República Oriental del Uruguay - The World Bank · PDF fileCEPRE Comité...

Informe N'. 32851-UY

República Oriental del UruguayEvaluación de la Responsabilidad Financieraen el Paísjunio 29, 2005

Departamento para Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay Departamento Regional de Operaciones (1)Unidad de Gestión Financiera, Apoyo a Operaciones División de Programas del Estado y Regiónpara América Latina y el Caribe Sociedad Civil (RE1/SC1)Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo

El presente documento es una traducción al español del documento original en inglés, titulado'Uruguay - Countrv Financial Accountability Assessmentl. de fecha 29 de junio 2005. La traducciónse ofrece como servicio a las partes interesadas. En caso de discrepancia entre el texto deldocumento original en inglés y esta traducción, prevalecerá el original en inglés.

Documento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo

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EOUIVALENCIAS (Junio 2003)Moneda = Peso uruguayo

US$1 = 27,50

EJERCICIO FISCAL

10 de enero a 31 de diciembre

SIGLAS

BCU Banco Central del UruguayCEPRE Comité Ejecutivo para la Reforma del EstadoCFAA Country Financial Accountability AssessmentCUN Cuenta Unica de la NaciónFAU Unidades de Administración FinancieraFINEXT Financiamiento Externo (Base de datos BCU)IFAC International Federation of AccountantsMEF Ministerio de Economía y FinanzasOPP Oficina de Planeamiento y PresupuestoPAG Plan Anual de GestiónPEG Plan Estratégico de GestiónSEG Sistema de Ejecución y GestiónSEV Sistema de Evaluación (Presupuesto)SIC Sistema Integrado de ContabilidadSIIF Sistema Integrado de Información FinancieraSIP Sistema Integrado de PresupuestoSIR Sistema Integrado de RecursosTOCAF Texto Ordenado de Contabilidad y Administración FinancieraUTE Administración Nacional de Usinas y Transmisión Eléctrica

BID

Departamento Regional de Operaciones 1 Luisa RainsRepresentante en el país Martin StabileJefe de REI/SC1 Orlando ReosJefa de proyecto jLynnette Asselin

Banco Mundial

Vicepresidenta | Pamela CoxDirector a cargo del Uruguay Axel Van TrotsenburgDirector Sectorial Roberto TaralloCojefa del Proyecto Patricia McKenzie

Evaluación. de la Responsabilidad Financiera en el País

INDICE

PREFACIO.....................................................

RECONOCIMIENTO ................................................................. ii

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................. iii

1. Resumen de las Observaciones .iii2. Evaluación del Riesgo Fiduciario .iv3. Recomendaciones .v

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PAIS .

A. La Recesión Económica 1999-2002 .1B. Polftica Económica ................................................................ 1C. Problemas de Desarrollo a Mediano Plazo ................................................................ 2D. Pertinencia de la Presente Evaluación al Contexto y a los Problemas de Desarrollo

del País ................................................................ 21. Reforma de las instituciones públicas y mejoramiento de la gestión pública ............... 22. Prioridad de la asignación de recursos ................................................................ 23. Sistemas de gestión de la deuda ................................................................ 24. Eficiencia del gasto público ................................................................ 3

E. Objetivos y Enfoque ................................................................ 31. Objetivo ................................................................ 32. Alcance ................................................................ 3

F. Metodología ................................................................ 41. Recopilación de datos ................................................................ 42. Cuestionarios ................................................................ 53. Entrevistas ................................................................ 54. Consultas con otros donantes ................................................................ 55. Análisis y recomendaciones ................................................................ 56. Divulgación de las conclusiones ................................................................ 5

II. ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES .7

A. El Marco de la Administración Financiera .......................................................... 71. El Marco Legal ......................................................... 72. La Estructura Orgánica .......................................................... 7

B. El Sistema de Información sobre Administración Financiera del Gobierno ................. 91. Componentes del SIIF ......................................................... 102. Alcance del SIIF .......................................................... 11

