com sede em Santarém.
Antes de 1996, o INCRA possuía apenas uma superintendência regional no
Estado denominada SR(01) com sede em Belém que contava com treze Unidades
Avançadas15. O pano de fundo que originou o fracionamento do INCRA no Pará foi a
violência provocada por graves conflitos fundiários. Assim, o destaque foi o ocorrido
em 19 de abril de 1996, no município de Eldorado dos Carajás, onde dezenove
alheias mediante falsas escrituras de propriedade”. Logo, a terra grilada é aquela em que o título de propriedade é falso. O mecanismo utilizado, e que acabou denominando o processo de apropriação ilegal de terras públicas, era o de “comprar” dos cartórios ou de terceiro um falso título da terra e, para lhe dar uma certa aparência de autenticidade, o documento era colocado em uma gaveta com alguns grilos. Passado algum tempo, os grilos iriam alimentar-se das bordas da escritura, expelir excrementos no documento e auxiliar na transformação do papel de cor branca para uma cor amarelada, ficando com um aspecto envelhecido. Assim, o título de propriedade da terra com esse novo visual daria maior credibilidade ao seu possuidor, que alegaria já ser proprietário daquela gleba de terra há algum tempo. Atualmente, empregam-se outras tecnologias mais eficazes para conseguir o mesmo objetivo, ou seja, a falsificação de documentos (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA, 2006).
15 Unidades Avançadas são órgãos descentralizados, de caráter transitório e subordinados às superintendências: As treze UAs do INCRA com sede em Belém, localizavam-se nos municípios de Altamira, Brasil Novo, Capitão Poço, Conceição do Araguaia, Itaituba/Miritituba, Monte Alegre, Paragominas, Rurópolis, São Félix do Xingu, São Geraldo do Araguaia, Tomé-Açu e Tucuruí.
55
pessoas morreram em confronto com a Polícia Militar, no que ficou conhecido como
o Massacre de Eldorado dos Carajás. Esse episódio foi o start para que o governo
anunciasse em setembro de 1996 a criação da SR(27) ficando, a partir de então,
responsável pelas questões agrárias no Sul e Sudeste do Pará. Na realidade,
ocorreu a transformação da Unidade Avançada de Marabá em Superintendência do
Sul do Pará e a incorporação das Unidades Avançadas de Conceição do Araguaia,
São Félix do Xingu, São Geraldo do Araguaia e Tucuruí.
Outro fato lamentável envolvendo o trinômio: disputa pela terra, grilagem e
desmatamento, foi o assassinato da Missionária Dorothy Stang, ocorrido em
fevereiro de 2005 no município de Anapu. Com grande repercussão na mídia
nacional e internacional, esse incidente corroborou para que o governo anunciasse
em abril de 2005 a criação da terceira Superintendência do INCRA no Estado do
Pará a SR(30). A decisão transformou a Unidade de Santarém em Superintendência
do Oeste do Pará, abrangendo as Unidades Avançadas do INCRA de Altamira,
Brasil Novo, Itaituba/Miritituba, Monte Alegre e Rurópolis.
Dessa forma, a SR(01) cuja jurisdição envolvia todo o Estado, responde
atualmente pelo nordeste paraense e Marajó. A SR(27) com sede em Marabá,
gerencia a região sul do Pará. Já a jurisdição da SR(30) envolve as terras do Oeste
paraense. Em 08 de dezembro de 2011 com a publicação no Diário Oficial da União
da Resolução/INCRA/CD/Nº 27 de 06 de dezembro de 2011 (INCRA, 2011c), o
INCRA torna a administração da questão agrária ainda mais descentralizada, pois
vincula a área de atuação da Unidade Avançada de Altamira16 à Presidência do
INCRA. O Mapa 3 mostra o perímetro de atuação de cada SR do INCRA no Pará.
Ressalta-se a existência de sombreamento de atribuições das SR no município de
Pacajá com atuação da SR30, SR27 e UA-Altamira e no município de Portel com
atuação da SR01 e SR27.
16 A jurisdição da Unidade Avançada de Altamira abrange os municípios de Altamira, Anapu, Brasil
Novo, Medicilândia, Placas, Porto de Moz, Senador Jose Porfírio e Uruará.
56
Mapa 3 – Áreas de atuação das Superintendências do INCRA no Pará.
Fonte: INCRA, 2016b.
Com a promulgação da Lei 11.952, de 25 de junho de 2009 (BRASIL, 2009),
o governo criou o Programa Terra Legal Amazônia17. Essa Lei transferiu do INCRA
para o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) a competência para a
regularização fundiária na Amazônia Legal (TCU, 2014).
4.5 A evolução dos assentamentos no Pará
Em 1676, provenientes de Açores, 50 famílias (234 pessoas ao todo)
estabeleceram-se no Pará dando origem aquele que pode ser definido como o
primeiro projeto de colonização (TRECCANI, 2001). Contudo, os registros do SIPRA
indicam que foi o Projeto Integrado de Colonização (PIC) Altamira, criado em 1972, o
primeiro projeto de assentamento do INCRA.
17 O Programa Terra Legal Amazônia foi criado com objetivo de dar celeridade a regularização
fundiária na Amazônia Legal pelo prazo de cinco anos, prorrogáveis por igual período. Ressalte-se que a vigência foi prorrogada por mais três anos, consoante Decreto nº 8.273, de 26/06/2014 (BRASIL, 2014a). A meta estipulada para o programa, em 2009, era beneficiar 150 mil posseiros ocupantes de terras públicas federais não destinadas.
57
Atualmente, o Pará é o Estado que possui o maior número de famílias
assentadas no Brasil. Os dados das três Superintendências e Altamira, no SIPRA18,
revelam a existência de 247.739 famílias assentadas, representando 25,36% do
universo de 976.868 das famílias inseridas no PNRA (Tabela 10). O segundo Estado
é Maranhão com 13,56%.
Tabela 10 – Projetos criados, área incorporada e assentamentos realizados. Superintendência Projetos Área Em RB
Regional Quant. % Quant.(ha) % Quant. % SR01-BEL/PA 397 4,26% 4.104.431,8126 4,67% 98.789 10,11% SR27-MB/PA 511 5,48% 4.679.037,2411 5,33% 72.179 7,39%
SR30-STM/PA 155 1,66% 7.558.299,0615 8,60% 53.696 5,50% UA-AT/PA 65 0,70% 6.337.215,4736 7,21% 23.075 2,36% Total Pará 1.128 12,09% 22.678.983,5888 25,82% 247.739 25,36%
Fonte: INCRA, 2016b.
As características ambientais da região de jurisdição de cada SR, sugerem
interferência direta na relação área/famílias assentadas, visto que a SR de Santarém
e Unidade Avançada de Altamira possuem respectivamente as maiores áreas
reformadas, porém o quantitativo famílias beneficiadas no PNRA é menor.
A Tabela 11 mostra os tipos de projetos de reforma agrária implantados pelo
INCRA no Estado do Pará. Observa-se que os mais numerosos são os
Assentamentos Federais ditos convencionais boa parte criados em áreas obtidas por
desapropriação seguida por arrecadação e compra. Os outros tipos que se
destacam são os ambientalmente diferenciados formados pelos projetos
agroextrativistas, projetos de desenvolvimento sustentável e reservas extrativistas.
18 Consulta no SIPRA envolveu o período de 01/01/1960 a 31/03/2016 e foi realizada em abr.2016. A
amplitude da consulta englobou todos os dados existentes no sistema.
58
Tabela 11 – Tipologia dos projetos de reforma agrária implantados no Pará.
Tipo de Projeto UA-Alt SR01 SR27 SR30 TOTAL
Assentamento Agroextrativista Federal 268 1 52 321 Assentamento Casulo 4 7 11 Assentamento Conjunto 4 11 15 Assentamento Estadual 1 5 2 6 14 Assentamento Estadual Sem Convênio 1 1 Assentamento Federal 38 104 498 54 694 Assentamento Quilombola 1 6 7 Especial de Assentamento 1 1 Floresta Nacional 2 2 Integrado de Colonização 1 1 2 Projeto de Desenvolvimento Sustentável 17 1 21 39 Reserva de Desenvolvimento Sustentável 1 1 Reserva Extrativista 4 14 2 20
Total 65 397 511 155 1.128
Fonte: INCRA, 2016b.
No Pará, os projetos de assentamento criados e o número de famílias
assentadas em áreas obtidas por desapropriação predominam sobre as outras
formas de obtenção, como mostra os Gráficos 6 e 7. Ressalta-se que cada SR
apresenta características diferentes quanto a forma de obtenção mais utilizada para
dar números ao PNRA. Na SR01 os PAE são os projetos mais numerosos, cuja
obtenção encontra amparo em um Termo de Cooperação Técnica celebrado entre o
INCRA e a SPU. Na SR27, a forma mais utilizada é a desapropriação por interesse
social, e na SR30 a arrecadação é a forma dominante.
59
Gráfico 6 – Formas de Obtenção utilizada no Pará para criação de projetos e assentamento de famílias.
Fonte: INCRA, 2016b.
Gráfico 7 – Famílias assentadas no Pará segundo a forma de obtenção.
Fonte: INCRA, 2016b.
60
5 A SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PARÁ (SR01)
5.1 Visão geral
Com sede em Belém e atuação no nordeste paraense a Superintendência
Regional do INCRA no Pará (SR01) abrange ainda os territórios do Marajó e Baixo
Tocantins, num total de 58 municípios. São 397 projetos criados e 98.789 famílias
assentadas em uma área de 4.104.431 hectares, segundo dados do SIPRA.
As modalidades utilizadas pelo INCRA para dar números ao processo de
reforma agrária na jurisdição da SR01 estão distribuídas em duas categorias: os
convencionais e diferenciados (Tabela 12). Os convencionais, são os projetos
clássicos de assentamento caracterizados por serem projetos onde ocorre a seleção
e o assentamento de famílias propriamente dito. A área é loteada em parcelas
individuais e o tipo de documento de transmissão de domínio é o Título Definitivo
(TD). Ressalta-se que, em pesquisa realizada nos processos de criação dos Projetos
de Assentamento (PA) da SR01, cuja origem ou obtenção do imóvel se deu por
arrecadação, a seleção das famílias foi realizada apenas com a aplicação dos
critérios de elegibilidade19 ao PNRA, visto se tratar de áreas de regularização
fundiária e as famílias possuírem ancianidade em média de 20 a 30 anos. A exceção
dessa categoria são os Projetos Casulos (PCA) que nem sempre são projetos
loteados em parcelas individuais. Quanto à titulação dos PCA, a responsabilidade é
dos municípios e dos Projetos Estaduais (PE), do Estado.
Os projetos da categoria diferenciados caracterizam-se por serem projetos
ambientalmente diferenciados, destinados as populações tradicionais. Não há a
individualização de parcelas, ou seja, são coletivos e o assentamento tem efeito
apenas metodológico uma vez que as famílias habitam esses ambientes por mais de
100 anos. O que ocorre na verdade é o reconhecimento, uma inclusão social.
19 Norma de Execução – INCRA/NE-45/2005, que dispõe sobre os procedimentos para seleção de
candidatos ao PNRA.
