Responsabilidade Extracontratual do Estado

1. Diferenciar a responsabilidade do Estado contratual da extracontratual.

A responsabilidade contratual do Estado decorre da formação de contratos administrativos, regulamentados pela Lei nº 8.666/93; já a responsabilidade extracontratual, é aquela que deriva das várias atividades estatais sem qualquer conotação pactual, ou seja, vincula-se a danos sofridos em relações jurídicas de sujeição geral.

2. Teorias da Responsabilidade

a) Teoria da Responsabilidade Subjetiva: está fundamentada na lógica do direito civil e na noção de culpa, em sentido amplo (culpa e dolo). A vítima tem de comprovar, para receber a indenização, a ocorrência simultânea de quatro requisitos:a) ato; b) dano; c) nexo causal; d) culpa ou dolo. A teoria subjetiva é aplicável no direito público brasileiro, em especial quanto aos danos por omissão e na ação regressiva.

b) Teoria da Responsabilidade Objetiva: também chamada de responsabilidade sem culpa ou teoria publicista, afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo do agente público e fundamenta o dever de indenizar na noção de RISCO ADMINISTRATIVO (art. 527, parágrafo único, do Código Civil). A adoção da teoria objetiva transfere o debate sobre culpa ou dolo para a ação regressiva a ser intentada pelo Estado contra o agente público, após a condenação estatal na ação indenizatória. Para a teoria objetiva, o pagamento da indenização é efetuado somente após a comprovação, pela vítima, de três requisitos:a) ato; b) dano; c) nexo causal.

Há duas correntes internas da responsabilidade objetiva: teoria do risco integral e teoria do risco administrativo. A teoria do risco integral é uma variante radical da responsabilidade objetiva, sustentando que a comprovação de ato, dano e nexo é suficiente para determinar a condenação estatal em qualquer circunstância. É adotada excepcionalmente pela Constituição nos casos de dano nuclear (art. 21, XXXIII, “d”) e ambiental (art. 225, §§ 2º e 3º). Já a teoria do risco administrativo, variante adotada pela Constituição Federal de 1988 como regra (art. 37, §6º), reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar.

3. Causas excludentes da Responsabilidade do Estado

Excludentes são circunstâncias que, ocorrendo, afastam o dever de indenizar. São três:

a) culpa exclusiva da vítima: quando o prejuízo é consequência da intenção deliberada do próprio prejudicado. São casos em que a vítima utiliza a prestação do serviço público para causar um dano a si próprio.

Diferente é a solução para os casos da chamada culpa concorrente, em que a vítima e o agente público provocam, por culpa recíproca, a ocorrência do prejuízo.A culpa concorrente não é excludente da responsabilidade estatal, como ocorre com a culpa exclusiva da vítima.

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Na verdade, a culpa concorrente é fator de mitigação ou causa atenuante da responsabilidade.b) caso fortuito/força maior: é um acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável que rompe o nexo de causalidade entre a ação estatal e o prejuízo sofrido pelo particular.

c) culpa de terceiro: ocorre quando o prejuízo pode ser atribuído a pessoa estranha aos quadros da Administração Pública.

4. Elementos da Responsabilidade do Estado

a) Sujeitos: o Estado, a vítima e o agente do Estado causador do dano. O Estado abrange as pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos.

b) Conduta: omissiva, só pode acarretar responsabilidade subjetiva. Comissiva, pode ensejar responsabilidade objetiva e subjetiva. Lícita, só ocasiona responsabilidade objetiva. Ilícita, decorre responsabilidade objetiva e subjetiva.

c) Dano: o prejuízo sofrido pela vítima pode ser de ordem material, moral e/ou estético (pessoal). O dano material representa redução do patrimônio da vítima e é valorado economicamente. Já o dano moral, refere-se ao prejuízo sofrido pela vítima em sua esfera íntima, subjetiva. E o dano estético/pessoal atinge a integridade física e psíquica da vítima, deixando marcas/cicatrizes que maculam a estética do indivíduo.

d) Indenização: A indenização é o montante pecuniário que traduz a reparação do dano. Corresponde à compensação pelos prejuízos oriundos do ato lesivo. Tem fundamento no artigo 37, §6º da Constituição Federal.