C. El Presupuesto ......................................................... 111. Transparencia Fiscal: Clasificación Presupuestaria, Cabalidad y Realismo ............... 122. Formulación del Presupuesto ......................................................... 133. Indicadores de Desempeño y Eficiencia en el Gasto ................................................... 174. Ejecución, Supervisión e Informes Presupuestales ..................................................... 195. Gestión de Tesorería ......................................................... 196. Seguimiento del Presupuesto ......................................................... 21

Evaluación de la Responsabilidad Financiera en el País

7. Presentación de Informes .......................................................... 22D. Contabilidad e Informes Financieros .......................................................... 23

1. Normas de Contabilidad .......................................................... 242. La Gestión de la Tesorería .......................................................... 25

E. Sistemas de Auditoria y Control Interno y Externo .................................................... 251. El Control Interno .......................................................... 262. Auditoría Interna de la Nación .......................................................... 263. El Control Externo .......................................................... 27

F. Gestión de la deuda .......................................................... 29G. Fiscalización del Presupuesto por parte del Poder Legislativo ................................... 30

1. Aprobación del Presupuesto .......................................................... 312. Fiscalización de la Ejecución del Presupuesto .......................................................... 32

H. Recursos Humanos para la Gestión de las Finanzas Públicas ..................................... 32

III. EVALUACION DEL RIESGO FIDUCIARIO DEL PAS ........................................ 35

IV. CONCLUSIONES PRINCIPALES, RECOMENDACIONES Y PLAN DEACCION ........................................................... 38

A. ANEXO 1 - REFERENCIAS ........................................................... 45B. ANEXO 2 - LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS ........................................ 47

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PREFACIO

* El primer borrador de este informe, producto del trabajo de campo realizado durante elaño 2003, fue presentado al Gobierno Uruguayo en diciembre del mismo año.

* Como resultado de los comentarios surgidos de las discusiones con el Gobierno anterior,se preparó un nuevo borrador en castellano en junio de 2004.

* Este segundo borrador fue presentado al Gobierno electo en marzo de 2005 y fueautorizado para su divulgación luego de una misión de cierre llevada a cabo durante juniode 2005.

* La versión final del documento no presenta cambios sustanciales respecto del borradororiginal de diciembre de 2003. Sin embargo, se deja en claro que está basada en el trabajode campo realizado en el 2003.

* Se observaron mejoras posteriores en el área de preparación presupuestaria. Dichasmejoras fueron presentadas en informes elaborados posteriormente por el BancoMundial, especialmente en el informe "Uruguay - Fuentes de Crecimiento" de junio de2005 (No. 31737-UY).

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RECONOCIMIENTO

El presente informe de evaluación de la administración financiera del país fue preparado por un equipodirigido por Lynnette Asselin (Especialista Senior en Gestión Financiera, BID) y Patricia McKenzie(Especialista Senior en Gestión Financiera y Co-jefa del proyecto, Banco Mundial) e integrado porEduardo Zapico (Especialista Senior en Administración Financiera, Banco Mundial), Ximena Morey(Coordinadora Senior de país, BID), Carmen Palladino (consultora), Silvia Biglino (Subdirectora dePolítica Administrativa del Tribunal de Cuentas de España) e Isaac Umansky (consultor). Luis A. Zunini(Contador General, Ministerio de Economía y Finanzas) coordinó el informe en representación delGobierno del Uruguay. Orlando Hernández (Especialista en Administración Financiera, BID) y AlfredoEchegaray (Especialista Sectorial, BID) proporcionaron apoyo fuera de la sede. Suzanne Snell(consultora) dio asesoramiento sobre presentación y edición. Gilma Unda (Auxiliar de Programas, BancoMundial), Pilar Yelicie (Auxiliar de Programas, BID) y Marianella Rivadeneira proporcionaron asistenciaadministrativa. Actuaron como expertos evaluadores Paul Sisk (Especialista Senior en AdministraciónFinanciera, Banco Mundial), Pablo Alonso (Especialista Senior en Modernización del Estado, BID) y elCornité de Examen Gerencial del BID.