61
Tabela 12 – Modalidades e categorias dos projetos utilizados pela SR01 para dar consecução às metas do PNRA. Categoria - Convencional
Modalidade Sigla Quant. Área (ha) Em RB Características
Projeto de Assentamento PA 104 947.381 21.345 Projetos de natureza interdisciplinar e multisetorial,
integrados ao desenvolvimento territorial e regional
Projeto de Assentamento Casulo
PCA 4 598 213 Diferencia-se pela proximidade à centros urbanos e pelas atividades agrícolas geralmente intensivas e tecnificadas, executado em parceria com Município ou INCRA
Projeto de Assentamento Estadual
PE 5 16.090 259 Projetos executados pelas Unidades Federativas
Categoria - Diferenciado
Projeto de Assentamento Agroextrativista
PAE 268 2.253.223 52.876
Destinado a populações tradicionais para exploração de riquezas extrativas por meio de atividades economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente sustentáveis
Projeto de Assentamento Quilombola
PAQ 1 5.377 62 Decretação da área pela União visando a regularização e o estabelecimento de comunidades remanescentes de quilombos;
Reserva de Desenvolvimento Sustentável
RDS 1 64.735 350 São unidades de conservação de uso sustentável reconhecidas o pelo INCRA como beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA
Reserva Extrativista RESEX 14 817.027 23.715
Reconhecimento pelo INCRA de áreas de Reservas Extrativistas - RESEX como Projetos de Assentamento viabilizando o acesso das comunidades que ali vivem aos direitos básicos estabelecidos para o Programa de Reforma Agrária
Total 397 4.104.431 98.789
Fonte: INCRA, 2016c. Como vimos na introdução deste trabalho, antes do II PNRA (Nov/2003) a
SR01 possuía 58 projetos criados que ocupavam área de 815.363 hectares e 11.438
famílias assentadas. Do II PNRA em diante o INCRA de Belém criou 339 projetos,
com área de 3.289.067 hectares. Nesse período, assentou 87.351 famílias, sendo
que 79.104 foram assentadas em projetos novos. Assim, a SR01 totaliza 397
projetos de reforma agrária que ocupam área de 4.104.431 ha e 98.789 (88,42%)
famílias assentadas.
Observa-se, portanto, que a SR01 foi a superintendência que mais assentou
famílias no Brasil após o II PNRA (Gráfico 1). O sucesso da ação, em grande parte,
deu-se em função do assentamento de famílias tradicionais (ribeirinhos e
extrativistas) caracterizados pelo PAE e RESEX.
A Tabela 13 mostra a evolução da criação dos projetos por modalidade
implantados pelo INCRA na jurisdição da SR01. Nota-se que os Projetos
62
ambientalmente diferenciados destinados às famílias tradicionais, foram o destaque
a partir do II PNRA.
Tabela 13 – Projetos implantados na área de atuação da SR01.
Período Modalidades de Projetos da SR01
PA PAE PE PAQ PCA RESEX RDS Total
Antes do II PNRA 54 1 2 1 58
II P
NR
A
2004 3 2 2 7
2005 5 14 8 27
2006 12 95 2 109
2007 1 1 2
2008 4 62 2 68
2009 2 37 5 1 45
2010 7 10 17
2011 1 27 28
2012 1 5 6
2013 5 2 7
2014 6 13 19
2015 2 1 3
2016 1 1
Total do II PNRA 50 268 5 2 13 1 339
Total Geral 104 268 5 1 4 14 1 397 Fonte: INCRA, 2016b. A importância dos dados contidos na Tabela 14, evidenciam a forma de
obtenção20 utilizada pela SR01 para o assentamento de famílias, onde apenas
2,19% foram obtidas através de desapropriação e 94,73% das famílias foram
assentadas ambientalmente diferenciadas e/ou reconhecidas.
Tabela 14 – Principais características dos Projetos implantados pela SR01 a partir do II PNRA.
Características dos Projetos Projetos Área (ha) Famílias Assentadas
For
mas
de
Obt
ençã
o de
terr
as
Terras não onerosa 327 3.214.250,0169 77.457
96,46% 97,73% 97,81%
Terras Onerosas 12 74.817,9681 1.737
3,54% 2,27% 2,19%
Cat
egor
ia
dos
proj
etos
PA - Convencional 50 165.341,5983 4.170
14,75% 5,03% 5,27%
PAE, Resex, RDS, PE e PCA 289 3.123.726,3867 75.024
85,25% 94,97% 94,73%
Total a partir do II PNRA 339 3.289.067,9850 79.194
100,00% 100,00% 100,00% Fonte: INCRA, 2016b.
20 Ressalte-se que nos relatórios do SIPRA a informação de área obtida envolvem todos os tipos de terras com atividades de assentamento. Contudo, nos projetos reconhecidos a obtenção dos recursos fundiários não é de responsabilidade do INCRA (Resex, RDS, Casulos e Projetos Estaduais).
63
Conforme relatórios de gestão dos exercícios de 2003 e 2015 as principais
ações e programas desenvolvidos pela SR01 eram e são as seguintes:
Tabela 15 – Evolução das ações desenvolvidas pela SR01. AÇÕES DESENVOLVIDAS
Em 2003 Em 2015
Regularização Fundiária Regularização Fundiária
Gerenciamento e fiscalização do cadastro rural
Gerenciamento e fiscalização do cadastro rural
Vistoria de imóveis rurais Vistoria de imóveis rurais
Obtenção de Imóveis rurais para a reforma agrária
Obtenção de Imóveis rurais para a reforma agrária
Cadastro e Seleção de Famílias Cadastro e Seleção de Famílias
Infraestrutura básica produtiva (energia elétrica, abastecimento de água e estradas vicinais)
Infraestrutura básica produtiva (abastecimento de água e estradas vicinais)
Demarcação topográfica Demarcação topográfica
Crédito Instalação (2 modalidades) Crédito Instalação ( até 9 modalidades)
Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER
Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER
Formação e Capacitação de de Agentes de ATER
Educação de Jovens e Adultos Educação de Jovens e Adultos
Certificação de Imóveis Rurais Certificação de Imóveis Rurais
Agroindustrialização e Comercialização em Assentamentos - Programa Terra Sol
Licenciamento e Gestão Ambiental
Capacitação e Formação Profissional de Nível Médio e Superior
Concessão de Bolsas de Capacitação e Formação Profissional em Assist. Técnica, Pedagógica e Social
Concessão de Bolsas de Capacitação e Formação Profissional em Assist. Técnica, Pedagógica e Social
Reconhecimento, Delimitação, Desintrusão e Titulação de Territórios Quilombolas
Desintrusão e Assentamento de não-índios em áreas indígenas
Cadastro Ambiental Rural
Programa Bolsa Verde
Supervisão Ocupacional em projetos de reforma agrária
Fonte: Relatório de Gestão – INCRA/SR01 (2003-2015)
Com relação à meta de assentamento a SR01 conseguiu o melhor
desempenho a partir do II PNRA.
64
Gráfico 8 – Desempenho da SR01 na Ação Assentamento de Famílias a partir do II PNRA.
Fonte: INCRA, 2016b.
Quanto às dotações orçamentárias disponibilizadas à SR01, os dados do
SIAFI apresentaram a seguinte evolução.
65
Tabela 16 – Provisão recebida pela SR01 para execução da Reforma Agrária.
Exercício Provisão Crédito Diárias
Recebida Instalação Execução
2003 44.011.445,00 22,50% 1,94%
2004 55.539.538,00 46,87% 1,73%
2005 75.495.184,00 63,32% 2,05%
2006 108.901.899,00 73,78% 1,52%
2007 117.442.774,00 69,92% 1,54%
2008 192.773.802,00 74,24% 1,03%
2009 147.401.303,00 75,88% 1,64%
2010 122.084.422,00 33,99% 2,54%
2011 276.686.901,00 85,53% 0,54%
2012 111.625.632,00 70,98% 1,39%
2013 69.752.435,00 0,00% 1,92%
2014 52.756.482,00 0,00% 2,97%
2015 31.321.941,00 0,00% 3,15% Fonte: SIAFI, 2016.
Tabela 17 – Provisão recebida para Crédito Instalação e Diárias para execução de todas as ações de campo da SR01.
Fonte: SIAFI, 2016.
As Tabelas 16 e 17 indicam que a maior parte dos recursos orçamentários
destinados à SR01, a partir do II PNRA, para execução dos programas e ações da
reforma agrária, foram destinados ao pagamento do crédito instalação em suas duas
modalidades: apoio inicial e habitação (aquisição de material de construção).
66
Da análise nos relatórios do SIAFI, onde a provisão recebida pela SR01
(2003-2015) engloba todos os compromissos da SR21, verifica-se uma discrepância
quando ao emprego do maior volume de recursos (crédito instalação) e o montante
disponibilizado para diárias dos servidores. Por se tratar do um órgão que envolve
muitas ações de campo, esse dado tem sua importância para o estudo, visto que
comprova a baixa qualidade dos serviços de Supervisão, fiscalização,
acompanhamento e presença do órgão nos assentamentos.
Ressalta-se que a partir da publicação da Portaria Interministerial nº 78 em
08/02/2013 (BRASIL, 2013) e dos procedimentos técnicos definidos na Nota Técnica
DD/INCRA/Nº 02/2013 de 22/07/2013 (INCRA, 2015b), a construção de casas em
projetos de assentamentos não é mais realizada com recurso do Crédito Instalação
e sim através do Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). Esse fato coincide
com a redução expressiva do orçamento disponibilizado à SR01 nos exercícios de
2013, 2014 e 2015.
Nos últimos 10 anos o quadro de servidores efetivo que atuam na SR01
apresenta a evolução demonstrada na Tabela 18, considerando os relatórios de
gestão e auditoria dos respectivos exercícios.
Tabela 18 – Evolução do número de servidores. Exercício 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Servidores 266 260 262 244 241 217 224 232 227 205
Fonte: SIAFI, 2016.
É possível observar nos relatórios de gestão da SR01, o fenômeno da
significativa redução do quadro de servidores, cujos motivos estão relacionados com
aposentadorias, redução de cargos comissionados e salários inferiores aos dos
órgãos assemelhados.
O Organograma apresentado na Figura 5 mostra a estrutura atual (2015) de
pessoal da SR01. Desses apenas 205 são do quadro de ativos, os demais são de
cargo em comissão (INCRA, 2016b).
21 Pagamento de Pessoal, Manutenção da Unidade Gestora, Ações da reforma agrária (créditos, infraestrutura, ATER, Pronera (Educação no campo), Serviços Topográficos), Locação de veículos, Passagens, Diárias, etc
67
Figura 5 – Número de servidores disponibilizados por área de atuação - SR01/2015.
Fonte: INCRA, 2016b.
Com relação ao desempenho da SR01, no período compreendido a partir do
II PNRA (2003-2015), elencamos a seguir algumas observações que julgamos
importantes para a obtenção de uma análise que nos permita, ao final, um
embasamento para as considerações finais. Utilizamos como fonte de coleta de tais
informações os relatórios de gestão da SR01 e relatórios de auditorias anuais de
68
contas da Controladoria Geral da União (CGU) e Relatório de Monitoramento (TC-
004.968/2005-5), Tribunal de Contas da União (TCU, 2005a).
Começamos a abordagem com o Relatório de Monitoramento Acórdão nº
391/2004-Plenário Programa Novo Mundo Rural onde é evidenciado o baixo índice
de implementação das medidas propostas no PNRA. Destacamos a análise do TCU
item 71 do referido acórdão, que diz:
A pouca presença do INCRA nos assentamentos rurais, ainda que em atividades de fiscalização, ocorre em função da falta de servidores, de planejamento e de condições operacionais e institucionais para o seu exercício, tendo em vista o número de famílias assentadas e a extensão da área a ser controlada. Quanto às ações relativas ao acompanhamento do desenvolvimento do assentamento, a Autarquia não se estruturou para executá-las (TCU, 2005b, p. 13).
Mais adiante na TC 021.813/2010-8 referente ao exercício de 2009 o TCU
conclui, no caso das transferências voluntárias, que a SR01 não vem adotando as
medidas necessárias com vistas ao atendimento da legislação pertinente, de forma
que a CGU vem reapresentando recomendações para que a SR aprimore as rotinas
relativas à sistemática de execução e de acompanhamento dos convênios e sugere
fazer gestão junto ao INCRA/Sede objetivando suprir sua deficiência de pessoal e
desenvolver mecanismos de monitoramento de suas rotinas administrativas e
recomenda a SR01:
[...] que reavalie as cessões realizadas para outros órgãos e esferas, tendo em vista que suas áreas finalísticas estão com forte escassez de pessoal, em prejuízo ao desenvolvimento de suas finalidades institucionais e, após verificar a viabilidade a oportunidade da solicitação junto ao órgão responsável de realização de concursos públicos para as áreas com quadros de servidores deficitários (BRASIL, 2014b, não paginado).