5. Vias de reparação

Todo aquele que for patrimonialmente lesado por conduta omissiva ou comissiva de agente público pode pleitear administrativa ou judicialmente a devida reparação.

a) Via Administrativa: o lesado pode formular seu pedido indenizatório ao órgão competente da pessoa jurídica civilmente responsável, formando-se, então, processo administrativo no qual poderão manifestar-se os interessados, produzir-se provas e chegar-se a um resultado final sobre o pedido. Se houver acordo quanto ao montante indenizatório, é viável que o pagamento se faça de uma só vez ou parceladamente, tudo de acordo com a autocomposição das partes interessadas.

b) Via Judicial: não havendo acordo, ao lesado caberá propor a adequada ação judicial de indenização, que seguirá o procedimento comum, ordinário ou sumário, conforme a hipótese (arts. 272 e 275 do CPC). O foro da ação vai depender da natureza da pessoa jurídica: se for a União, empresa pública ou entidade autárquica federal, a competência é da Justiça Federal (art. 109, I, CF); se for de outra natureza, competente será a Justiça Estadual, caso em que deverá ser examinado o que dispuser o Código de Organização Judiciária local. Observe-se, ainda, que, dependendo do valor pleiteado, pode a ação ser proposta nos Juizados Especiais Federais ou nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, onde já estiverem instalados.

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6. Prescrição da ação indenizatóriaa) Pessoa jurídica de direito público: Se a pessoa responsável se enquadra como entidade federativa ou autárquica (incluídas, pois, as fundações de direito público), consumava-se a prescrição no prazo de cinco anos contados a partir do fato danoso. Tal prazo extintivo situava-se no âmbito da clássica prescrição quinquenal das ações pessoais contra o Estado (Decreto nº 20. 910/1932).

b) Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público: o prazo prescricional para propositura da ação indenizatória é de três anos contados da ocorrência do evento danoso, de acordo com o disposto no art. 206, § 3º, V, do Código Civil.

7. Ação regressiva

A ação regressiva é proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF). Sua finalidade é a apuração da responsabilidade pessoal do agente público. Tem como pressuposto já ter sido o Estado condenado na ação indenizatória proposta pela vítima.

8. Prescrição da ação regressiva

a) Pessoa jurídica de direito público: sobre a questão do prazo para propositura da ação regressiva predomina o entendimento, baseado no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, de que a ação regressiva é imprescritível.

b) Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público: incluem-se aqui as empresas públicas e as sociedades de economia mista. O prazo é de três anos (art. 206, § 3º, V, do CC) contados do trânsito em julgado da decisão condenatória.

Pressupostos para propositura da ação regressiva:1) condenação do Estado na ação indenizatória;2 ) trânsito em julgado da decisão condenatória (não precisa aguardar o levantamento do precatório);3) culpa ou dolo do agente;4) ausência de denunciação da lide na ação indenizatória.

Intervenção do Estado na propriedade privada

1. Fundamentos legais para a Intervenção do Estado na propriedade privada

a) Supremacia do Interesse Público: o Estado age de forma vertical, ou seja,cria imposições que de alguma forma restringem o uso da propriedade pelo seu proprietário.E o faz exatamente em função da supremacia que ostenta, relativamente aos interesses privados. O interesse público prevalece sobre o do particular.

b) Função Social da Propriedade: a Constituição Federal reconhece a propriedade como direito fundamental, mas o condiciona ao atendimento da função social, tornando este

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elemento superior àquele (art. 5º, inc. XXII e XXIII). A função social urbana vinculou-se ao atendimento das exigências básicas de ordenação da cidade fixadas no plano diretor (art. 1 82, § 2º). A função social rural está atrelada aos fatores de aproveitamento e uso racional e adequado da propriedade, de modo que a exploração venha a favorecer o bem-estar de proprietários e trabalhadores;da preservação do meio ambiente; e do respeito às relações de trabalho (art. 186).

2. Modalidades

a) Restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. São exemplos de intervenção restritiva a servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitações administrativas e tombamento.

b) Supressiva: é aquela em que o Estado, valendo-se da supremacia que possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum interesse público previsto na lei. O efeito dessa forma interventiva é a própria supressão da propriedade das mãos de seu antigo titular. A desapropriação é exemplo de intervenção supressiva.

3. Servidão Administrativa e Requisição

Servidão

Art. 40º DL 3.365/41

Restritivae

definitiva

Direito real público Bens imóveis

Indeniza somente se houver dano

Pode ser instituída por acordo, sentença, lei ou

de modo forçado

RequisiçãoArt. 5º, XXV

da CF

Restritivae

transitória

Ato unilateral (direito pessoal público)

Propriedade privada (bens

móveis ou imóveis) e serviços

Indenização ulterior se

houver dano

Pressupõe hipótese de iminente perigo público(emergência, urgência)

4. Desapropriação

4.1 Definição

Desapropriação ou expropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização. Pode ser:

a) Direta: quando o procedimento é realizado de forma lícita, em conformidade com o devido processo legal, especialmente atendendo às regras impostas pela Lei Geral de Desapropriação (Decreto-Lei n. 3.365/41).

b) Indireta: desapropriação indireta ou apossamento administrativo é o esbulho possessório praticado pelo Estado quando invade área privada sem observância do devido processo legal.