El equipo quiere expresar también su reconocimiento por la amplia colaboración prestada por JarnilSopher (Asesor, Banco Mundial), Felipe Sáez (Oficial a cargo del país, Banco Mundial), Paul Levy(Economista Principal y Jefe de Sector, Banco Mundial), Daniel Oks (Economista Principal-Uruguay,Banco Mundial), Luisa Masutti (Oficial Senior de país, Banco Mundial), Verónica Salatino (Oficial acargo, Banco Mundial),y Juan Ortíz (Especialista Superior en el sector financiero, Banco Mundial) y GisuModhadjer, LAC, Banco Mundial, y el Comité de Revisión Gerencial del BID.

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RESUMEN EJECUTIVO

En el decenio de 1990 el Uruguay avanzó considerablemente en la tarea de alcanzar la estabilidadmacroeconómica; sin embargo, las reformas introducidas no fueron suficientes para aislar al sistemafinanciero y la economía del contagio regional. A partir de 1999 la economía entró en una etapa derecesión como resultado de factores internos y externos, en particular la crisis financiera de la Argentinaen 2002. En ese período, el PIB cayó 17,5%, el déficit del sector público fluctuó en un orden del 4% delPIB y la deuda del sector público aumentó del 34% del PIB en 1998 al 92% en 2002. Sin embargo, lasperspectivas a corto plazo en el país han mejorado considerablemente gracias a los buenos resultadosalcanzados con el canje voluntario de deuda en mayo de 2003, que permitió al Gobierno aplazar los pagospor concepto de sus obligaciones financieras y a los alentadores indicadores de que la recesión ha tocadofondo. En los primeros nueve meses del año, el PIB se redujo respecto al mismo período de 2002 pero entérminos desestacionalizados acumuló un crecimiento de casi 10% respecto al último trimestre del añoanterior. No obstante, se prevé que el PIB aumentaría solo levemente respecto al 2002 reflejando lafuerte caída de la actividad económica en 2002.

El Uruguay es un país en el tramo superior de los ingresos medianos y sus indicadores sociales seencuentran entre los mejores de América Latina. Su población, muy concentrada en zonas urbanas y queestá envejeciendo (un 13% de la población tiene 65 años o más), cuenta con la tasa de alfabetización deadultos más elevada de la región y con el porcentaje más bajo de hogares por debajo del umbral depobreza. La profesión contable está bien desarrollada y el país tiene un cuadro de profesionales aptos yexperimentados tanto en el sector público como en el privado. Las empresas de propiedad del Estadoocupan un lugar dominante en la economía; la mayor parte de los servicios esenciales (agua, electricidad,combustible) son prestados por entes del sector público. Más del 85% del gasto público total es fijo(sueldos y salarios del sector público, jubilaciones y pensiones, servicio de la deuda y otras disposicionescontractuales), lo que reduce el margen para el gasto discrecional.

El objetivo general del presente documento consiste en contribuir a reforzar la administración financieradel Uruguay determinando los puntos débiles y recomendando la adopción de medidas correctivas en losámbitos en que los sistemas actuales contribuyen a una administración pública menos eficiente.

1. Resumen de las Observaciones

Las principales conclusiones de la presente evaluación son las siguientes:

* Los arreglos institucionales que rigen el funcionamiento de la Contaduría General de la Nación sonsuficientes para que pueda desempeñar su papel rector en cuanto a los sistemas contables y estaentidad ha avanzado considerablemente en la tarea de ajustarse a las normas internacionales decontabilidad para el sector público.

* Si bien el Sistema Integrado de Información Financiera está en pleno funcionamiento en algunosde sus módulos, la falta de módulos de la contabilidad y de la evaluación del presupuesto obsta auna buena administración financiera.