No exercício de 2009, chama atenção à análise crítica, sobre a situação dos
recursos humanos, onde a SR afirma que 51% dos servidores ativos estão
diretamente ligados às ações voltadas para a missão (implementação das políticas
de Reforma Agrária e o Ordenamento Fundiário nas áreas de atuação da SR-01), ou
seja, atuam nas divisões consideradas área-fim. Outros 45% estão lotados nas
divisões consideradas área-meio.
Mais além, o relatório de gestão é taxativo ao afirmar que mesmo
conseguindo alcançar as metas estabelecidas pela instituição, este alcance
69
demanda um esforço sub-humano tendo em vista o coeficiente da força de trabalho
que dispõe. Enfatiza a necessidade urgente da ampliação do quadro de servidores
da SR-01, tanto no que diz respeito aos funcionários de carreira e próprios da casa,
quanto a funcionários terceirizados. Considera, ainda, que dos servidores ativos
22,3% já se encontram em condições de aposentadoria.
Nas ações de desenvolvimento dos assentamentos, o relatório constata que
com a criação cada vez mais crescente de novos assentamentos nas ilhas e o
reconhecimento de reservas extrativistas implicam no crescimento diretamente
proporcional da necessidade/ansiedade dos trabalhadores em obterem o crédito
instalação. Isto requer a disponibilidade de recursos financeiros, tanto na
contratação como no acompanhamento da execução física na liberação do crédito
apoio ou parcelas do crédito habitação e, sobretudo, na fiscalização. E mais:
Assim também ocorre na área de infraestrutura e assistência técnica, tanto nos levantamentos das necessidades de dados para elaboração de projetos básicos e na posterior fiscalização os recursos orçamentário-financeiros postos à disposição dos gestores são, na prática, inversamente proporcionais à demanda dessas ações do programa e suas liberações ocorrem de forma extemporânea, prejudicando a sequencia das operações gerando morosidade nas mesmas e desarmonia com demanda dos movimentos sociais. Desejável seria que em face da diversidade e da peculiaridade da região, o tratamento fosse diferenciado no tocante às liberações, ou seja, em valores à altura das nossas obrigações e em tempo compatível com as nossas características. Urgem, portanto, gestões junto á Administração Central da Autarquia, vez que está comprovado o descompasso formidável existente entre a disponibilidade de recursos e os compromissos assumidos por esta Superintendência Regional (INCRA, 2010b, p. 51).
Em 2010 os relatórios de gestão e auditoria observam que a SR01 não
possui capacidade operacional para acompanhar e fiscalizar a aplicação dos
recursos. No caso das transferências voluntárias, condiciona a ausência de
procedimentos adequados, o reduzido quadro de pessoal da SR (apenas 3
servidores) e espaço físico inadequado. Esses condicionantes corroboraram com a
existência de 45 convênios celebrados com prazo de vigência vencidos há mais de
90 dias.
Imprime o relatório anual de contas nº 201109229/2010 da CGU que a SR01
apresenta uma redução gradativa no quantitativo de servidores da categoria
funcional ativo permanente ao longo dos últimos cinco anos. Ressalta que a regional
se depara com uma significativa redução do quadro funcional, o que vem
70
ocasionando grandes entraves no cumprimento das metas anuais estabelecidas.
Alem do mais, 50% do quantitativo dos servidores estão aptos a requererem
aposentadoria, ocasionando grande necessidade de recomposição da força de
trabalho.
A constatação de que a SR01 não se preparou adequadamente ao
crescente aumento de assentamentos está claramente expressa nas entrelinhas dos
relatórios produzidos, como podemos observar nas propostas de ações mitigadoras,
dentre as quais destacamos a capacidade operacional:
Atualmente a multiplicidade de programas e ações a encargo do INCRA é inversamente proporcional à sua força de trabalho. A despeito dos avanços obtidos nos últimos cinco anos, com a realização de concursos públicos que permitiram a renovação de 40% do quadro de servidores da Autarquia, permanece a necessidade de provimento de novos cargos, para suprir a insuficiência de pessoal, especialmente nas Superintendências da Região Amazônica. Para realçar tal discrepância, é necessário ressaltar que a SR (01) possui sob sua responsabilidade o gerenciamento de 9% (84.685) das famílias assentadas no Brasil, figurando como a 2ª SR com maior número de famílias, entretanto, sua força de trabalho corresponde a apenas 4% dos servidores do Instituto, mantendo-a como sexta colocada na distribuição global. Tal fato é agravado pelo número significativo de servidores em condições de requerer aposentadoria por tempo de serviço e pela vacância de cargos dos concursos realizados recentemente (INCRA, 2011b, p. 186).
Os problemas decorrentes da insuficiência, de recursos humanos e
financeiros, constatados nos referidos relatórios, sugerem presença em todas as
áreas de atuação da superintendência. No caso do cadastro rural a SR informa que
são grandes as dificuldades principalmente devido ao quantitativo de servidores
insuficiente para execução da ação, em face da grande demanda e atividades
regimentais do cadastro rural. Conclui que a dificuldade apresentada poderá ser
equacionada quando ocorrer mudanças estruturais no setor de cadastro, envolvendo
lotação de técnicos capacitados especificamente para a atividade e dotação de
recursos financeiros compatíveis com os trabalhos decorrentes.
Os relatórios dos anos subsequentes publicam as mesmas observações. Em
2012, afirma o relatório da CGU: a força de trabalho a disposição da SR01, não é
adequada frente as suas atribuições, existe uma insuficiência quantitativa e
qualitativa no quadro de pessoal. Apesar de ter ocorrido ingresso de servidores de
carreira no exercício de 2012, tal situação não tem diminuído a deficiência na força
de trabalho, visto que das 33 vagas disponibilizadas somente 6 foram preenchidas
em face de desistências de candidatos aprovados. Acrescenta que o percentual de
71
servidores ativos com tempo de serviço suficiente para requerer aposentadoria é de
aproximadamente 70% da força de trabalho.
Outra questão relevante é observada no relatório do exercício de 2013,
quando a SR01 admite priorizar umas ações em detrimento de outras, pautando as
justificativas em função da insuficiência de recursos humanos e financeiros. Essas
deficiências parecem causar conflitos na administração e planejamentos das ações,
foi o que ocorreu com a ação de supervisão ocupacional de lotes da reforma agrária,
cuja meta física era supervisionar 1.444 lotes, com orçamento de R$115.250,00.
Ocorre que na execução da ação a SR priorizou o levantamento de demandas para
atendimento do programa minha casa minha vida. Diz o relatório:
A equipe de supervisão ocupacional, cuja composição era de 06 servidores, realizou no período de março a agosto de 2013, visitas a 610 parcelas, identificando 454 “aptos” a receberem os benefícios do PMCMV. Por desencontro de informações entre o Chefe da Divisão e a equipe de supervisão, os trabalhos não atenderam na íntegra, os requisitos da Instrução Normativa 71, de 17 de maio de 2012, impedindo que a SR registre este serviço como meta da ação Supervisão Ocupacional (INCRA, 2014, p. 11).
Em 2014 o Relatório de Gestão segue as mesmas tendências frente a uma
das principais ações do PNRA, a supervisão ocupacional de lotes em projetos de
reforma agrária. Nessa ação são identificadas ocupações irregulares, ilícitos
ambientais, aglutinação de parcelas, lotes vagos, etc. Quando essa ação é
executada de forma regular e competente, tem-se a disponibilização de vagas para
assentamento de novas famílias:
A meta regional estabelecida para o ano de 2014 foi de 1.669 parcelas vistoriadas. Foram supervisionadas 1.166 parcelas. Em relação à meta regional foram atingidos 66,03% e quanto à meta nacional 3,6 % do previsto. A execução foi baixa devido à disponibilidade de recursos para custeio de diárias e deslocamento próximo ao final do exercício, equipe da supervisão reduzida (02 técnicos e um coordenador) (INCRA, 2015a, p. 71).
Outros fatores impactaram negativamente na execução e desempenho das
ações a cargo do INCRA no exercício de 2015. Nesse contexto destaca-se a grave
crise política-financeira no país, situação esta que trouxe reflexos para nossa
instituição, prejudicando a execução do planejamento. Destaca a SR que como a
pactuação das metas físicas é estabelecida no início do ano, tinha-se a perspectiva
da realização de várias atividades. Porém, os vários contingenciamentos aplicados
72
ao longo do ano impediram que se pudesse aplicar os recursos inicialmente
previstos, provocando a não conclusão de várias demandas.
A análise chama a atenção por ser mais um componente que embaraça o
desempenho da SR01, visto que a carência de servidores e a escassez de recursos
orçamentários financeiros são recorrentes, como podemos constatar no recorte do
relatório de gestão de 2015:
As principais realizações da Superintendência Regional do Pará, as quais merecem ser enfatizadas, foram: assentamento de famílias, infraestrutura, educação de jovens e adultos, assistência técnica, social jurídicas às famílias acampadas, assistência técnica e extensão rural, documentação da mulher trabalhadora rural e mestrado profissional em Ciência e Meio Ambiente, para servidores da SR-01. Algumas dificuldades encontradas em 2015 dizem respeito a atividades que são pré-requisito para acessar e consolidar o Programa de Reforma Agrária, tais como: ausência de titulação de assentados, descompasso entre recurso orçamentário e financeiro, carência de servidores especializados na análise de prestação de contas de contratos e convênios, o que vem gerando passivos anuais e falta de recurso de capital para melhoria dos prédios da unidade. A meta regional estabelecida para o ano de 2015 foi de 2.979 parcelas vistoriadas. Foram supervisionadas 543 parcelas. Em relação à meta regional foram atingidos 18,22%. A execução foi baixa devido à disponibilidade de recursos para custeio de diárias e combustível, além das vistorias ocorrerem próximo ao final do exercício (INCRA, 2016b, p. 13).
Por derradeiro, essa análise destaca que mesmo com as metas
institucionais alcançadas no ano de 2015, o cumprimento dessas ocorreu de forma
descontínua e inconstante devido aos fatores listados:
1) A indisponibilidade financeira: em diversos momentos havia disponibilidade orçamentária, mas não financeira. Esse vácuo entra as modalidades atrasou demasiadamente a execução de várias programações. As equipes por diversas vezes alteraram as agendas previamente definidas face à ausência de recursos para custear as despesas de viagem (diárias, locação de barco, etc.) causando transtornos e mesmo desmobilização dos interessados (candidatos); 2) Greve do órgão: houve uma greve de aproximadamente 03 (três) meses no INCRA que cessou as atividades de cadastro, seleção e homologação; 3) Falta de pessoal e pouca infraestrutura de apoio: O serviço de implantação conta apenas com 03 (três) técnicos que analisam os processos administrativos; são 04 (quatro) servidores de apoio no SIPRA e 01 (um) estagiário (este somente pela parte da manhã). Essa mão de obra é insuficiente frente à demanda de trabalho crescente que muitas vezes requer conhecimento especializado. Ressalte-se que as atividades deste setor são diversificadas indo desde cadastramento, seleção, homologação, análise processual a estudos para criação de projetos de assentamento; A infraestrutura de material também é desfavorável, pois existe apenas uma impressora para toda uma divisão (Obtenção), constantemente apresenta defeitos ou falta de toner e papel;
73
4) Contingenciamento e Corte de recursos financeiros: O contingenciamento e/ou corte de recursos financeiros prejudicou a execução das atividades de trabalho na medida em que os recursos repassados acabam por ser insuficientes frente aos custos (INCRA, 2016b, p. 51).
