Direito Administrativo II

FALNATAL – Direito – Roteiro de Aula 01 1

DIREITO ADMINISTRATIVO II

PROFESSOR: Leonardo Medeiros Júnior

ROTEIRO DE AULA 01 1. DOMÍNIO PÚBLICO E DOMÍNIO EMINENTE Antes de falar sobre bens públicos, é de bom alvitre tecermos alguns comentários sobre domínio público e domínio eminente. O termo domínio público é noção mais abrangente que propriedade, pois aí se incluem os bens que não são do Poder Público. É o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado – bens particulares de interesse público – ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade. Precisamos compreender, ainda, que temos de um lado o poder político, superior a tudo, chamado domínio eminente, que autoriza as limitações impostas pelo Estado ao exercício de direitos em todo território nacional, e, de outro lado, um poder sobre os bens de que é proprietário ou simples administrador, conhecido como domínio patrimonial, exercido sobre os bens públicos. 2. BENS PÚBLICOS Código Civil. Art. 98. São públicos os bens do

domínio nacional pertencentes às pessoas

jurídicas de direito público interno; todos os

outros são particulares, seja qual for a pessoa a

que pertencerem.

- pessoas jurídicas de direito público interno?

Código Civil. Art. 41. São pessoas jurídicas de

direito público interno:

I - a União;

II - os Estados, o Distrito Federal e os

Territórios;

III - os Municípios;

IV – as autarquias, inclusive as associações

públicas;

V - as demais entidades de caráter público

criadas por lei.

Bens públicos são aqueles que estão disciplinados por um regime jurídico diferenciado, exorbitante do direito comum, marcado essencialmente por quatro características: inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada), imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-onerabilidade.

ATENÇÃO: FLORESTAS PÚBLICAS Lei n.º 11.284/2006 - Art. 3

o Para os fins do

disposto nesta Lei, consideram-se:

I - florestas públicas: florestas, naturais ou

plantadas, localizadas nos diversos biomas

brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos

Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou

das entidades da administração indireta;

- bens de pessoas jurídicas de direito privado vinculados à execução de um serviço público. 2. CLASSIFICAÇÃO 2.1. QUANTO A TITULARIDADE - quanto a titularidade, os bens públicos classificam-se em federais, estaduais, distritais e municipais. 2.2. QUANTO A DESTINAÇÃO – considerando o objetivo a que se destinam, os bens públicos classificam-se em bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais. Código Civil Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios,

mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou

terrenos destinados a serviço ou estabelecimento

da administração federal, estadual, territorial ou

municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio

das pessoas jurídicas de direito público, como

objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma

dessas entidades.

Parágrafo único - Não dispondo a lei em contrário,

consideram-se dominicais os bens pertencentes às

pessoas jurídicas de direito público a que se

tenha dado estrutura de direito privado.

2.2.1. BENS DE USO COMUM DO POVO - são aqueles que têm por destinação a utilização pela população em geral. O uso, evidentemente, está sujeito à regulamentação pelo Poder Público, e eventualmente poderá até mesmo ser oneroso. O essencial, para caracterizar tais bens, é sua destinação à coletividade em geral. JURISPRUDÊNCIA: ADMINISTRATIVO E CIVIL. AÇÃO POSSESSÓRIA. TERRENO DE MARINHA. OCUPAÇÃO PRECÁRIA. RETENÇÃO POR BENFEITORIAS. INADMISSIBILIDADE. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO. 1. Tratam os autos de Ação de Manutenção de Posse ajuizada por CAMPING MATINHOS LTDA contra a UNIÃO FEDERAL objetivando a proteção de área situada no Município de Matinhos, litoral do Estado do Paraná, em face de justo receio de turbação. Alegou o autor exercer a posse na área localizada em terreno de marinha há mais de cinco anos, onde realiza suas atividades comerciais (camping), recolhendo impostos e taxas pertinentes, além de haver edificado diversas benfeitorias. Tendo ocorrido em 06/05/2001 o fenômeno denominado “ressaca marítima”, foi-lhe exigida pela União a imediata desocupação do imóvel pelo perigo decorrente de sua localização. Em primeiro grau, julgou-se improcedente o pedido. O TRF/4ª Região negou provimento à apelação, concluindo pela não-configuração de cerceamento de defesa e pela constatação de irregularidade da ocupação, não vislumbrando posse justa nem de boa-fé, sendo defeso ao ocupante alegar retenção pelas benfeitorias. O recurso especial é fundamentado na alínea “a” do permissivo constitucional apontando vulneração dos arts. 535, II, CPC, 516 do CC e 6º da Lei 9.363/98, defendendo a anulação do aresto ante a constatação de omissões; sua reforma, por ser inaplicável o art. 6º da Lei 9.363/98; ser possuidor de boa-fé, devendo ser reconhecido seu

