1

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ - UNIVALI

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –

PROPPEC

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS

PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS - PMGPP

SANTIAGO MARTIN NAVIA

SIASP – SISTEMA INTEGRADO DE AVALIAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA

Itajaí

2011

2

SANTIAGO MARTIN NAVIA

SIASP – SISTEMA INTEGRADO DE AVALIAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA

Dissertação de Mestrado, apresentado à Banca Examinadora no Programa de Mestrado Profissionalizante em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, sob a orientação da professora, Dra. Adriana Marques Rossetto e Co-orientação do professor, Dr. Ricardo Stanziola Vieira como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Público–Profissionalizantes.

Orientadora:

Profa. Adriana Marques Rossetto, Dra.

Co-Orientador:

Prof. Ricardo Stanziola Vieira, Dr.

Itajaí

2011

3

SANTIAGO MARTIN NAVIA

SIASP – SISTEMA INTEGRADO DE AVALIAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA

Esta dissertação foi julgada apta para a obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas / Profissional e aprovada, em sua forma final, pela Coordenação do Programa de Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas – PMGPP da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Centro de Ciências Jurídicas, Políticas e Sociais – CEJURPS.

Biguaçu, 31 de outubro de 2011.

Dra. Adriana Marques Rossetto

Orientadora

Dr. Sálvio José Vieira

Membro

Dra. Dora Maria Orth

Membro Externo

Itajaí

2011

4

AGRADECIMENTOS

Sendo este um momento de muita gratidão e respeito início agradecendo a DEUS

onipresente em todos os momentos da minha vida e peço a Ele que ilumine as pessoas que

encantam minha caminhada evolutiva.

A JESUS comandante humilde deste orbe.

A toda a espiritualidade de luz que abençoa todos os dias este planeta.

A meu pai espiritual, amigo e companheiro de todas as horas Dr. FRANCISO DE

PAULA FAJARDO JUNIOR.

A meu avô materno Pedro Navia Faro e ao meu pai Rony Jorge Almeida Lopez in

memorian.

A minha amada avó materna Maria Angelica Freira Pereira por dedicar a maior parte

da sua vida a me amar.

A minha mãe Maria Margarita Navia Freira pela oportunidade de evolução.

Aos meus sete irmãos de sangue Rony Belmoye Almeida, Laura Karina Goñi Navia,

Gabriel Eloy Navia, Felipe Sebastian Navia, Laura Almeida, Manuel Almeida e Micaela

Margarita Navia.

A toda minha família espiritual do CELE – Centro Espírita Luz do Evangelho e da

Colônia de Regeneração Terrena TERRA DO SOL, em especial às Mentoras, Professoras e

Amigas Alcina Figueredo, Maria Ignez Figueredo e Mareli Vansuita.

A minha orientadora Prof. Dra. Adriana Marques Rossetto pela sua paciência, amizade

e competência.

Aos professores Dr. Sálvio José Vieira e Dra. Dora Maria Orth pelas brilhantes

observações e correções deste trabalho.

À UNIVALI – Universidade do Vale do Itajaí onde me capacito há 16 anos.

Aos professores e funcionários do Programa de Mestrado Profissional em Gestão de

Políticas Públicas – PMGPP.

5

Aos meus colegas de Graduação e Pós-graduação.

A todos meus mais sinceros agradecimentos, a minha ilimitada gratidão e admiração.

6

“É preciso ter coragem para pensar e, no ato

pensatório, descobrir que a grande verdade

está ao seu alcance, está em cada elemento do

universo e está em nós”.

AFFAZUR

7

RESUMO

NAVIA, SANTIAGO MARTIN. SIASP - SISTEMA INTEGRADO DE

AVALIAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA. (DISSERTAÇÃO DO PROGRAMA DE

MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS -

PMPGPP DA UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI/SC).

Com o avanço da democracia brasileira, a Segurança Pública tornou-se uma das

principais problemáticas para os gestores municipais, que concomitantemente obtiveram

importantes instrumentos para a Gestão Pública, como o planejamento, avaliação e a

participação popular ativa, o que gerou a necessidade de ferramentas mais eficazes e

eficientes de gerir as Políticas Públicas.

Na busca pela inovação da Gestão Pública Municipal, esta pesquisa teve como

objetivo contribuir para identificar a Segurança Pública das Cidades Brasileiras tendo como

foco parâmetros que superam a Dimensão Criminal. O presente trabalho cria o SIASPM –

Sistema Integrado de Avaliação da Segurança Pública que propõe avaliar cinco dimensões:

Criminal, Social, Prevenção, Reinserção e Promoção da Segurança Pública para que os

Gestores Públicos Municipais tenham um panorama amplo de que pontos poderão ser

trabalhados em prol da melhora dos índices de segurança.