* Los sistemas de control interno y de auditoria externa utilizados en Uruguay se concentranmayoritariamente en los aspectos legales y de cumplimiento y no aseguran la eficacia y eficienciade las operaciones del gobierno.

* Existe superposición en las funciones de control entre la Auditoría Interna de la Nación, loscontadores delegados, el Tribunal de Cuentas y la Contaduría General de la Nación lo quedisminuye la eficacia del control. Asimismo, las unidades de auditoria interna no han sidodesarrolladas suficientemente.

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* La introducción de la Cuenta Única de la Nación ha reducido el monto de los fondos disponibles yno utilizados y ha servido de mecanismo para aumentar la eficiencia en los pagos a proveedores yotros beneficiarios. Lamentablemente, en la práctica se ha perdido parte de esta eficiencia debido alas serias restricciones de recursos fiscales.

* En el caso de Autónomos y Servicios Descentralizados, hay una demora entre la presentación delpresupuesto y su aprobación por el Poder Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas. Como resultado deque los organismos deben usar el presupuesto anterior hasta la aprobación del nuevo, puede ocurrirque los atrasos reduzcan la flexibilidad de los entes para planear e implementar sus objetivos. Sinembargo, modificar ésta cuestión requerida un cambio constitucional.

* El marco legal y regulador para contraer deuda es adecuado y deja en claro quién está autorizadopara contratar empréstitos y emitir deuda y para invertir y realizar operaciones en representacióndel Gobierno.

* En razón de la falta de una interfaz entre la base de datos en que se registran las obligaciones dedeuda del gobierno y el Sistema Integrado de Información Financiera, no se atiende a lasnecesidades de información en tiempo real del Ministerio de Economía y Finanzas, entidad a laque cabe la competencia primordial respecto a la adopción de decisiones para la gestión de ladeuda.

* Los pasivos contingentes (posibles créditos financieros contra el gobierno) no quedan registradosen ninguno de los sistemas públicos.

* Existe legislación más que suficiente por la cual los miembros del Parlamento pueden pedirinformación a la administración; sin embargo, existen debilidades en la capacidad institucionalpara la fiscalización de la administración pública y carencia de acceso a la competencia técnica.

2. Evaluación del Riesgo Fiduciario

Habida cuenta de las disposiciones y prácticas de rendición de cuentas que observó el equipo que realizóla presente evaluación, en ésta se llega a la conclusión de que el riesgo fiduciario en el Uruguay (el riesgode que los fondos públicos o procedentes de donantes sean utilizados para fines no autorizados o que nose detecte su utilización no autorizada) es bajo. La administración de los fondos públicos sigue siendotransparente, si bien es burocrática.

Las principales fortalezas en la administración financiera pública son:• El marco legal establecido a través de TOCAF es adecuado porque: (i) utiliza obligatoriamente el

SIIF para todas las entidades de Administración Central; (ii) claramente divide las funciones delEjecutivo y Legislativo en términos de administración financiera; y (iii) existe un mandato para laadopción de estándares internacionales del sector público generalmente aceptados.

* La clasificación presupuestal de recursos y de gastos es completa y sistematizada.* La ejecución del presupuesto es realizada a través de un mecanismo extremadamente

descentralizado.* Avances importantes se han realizado de manera que la información y recursos captados por el

sistema bancario se transmiten al Gobierno en forma oportuna y confiable.* La Contaduría General de la Nación ha implementado fuertes controles internos sobre la

administración financiera a través de Contadores Centrales y la implementación de SIIF.* El marco legal para contratar deuda es adecuado.* Anualmente la Ley de Rendición de Cuentas es remitida para la consideración del Poder

Legislativo la cual está disponible para el público una vez que es aprobada por dicho Poder.

