São Paulo, 21 de março de 2018 · ... da variação percentual entre a arrecadação nominal...

Relatório da Comissão CEPE-CADE: Estratégias para estabilidade financeira da UNESP

São Paulo, 21 de março de 2018

A comissão conjunta CEPE-CADE, criada pelos dois colegiados no final do ano de 2016,teve sua primeira reunião no dia 08 de março de 2017. A abertura dos trabalhos contou com aspresenças do Professor Dr. Sérgio Roberto Nobre e do Professor Dr. Leonardo Theodoro Büll,respectivamente Vice-reitor e Pró-reitor de Administração da UNESP.

Os trabalhos da comissão foram realizados a partir do levantamento e análise de dados aolongo do ano de 2017 e início de 2018, que levaram a outras questões, que por sua vez demandarama coleta de mais informações, sendo nesta data sua reunião final.

A comissão foi composta pelos seguintes membros:

Alvaro de Souza Dutra – FEG (membro do CADE e representante do CADE no CEPE) - PresidenteAntônio Cesar Germano Martins – ICTS (membro do CEPE)Claudio Roberto Ferreira Martins – ICTS (membro do CADE)Hilda Maria Gonçalves da Silva – FCHS (membro do CADE)Marcos Chiquitelli Neto – FEIS (membro do CEPE e representante do CEPE no CADE)Paulo César de Moraes – FCLAs (membro do CEPE)

Agradecimentos: Os membros da comissão agradecem todo o apoio recebido pelos diversos setoresda reitoria aos quais fizemos pedidos de informação.

Abaixo passaremos a descrever o estudo, a análise e as conclusões da comissão. Vamos fazê-losegundo sequência:

Parte 1: Análise da crise financeira: origens e estado atual.

Parte 2: É possível economizar? Análise da execução financeira nominal e deflacionada.

Parte 3: Estudo comparativo entre orçamento e execução financeira.

Parte 4: Análise de alguns dados acadêmicos.

Parte 5: Sugestões e propostas.

Parte 6: Considerações Finais.


Parte 1: Análise da crise financeira: origens e estado atual.

No gráfico abaixo apresentamos a razão entre a variação anual do ICMS e do IPCA.

Neste primeiro gráfico, podemos observar que apenas em anos de crise econômica o ICMSvaria abaixo do crescimento inflacionário (razão menor que 1,0).

Apresentamos em seguida um gráfico que analisa a razão entre o total do ICMS arrecadadoem um dado ano e no ano anterior. Isso foi feito utilizando tanto o ICMS nominal quanto odeflacionado com relação ao ano de 2016.

Pode-se notar que essa razão cai abaixo de 1,0 (e somente para o ICMS deflacionado) muitoraramente. Até mesmo em algumas crises econômicas esta razão se mantem superior a 1,0 para oíndice deflacionado. Isso mostra que, em geral, o ICMS é uma boa forma de financiamento porquepropicia uma certa garantia de recursos crescentes (pelo menos no que concerne ao seu valornominal).


Ademais, o gráfico (veja abaixo) da variação percentual entre a arrecadação nominalacumulada do ICMS até o mês de dezembro de um ano e aquela do ano imediatamente anterior, aolongo de um período de 21 anos, mostra uma média de crescimento de 9,7% e com seu menor valorhistórico igual -0,1% no ano de 2016, sendo o desvio-padrão igual a 6,2%.

Embora não apareça no gráfico, no ano de 2017 em relação ao de 2016, houve uma variaçãonominal do ICMS de cerca de 5,4%.

Uma análise interessante a se fazer, com o intuito de verificar possível correlação com aatual crise financeira da UNESP, seria aquela de se verificar a relação entre os reajustes salariaisconcedidos quando das datas-base e a variação anual da arrecadação do ICMS nominal. Esta análiseé apresentada abaixo na forma de gráfico.

Não é difícil notar que pouquíssimas vezes o ICMS cresceu menos que o reajuste salarialobtido pelos servidores docentes e técnico-administrativos.