A Constituição Federal de 1988 no seu Artigo 144 que trata da Segurança Pública diz

“A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para

a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio...”,

demonstrando assim que a segurança pública é responsabilidade de “todos”, tanto nas três

esferas governamentais quanto de todos os cidadãos.

Cabe salientar que as informações apresentadas por este instrumento de avaliação não

exaurem a possibilidade da utilização do SIASP de novos indicadores, contudo, reproduzem

uma base de conhecimento considerada essencial para os cidadãos formarem uma idéia do

cenário da Segurança Pública nos municípios brasileiros.

A exemplificação da utilização do SIASP em dois municípios demonstrou à sua

capacidade de apresentar aos gestores públicos municipais (prefeitos, vice-prefeitos,

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secretários e diretores), as lacunas encontradas na suas cidades relacionadas diretamente à

Segurança Pública.

Palavras - chaves: Gestão Pública, Segurança Pública, Políticas Públicas.

9

ABSTRACT

NAVIA, SANTIAGO MARTIN. EVALUATION OF PUBLIC POLICIES -

SIASP - INTEGRATED SAFETY ASSESSMENT PUBLIC SECURITY

(PROFESSIONAL MASTER'S DEGREE IN MANAGEMENT POLICIES – PMPGPP

OF THE UNIVERSITY DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI/SC).

With the advance of democracy in Brazil, Public Security has become one of main

issues for municipal managers, which concomitantly achieved important instruments in Public

Management such as planning, assessment and active popular participation, generating a need

for more effective tools and efficient management of public policies.

In the search for innovation in Municipal Public Management, this research aims to

contribute to identifying the Public Security in the Brazilian Cities, focusing on parameters

that exceed the criminal dimension. This work creates the SIASP - Integrated Safety

Assessment Public Security, which proposes to measure five dimensions, Criminal, Social,

Prevention, Rehabilitation and Promotion of Public Safety, giving Municipal Public Managers

a comprehensive overview of aspects to work towards, to improve the safety indicators.

The 1988 Brazilian Federal Constitution, in its Article 144 which deals with Public

Security, states that "Public security, a duty of the State, a right and responsibility of all, is

exercised for the preservation of public order and the safety of persons and property ...",

reiterating that public safety is the responsibility of "all", including the three spheres of

government, and all citizens.

It should be noted that the information presented in this assessment tool does not

exhaust the possibility of using the new SIASP indicators. However, it reproduces a base of

knowledge that is considered essential for citizens to form an idea of the context of Public

Safety in Brazilian municipalities.

An example of the use of SIASP in two cities demonstrated its ability to give

municipal administrators (mayors, vice-mayors, secretaries and directors) a better picture of

the Public Safety needs identified in their municipalities.

Keywords: Public Management, Public Security, Social Policies

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LISTA DE SIGLAS

CF – Constituição Federal

CONSEG – Conselho Comunitário de Segurança

COPOM - Centro de Operações da Polícia Militar de SC

FMI – Fundo Monetário Internacional

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano

OMS – Organização Mundial da Saúde

PC – Polícia Civil

PIB – Produto Interno Bruto

PMSC – Polícia Militar de Santa Catarina

PMBC – Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú

PMC – Prefeitura Municipal de Camboriú

PMPGPP – Programa de Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas

PNGPD – Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização do Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão do Governo Federal

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

SIASP - Sistema Integrado de Avaliação da Segurança Pública

SIGAU – Sistema Integrado de Gestão do Ambiente Urbano para o Desenvolvimento

Sustentável de Cidades

UNIVALI – Universidade do Vale do Itajaí/SC

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SUMÁRIO

CAPÍTULO I – INTRODUÇÃO............................................................................................. 13

1.1 JUSTIFICATIVA......................................................................................................... 14

1.2 OBJETIVOS................................................................................................................. 15

1.2.1 OBJETIVO GERAL..................................................................................................... 15

1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS....................................................................................... 15

1.3 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO........................................................................... 15

CAPÍTULO II – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA................................................................ 17

2.1 GESTÃO PÚBLICA.................................................................................................... 17

2.1.1 ESTADO...................................................................................................................... 17

2.1.2 REFORMA DO ESTADO........................................................................................... 19

2.1.3 REFORMAS ADMINISTRATIVAS........................................................................... 21

2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................................................. 23

2.2.1 PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS...................................................... 24

2.2.2 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.............................................................. 28

2.2.3 INDICADORES DE GESTÃO PÚBLICA.................................................................. 30

2.2.4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL.......................................................................................... 31

2.3 SEGURANÇA PÚBLICA............................................................................................ 34

2.3.1 VIOLÊNCIA E CRIMINALIDADE............................................................................ 34

2.3.2 SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL...................................................................... 36