4.2. Competência4

a) Legislativa: a competência privativa para legislar sobre desapropriação é da União Federal, conforme art. 22, 11, da CF.b) Declaratória: Declarar a utilidade pública ou o interesse social é conduta que apenas reflete a manifestação do Estado no sentido do interesse público que determinado bem desperta com vistas à transferência coercitiva a ser processada no futuro. Portanto, não se pode dizer ainda que, com a declaração, já exista a desapropriação. A declaração é apenas uma fase do procedimento. A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social é concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios, e está prevista no art. 2º do Decreto-lei nº 3.365/1941.

Em se tratando de desapropriação por interesse social, para o fim específico de promover a reforma agrária, a competência para a declaração expropriatória é exclusiva da União Federal, como registram o art. 184 e parágrafos da CF. Se a desapropriação for por interesse social para outro fim que não o de reforma agrária (e a lei relaciona outros casos de interesse social) as demais pessoas federativas também terão competência para a respectiva declaração expropriatória e, por conseguinte, para promover a desapropriação.

A competência para declarar a utilidade pública de imóvel para fins urbanísticos é do Município, o que encontra fundamento nos arts. 30, I (interesse local) e VIII (ordenamento do solo), e 182, caput (política de desenvolvimento urbano), e § 3º, da Constituição.

c) Executória: significa a atribuição para promover a desapropriação, ou seja, para providenciar todas as medidas e exercer todas as atividades que venham a conduzir à efetiva transferência da propriedade. Essa competência vai desde a negociação com o proprietário até a finalização do processo judicial expropriatório, passando pelo próprio ajuizamento da respectiva ação.

Além das pessoas federativas, as autarquias, as empresas públicas e demais pessoas da Administração Indireta, bem como as empresas que executem serviços públicos através de concessão ou permissão podem ser autoras em ação de desapropriação, cabendo-lhes em consequência todos os direitos, obrigações, dever e se ônus atribuídos às partes dentro do processo, inclusive o relativo ao pagamento da indenização.

4.3. Desapropriação por Zona

É aquela desapropriação que abrange as áreas contíguas necessárias ao desenvolvimento da obra realizada pelo Poder Público e as zonas que vierem a sofrer valorização extraordinária em decorrência da mesma obra, estando prevista no art. 4º do Decreto-lei nº 3.365/1941.

As referidas áreas devem ser bem especificadas quando da declaração de utilidade pública, indicando-se quais as que vão propiciar o desenvolvimento da obra e aquelas que vão sofrer a valorização extraordinária. É em relação a estas últimas que a lei autoriza a revenda a

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terceiros, sendo permitido ao expropriante que a venda se faça por valor atualizado, ou seja, pelo valor que passou a ter o bem após a realização da obra.

O domínio do expropriante, portanto, terá sido provisório, durando apenas o tempo necessário à revenda a terceiro, transferência essa que, aí sim, terá caráter permanente.

Como o expropriante arrecada valores bem mais elevados do que os que pagou a título de indenização, tem a seu favor uma diferença pecuniária que serve para compensar, total ou parcialmente, o custo da obra. Essa estratégia, aliás, substitui a cobrança de contribuição de melhoria, espécie de tributo previsto no art. 1 45, III, da CF, que tem idêntico objetivo.

4.4 Indenização

A regra fundamental está no art. 5º, XXIV, da CF:a indenização tem que ser prévia, justa e em dinheiro. São os princípios, respectivamente,da precedência, justiça e pecuniariedade.

Exceções:

a) Desapropriação para reforma agrária: a indenização é paga através de títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão.

b) Desapropriação para fins urbanísticos: o pagamento da indenização nesse caso será feito através de títulos da dívida pública, de emissão anteriormente aprovada pelo Senado, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas iguais e sucessivas,sendo assegurados, todavia, o valor real da indenização e os juros legais.

c) Desapropriação punitiva: é a desapropriação de propriedade urbana ou rural em que forem encontrados cultivo de plantas ilegais psicotrópicas ou de trabalho escravo, que se consuma sem qualquer indenização a ser paga ao proprietário (art. 243 da CF).

4.5 Tredestinação – significa destinação desconforme com o plano inicialmente previsto.

a) Tredestinação ilícita: é aquela pela qual o Estado, desistindo dos fins da desapropriação, transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de sua utilização.

b) Tredestinação lícita: aquela que ocorre quando, persistindo o interesse público, o expropriante dispense ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. É o caso, por exemplo, em que a desapropriação se destinava à construção de um posto de assistência médica, e o Estado decide construir um estabelecimento de ensino.

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