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direito à indenização pelas benfeitorias conforme o teor do art. 516 do CC. Em contra-razões, a recorrida aduz que o acórdão merece manutenção, se ultrapassada a questão de ser matéria fática a deduzida, o que atrairia a Súmula 07/STJ. 2. A posse do ocupante não se sobrepõe juridicamente ao domínio da União sobre imóvel. Tendo em vista a ocupação se revestir de caráter precário, não sendo justa nem se sustentando em boa-fé, estando exercida sobre bem público (terreno de marinha), assim reconhecida pelo próprio recorrente, não lhe sobejam direitos sobre o imóvel ou à indenização pelas benfeitorias que realizou. 3. Os terrenos de marinha, discriminados pelo Serviço de Patrimônio da União com base em legislação específica, só podem ser descaracterizados pelo particular por meio de ação judicial própria. 4. A ocupação de área de uso comum do povo por um particular configura ato lesivo à coletividade e, mesmo se concedida pela União, poderia ser revogada discricionariamente. O interesse público tem supremacia sobre o privado, pois visa à proteção da comunidade, da propriedade do Estado, do meio ambiente e, no presente caso, da própria integridade física do recorrente. 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, improvido. (STJ. REsp 635980 / PR. Primeira Turma. Relator Ministro JOSÉ DELGADO. DJ. 03.08.2004) 2.2.2. BENS DE USO ESPECIAL - são aqueles destinados à execução das atividades administrativas e à prestação dos serviços públicos em geral. Segundo a Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, bens de uso especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e consecução de seus fins”. JURISPRUDÊNCIA: AÇÃO RESCISÓRIA. IMÓVEIS FUNCIONAIS SITUADOS NA ÁREA INTERNA DO HOSPITAL DAS FORÇAS ARMADAS. BENS DE USO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE DE ALIENAÇÃO. VIOLAÇÃO LITERAL DO ART. 14 DA LEI 8.025/90. IMÓVEL SITUADO NA QUADRA 1.303 DO CRUZEIRO NOVO. VENDA DETERMINADA A SERVIDORA CIVIL. LEI 8.025/90. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DE LITERAL DISPOSIÇÃO DE LEI. PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Nos termos do art. 485, V, do CPC, a sentença de mérito transitada em julgado pode ser rescindida quando violar literal disposição de lei, considerando-se ocorrida essa hipótese no momento em que o magistrado, ao decidir a controvérsia, não observa regra expressa que seria aplicável ao caso concreto. 2. Na hipótese dos autos, a Terceira Seção desta Corte concedeu a segurança pleiteada pelas ora demandadas, determinando a alienação de imóveis situados no Setor Residencial Interno do Hospital das Forças Armadas, bem como de um imóvel situado na Quadra 1.303 do Cruzeiro Novo, todos ocupados por servidoras civis. 3. Assiste razão à União quanto aos imóveis situados na área interna do Hospital das Forças Armadas. Isso porque, conforme se afere no documento de fl. 158, os referidos imóveis constituem benfeitorias do hospital, sendo parte integrante deste, que é bem público de uso especial, ou seja, afetado a uma finalidade pública, de modo que, ao se determinar a venda desses bens, acabou-se por criar uma autorização não-prevista na Lei 8.025/90. Ressalte-se que somente é possível a transferência de domínio de bens imóveis pertencentes ao Poder Público quando se tratar de bens dominicais. Tanto os bens de uso especial - como se classificam os bens mencionados - quanto os de uso comum do povo são inalienáveis enquanto conservarem essa destinação. Em outras palavras, não há como determinar a venda dos imóveis em comento enquanto forem parte integrante do Hospital das Forças Armadas, ou seja, enquanto constituírem bens afetados a uma finalidade pública. 4. Tendo sido determinada a venda de imóveis que integram o complexo do Hospital das Forças Armadas, ou seja, destinados a

uma finalidade pública, conclui-se que houve violação do art. 14 da Lei 8.025/90, impondo-se a rescisão do julgado (AR 698/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 16.5.2005). 5. Por outro lado, quanto ao imóvel cuja venda foi determinada em favor da demandada VALDA EUSTÁQUIA CARDOSO DE SOUZA, situado na SHCES Q. 1.303, bloco C, do Cruzeiro Novo, não prospera a pretensão da União, haja vista que não se constata de que forma teria havido violação literal dos dispositivos apontados (arts. 1º, § 2º, I, e 14, da Lei 8.025/90, 8º, parágrafo único, do Decreto-Lei 1.390/75, e 142, § 1º, da Constituição Federal). O que se observa, na realidade, é que o art. 1º, § 2º, I, da Lei 8.025/90, citado pela demandante, excluiu expressamente dos bens alienáveis os imóveis residenciais administrados pelas Forças Armadas, destinados à ocupação por militares, não mencionando nada a respeito dos imóveis ocupados por servidores civis. Assim, a Terceira Seção desta Corte, interpretando a norma, acolheu o pedido da então autora no mandado de segurança, entendendo pela possibilidade de venda dos imóveis por eles ocupados, considerando que não se incluíam entre aqueles cuja alienação havia sido vedada pela referida Lei 8.025/90. 6. Também não prospera a alegação de que o Poder Judiciário não poderia determinar a venda de imóveis funcionais, sob o argumento de que há apenas uma autorização para sua alienação, não existindo norma imperativa nesse sentido. Isso porque o Poder Executivo, ao editar o Decreto 99.266/90, que regulamentou a Lei 8.025/90, consignou de modo inequívoco a sua vontade de proceder à alienação dos bens em comento, não havendo falar, após o advento do citado decreto, em juízo de conveniência e oportunidade das autoridades administrativas (STF, RMS 21.778/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 23.9.1994). 7. Pedido julgado parcialmente procedente para rescindir o julgado no que se refere aos imóveis pertencentes ao complexo do Hospital das Forças Armadas. (STJ. AR 1157 / DF. Primeira Seção. Relatora Ministra DENISE ARRUDA. DJ. 24.10.2007) 2.2.3. BENS DOMINICAIS - são aqueles que não estão sendo utilizados pela coletividade em geral ou para a prestação de serviços públicos. São bens utilizados pelo Estado, basicamente, para a obtenção de recursos financeiros. 3. CARACTERÍSTICAS 3.1. INALIENABILIDADE - significa que tais bens, enquanto afetos à sua destinação específica (coletividade ou serviços administrativos), não podem ser alienados pelo Poder Público. Alguns autores denominam tal característica de alienabilidade relativa ou condicionada, já que, se perderem tal destinação, os bens de uso comum e de uso especial podem ser alienados.