2.3.3 PROBLEMÁTICA DA SEGURANÇA PÚBLICA..................................................... 40

2.3.4 RELEVÂNCIA DA PREVENÇÃO............................................................................. 42

2.3.5 REINSERÇÃO SOCIAL.............................................................................................. 43

2.3.6 PROMOÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA............................................................. 44

CAPÍTULO III – SIASP.......................................................................................................... 46

3.1 PROCEDIMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS...............................................46

3.1.1 ETAPAS DA ELABORAÇÃO DO SIASP................................................................. 48

3.1.1.1 Dimensão Criminal....................................................................................................... 49

3.1.1.2 Dimensão Social........................................................................................................... 50

3.1.1.3 Políticas Públicas de Prevenção do Município............................................................. 51

3.1.1.4 Políticas Públicas de Reinserção Social no Município................................................. 51

12

3.1.1.5 Políticas Públicas de Promoção da Segurança Pública................................................ 52

3.1.2 VALIDAÇÃO PRELIMINAR DOS INDICADORES................................................ 52

3.1.3 RESULTADO DA VALIDAÇÃO DOS INDICADORES.......................................... 55

3.1.4 AVALIAÇÃO DO SIASP............................................................................................ 59

3.2 METODOLOGIA DE APLICAÇÃO DO SIASP........................................................ 60

CAPÍTULO IV – APLICAÇÃO DO SIASP........................................................................... 63

4.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE CAMBORIÚ........................................ 63

4.2 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BALNEÁRIO CAMBORIÚ................ 66

4.3 APLICAÇÃO DO SIASP EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ E CAMBORIÚ............. 69

4.4 CONCLUSÕES DA APLICAÇÃO DO SIASP........................................................... 76

4.4.1 BALNEÁRIO CAMBORIÚ........................................................................................ 77

4.4.2 CAMBORIÚ................................................................................................................. 78

CAPÍTULO V – CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................... 80

5.1 DIMENSÃO E INDICADORES..................................................................................81

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................................... 82

13

CAPÍTULO I – INTRODUÇÃO

O presente estudo dá continuidade às pesquisas realizadas por NAVIA (2002) e

NAVIA (2004) intituladas “Avaliação de políticas públicas de turismo – desafios e

perspectivas no Município de Balneário Camboriú (2002)” e “Mandato Popular – Desafios e

possibilidades na Democracia contemporânea (2004)”, realizadas na graduação em Ciência

Política da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI/SC. Estes estudos foram dois

importantes motivos para a escolha da temática da pesquisa. Nesses estudos houve grandes

dificuldades teóricas em obter instrumentos de avaliação de políticas públicas na esfera

municipal.

No contexto das políticas públicas a situação das cidades mostra uma grande

deficiência. Rossetto (2003) alerta que as cidades não têm conseguido atingir patamares

aceitáveis de sustentabilidade, o que interfere diretamente na qualidade de vida dos cidadãos.

Por sua vez, Rolim (2010), explica que o Brasil experimenta, já há algumas décadas, um

processo de crise em seu sistema de segurança pública tornado evidente por inúmeros

motivos. Segundo o mesmo autor as Políticas Públicas eficientes na área de segurança pública

exigem diagnósticos sérios, capazes de identificar os principais desafios a partir do emprego

dos modernos recursos de pesquisa científica.

Lubambo (2006), numa análise sobre o desempenho da gestão pública, apresenta as

dificuldades operacionais de se encontrar instrumentos de avaliação de políticas públicas. A

autora relata sobre a lacuna de indicadores factíveis de medição de políticas públicas tornando

complexa a articulação e desenvolvimento da gestão pública.

A adoção de indicadores de aprovação da gestão pública é conferida, segundo

Lubambo (2006). A ação pela qual a população confere valores ou índices de aprovação está

vinculada ao comportamento eleitoral, o que não reflete com precisão devido a inúmeros

fatores subjetivos, sejam eles midiáticos, econômicos, sociais e outros que alterem esse

denominador eleitoral.

A proposta deste trabalho, portanto, é propor um sistema sobre a Avaliação de

Políticas Públicas na área de Segurança Pública. Buscaram-se instrumentos modernos de

Avaliação da Gestão Pública, tendo como inovação a inclusão de questões sócio-econômicas,

14

de prevenção, promoção da segurança pública e reinserção social como parâmetros relevantes

que reflitam diretamente nas ações públicas na área da segurança pública.

Por fim a construção do SIASP busca identificar as ações do Estado, implantadas num

determinado governo, visando o aperfeiçoamento dos efeitos da administração moderna,

sempre em busca do planejamento, avaliação e monitoramento, tendo como meta principal a

melhora da qualidade de vida das pessoas.

1.1 JUSTIFICATIVA

Desde a CF de 1988 os municípios brasileiros vêm sofrendo profundas mudanças,

principalmente as de ordem administrativa e política. Essas modificações criaram novas

necessidades quanto à eficácia da pesquisa científica para o aperfeiçoamento da Democracia

(in)Direta.