Apresentamos a seguir um gráfico com uma comparação entre a arrecadação de ICMSnominal e deflacionada com referência ao ano de 2016 (Fonte: Secretaria da Fazenda de SP).


Nele podemos observar a diferença de comportamento entre a arrecadação nominal e adeflacionada no que se refere a momentos de crise econômica. Em geral, a crise econômica leva auma queda do ICMS deflacionado e a um arrefecimento do crescimento no nominal, tendendo paraum platô quando a crise é duradoura como a atual.

Em seguida mostramos um gráfico com a evolução dos gastos totais, e por partes, comrelação ao repasse do ICMS. Considerando a linha preta vertical como limite de 100% decomprometimento do repasse do ICMS, pode-se perceber que o problema de limite de gastos já vemocorrendo há algum tempo.


A fim de tentar deixar ainda mais clara esta observação, fazemos um outro gráfico. Nele, a linharoxa representa o Gasto Total Anual da UNESP e a azul representa o Repasse do ICMS. Nota-seque desde 2010 estamos numa região perigosa de gastos superiores a fontes estáveis definanciamento. De certa forma estamos mais de cinco anos atrasados nessa discussão!

É impressionante o crescimento de déficit a partir de 2011, chegando a quase 1/4 doorçamento anual em 2015! Fica impossível explicar sua sustentação apenas com a existência dareserva financeira acumulada pela UNESP (Totalizando déficit acumulado de mais deR$2.074.933.146). Veja abaixo um gráfico que mostra a evolução da diferença entre o Gasto Totale o Repasse do ICMS.

Considerando que, no período recente, a reserva financeira da UNESP começou a cair apartir do ano de 2014 e não de 2011, vê-se que falta algo neste estudo. O elemento que precisa seracrescentado à análise, é o desconto dos chamados Encargos da folha de pagamento.


É preciso lembrar que 11% do salário de ativos e inativos e 22% da chamada parcelaPatronal referente aos servidores ativos nos gastos com Previdência (menos daqueles contratados noregime da CLT) não são de fato “desembolsados” pela Universidade, na medida em que ela arcacom o pagamento de seus inativos ficando, por isso, com esses valores. No gráfico abaixo érealizado esse desconto.

Agora podemos ver que, realmente, a diminuição da reserva financeira começa no ano de2014. Antes disso, tivemos um período de acumulação contínua de sete anos entre 2007 e 2013.

No cálculo realizado fazendo-se a diferença entre o total do repasse do ICMS e o GastoTotal em cada ano, subtraído dos Encargos, teríamos um saldo acumulado entre 2006 e 2016 decerca de R$573.055.607.

No entanto, devemos lembrar que parte do encargo é realmente gasto com servidores noregime da CLT, portanto não pode ser deduzido.

Curiosamente, o saldo acumulado até 2013 (R$1.192.296.983), está próximo do saldo emcontas de aplicação no mercado financeiro em dezembro daquele ano (R$889.594.194). A diferençaé de cerca de R$302 milhões, o que daria uma média de uns R$38 milhões/ano indo para adiferença entre encargos da CLT e resultados de aplicação financeira. Assim, uma providênciaimportante para que se possam realizar cálculos como esse de forma mais precisa, seria a de seseparar os encargos com servidores docentes e técnico-administrativos no regime de CLT dosdemais.

O gráfico abaixo, que apresenta uma comparação entre a variação da reserva financeira e dodéficit nas contas nos anos recentes, serve para reafirmar esse argumento.


Avaliando os dados apresentados até agora podemos concluir que, embora o ICMS seja umafonte bastante razoável de financiamento da universidade, ele se tornou muito dependente dasflutuações da economia, sobretudo daquela gerada pela atual crise que tem se mostrado muito fortee duradoura se comparada com as ocorridas nos últimos 20 anos.