Código Civil. Art. 100. Os bens públicos de uso

comum do povo e os de uso especial são

inalienáveis, enquanto conservarem a sua

qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser

alienados, observadas as exigências da lei

Atenção: Os bens dominicais são alienáveis, pois não estão sendo utilizados em alguma finalidade especial. 3.2. IMPRESCRITIBILIDADE - significa que os bens públicos (e aqui incluídos os dominiais) não podem ser adquiridos por usucapião. Seja qual for o tempo em que o particular fique na posse de um bem público, jamais terá direito a adquirir sua propriedade. CF/1988 – Art. 183.

§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos

por usucapião.

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3.3. IMPENHORABILIDADE - significa que os bens públicos não podem ser objeto de penhora, pois as dívidas do Estado devem ser pagas por meio de precatórios 3.4. NÃO-ONERABILIDADE – significa que o bem público não pode ser dado como garantia das dívidas do Estado. 4. EXERCÍCIOS: (ESAF. Procurador do Distrito Federal/2004) - Marque a assertiva correta. a) Consideram-se bens públicos apenas aqueles que podem ser utilizados livremente pelo público em geral. b) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis e não podem ser adquiridos por usucapião. c) A venda de bens dominicais depende de autorização legislativa específica. d) Todos os bens públicos são inalienáveis. e) A alienação de bens de uso especial depende de autorização passada por decreto executivo. 4.1. EXAME DE ORDEM 2007.3 Considere a seguinte situação hipotética para responder à questão 01. O diretor-geral de determinado órgão público federal exarou despacho concessivo de aposentadoria a um servidor em cuja contagem do tempo de serviço fora utilizada certidão de tempo de contribuição do INSS, falsificada pelo próprio beneficiário. Descoberta a fraude alguns meses mais tarde, a referida autoridade tornou sem efeito o ato de aposentadoria. 01. (CESPE. OAB/RN 2007.3) Na situação hipotética considerada, o princípio administrativo aplicável ao ato que tornou sem efeito o ato de aposentadoria praticado é o da a) autotutela. b) indisponibilidade dos bens públicos. c) segurança jurídica. d) razoabilidade das decisões administrativas. 02. (CESPE. OAB/RN 2007.3) Encontra-se sedimentado o entendimento de que ao Poder Judiciário é defeso apreciar o mérito dos atos administrativos, limitando sua atuação quanto à aferição dos aspectos relativos à sua legalidade. A esse respeito, assinale a opção correta. a) A garantia constitucional de que ninguém será obrigado a deixar de fazer algo senão em virtude de lei assegura ao administrador público ilimitada discricionariedade na escolha dos critérios de conveniência e oportunidade nos casos de anomia. b) Embora discricionariedade e arbitrariedade sejam espécies do mesmo gênero e, portanto, legítimas, apenas a segunda é passível de controle de legalidade em sentido estrito. c) O abuso de poder e a arbitrariedade têm como traço de distinção o fato de que aquele se sujeita ao controle judicial e esta, somente à revisão administrativa. d) Não há discricionariedade contralegem. 03. (CESPE. OAB/RN 2007.3) Considerando que há evidentes elementos de identidade entre ato jurídico e ato administrativo, e que este é espécie do gênero ato jurídico, assinale a opção correta. a) Existem atos praticados pelos administradores públicos que não se enquadram como atos administrativos típicos, como é o caso dos contratos disciplinados pelo direito

privado. b) Atos administrativos, atos da administração e atos de gestão administrativa são expressões sinônimas. c) O exercício de cargo público em caráter efetivo é conditio sine quae non para prática do ato administrativo. d) Mesmo nos casos em que o administrador público contrata com o particular em igualdade de condições, está caracterizado o ato administrativo, pois a administração pública está sendo representada por seu agente. Roteiro de aula elaborado com base nos livros: ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2007. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Ed. Lúmen Júris, 2007. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Volume 1. 3ª edição. Salvador: Editora Juspodivm, 2007. Atualizado em 10 de fevereiro de 2008.