Las principales debilidades observadas en la administración financiera son:

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* A la luz de la situación económica experimentada durante la actual administración (escasezde recursos y limitaciones sobre flujo de caja), gran parte de las decisiones del presupuestohan estado dirigidas hacia la disciplina financiera, tales como recortes presupuéstalesgenerales; sin embargo no se consideran adecuadamente las consecuencias a largo plazo deestas decisiones sobre los objetivos y metas del programa.

* Los carnbios en la situación económica son difíciles de reflejar en la estructura presupuestalvigente.

* La cobertura de la actividad fiscal del Presupuesto Nacional excluye ciertas entidadespúblicas que realizan actividades no comerciales, aunque sean financiadas por donaciones oimpuestos pre asignados.

* Los informes financieros están basados en la contabilidad presupuestal y no incluye una listacompleta de activos (financieros y físicos), pasivos (devengados, contingente y directos) o decapital.

* Es necesario el fortalecimiento de la coordinación entre el Tribunal de Cuentas y la AuditoriaInterna de la Nación a efectos de obtener una eficiencia mayor en el desarrollo de susactuaciones y lograr una mayor eficacia en los controles realizados.

* Los procedimientos operacionales complejos para el manejo de deuda impiden el intercambioa tiempo de información entre las autoridades sobre la liquidez actual y necesidades futuras.

* Los pasivos contingentes (posibles créditos financieros contra el gobierno) no quedanregistrados en ninguno de los sistemas públicos.

* Los sistemas de fiscalización son inadecuados; la capacidad efectivamente ejercida por elPoder Legislativo en relación a sus atribuciones, es limitada y la sociedad civil no tiene un rolimportante.

3. Recomendaciones

El clima económico y las disposiciones administrativas que rigen el gasto público restringen el alcance delas reformas encaminadas a una mayor eficiencia. En todo caso, en el presente documento se recomiendanalgunos principios para fomentar la eficiencia y la transparencia y algunas medidas para reducir riesgoscompatibles con el grado de sofisticación de la economía del Uruguay.

Las principales recomendaciones son las siguientes:* Los presupuestos nacionales deberían incluir a todas las entidades de gobierno que realicen

actividades no comerciales a fin de lograr una cobertura completa y cerciorarse de que no seexcedan los límites fiscales a nivel agregado.

* Los presupuestos anuales y los estados financieros de las entidades comerciales e industrialesautónomas deberían ser presentados al Poder Legislativo simultáneamente con el PresupuestoNacional a fin de lograr una mayor supervisión y una cobertura cabal de la actividad fiscal ensu conjunto.

* Con el fin de tener un mejor presupuesto por resultados, se requiere implementarcontabilidad financiera y de costos e diseñar e implantar un programa de capacitación enmateria de gestión y presupuesto por resultados.

* Habría que poner plenamente en práctica el modelo de evaluación del presupuesto (SEV) delSIIF y establecer un marco para el análisis de la eficiencia y la eficacia en la utilización de losrecursos, con la participación activa de los ministerios y organismos y en coordinación con laOPP, a fin de lograr una asignación sistemática y eficiente de los recursos y utilizar elpresupuesto como instrumento de gestión del gasto.

* Habría que ampliar las prácticas de presentación de los estados financieros, habida cuenta dela complejidad de las operaciones y de la sofisticación de la economía en el Uruguay. Unacompleta información financiera, que incluya los activos fijos y los pasivos contingentes,

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pone de manifiesto la salud financiera del gobierno y constituye un instrumento indispensablepara la toma de decisión, control de la gestión, y formulación de los presupuestos en añosposteriores.

* Habría que asignar prioridad a la preparación y puesta en práctica del módulo de contabilidad(SIC) del SIIF a fin de convertir la información contable presupuestal en informacióncontable financiera para preparar los estados financieros.

* Para promover un ambiente uniforme de control, las unidades de auditoria interna de losministerios y entes autónomos, deben ser implantadas.

* El Tribunal de Cuentas debe dejar de efectuar el control ex ante y/o limitarlo exclusivamentea ciertas operaciones que por su importancia o por su monto lo hagan aconsejable.