Nesse ponto dois fatores importantes devem ser analisados. As expansões ocorridas a partirde 2003 e a chamada insuficiência financeira do pagamento dos inativos. Na verdade, esses doisfatores se entrelaçam no que se refere ao seu impacto sobre a atual dificuldade da UNESP de pagarseus débitos. Mostramos abaixo um gráfico que apresenta a evolução do número de docentes ativos(linha azul) e inativos (linha verde), bem como de servidores técnico-administrativos ativos (linhaamarela) e inativos (linha laranja). É importante observar que nos dados de docentes ativos estãoincluídos os chamados professores substitutos, caso levássemos em conta apenas os docentes ativoscom contrato estável, ao invés de vermos uma curva mais ou menos estável, teríamos uma curvadescendente como aquela que se vê no caso dos servidores técnico-administrativos ativos.


Uma outra observação que pode ser feita, é a de que houve um esforço grande por parte daUNESP de crescer o número de vagas para estudantes e o de Unidades Universitárias (atendendonovas regiões do Estado) sem aumentar (na verdade houve diminuição) o número de seus servidoresem geral. Ademais, verifica-se facilmente a crescente e bastante preocupante relação entre ativos einativos das duas categorias.

Para se ter uma ideia da importância deste problema a curto e médio prazo, apresentamosabaixo um gráfico que mostra a situação de tempo de trabalho dos servidores em geral no início deabril de 2018.

Neste último gráfico, podemos notar que pelo menos 13,2% dos nossos servidores já estão commais de 35 anos de serviço, o que os qualifica para aposentadoria a qualquer momento. Ademais,outros 16,5% estão a menos de 5 anos de adquirir direito à aposentadoria segundo a legislação atual.Desse modo, quase 30% dos nossos servidores docentes e técnico-administrativos poderão seaposentar nos próximos 5 anos, acarretando um grande desfalque e a necessidade de renovação sedispusermos de recursos para fazê-lo.

Isto nos leva ao próximo fator a ser avaliado neste relatório, a chamada insuficiênciafinanceira:

Insuficiência financeira: Corresponde à diferença entre o valor da folha de pagamento debenefícios previdenciários (folha de inativos e pensionistas) e o valor das contribuiçõesprevidenciárias pagas pela instituição e seus servidores.

Abaixo apresentamos um gráfico que ilustra a crescente dificuldade que a UNESP vemtendo para cobrir sua folha de inativos. Note que o crescimento é aproximadamente linear seconsiderarmos valores deflacionados e exponencial se olharmos para valores nominais.


Segundo dados apresentados ao CADE pelo presidente da SPPrev, somente no ao de 2016 ainsuficiência financeira da UNESP foi de mais de 540 milhões.

Apresentamos ainda, para efeito de verificação do potencial da questão da insuficiência financeira,um gráfico mostrando a variação do número de inativos entre anos consecutivos, no caso dedocentes,

e de servidores técnico-administrativos.


Por outro lado é importante observar que o problema não afeta as unidades de forma igual.Ao contrário, o desafio de tratar deste problema nos próximos anos, tem que levar em conta aassimetria do seu impacto nas unidades universitárias. Com o intuito de ilustrar o problemaapresentamos a seguir um gráfico elaborado pela CPA no início do ano de 2017.

Finalmente, terminando esta parte introdutória do relatório, apresentamos gráficosmostrando a evolução da relação percentual entre servidores docentes e técnico-administrativos naUNESP.


Na avaliação desta comissão vem sendo mantida uma relação que comumente é tomada comoadequada.

Parte 2: É possível economizar? Análise da execução financeira nominal edeflacionada.

Vamos agora analisar as possibilidades de economia a fim de verificar se há algo que possaser feito de forma efetiva a curto prazo. Um dos primeiros elementos de gasto financeiro queaparecem quando se fala em economia, é o gasto com as chamadas GR’s (gratificações derepresentação). No gráfico a seguir apresentamos a evolução das GR’s, tanto da parcela incorporadaquanto da não incorporada.


Analisando este fator, verifica-se que há uma média em torno de 80% de GR’s incorporadas, demodo que apenas em torno de 20% destas poderiam ser utilizadas em possíveis reduções de gastosfinanceiros.