Este trabalho parte da premissa da necessidade de consolidação de instrumentos que

fomentem a eficiência, a eficácia e a efetividade da Gestão Pública. Busca-se contribuir

propondo uma ferramenta que sirva de referência e permita dar conta da complexidade da

Gestão Pública fomentando a melhora da qualidade de vida a partir da melhora na área da

Segurança Pública.

Por sua vez Silva e Melo (2000), enfatizam que outro problema enfrentado na

implementação de políticas pública no Brasil são as dificuldades na implementação de

programas governamentais, chamando este víeis de “elo perdido” nas discussões sobre a

eficiência e a eficácia da ação governamental.

Essa implementação, segundo Silva e Melo (2000), muitas vezes, carece de

diagnóstico, monitoramento e avaliação das políticas e em outras situações podem enfrentar

problemas de capacidade institucional dos agentes implementadores, problemas de natureza

política e dificuldades monitoradas por resistências e boicotes por grupos afetados pela

política.

Tendo como base as dificuldades e transformações pelas quais atravessam as Políticas

Públicas e a lacuna em relação a instrumentos de Avaliação de Políticas Públicas que se faz

81

CAPÍTULO V – CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho foi motivado pela necessidade de melhorar os índices de

segurança pública, que na atualidade têm se tornado uma das principais necessidades da

sociedade pós-moderna.

De acordo com os resultados esperados desta pesquisa pode-se afirmar que o objetivo

principal foi atingido, já que se obteve a criação do SIASP, numa conjuntura onde Segurança

Pública é uma das principais problemáticas das cidades brasileiras e que são necessárias

inúmeras ações, nas mais diversas áreas das políticas públicas.

Cabe salientar que as informações apresentadas por este instrumento de avaliação não

exaurem a possibilidade da utilização do SIASP com novos indicadores, contudo, reproduzem

uma base de conhecimento considerada essencial para os cidadãos formarem uma idéia do

cenário da Segurança Pública nos municípios brasileiros.

Este estudo mostra a necessidade dos gestores públicos municipais, das organizações

da sociedade civil, universidades e centros de estudos procurarem incentivar estudos pontuais

em relação a:

1- Taxa de Incidência do uso de Entorpecentes;

2- Diagnósticos e estudos sobre a Segurança Pública;

3- Novas estratégias e políticas públicas na área de Segurança Pública.

A criação do SIASP vem contribuir na busca da diminuição dos índices de

Criminalidade, mostrando a Gestores Públicos, Profissionais da área de Segurança, Sociedade

Civil, Comunidade Acadêmica, e outros interessados que, para o combate a criminalidade, são

necessárias ações públicas nas mais diversas áreas, com Diagnóstico, Planejamento,

Monitoramento e Avaliação da política pública implantada, além da participação ativa da

sociedade tanto no controle quanto na ação governamental.

Outra constatação é que para a resolução de problemas ligados às questões vinculadas

à segurança pública se torna importante a implementação de práticas exitosas com o

82

desenvolvimento de modelos que associem a visão clássica que tem como base atividades

punitivas e repressivas, como o desenvolvimento econômico, social e cultural da população.

Apesar de ainda incipiente o SIASP abre uma discussão sobre a importância da

Avaliação das Políticas de Segurança Pública, que até pouco tempo atrás, eram apenas função

dos Estados.

Há necessidade do desenvolvimento deste instrumento através de outras pesquisas que

o aperfeiçoem e sugiram adições e supressões ao SIASP, que visem a otimização das ações

públicas em prol da Segurança Pública e a conseqüente melhora na qualidade de vida das

pessoas.

O ineditismo na criação do SIASP superou os indicadores da mensuração tradicional

da Criminalidade ou do número de homicídios, onde foi inserindo outros indicadores

envolvendo questões sociais e as ações integradas de prevenção, reinserção e promoção da

Segurança Pública criam uma nova perspectiva de ação governamental.

5.1 DIMENSÃO E INDICADORES

A exemplificação da utilização do SIASP em dois municípios demonstrou à sua

capacidade de apresentar aos gestores públicos municipais (prefeitos, vice-prefeitos,

secretários e diretores), as lacunas encontradas na suas cidades relacionadas diretamente à

Segurança Pública.

Outro fator importante é que o SIASP não demanda grandes recursos financeiros e

logísticos, apenas recursos humanos e o acompanhamento por uma comissão de um Conselho

Municipal o que democratiza este instrumento de avaliação.

Por fim, recomendamos que outros instrumentos de avaliação da Segurança Pública

sejam construídos, já que a sociedade brasileira sofre diuturnamente com a insegurança. Que

as cidades procurem incorporar o SIASP como um aliado na busca da melhora na qualidade

de vida das suas populações.

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