Cabe registrar que para cada projeto criado ou reconhecido e cada família
assentada o INCRA formaliza um processo individual. No período anterior ao II
PNRA os processos eram formalizados nas Unidades Avançadas de acordo com a
proximidade do projeto. Ocorre que a partir do II PNRA os processos das famílias
assentadas oriundas dos PAE e Unidades de Conservação não ficaram a cargo de
nenhuma Unidade, cabendo à equipe de implantação da SR01 mais essa tarefa.
Assim, 75 mil processos tiveram que ser formalizados, considerando os
assentamentos realizados a partir do II PNRA.
É fato que a superintendência não estava preparada para executar essa
tarefa. Não possuía estrutura física nem pessoal em quantidade para tal. Contando
com um efetivo de 5 servidores em média, o Serviço de Implantação, ao passar do
tempo, ficou sobrecarregado causado acúmulo de trabalho e comprometendo a
qualidade dos serviços.
Dessa forma, o trabalho da equipe de implantação consiste basicamente:
a) Cadastro e coleta dos documentos comprobatórios das famílias
candidatas, esse trabalho é realizado em campo;
b) Digitação dos dados no Sistema de Informações de Projetos de Reforma
Agrária (SIPRA) – Módulo Candidato;
c) Homologação das famílias em relação de beneficiários (RB);
d) Produção das peças técnicas para formalização dos processos individuais
(memorando de abertura e Folha de Avaliação Individual (FAI)
e) Formalização dos processos individuais contendo as peças técnicas e a
documentação coletada;
f) Registro das informações dos processos individuais no Sistema de
Protocolo do INCRA (SISPROT) e;
g) Atualização e registro das informações dos processos individuais no
SIPRA módulo Beneficiário.
74
As Figuras 6, 7 e 8 mostram o impacto dessa tarefa no âmbito da SR01,
considerando foi a que mais assentou famílias no Brasil no período mencionado.
Figura 6 – Processos formalizados.
Fonte: O autor da pesquisa, 2016.
75
Figura 7 – Estrutura: visão geral.
Fonte: O autor da pesquisa, 2016.
Figura 8 – Processos em fase de atualização.
Fonte: O autor da pesquisa, 2016.
76
6 SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE PROJETOS DE REFORMA AGR ÁRIA
(SIPRA)
Este capítulo deu-se em função de sua relevância na abordagem do tema
proposto neste trabalho e foi construído a partir de um relatório realizado em 2008,
pela Coordenação Geral de Implantação da Diretoria de Obtenção de Terras e
Implantação de Projetos de Assentamento e de minha experiência por ter
participado de todas as fases do SIPRA, desde sua implantação.
O Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (SIPRA) é o
sistema nacional que contém informações cadastrais de beneficiários e projetos de
assentamento criados e reconhecidos pelo INCRA, composto pelos seguintes
Módulos:
a) Acampamento
b) Projeto
c) Candidato
d) Beneficiário
e) Ambiental
f) Titulação
g) Relatórios Gerenciais
Cabe ressaltar que o SIPRA não foi instituído por meio de ato administrativo,
mas suas atividades estão fundamentadas em leis, decretos, instruções normativas
e normas, conforme os Módulos de informação.
6.1 Breve histórico do SIPRA
Em novembro de 1994, o INCRA juntamente com o Serviço Federal de
Processamento de Dados (SERPRO/Ceará), iniciou o desenvolvimento do SIPRA. O
pensamento, naquele momento, era a integração com o Sistema Nacional de
Cadastro Rural (SNCR), de forma a garantir o registro, controle e acompanhamento
77
das atividades dos Projetos. A versão foi desenvolvida para ser processada em
microcomputador “off-line”22 com gerenciador de banco de dados MS Access.
Um ano após, as atividades do SIPRA limitavam-se apenas à manutenção
de dados e digitação massiva do formulário de cadastro para cumprimento de meta
e disponibilização de relatórios gerenciais pelo SERPRO, como também, a
homologação da versão 2.0. Nesse ano o SERPRO deixou a parceria por força de
contrato ficando apenas o INCRA na gerência do sistema. Os dados do sistema
produzidos pelas Superintendências Regionais eram enviados via disco flexível
(disquete) pelo malote do INCRA para serem anexados a um computador de maior
capacidade na Sede do INCRA em Brasília.
Após o Censo da Reforma Agrária, realizado em dezembro de 1996 a
janeiro de 1997 e elaborado pelo INCRA e Conselho de Reitores das Universidades
Brasileiras (CRUB), os professores da Universidade de Brasília (UNB) concluíram
que os formulários do sistema eram limitados no tocante ao aprofundamento das
análises, não permitindo cruzamentos de maiores variáveis, com isso o sistema foi
aperfeiçoado e incorporado novos campos, surgindo daí a versão 3.0. Em 1998, o
INCRA tentou uma atualização através de nova modelagem em SQL Server23, em
substituição à plataforma MS Access. Por conta das dificuldades de implantação o
INCRA voltou atrás e continuou a trabalhar na plataforma off-line, em MS Access.
Em 1999, o INCRA atualizou a versão, desta vez utilizando a rede INCRA
por meio de transmissão de protocolo de dados das superintendências regionais,
para serem anexados ao banco de dados central. Os dados foram digitados, nessa
versão, pelas superintendências regionais. Em 2000, com a contratação de técnicos
do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), o SIPRA
passou a funcionar na plataforma internet, utilizando a Rede INCRA que resultou na
versão Web, com apenas o Módulo Candidato. Essa versão apresentou vários
problemas principalmente em função de que nem todas as superintendências e
unidades avançadas possuíam acesso à rede. Assim essas unidades continuaram
utilizando a plataforma MS Access. Com efeito, a instituição ficou operando com
versões e tecnologias diferentes, dificultando a gestão das informações.
22 Não faz conexão com outros servidores. Cada máquina é seu próprio servidor de dados. 23 Sistema gerenciador de banco de dados relacional (SGBD) desenvolvido pala Microsoft.
78
Com a contratação de novos consultores em 2002, foi desenvolvido os
Módulos Projeto e Beneficiário e ocorreu a migração da versão 4.0 em Access dos
referidos Módulos tendo a participação das superintendências.
Alegando não existir uma regulamentação do dispositivo no inciso XXXIII do
art. 5º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988)24 às bases de dados
governamentais (INSS, Receita Federal, Polinter) e problemas relacionados à
segurança das senhas o INCRA não conseguiu, com o SIPRA, efetuar cruzamento
para batimento de dados. Esses elementos culminaram com uma avaliação sombria
do aplicativo SIPRA, onde uma empresa de consultoria concluiu que o SIPRA fora
concedido de forma amadora, sem documentação e planejamento, resultando em
informações de baixa qualidade e sem credibilidade.
A partir de 2004 com a contratação da UnB/FUB (Fundação Universidade de
Brasília) o SIPRA (módulo Beneficiário) teve uma manutenção evolutiva passou a
integrar outros sistemas da instituição (sistema jurídico, sistema de gestão
administrativa, sistema de planejamento, sistema de assentamento, sistema de
obtenção de terras sistema de cadastro rural). Esses sistemas com seus respectivos
módulos funcionariam dentro do sistema corporativo denominado Sistema de
Informações Rurais (SIR), eliminando definitivamente a redundância de dados
existentes em vários sistemas. Para tal, houve a necessidade de organizar,
especificar, depurar e migrar os dados entre os sistemas do SIPRA, o SNCR e o
SIR.
Nessa época, foi diagnosticado na base SIPRA problemas de identificação
da pessoa cadastrada, tanto no módulo Candidato e no Beneficiário. Dos 1.130
milhões de famílias candidatas, 3% estavam com problemas no CPF (nulos, branco
ou inválidos). Dos 762 mil beneficiários, 12% também apresentavam inconsistências
no CPF. Ressaltando que os beneficiários com problemas na documentação não
seriam migrados, consequentemente, não poderiam ser contemplados com a
emissão de contratos de créditos, de DAP25, certidões, titulação, transferências para
outros projetos.
24 Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
25 Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
79
Apesar de todas as dificuldades relatadas durante a implementação do
SIPRA, somente após a implantação do SIR que a base do SIPRA obteve uma
melhoria considerável nos dados, graças ao esforço conjunto, envolvendo todas as
unidades da Instituição, desde a Presidência do INCRA até, os usuários do sistema.
Contudo, ainda não foi possível integrar o SIPRA com outras bases de dados do
governo federal, impossibilitando o cruzamento de dados on-line26 e fragilizando o
processo de conferência dos critérios de seleção das famílias ao PNRA.
6.2 Principais módulos do SIPRA
6.2.1 Módulo projeto
É o módulo principal do SIPRA, contem os dados de criação, implantação e
acompanhamento dos projetos de reforma agrária, desde sua criação até a
consolidação.
O módulo, possui as seguintes informações: aspectos de constituição de
projetos, aspectos de obtenção do imóvel, aspectos físicos do projeto, infraestrutura,
associativismo, plano de desenvolvimento do assentamento, assistência técnica,
demandas de infraestrutura/créditos/serviços, problemas do projeto e detalhamento
do(s) município(s) do projeto.
As principais fontes de dados são: processo administrativo de obtenção do
imóvel, processo administrativo de criação ou reconhecimento do projeto, portarias
de criação do projeto publicadas no Diário Oficial da União (DOU) e demais
informações de acompanhamento do projeto.
6.2.2 Módulo candidato
É o módulo responsável pelo armazenamento dos candidatos/inscritos no
PNRA e pelo processamento de seleção de famílias. Utiliza o formulário de inscrição
do candidato.
26 Estar disponível para imediato acesso a uma página de Internet, em tempo real.
80
O módulo candidato possui o seguinte escopo: Identificação de mulher
candidata, identificação do homem candidato, outras informações da unidade
familiar e endereço.
O formulário de “inscrição do candidato” realizado pelas superintendências
regionais é a fonte de dados para preenchimento do módulo candidato.
6.2.3 Módulo beneficiário
A finalidade desse módulo é receber os dados dos candidatos inscritos e
selecionados no PNRA. Registra condições sociais e econômicas dentro do projeto
de assentamento.
Quanto às utilidades, o módulo beneficiário serve de base informativa para a
elaboração dos contratos de titularidade, emissão de contrato de crédito instalação e
os registros dos créditos concedidos, apoio a sala da cidadania com expedição de
certidões, emissão de declaração de aptidão (DAP) ao PRONAF, emissão de
Declaração ao Programa de Aquisição de Alimentos (DAPAA)
A estrutura do módulo apresenta-se da seguinte forma: identificação do
projeto, identificação da família beneficiária, associativismo, manutenção dos
créditos recebidos, emissão de certidões, habitação rural, infraestrutura, saúde e
assentamento.
Considerando que o módulo beneficiário é o que possui as informações dos
beneficiários da reforma agrária, é imprescindível que esteja atualizado com
informações oriundas da Divisão de Desenvolvimento de projetos, nas diversas
atividades (infraestrutura, desenvolvimento do assentamento, serviço de educação e
cidadania, créditos). Contudo, o módulo enfrenta grandes dificuldades decorrentes
da falta de procedimentos normativos para as atividades de alimentação e
atualização de dados.
6.2.4 Módulo titulação
Emite Contrato de Concessão de Uso (CCU), Concessão de Direito Real de
Uso (CDRU) e Título Definitivo (TD) nas áreas de assentamento e regularização
fundiária, mediante informações de pauta de valores dos imóveis obtidos ou posses
realizadas. O módulo titulação tem vínculo com o módulo projeto e módulo
81
beneficiário, nas informações do Título da Dívida Agrária (TDA) e das benfeitorias na
obtenção do imóvel, informações de registro/matrícula, bem com atualização das
pessoas a serem tituladas.