Considerando os valores gastos anualmente com esse elemento das finanças dauniversidade, verifica-se que gasta-se atualmente algo em torno de 110 milhões de reais em GRincorporada e 29 milhões em GR não incorporada, totalizando cerca de 140 milhões de reais.

Outro fator importante a ser considerado neste estudo, é o gasto com diárias. Abaixoapresentamos a evolução do gasto com este item, tanto nominal quanto deflacionado em relação aoano de 2016.

Mostramos ainda uma comparação entre o que tem sido gasto com este item em toda a universidadee os gastos na reitoria em particular. Observa-se que há um decréscimo entre 2013 e 2016. No anopassado o gasto foi quase igual ao de 2016. Com relação à distribuição, nota-se um crescimento naparcela gasta na reitoria.


A seguir vamos apresentar uma sequência de gráficos (Fonte: Anuário Estatístico daUNESP) que mostram a evolução temporal de diversos itens dos gastos (em R$) da UNESP, osquais podem levar os leitores às suas próprias interpretações. No entanto, ao final desta partefaremos algumas interpretações na visão da comissão.

Gastos com vale-alimentação e vale-transporte:

Gastos com programa de subvenções (Editora UNESP, Fundunesp e outros):


Gastos com sentenças judiciais:

Gastos com Pessoal e Reflexos:


Gastos com serviços de limpeza e vigilância:

Gastos com medicamentos: (note que 2010 foi o ano da autarquização do hospital universitário)

Gastos com combustíveis e lubrificantes:


Gastos com gêneros alimentícios:

Gastos com assistência estudantil:


Despesas com custeio, programas de informática e gastos totais:

Gastos com Despesas de Capital, Manutenção dos Campi e Utilidade Pública (luz, água, etc…)


Em uma primeira avaliação verifica-se que, de uma forma geral, tem havido um decréscimo

real na maior parte dos gastos avaliados. No entanto, alguns itens mostram crescimento mesmo noúltimo período de crise econômica. Embora nenhum deles tenha possibilidade de levar a economiasde grande valores, devem ser avaliados e ter seu crescimento devidamente analisados. Por outrolado no nosso entendimento, o item de “Permanência estudantil” deveria apresentar uminvestimento crescente devido à política de inclusão em andamento. No entanto, este item tem tidoum decréscimo real considerável.

Particularmente o item custeio tem tido crescimento a taxas bem superiores ao crescimentodo repasse financeiro do Estado.

Parte 3: Estudo comparativo entre orçamento e execução financeira.

No mesmo espírito da parte anterior, vamos apresentar uma sequência de gráficos

comparando a previsão orçamentária e a execução financeira, a fim de avaliar se estes elementostêm estado em sintonia.


Legenda: PRO (Pessoal e Reflexos Orçamento), PRE ( Pessoal e Reflexos Executado)


Notamos que os itens avaliados apresentam uma boa relação entre previsão orçamentária eexecução financeira. No entanto, é necessário que se estabeleça a razão para o não aparecimentonos resultados financeiros executados do gasto com o UNESP Saúde, bem como a razão para incluiro que é descontado do holerite no orçamento da universidade. A seguir apresentamos a evoluçãorecente dos gasto do UNESP Saúde, a partir de dados fornecidos pela superintendência do plano.

Parte 4: Análise de alguns dados acadêmicos.

A seguir apresentaremos uma série de gráficos relacionados a dados acadêmicos, bem comooutros que procuram levantar hipóteses a respeito de suas origens. É importante observar que aquinão se trata de apresentar um estudo exaustivo, mas apenas indicar situações passíveis deinvestigação mais aprofundada pelo CEPE e pelo CADE.

Este gráfico mostra uma enorme distância entre a nossa capacidade atual de levar oestudante até o término da graduação e o de captar os mesmos. Por outro lado, se analisamos onúmero de aposentadorias e o número de formandos, vemos que há uma aparente coincidência doperíodo em que ocorre uma “disparada nas aposentadorias” (Na taxa atual de crescimento, onúmero de inativos será igual ao de ativos por volta do ano de 2023!) e a queda na taxa com queconseguimos formar estudantes de graduação.