Apresenta a seguinte configuração: características do título, titulação
recebida, titulação a receber, outorgante, fundamentação legal, características e
confrontações do imóvel, valor do imóvel e condições de pagamento e pauta de
valores.
6.2.5 Módulo relatórios gerenciais
Tem a finalidade de emitir, produzir informações relevantes para o controle,
gestão e monitoramento das ações de reforma agrária, de modo a permitir a
elaboração da programação operacional do INCRA, bem como servir de base
informativa gerencial e atender aos interesses dos mais diversos usuários que
procuram conhecer o andamento da reforma agrária.
Relatórios do módulo: Rel0102-Identificação do Imóvel no Processo de
Obtenção; Rel0103-Aspectos Jurídicos no Processo de Obtenção; Rel0104-Valor
dos Imóveis Indenizados; Rel0105-Atos de Obtenção e Criação; Rel0201-Tipo,
Distância, Capacidade de Famílias e Área; Rel0206-Situação dos Beneficiários
(Analítico); Rel0206.1-Situação dos Beneficiários (Analítico); Rel0207-Situação dos
Beneficiários (Sintético); Rel0208-Área do Projeto, Capacidade, Número de Famílias
Existentes, Número de Excedentes e Vagas; Rel0409-Relação de Beneficiários do
Programa Nacional de Reforma Agrária - Lista Única, por
SR/Projeto/Município/Código Beneficiário; Rel0410-Atualizações Cadastrais
Realizadas; Rel0214-Topografia; Rel0222-Organizações Associativas; Rel0223-
Plano de Desenvolvimento; Rel0224-Problemas Identificados; Rel0227-Projetos da
Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação; Rel0227A-Projetos da
Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação - Por Região (Consolidado);
Rel0227B-Projetos da Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação - Por
Região; Rel0227C-Projetos da Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação
em Municípios semi-áridos; Rel0227D-Projetos da Reforma Agrária com Municípios
Multiplos; Rel0227.1-Projetos da Reforma Agrária Conforme Fases de
Implementação – Regularização; Rel0227.2 - TQ Território Quilombola; Rel0228-
Tipo de Projetos Criados e Número de Famílias Assentadas; Rel0229-Famílias
82
Assentadas nos Projetos da Reforma Agrária por Trimestre; Rel0229 IBGE -Famílias
Assentadas nos Projetos da Reforma Agrária por Trimestre; Rel0229A-Famílias
Assentadas nos Projetos da Reforma Agrária por Trimestre em municípios semi-
áridos; Rel0230-Situação dos Projetos de Reforma Agrária; Rel0232-Situação de
CCU por Projeto de Assentamento; Rel0233-Total de Famílias Assentadas nos
Projetos de Reforma Agrária; Rel0240-Retomada de Lotes; Rel0301-Infra-Estrutura
Projeto; Rel0305-Demandas de Infra-Estrutura; Rel0306-Créditos Concedidos por
Projetos; Rel0306A-Créditos Concedidos por Projetos; Rel0307-Demonstrativo
Sintético dos Créditos Implantação e Instalação; Rel0307A-Demonstrativo Analítico
dos Créditos Implantação e Instalação; Rel0308-Demonstrativo dos Créditos de
Produção: Custeio/Investimento; Rel0308B-Demonstrativo dos Creditos de Produção
- beneficiarios que não atingiram o limite de aplicação; Rel0309-Número de Famílias
com Créditos em Instalação Apoio, Habitação e Pronaf; Rel0310-Créditos Não
Concedidos por Projetos; Rel0320-Atualização para o Crédito - Situação de
Assentado e Rel0321-Relatório Financeiro P.A.
6.3 Avaliação do SIPRA
Segundo o documento elaborado pela Coordenação Geral de Implantação
da Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Projetos de Assentamento em
Brasília, desde sua criação o SIPRA evidenciou uma série de problemas de natureza
organizacional, normativa e tecnológica, que dificultou a gestão dos seus módulos,
dentre as quais:
a) Emprego de métodos de coletas inadequadas de trabalho no qual, na
maioria dos casos, os controles das ações dos projetos de reforma agrária
foram realizados de forma manual;
b) Falta de informações gerenciais em todos os níveis do INCRA,
dificultadas pelas estruturas organizacionais e pela utilização do sistema
como mero instrumento de registros formais;
c) Defasagem do cadastro das famílias por falta de atualização dinâmica,
diante das dificuldades de recadastramento que são onerosos para
levantamento das informações de identificação, localização, desde a
83
implantação até a consolidação dos assentamentos, inviabilizando o uso
das informações para fins gerenciais;
d) Inconsistências das informações utilizadas em função da diversidade de
fontes de dados, alteração nos normativos e das várias interpretações
sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisão;
e) Falta de pessoal para suprir as áreas de controle e monitoramento dos
processos organizacionais do PNRA;
f) Gestão centralizada.
Por oportuno, ressalta o relatório, que a alimentação dos dados nos
respectivos módulos enfrenta dificuldades à medida que apenas alguns campos são
trabalhados (digitados) rotineiramente pelas SRs. Esses percalços prejudicam a
qualidade das informações produzidas pelos relatórios gerenciais, e
consequentemente imputam ao SIPRA um sistema desatualizado, frágil e impreciso.
6.4 O SIPRA e os órgãos de controle (CGU e TCU)
Considerando o crescente número de famílias assentadas a partir do II
PNRA, os órgãos de controle passaram a identificar inconsistências no banco de
dados SIPRA em relação às famílias beneficiárias da reforma agrária. Em 2007, a
Controladoria Geral da União detectou inúmeras irregularidades nos cadastros das
famílias beneficiárias do programa de reforma agrária. Essas irregularidades
atentavam contra os critérios de elegibilidade ao PNRA e fizeram com que o INCRA
elaborasse uma Norma de Execução (NE-70/2008)27 visando seu saneamento
(INCRA, 2008). A principal ocorrência era de servidores públicos municipais.
Os critérios de elegibilidade ao programa de reforma agrária estão em
conformidade com o art.20 da Lei 8.629 de 25 de fevereiro de 1993, sendo que o
INCRA utiliza a Norma de Execução nº 45/2005, que anuncia:
27 NE-70 Dispõe sobre os procedimentos operacionais e administrativos para identificar e corrigir
inconsistências referentes aos critérios de elegibilidade na seleção de beneficiários do PRNA (INCRA, 2008).
84
Art. 6º. Não poderá ser beneficiário(a) do Programa de Reforma Agrária, a que se refere esta norma, seguindo os seguintes Critérios Eliminatórios: I - Funcionário(a) público e autárquico, civil e militar da administração federal, estadual ou municipal, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); II - O agricultor e agricultora quando o conjunto familiar auferir renda proveniente de atividade não agrícola superior a três salários mínimos mensais; III - Proprietário(a), quotista, acionista ou co-participante de estabelecimento comercial ou industrial, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); IV - Ex-beneficiário(a) ou beneficiários(a) de regularização fundiária executada direta ou indiretamente pelo INCRA, ou de projetos de assentamento oficiais ou outros assentamentos rurais de responsabilidade de órgãos públicos, de acordo com a Lei nº 8.629/93, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a), salvo por separação judicial do casal ou outros motivos justificados, a critério do INCRA; V - Proprietário(a) de imóvel rural com área superior a um módulo rural, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); VI - Portador(a) de deficiência física ou mental, cuja incapacidade o impossibilite totalmente para o trabalho agrícola ressalvados os casos em que laudo médico garanta que a deficiência apresentada não prejudique o exercício da atividade agrícola; VII - Estrangeiro(a) não naturalizado, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); VIII - Aposentado(a) por invalidez, não enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a) se estes não forem aposentados por invalidez; IX - Condenado (a) por sentença final definitiva transitado em julgado com pena pendente de cumprimento ou não prescrita, salvo quando o candidato faça parte de programa governamental de recuperação e reeducação social, cujo objeto seja o aproveitamento de presidiários ou ex-presidiários, mediante critérios definidos em acordos, convênios e parcerias firmados com órgãos ou entidades federais ou estaduais (INCRA, 2005, não paginado).
Segue o Art. 6º em seus parágrafos primeiro e segundo, sobre a aplicação
dos critérios eliminatórios:
A aplicação dos critérios eliminatórios será através das informações declaradas pelos candidatos ou candidatas no formulário de inscrição devidamente assinado, bem como de pesquisas aos órgãos governamentais: I - Nível Federal: a) Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR; b) Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária SIPRA; c) Polinter (Polícia Civil) d) Polícia Federal; e) Receita Federal; f) Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS; g) Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE; h) outra base que vier a contribuir na aplicação dos critérios eliminatórios. II - Nível Estadual: a) Junta Comercial; b) Secretária de Segurança Pública; c) Secretaria de Administração (Recursos Humanos); d) Instituto de Terras; e) Prefeitura Municipal; f) outra base que vier a contribuir na aplicação dos critérios eliminatórios. Parágrafo segundo. As pesquisas para aplicação dos critérios eliminatórios, de responsabilidade da Superintendência Regional, serão realizadas no
85
decorrer de todo o processo seletivo de cada projeto de reforma agrária (INCRA, 2005, não paginado).
Em 2014, a CGU realizou nova auditoria na base de dados do SIPRA e
foram correlacionados os dados com diversas outras bases de dados
governamentais, tais como Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), Cadastro Nacional
da Pessoa Jurídica (CNPJ), RAIS, TSE, entre outras. A partir desses cruzamentos
de dados, identificou-se um número potencial de 76.436 parcelas da reforma agrária
concedidas indevidamente, ou seja, cadastro de beneficiários que não atendiam aos
critérios de seleção do programa (CGU, 2015).
Dentre as principais irregularidades identificadas pela Controladoria,
destacam-se, a homologação de 38.808 pessoas que ocupavam função pública, e a
homologação de 15.347 que já haviam sido anteriormente beneficiadas pelo PNRA.
Além disso, o trabalho revelou que existiam cerca de 15 mil beneficiários suspensos
por identificação de alguma irregularidade, mas que ainda não tiveram suas
situações analisadas. Algumas dessas suspensões perduram por anos (CGU, 2015).
Na auditoria também foram identificados 267 ocupantes de cargos políticos
que, incluídos no Programa durante os seus mandatos além da existência de 449
códigos de beneficiários vinculados a pessoas falecidas antes da homologação no
SIPRA. O cruzamento de informações revelou ainda que 8.515 beneficiários eram
sócios de estabelecimentos comerciais e industriais.
Na área de jurisdição da SR01, a CGU identificou 14.685 indícios de
irregularidade, dos quais, 48% beneficiários eram servidos públicos e 43% estavam
fora da faixa de idade permitida em lei. A Tabela 19 exibe as irregularidades
encontradas pela CGU em 2014.
86
Tabela 19 – Inconsistências apontados pela CGU em 2015.
Descrição Total - CGU Servidor Público 7.064
Parlamentar 5
Renda > 3 Salários 34
Falecidos 34
Cotista/Acionista comercial 313
Ex-beneficiário do PNRA 717
Deficiente físico 221
Idade <16 e >60 6.297 Total 14.685 Fonte: INCRA/SIPRA (2015)
Em 2015, a Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio
Ambiente (SecexAmbiental) do Tribunal de Contas da União (TCU), realizou
cruzamentos de dados entre o SIPRA e outras bases de dados de origem pública,
tais como cadastros de outros programas governamentais, sistemas de controle de
pessoal da Administração Pública, em suas três esferas, cadastros junto à Receita
Federal do Brasil, Registro Nacional de Veículos Automotores (RENAVAM), bancos
de dados de benefícios de auxilio reclusão, sistemas do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE), Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), Sistema de Controle de Óbitos
(SISOBI), Cadastro Nacional de Empregados e Desempregados (CAGEDE),
Sistemas Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE), Cadastro
Único para Programas Sociais (CadÚnico), Relação Anual de Informações Sociais
(RAIS) e Sistema de Apreciação e Registro de Atos de Admissão e Concessões
(SISAC) (BRASIL 2016).
Após efetuar cruzamento de dados, a SecexAmbiental detectou a existência
de 479.695 casos de beneficiários da reforma agrária com indícios de
irregularidades, catalogados em 15 diferentes categorias de indícios, conforme
Tabela 20.
87
Tabela 20 – Registros de beneficiários do SIPRA com indícios de irregularidades. Irregularidade por Ocorrências antes da Ocorrências depois da Ocorrências sem unidade familiar data de homolog ação data de homolog ação informação de data Total Descrição Quantidade % Quantidade1 % Quantidade Quantidade
Concessão a pessoas já 0 0%
0 0%
23.200 23.200 contempladas na PNRA Idade inferior a 18 ou 0
0 5.551 5.551
0% 0% maior que 60
Proprietários com área 0 0% 0 0% 841 841
maior 1 modulo rural
Servidores públicos 40.008 28% 104.344 72% 269 144.621 Emp resários 16.022 26% 45.942 74% 1 61.965 Estrangeiros 0 0% 0 0% 213 213 Aposentados por 2.573
26% 7.301
74% 0 9.874
invalidez
Maus antecedentes 15 7% 203 93% 0 218 Titulares de mandatos 11
1% 1.006
99% 0 1.017
eletivos
Falecidos 1.151 3% 36.817 97% 29 37.997 Renda superior a 3 SM* 1.064 4% 20.235 76% 5.317 26.616 Renda superior a 20 0
0%
139
69%
63 202
SM* – alta renda
Portador de deficiência 1.775 17%
4.926 47%
3.878 10.579 física ou mental
Local do lote recebido 0 248.926 0 248.926 diferente do local da 0% 100% residência Local do lote fora do 0
0% 49.901
100% 0 49.901
Estado de Residência
Sinais exteriores de 0 0 19.393 19.393 riqueza - veículos de alto 0% 0% valor Total 62.619 10% 469.978 81% 58.818 591.415 Total sem duplicidades 479.695
Fonte: BRASIL, 2016.
Beneficiários antes da data de homologação são os beneficiários que já
apresentavam irregularidades antes de serem contemplados pelo PNRA, as demais
colunas se referem aos beneficiários que adquiriram condição de irregularidade após
serem contemplados e beneficiários que não possuem informação suficiente para
determinar a data que adquiriu a condição de irregularidade em relação à
homologação.
As ocorrências de beneficiários com indícios de irregularidades estão
distribuídas em todos os estados da federação, sendo que os estados que
apresentam um número maior de irregularidades são os estados do Pará com 79,4
mil casos e o Mato Grosso com 66,6 mil casos, conforme Gráfico 9.
88
Gráfico 9 – Indícios de Irregularidades no SIPRA por Estado.
Fonte: BRASIL, 2016.
Assim, diante dos achados da SecexAmbiental em razão de indícios de
irregularidades na concessão de lotes da reforma agrária, fizeram o TCU, por meio
do Acórdão 775/2016 – Plenário adotar medida cautelar de sustação dos processos
de seleção de novos beneficiários para a reforma agrária, dos processos de
assentamento de novos beneficiários já selecionados, de novos pagamentos de
créditos da reforma agrária e de remissão dos créditos, bem como do acesso a
outros benefícios e políticas públicas concedidos em função do beneficiário fazer
parte do PNRA, além do acesso aos serviços de assistência técnica e extensão rural
dos beneficiários apontados com indícios de irregularidades em planilhas elaboradas
pela referida secretaria.
Quanto ao periculum in mora28, sustenta o TCU:
a) Prejuízos financeiros potenciais decorrentes dos indícios de irregularidades constatados, calculados em R$ 2,83 bilhões, sendo R$ 89,3 milhões no curto prazo e R$ 2,74 bilhões no médio prazo; b) Possibilidade de seleção efetuada de maneira ilegal de 120 mil novos beneficiários, com possibilidade de ingresso de novos beneficiários com indícios de irregularidades, uma vez que o plano de ação do Incra só estará implantado ao final de 2019, ocasião em que esses beneficiários já terão sido assentados; c) Prejuízos financeiros com custos administrativos e judiciais para a retomada de lotes entregues aos beneficiários em que a irregularidade for confirmada;
28 É o receio que a demora da decisão judicial cause um dano grave ou de difícil reparação ao bem
tutelado.
89
d) custo de oportunidade dos imóveis cujos beneficiários apresentam indícios de irregularidade, no montante de R$ 159 bilhões, os quais poderiam estar ocupados com beneficiários regulares, evitando a aquisição de novos imóveis para a reforma agrária e o custo com a criação de novos projetos de assentamento; e) remissão de créditos da reforma agrária no valor de R$ 6,1 milhões para beneficiários com indícios de irregularidade, com possibilidade de remissão de montante ainda maior; f) possibilidade de acesso de beneficiários potencialmente irregulares a outros benefícios e políticas públicas derivadas do PNRA como o Benefício Garantia Safra, o Minha Casa Minha Vida – Habitação Rural, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Bolsa Verde, Pronera e Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural, entre outros, a exemplo do PAA que tem potencial de prejuízo financeiro de 82.5 milhões (11.432 beneficiários irregulares do RB participando do PAA); g) lesão aos direitos de candidatos a lotes no PNRA, derivado da atuação de atores alheios aos quadros de servidores da Autarquia, os quais influenciam de maneira irregular o processo de seleção de beneficiários da reforma agrária, determinando os candidatos a serem contemplados no programa e excluindo arbitrariamente outros candidatos sem o cumprimento do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (BRASIL, 2016c, não paginado).
Após a elaboração de um plano de providências, o INCRA formalizou junto
ao Tribunal, um pedido de suspensão parcial da medida cautelar objeto do Acórdão
775/2016.
Desta forma, o TCU por meio do Acórdão 2.451/2016-Plenário (BRASIL,
2016c), acatou solicitação do INCRA e determinou sua suspensão parcial,
notadamente quanto à vedação de acesso a créditos e outras políticas de fomento à
produção, os beneficiários alcançados por algum tipo de indício de irregularidade
verificado após a data de sua homologação ou sem identificação de data, para que
possam acessar créditos de custeio à produção, mantendo-se bloqueados os
demais, sem que isso signifique a retirada de seus nomes do rol de famílias com
indícios de irregularidade ou a desnecessidade de saneamento da situação de todos
os indícios pelo INCRA.
Quanto ao processo de seleção das famílias para ingresso no programa, no
qual foi determinada a suspensão cautelar, o INCRA ficou de apresentar nova
regulamentação, a partir das leis vigentes. Contudo esse impedimento permanece
até os dias atuais.
90
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa desenvolvida no âmbito do Programa de Pós-Graduação em
Ciência e Meio Ambiente (PPGCMA), abordou o II PNRA e o Novo papel do INCRA:
novos sujeitos, novas demandas. No recorte, a jurisdição do INCRA de Belém
(SR01).
Enfatiza-se que as principais fontes de informação utilizadas foram os
relatórios de gestão produzidos pela SR01; relatórios de auditoria anual de contas,
da CGU; Acórdãos 775 e 2451/2016 do TCU, Relatórios do SIAFI e SIPRA.
Na abordagem do tema analisado, discorremos sobre:
a) O histórico da evolução agrária no Brasil, destacando: a origem da
ocupação territorial, a concepção fundiária nacional, a gênese dos
projetos de colonização e assentamentos e a evolução das instituições
agrárias;
b) Os planos nacionais de reforma agrária;
c) O INCRA e os números da reforma agrária no Brasil, com foco na
estrutura do INCRA, a forma de obtenção de imóveis rurais utilizada para
fins de reforma agrária, o Estado do Pará no contexto agrário e a
evolução dos assentamentos no Pará;
d) A SR01 (visão geral);
e) O SIPRA, destacando: breve histórico, principais módulos, avaliação do
sistema, o SIPRA e os órgãos de controle (TCU e CGU).
Da análise verifica-se que desde a década de 50 o governo federal tenta
com a criação de organismos, resolver a questão fundiária brasileira. Mesmo com a
criação há mais de 45 anos do INCRA, órgão específico para cuidar da colonização
e reforma agrária, a missão continua pendente de solução. A afirmação é amparada
pelo aumento em 2,5% (entre 2010 e 2014) da concentração de terras em grandes
propriedades privadas resultando em graves conflitos agrários.
Observou-se que as metas principais dos planos de reforma agrária diziam
respeito ao número de assentamentos a serem realizados: o I PNRA, de assentar
1,4 milhões e o II, 400 mil famílias.
91
É no contexto do II PNRA que a SR01 se destaca, pelo menos na ação
assentamento de famílias, visto que foi a SR que mais assentou famílias no Brasil,
se tornando a 2ª SR com o maior número de famílias assentadas (10,11%). Esse
incremento de famílias assentadas deu-se em função do ingresso das famílias
tradicionais ribeirinhas e usuários de reservas extrativistas.
Desde então, a SR passou a conviver com um tipo de trabalhador rural
diferente de seu habitual até aquele momento, ou seja, passou a atender novos
sujeitos e consequentemente novas demandas.
Destaca-se ainda, que nos últimos 13 anos (2003-2015), a SR01 ampliou em
584,48% o número de projetos de reforma agrária, em 763,69% o número de
famílias assentadas, em 403,39% a área dos projetos e em 163,54% o número de
municípios com projetos de assentamento.
Adicionalmente, no período investigado, a SR01 teve suas atribuições
exponencialmente ampliadas, assumindo novas ações governamentais muitas, de
elevada complexidade.
Contrastando com o expressivo aumento do público da reforma agrária e
com a significativa ampliação das ações e atribuições, a SR01 vem – nos últimos
anos – sofrendo uma significativa defasagem de seu quadro de pessoal, como
constatado na Tabela 18 e nos relatórios de gestão e auditorias.
Da mesma forma, verificou-se que os recursos orçamentários não são
suficientes para fazer frente às demandas decorrentes da ampliação do quantitativo
de projetos criados e famílias assentadas. Quando muito, parece haver uma
dissonância em suas finalidades, como, observado no exercício de 201129, no qual
85,53% do orçamento foi destinado ao pagamento de crédito instalação e apenas
0,54% para atender deslocamento (diárias) dos servidores para todas as ações
finalísticas da SR (levantamentos, acompanhamento, fiscalização, supervisão, etc).
Sobre os parcos recursos orçamentários, um fato merece reflexão é a
discrepância existente entre as demandas originadas dos novos assentamentos e o
montante dos recursos disponibilizados nas programações operacionais das SRs do
INCRA. Essa escassez orçamentária provoca uma fragmentação das ações de
desenvolvimento nos projetos de assentamento, privilegiando uns em detrimento de
outros criados no mesmo exercício. Isso se reflete, até mesmo, no âmbito dos
29 Maior orçamento recebido até os dias atuais pela SR01 – R$:276.686.901,00
92
próprios projetos, vez que nem todas as famílias acessam os benefícios ao mesmo
tempo. Esse desarranjo provoca um expressivo passivo de difícil solução em termos
orçamentários e corrobora com a existência de mais de 25 projetos criados a mais
de 30 anos e que já deveriam ter sido emancipados, porém dependem do
complemento de ações como: demarcação, titulação e infraestrutura (estradas
vicinais).
Com relação ao SIPRA, observou-se que desde a sua criação o sistema
evidenciou uma série de problemas de natureza organizacional, normativa e
tecnológica, que dificultam a gestão dos módulos. As atualizações dos módulos
exigiram migração de dados, processo que nem sempre é amigável e geralmente
ocorre perda de dados.
O sistema apresenta inconsistências nas informações em razão das diversas
fontes de dados, alterações dos normativos e interpretações variadas sobre cada
conceito. Esse processo é potencializado pala falta das atualizações dinâmicas das
informações desde a criação até a consolidação dos projetos de assentamento, bem
como, a falta de pessoal para suprir as áreas de controle e monitoramento das
informações.