O gráfico da esquerda, mostrando uma estagnação (e até decréscimo) do número deestudantes formados a partir de 2008, foi retirado da página 127 do livro de comemoração dos 40anos da UNESP.


Parte 5: Sugestões e propostas.

Nesta parte do relatório, faremos uma série de propostas a serem discutidas pelos colegiados

centrais. No entanto, o mais importante nos parece é que os dados aqui levantados possam servirpara o fortalecimento de uma cultura de que quaisquer tomadas de decisão na UNESP sejamprecedidas de análises estratégicas a médio e longo prazo.

Primeiramente sugere-se que sejam definidos fatores que possem facilitar análises futuraspor parte da comunidade acadêmica:

1) Que seja publicado de forma bem transparente balanço financeiro anual, contemplando osprincipais itens de despesa e de recursos, a fim de que se deixe claro o saldo/déficit de cada ano esua evolução ao longo do tempo.

2) Que sejam comparados itens do orçamento aprovado para um dado ano e o efetivamenteexecutado, a fim de aprimorar a elaboração do orçamento futuro.


3) Que sejam incluídos os encargos com servidores em CLT em separado daquele dos Estatutáriosno balanço financeiro. Também separar o que é pago aos pensionistas, bem como o saldo em contasbancárias, principalmente em aplicações financeiras.

Em seguida apresentamos algumas sugestões de possíveis estudos com vistas a minoraralguns dos problemas existentes:

1) Definir conjunto de medidas com vistas a garantir que servidores docentes e técnico-administrativos com tempo de aposentadoria continuem na ativa.

2) Elaborar estratégias para se tratar os impactos da insuficiência financeira. (por exemplo, realizarcontratação apenas de estatutários durante alguns anos).

3) Realizar uma reforma administrativa.

4) Avaliar a conveniência de uma possível redução do número de departamentos de ensino.

5) Detalhar o crescimento do custeio (particularmente a terceirização).

6) Não ampliar vagas em cursos de graduação, ou criar novos cursos de graduação por tempoindeterminado.

7) Buscar formas de garantir recursos adequados para a permanência estudantil.

A comissão ainda decidiu sugerir alguns desafios:

1) Criação de plano decenal prevendo como realizar os objetivos definidos.

2) Reposição dos índice de 3% referente à data-base de 2016.

3) Recuperação da Reserva Financeira.

4) Retomada dos Planos de Carreira.

5) Reposição de quadros (seria importante fazer estudo para que isto ocorra corrigindo assimetriasexistentes).

6) Definição de uma política salarial estável, contemplando recuperação de perdas históricas e ocrescimento vegetativo.

7) Atualização e modernização da estrutura física das unidades.

8) Atendimento da legislação de “acessibilidade" em todas as Unidades.

Antes de terminar, vamos apresentar alguns dados relevantes para que se possam atingiralguns dos objetivos. Particularmente vamos avaliar o custo dos dois Planos de Carreira atualmentesuspensos. No que concerne ao Plano de Carreira dos servidores técnico-administrativosapresentamos a seguir, informações fornecidas pela CRH, nas quais aparece seu custo percentual


com relação ao repasse do ICMS (note que os gastos relativos em relação aos níveis é apresentadoem relação ao impacto mensal e na folha de pagamento no gráfico da esquerda).

Nele vemos que, em média, seu impacto sobre a fonte tesouro ficava em torno de 0,3%.

Passamos agora a apresentar o impacto do Plano de Carreira docente. A bem da verdade, acarreira docente não chegou a ser interrompida, na medida em que o chamado crescimento verticalcontinuou a ocorrer após a suspensão da carreira horizontal.

Curiosamente, não conseguimos os dados já tabulados em nenhum setor da reitoria.Agradecemos à CCD, na pessoa de seu presidente, pelo encaminhamento de arquivos mensais emPDF desde setembro de 2012, os quais apresentam todas as entradas (contratações), saídas(principalmente aposentadorias), mudanças de departamento ou unidade universitária e, o que maisnos interessava neste caso, as mudanças de nível (horizontal e vertical) na carreira. Utilizando essasplanilhas pudemos definir nove tipos de movimentação na carreira, contá-las ao longo do tempo, e,finalmente, utilizar sua somatória a fim de calcular o custo anual total. A seguir apresentamos oimpacto anual do plano de carreira docente com relação ao repasse do ICMS.


A seguir apresentamos gráfico contendo o peso relativo do impacto das carreiras horizontal evertical de cada ano, em relação ao total do impacto da carreira docente.

Para referência futura, apresentamos ainda um gráfico relativo às contratações e aposentadoriasentre 2013 e 2017.

Analisando o custo do Plano de Carreira docente como um todo, verifica-se que teve um impactomáximo (no ano de 2014) menor que 0,2% do repasse do ICMS. Por outro lado verifica-se quetemos perdido docentes a uma taxa média de quase 154 docentes por ano desde 2013, de forma queapresentamos um gráfico com o custo percentual das contratações de docentes realizadas nos anosrecentes, a título de definição de parâmetros futuros na retomada das contratações.


Nele vemos que temos gasto em média 1% do repasse do orçamento em contratações de docentes.Nota-se que, somente para “estancar a sangria”, necessitaríamos contratar cerca de 150 docentes porano, com impacto aproximado de 30 milhões de reais (cerca de 1,4% do repasse anual do ICMS).

Em seguida apresentamos dados referentes à permanência estudantil, fornecidos pela COPE(Coordenadoria de Permanência Estudantil).

Valores das bolsas:

Finalmente, antes de nossas considerações finais, apresentamos a seguir um gráfico elaborado porum Grupo de Trabalho constituído pelo Conselho Universitário, gentilmente fornecido pelo seu


presidente: Professor Dr. José Roberto Ruggiero. O gráfico apresenta o percentual do repasse doICMS que foi gasto com Pessoal e Reflexos, deflacionado em relação ao ano de 2014.

Uma coisa interessante no gráfico da esquerda é que vê-se que em um período grande antesdo início da atual crise econômica, a média de gastos com folha de pagamento fica abaixo de 85%.O gráfico da direita inclui o período da crise até o ano de 2016. A partir dele pode-se calcular amédia do comprometimento do item Pessoal e Reflexos (média de 86,1%).

6) Considerações Finais:

Considerando que o estudo realizado por esta comissão mostra que a carreira dos servidorestécnico-administrativos gera um impacto anual médio de 0,3%, e que o da carreira docente teve umimpacto máximo de cerca de 0,2%.

Considerando que segundo informação divulgada pelo pró-reitor de PlanejamentoEstratégico e Gestão, o crescimento vegetativo anual da folha de pagamento é de cerca de 0,7%. Considerando que o impacto da inflação sobre o custeio.

Considerando a tendência de crescimento da insuficiência financeira.Considerando que a UNESP antes da atual crise econômica, mantinha uma média de

comprometimento do repasse do ICMS com folha, menor que 85%.Considerando ainda que a UNESP tem hoje um grande déficit de docentes e servidores

técnico-administrativos e, finalmente, objetivando recuperar a isonomia salarial com a USP e aUNICAMP.

Apresentamos a seguinte proposta para vigorar por 5 anos, renováveis após análise:

Sempre que haja crescimento do repasse total do Tesouro do Estado, sejam destinadosanualmente na seguinte prioridade:a) 0,7% a título de sustentação o crescimento vegetativo da folha de pagamento.b) 0,5% para os Planos de Carreira de docentes e servidores técnico-admistrativos.c) Pelo menos 0,5% para a que, gradualmente, sejam recompostos os 3% referentes à isonomiasalarial com a USP e a UNICAMP.d) Pelo menos 0,5% para contratações de docentes e servidores técnico-administrativos, a fim deminimizar os impactos acadêmicos do crescimento da insuficiência financeira.

O restante, deverá ser destinado à política salarial, à recuperação da reserva financeira edemais itens dos gastos da universidade.

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