O somatório de toda essa problemática resulta em interpretações confusas,
equivocadas e de baixa confiabilidade, caracterizando o sistema como um mero
instrumento de registros formais.
Outro problema verificado nas informações produzidas pelo sistema de
informações da reforma agrária, diz respeito às terminologias utilizadas pelo INCRA,
onde todas as famílias são consideradas assentadas, pressupondo que cada uma
delas recebeu uma parcela rural. Esta suposição não se sustenta, visto que no caso
da SR01 78% das famílias em relação de beneficiários são oriundas dos PAE e
Resex, ou seja, são reconhecidas e não assentadas como o sistema informa.
Em meio ao imbróglio das definições e interpretações, o SIPRA foi alvo em
2015 de auditorias da CGU e TCU. Em ambas, foram identificados diversos indícios
de irregularidades na concessão de parcelas do PNRA e embasou o Acórdão
775/2016-TCU (BRASIL, 2016c) que paralisou a reforma agrária em todo o país.
Ressalta-se que até os dias atuais o INCRA está impossibilitado de realizar novos
assentamentos.
Por reunir informações de diversas fontes (acampamentos, candidatos,
beneficiários, ex-beneficiários, evadidos, projetos de regularização fundiária, etc.) o
93
SIPRA possuía mais de 1,5 milhão de cadastros em 2015. Desses, 986.868
apresentavam a situação de assentados e o restante, outras situações que não
assentados em projetos da reforma agrária, conforme demonstra a pesquisa. Esse
dado é interessante para que se observem as distorções das informações prestadas
à sociedade, pois fomentam interpretações equivocadas e imprecisas. Exemplo
disso à forma de como a imprensa divulgou os achados do TCU:
Folha de São Paulo: TCU determinou ao INCRA a imediata paralisação da
reforma agrária em todo no país. Mais adiante a notícia imprime: o programa atinge
1,5 milhão de famílias [...] (AMORA, 2016).
O Estadão: TCU paralisa reforma agrária no País após identificar 578 mil
beneficiários irregulares [...] (BORGES, 2016). As irregularidades atingem
praticamente 30% de toda a base de beneficiários do programa, que é da ordem de
1,5 milhão de famílias.
Por todo o exposto, conclui-se que o INCRA, em especial a SR01 não se
estruturou para cumprir suas atribuições institucionais decorrentes do expressivo
aumento de famílias assentadas a partir do II PNRA. Os recursos humanos e
orçamentários são insuficientes, extemporâneos e sofrem solução de continuidade
para fazer frente às demandas e ações do programa de reforma agrária. Os
normativos e terminologias utilizados são confusos e não atendem as
especificidades da região.
Por fim, o SIPRA necessita de atualização tecnológica, organizacional,
servidores capacitados, rotina clara de alimentação de dados e fundamentalmente
de interação com outras bases de dados governamentais para se tornar um sistema
confiável.
94
7.1 Sugestões
Preconizo a seguir algumas medidas que julgo factíveis de serem
implementadas, visando melhorar a atuação do órgão executor da reforma agrária
no Pará (INCRA/SR01).
1 – O INCRA deverá redefinir suas atividades frente aos projetos
reconhecidos (Resex, RDS, PAE, PE e Casulo), vez que 94% das famílias
“assentadas”, após o II PNRA, foram nesses projetos, cujas características não
envolvem a distribuição de lotes. A principal ação atribuída ao INCRA é a
transferência de benefícios (Crédito Instalação e Crédito produtivo – PRONAF);
2 – Nesses casos em que o objeto geral é a concessão de créditos, boa
parte das famílias já foram beneficiadas, ou seja, o INCRA já cumpriu suas
atribuições. Esses projetos continuam demandando ações do órgão e onerando as
programações operacionais. Ressalta-se que os Termos de Cooperação Técnica
celebrados com o Governo do Estado do Pará e Prefeituras (Belém, Cametá e Dom
Eliseu) para reconhecimento de projetos estaduais e municipais respectivamente,
encontram-se expirados;
3 – Com relação a base de dados, a mesma tem que refletir essa mudança.
Ideal seria realocar as famílias já beneficiadas a outra “pasta” no ambiente de dados.
Esse procedimento aliviará a tensão dos números da reforma agrária na jurisdição
da SR01, facilitará os planejamentos operacionais e proporcionará transparência e
qualidade das informações e serviços prestados;
4 – A qualificação da demanda objetivando o planejamento de ações,
configurada nos itens anteriores é necessária sob o ponto de vista
orçamentário/financeiro, já que os recursos disponibilizados ao longo dos últimos 13
anos, sugerem fortes restrições das provisões recebidas, causando a percepção de
que tais demandas jamais serão atendidas;
5 – A criação e/ou reconhecimento de projetos e o assentamento de famílias
devem ser condicionados a disponibilidade orçamentária e financeira necessários a
cada fase do projeto de assentamento. Assim, as programações operacionais seriam
planejadas conforme a capacidade técnica e operacional, evitando a fragmentação
das ações e conseqüente aumento das demandas;
6 – O Sistema de informações (SIPRA) necessita de remodelagem técnica
para a melhoria de seu funcionamento e da qualidade das informações. É um
95
sistema com informações desnecessárias e de difícil obtenção, cujos dados na
maioria das vezes não são devidamente preenchidos. Seus relatórios transmitem a
idéia de que todas as famílias homologadas em relação de beneficiários foram
assentadas e receberam lotes do programa de reforma agrária. Isso não se aplica,
considerando a predominância de famílias reconhecidas.
7 – Enquanto o SIPRA não realizar automaticamente o cruzamento de dados
com outras bases do governo federal, não deverá realizar novas homologações ao
PNRA: Essa atribuição não pode ficar a cargo dos poucos servidores responsáveis
pelo cadastro e seleção de famílias, pois alem das restrições de acesso a essas
bases, seria extremamente moroso.
8 – A estrutura do INCRA não favorece o desenvolvimento das ações do
PNRA na SR01/PA e as tornam onerosas: Ações como a titulação provisória deve
ser atribuição da divisão de obtenção, já que é uma ação inicial tal qual a seleção e
homologação de candidatos ao PNRA. Outras providencias poderiam ser
implementadas, como a melhoria na interação e no fluxo das informações entre as
divisões do INCRA e unidades avançadas;
9 – A Capacitação e o aumento do efetivo de servidores são imprescindíveis
ao sucesso do programa de reforma agrária: O numero de servidores é
inversamente proporcional ao aumento do quantitativo de famílias assentadas e ao
numero de projetos criados, portanto urge a necessidade de medidas para
equalização do déficit de recursos humanos. Por conseguinte, a capacitação dos
servidores deveria ser uma rotina na instituição, principalmente no que diz respeito à
legislação agrária. Essa providencia permitiria nivelar os conhecimentos
principalmente dos servidores ligados às áreas fins.
10 - Por fim, o INCRA deve reservar recursos orçamentários/financeiros
objetivando a consolidação e emancipação definitiva dos assentamentos: É
inconcebível que a instituição ainda esteja tutelando projetos com mais de 20, 30
anos de idade. Esse procedimento alem de diminuir a pressão dos números da
reforma agrária, não causaria grandes impactos no orçamento da Instituição.
Ressalta-se que no âmbito da SR01 não existe, até o momento, nenhum projeto
emancipado.
96
REFERÊNCIAS
AMORA. Dimmi. TCU identifica políticos e mortos entre beneficiários e manda parar reforma agrária. Folha de São Paulo , São Paulo, 6 abr. 2016. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/04/1758172-tcu-identifica-politicos-e-mortos-entre-beneficiarios-e-manda-parar-reforma-agraria.shtml>. Acesso em: 20 ago. 2016. BENATTI, José Heder. Direito de propriedade e proteção ambiental no Bras il : apropriação e uso dos recursos naturais no imóvel rural. 2003. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido) – Universidade Federal do Pará, Belém, 2003. BORGES, André. TCU paralisa reforma agrária no País após identificar 578 mil beneficiários irregulares. O Estado de São Paulo , São Paulo, abr. 2016. Disponível em: <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-paralisa-reforma-agraria-no-pais-apos-identificar-578-mil-beneficiarios-irregulares,10000025214>. Acesso em: 20 ago. 2016. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 5 out.1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 3 mar. 2016 ______. Constituição dos Estados Unidos do Brasil (de 18 de setembro de 1946). Diário Oficial [da] União , Rio de Janeiro, 18 set.1946. Disponível em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>. Acesso em: 3 mar. 2016 ______. Constituição política do imperio do Brazil (de 25 de março de 1824). Manda observar a Constituição Politica do Imperio, offerecida e jurada por Sua Magestade o Imperador. Livro 4º de Leis, Alvarás e Cartas Imperiaes , Rio de Janeiro, 22 abr. 1824. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitu icao24.htm>. Acesso em: 16 ago. 2016. ______. Decreto do Executivo nº 433, de 24 de janeiro de 1992. Dispõe sobre a aquisição de imoveis rurais, para fins de reforma agrária, por meio de compra e venda. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 27 jan. 1992. Seção 1. p. 974. ______. Decreto-lei nº 1.110, de 9 de julho de 1970. Cria o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), extingue o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário e o Grupo Executivo da Reforma Agrária e dá outras providências. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 10 jul. 1970. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1965-1988/Del1110.htm>. Acesso em: 27 jul. 2017. ______.. Decreto nº 6.040, de 7 de fevereiro de 2007. Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 8 fev. 2007. Disponível em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil _03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6040.htm>. Acesso em: 12 out. 2016.
97
______. Decreto nº 8.273, de 26 de junho de 2014. Regulamenta o art. 33 da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para renovar, por três anos, o prazo nele previsto. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 27 jun. 2014a. Disponível em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8273.htm>. Acesso em: 27 jul. 2017. ______. Decreto nº 8.738, de 3 de maio de 2016. Regulamenta a Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, e a Lei n° 13.001, de 20 de junho de 2014, para dispor sobre o processo de seleção das famílias beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária, e dá outras providências. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 4 maio 2016a. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/ 2016/decreto/D8738.htm>. Acesso em: 28 jul. 2016. ______. Decreto nº 8.872, de 10 de outubro de 2016. Dispõe sobre a vinculação das entidades da administração pública federal indireta. Diário Oficial da União , Brasília, DF, 11 out. 2016b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ _ato2015-2018/2016/decreto/D8872.htm>. Acesso em: 14 out. 2006. ______. Decreto nº 8.955, de 11 de janeiro de 2017. Aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comissão e das funções de confiança do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA [...]. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 12 jan. 2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D8955.htm>. Acesso em: 27 jul. 2017. ______. Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985. Aprova o Plano Nacional de Reforma Agrária - PNRA, e dá outras providências. Diário Oficial da União , Brasília, DF, 11 out. 1985. Seção 1. p. 14903. Disponível em: <http://www2.camara. leg.br/legin/fed/decret/1980-1987/decreto-91766-10-outubro-1985-441738-publica caooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 30 ago. 2016. ______. Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850. Dispõe sobre as terras devolutas do Império. Coleção das Leis do Império do Brasil , Rio de Janeiro, 19 set. 1850. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L0601-1850.htm>. Acesso em: 16 ago. 2016. ______. Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 26 fev. 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8629.htm>. Acesso em: 27 jul. 2017. ______. Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009. Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 26 jun. 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/_ato2007-2010/2009/lei/l11952.htm>. Acesso em: 27 jul. 2017.
98
______. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. Índice de Gini : o Brasil desconcentrando as terras. Brasília, DF. INCRA, 2001. ______. Ministério do Desenvolvimento Agrário. II Plano Nacional de Reforma Agrária : paz, produção e qualidade de vida no meio rural. Brasília, DF, 2003. Disponível em: <http://sistemas.mda.gov.br/arquivos/PNRA_2004.pdf> Acesso em: 12 out. 2016 ______. Portaria Interministerial nº 78, de 8 de fevereiro de 2013. Inclui os agricultores familiares beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA entre os possíveis beneficiários do Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR, integrante do Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 13 fev. 2013. Seção 1. p. 58. Disponível em: <http://pesq uisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=58&data=13/02/201 3>. Acesso em: 23 mar. 2016.
______. Reforma agrária : compromisso de todos. Brasília, DF, 1997. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publicacoes/outras-publicacoes/compromisso_de_todos_-_governo_fernando_henrique_cardoso.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2016. ______. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 775/2016 . Processo nº TC 000.517/2016-0. Representação com pedido de medida cautelar. Indícios de irregularidades na seleção de beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária. Indícios de irregularidades na situação ocupacional dos lotes de reforma agrária. Oitiva Prévia [...]. Interessado: Ministério do Desenvolvimento Agrário-MDA. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. Grupo 1. Brasília, DF, 06 abr. 2016c. Disponível em: <http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload. jsp?fileId=8A8182A253D4239E0153F24D7BAC2406&inline=1>. Acesso em: 3 mar. 2016. ______. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1415/2014 . Processo nº TC 021.813/2010-8. Prestação de Contas do exercício de 2009. Interessado: Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária em Belém/PA (SR-01). Responsáveis: Elielson Pereira da Silva e Rodson Sousa. Grupo 1. Classe II. Brasília, DF, 22 abr. 2014b.
CÂMARA, Antônio da Silva. Reforma agrária e ou colonização: ação institucional. Sitientibus: Revista da Universidade Estadual de Fe ira de Santana , Bahia, v. 5, n. 8, p. 37-52, 1988. Disponível em: <http://www2.uefs.br/sitientibus/pdf/8/reforma _agraria_e_ou_colonizacao_acao_institucional.pdf>. Acesso em: 16 ago. 2016.
CAÑETE, Voyner Ravena; SOUZA, Nírvea Ravena; SOUZA, Cleide Lima. Ainda fronteira: comunidades, instituições e recursos naturais na Bacia do Rio Purus. In: REUNIÃO BRASILEIRA DE ANTROPOLOGIA, 26., 2008, Porto Seguro. Anais... Porto Segura, BA: ABA, 2008. Disponível em: <http://www.abant.org.br/conteudo/ ANAIS/CD_Virtual_26_RBA/grupos_de_trabalho/trabalhos/GT%2022/voyner%20ravena.pdf>. Acesso em: 28 jul. 2016.
99
CGU. Secretaria Federal de Controle Interno. Relatório nº 201408383 . Unidade auditada: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. UCI executora: SFC/DC. Brasília, DF, 2015. Disponível em: <https://auditoria.cgu.gov.br/down load/7287.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2016. DELGADO, Guilherme Costa. A questão agrária no Brasil, 1950-2003. In: JACCOUD, Luciana et al (Org.). Questão social e políticas sociais no Brasil contemporâneo . Brasília: IPEA, 2005. p. 51-91. FLEURY, Renato Ribeiro. Reforma agrária e estrutura fundiária no Brasil: uma análise a partir do I Plano Nacional de Reforma Agrária. 2015. 109 f. Dissertação (Mestrado em Economia Agrícola) – Programa de Pós-Graduação em Economia, Faculdade de Ciências e Letras, Universidade Estadual Paulista Júlio Mesquita Filho, São Paulo, 2015. GRAZIANO DA SILVA, José. A nova dinâmica da agricultura brasileira . 1. Ed. Instituto de Economia da Unicamp. Campinas, SP, 1998. IBGE. SIDRA: Banco de Tabelas Estatisticas. Rio de Janeiro, [2016]. Disponível em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/pecua/default.asp?t=2>. Acesso em: 11 ago. 2016. INCRA. Histórico do Incra . Brasília, DF, 2011. Diponível em: <http://www.incra.gov. br/historico-do-incra>. Acesso em: 30 ago. 2011a. ______. Instrução Normativa nº 65, de 27 de dezembro de 2010. Estabelece critérios e procedimentos para as atividades de Manejo Florestal Sustentável em Projetos de Assentamento. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 31 dez. 2010a. Disponível em: <https://www.diariodasleis.com.br/busca/exibelink.php?numlink=216066>. Acesso em: 12 out. 2016. ______. Norma de execução nº 45, de 25 de agosto de 2005. Dispõe sobre procedimentos para seleção de candidatos ao Programa Nacional de Reforma Agrária. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, n. 166, 29 ago. 2005. Seção 1. p. 122. ______. Norma de Excução/INCRA/DT/nº 70, de 12 de maio de 2 008. Dispõe sobre procedimentos operacionais e administrativos para identificar e corrigir inconssitências referentes aos critérios de elegibilidade na seleção de beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária. Brasília, DF, 2008. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/institucionall/legislacao--/atos-internos/normas/ne_70_120508.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Norma de execução nº 116, de 07 de março de 2016. Altera a Norma de execução nº 45, de 25 de agosto de 2005, que dispõe sobre procedimentos para seleção de candidatos ao Programa Nacional de Reforma Agrária. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, n. 45, 8 mar. 2016a. Seção 1. p. 51. ______. Relatório de gestão do exercício de 2010 : Prestação de contas ordinárias anual. Belém, 2011b. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/
100
uploads/servicos/publicacoes/relatorios/relatorios-de-gestaao/2010/sr_01_-relatorio_de_gestao_sr01-pa.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Relatório de gestão exercício de 2013 : Relatório nº 201407195. Belém, 2014. Disponível em: <www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publica coes/relatorios/processos-de-contas-anuais/2013/sr-01.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Relatório de gestão exercício de 2014 . Belém, 2015a. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publicacoes/relatorios/relatorios-de-gestaao/relat-rios-de-gest-o-2009/sr-01_para.pdf>. Acesso em: 18 out. 2016. ______. Relatório de gestão exercício de 2014 . Brasília, DF, 2015b. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publicacoes/relat orios/relatorios-de-gestaao/relat-rios-de-gest-o-2009/incra_sede.pdf>. Acesso em: 18 out. 2016. ______. Relatório de gestão exercício de 2015 . Belém, 2016b. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publicacoes/relatorios/relatorios-de-gestaao/diret-rio-relat-rios-de-gest-o---incra-2015/rg_sr01_2015.pdf>. Acesso em: 18 out. 2016. ______. Relatório de gestão exercício de 2015 . Brasília, DF, 2016c. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publicacoes/relatori os/relatorios-de-gestaao/diret-rio-relat-rios-de-gest-o---incra-2015/rg_sede_2015. pdf>. Acesso em: 18 out. 2016. ______. Resolução/CD/nº 27, de 06 de dezembro de 2011. Diário Oficial [da] União , Brasília, n. 235, DF, 8 dez. 2011c. Seção 1. p. 88. Disponível em: <http:// www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/institucionall/legislacao--/atos-inter nos/resolucoes/res_27_06_12_2011.pdf>. Acesso em: 27 jul. 2017. ______. Superintendência Regional de SR01. Prestação de contas ordinária anual : relatório de gestão do exercício de 2009. Belém, 2010b. Disponível em: <http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/servicos/publicacoes/relatorios/relatorios-de-gestaao/2014/sr01-pa.pdf>. Acesso em: 18 out. 2016. INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA. A grilagem de terras públicas na Amazônia brasileira . Brasília, DF: MMA, 2006. (Série Estudos; 8). LE TOURNEAU, François-Michel; BURSZTYN, Marcel. Assentamentos rurais na Amazônia: contradições entre a política agrária e a política ambiental. Ambiente e Sociedade , Campinas, v. 13, n. 1, p. 111-130, jan./jun. 2010. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/asoc/v13n1/v13n1a08.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2016. MDA. Portaria Interministerial MDA/MMA nº 3, de 03 de outubro de 2008. Reconhece os povos e comunidades tradicionais das Unidades de Conservação das categorias de Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e
101
Floresta Nacional, como potenciais beneficiários do Programa Nacional de Reforma. Diário Oficial [da] União , Brasília, DF, 6 out. 2016. Seção 1. p. 64. ______. Territórios da cidadania . Brasília, DF, 2008. Disponível em: <http:// www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/ceazinepdf/3638408.pdf>. Acesso em: 13 out. 2016. MIRALHA, Wagner. A organização interna e as relações externas dos assentamentos rurais no município de Presidente Ber nardes . 2006. 199 f. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Faculdade de Ciência e Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, São Paulo, 2006. PINTO, Luis Carlos Guedes. Reforma agrária no Brasil: esboço de um balanço. In: TEIXEIRA, Erly Cardoso; VIEIRA, Wilson da Cruz (Ed.). Reforma da política agrícola e abertura econômica . Viçosa: UFV, 1996. PRADO JÚNIOR, Caio. Formação do Brasil contemporâneo (colônia) . 6. ed. São Paulo: Brasiliense, 1961. ______. História econômica do Brasil . 13. ed. São Paulo: Brasiliense, 1970. RIBEIRO, Darcy. O povo brasileiro . São Paulo: Companhia das Letras,1995. ROCHA, Ana Luisa Santos. Populações tradicionais e o acesso à terra na Amazônia : uma “nova” reforma agrária e a compatibilização de direitos culturais, territoriais e ambientais. [S.l.], [2009]. Disponível em: <http://www.publicadireito.com .br/artigos/?cod=956f9d4b926a8af0>. Acesso em 12 out. 2016. ______. Reforma Agrária na Amazônia : novas tendências, novos sujeitos e grandes desafios. 2016. 142 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Instituto de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Pará, Belém, 2016. SILVA, José Francisco Graziano da. O que é questão agrária . Campinas: Instituto de Economia da Unicamp, 1980. (Coleção Primeiros Passos; 18). SILVA, José Gomes. A reforma agrária no Brasil : frustração camponesa ou instrumento de desenvolvimento? Rio de Janeiro: Zahar, 1971. SILVA, Kashina Rebello da. A migração do trabalhadores gaúchos para a Amazônia legal (1970 – 1985) , 2004. Disponível em: <http://www.klepsidra.net/ klepsidra25/rs-mt.htm> Acesso em: 12 out. 2016. SPAROVEK, Gerd. A qualidade dos assentamentos da reforma agrária brasileira . São Paulo: Páginas e Letras, 2003. STEDILE, João Pedro (Org.). A questão agrária no Brasil : o debate na esquerda – 1960-1980. 2. ed. São Paulo: Expressão Popular, 2012. STROZAKE, Juvelino José (Org.). A questão agrária e a justiça . São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
102
TCU. Relatório de auditoria de conformidade no Programa Terra Legal Amazônia . Brasília, DF, 2014. Disponível em: <http://pt.slideshare.net/SindPF A/relatrio-de-fiscalizao-do-programa-terra-legal-pelo-tcu-2014>. Acesso em: 15 ago.2016, 17:29:30. ______. Relatório de Monitoramento: RMON 00496820055 - Inte iro Teor . Grupo 2. Classe 5. Entidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. Responsável: Rolf Hackbart. Brasília, DF, 2005a. Disponível em: <https://tcu.jusbrasil .com.br/jurisprudencia/337855694/relatorio-de-monitoramento-rmon-496820055/int eiro-teor-337855704>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Secretaria-Geral de Controle Externo.1º Relatório de Monitoramento Programa Novo Mundo Rural: Acórdão 391/2004 – Plenário. Brasília, DF, 2005b. Disponível em: <http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?inline =1&fileId=8A8182A14D92792C014D9286582E34DB>. Acesso em: 20 set. 2016). TRECCANI, Girolamo Domenico. Violência e grilagem: instrumentos de aquisição da propriedade da terra no Pará. Belém: UFPA; ITERPA, 2001. VIVANCO, Antonino Carlos. Teoria de derecho agrário . La Plata: Librería Jurídica, 1967. v. 1.