* Para promover la eficiencia y evitar la duplicación de esfuerzos deberá profundizarse lacoordinación en la planificación de las auditorias prevista legalmente.

* El Tribunal de Cuentas debería fijar las normas para la auditoria de las empresas públicaspreparadas por empresas de auditoria del sector privado a fin de eliminar la duplicación ycerciorarse al mismo tiempo de que se cumplan los mandatos constitucionales. Además,habría que dar atribuciones y equipo al Tribunal de Cuentas para realizar auditorias deactividades de gestión de la deuda.

* Habría que establecer procedimientos y prácticas para la identificación, el registro y lacuantificación de los pasivos contingentes, de conformidad con la Norma de ContabilidadInternacional para el Sector Público No. 19 de la IFAC, a fin de que el Gobierno cuente concompleta información sobre los pasivos futuros para tomar decisiones.

* Habría que proporcionar a la Comisión de Finanzas y Presupuesto del Poder Legislativoapoyo profesional y técnico que le permita proceder a un debate y expresar su opinión acercade la ejecución, el control y la evaluación del presupuesto.

Evaluación de la Responsabilidad Financiera en el País

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PAÍS

1.1 El Uruguay se ubica en el tramo superior de los países de ingreso medio y sus indicadoressociales se cuentan entre los mejores de América Latina. El grado de desarrollo social también eselevado, como indican tres índices de las Naciones Unidas. El Índice de Desarrollo Humano2002, sobre la base de tres factores (salud y longevidad (esperanza de vida al nacer), educación(alfabetización y años de escolaridad) y calidad de la vida (PIB per cápita)) ubica al país en eltercer lugar en América Latina y en el lugar No. 40 en general. El Índice de Pobreza Humana, quecombina la vulnerabilidad a la muerte a edad temprana, el analfabetismo y el acceso a serviciosde salud, agua potable y alimentos, indica que el nivel de pobreza del Uruguay es de los másbajos de América Latina. El índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, que mide la proporciónde la población que está por debajo del umbral de pobreza en cuanto a los ingresos, bajó al 6,6%en 2000, entre las más bajas de América Latina.

1.2 Uruguay avanzó considerablemente en el logro de la estabilidad macroeconómica en los añosnoventa e introdujo varias reformas en la Administración Central, educación, seguridad social ysalud. La política de lucha contra la inflación logró reducir los aumentos anuales de precios detres dígitos en 1990 a menos de 10 en 1998. Una gestión prudente de las finanzas públicas y unclima externo favorable hicieron posible que el Producto Interno Bruto (PIB) real aumentara enun promedio del 3,9% anual durante 1990-1998. La apreciación efectiva real de la moneda afectóla competitividad de la producción nacional y el déficit de balanza de pagos en cuenta corrienteaumentó durante el período.

A. La Recesión Económica 1999-2002

1.3 Debido a la recesión que comenzó en 1999, el ingreso per cápita del Uruguay, alto para losestándares regionales, bajó de US$6.801 en 1998 a US$3.640 en 2002. En el período 1999-2002el PIB se redujo en un 17,5%. La recesión obedece primordialmente a: i) el deterioro de larelación de intercambio y la pérdida de competitividad de las exportaciones tradicionales; ii) ladevaluación del real brasileño en 1999 y sus efectos negativos para el comercio del Uruguay conel Brasil; iii) la menor demanda en la Argentina de bienes y servicios (turismo) resultante de lacrisis económica y financiera de ese país, así como de la flotación de la moneda en vista de quelas reservas internacionales bajaban con rapidez; iv) condiciones climáticas adversas y los efectosnegativos que tuvo el brote de fiebre aftosa en las exportaciones de carne vacuna en 2000 y en2001 y v) la crisis fmanciera de la Argentina en 2002, cuyos efectos se extendieron al Uruguay,país vecino, la ulterior retracción del crédito y sus consecuencias negativas para la producción. Lapolftica anti-inflacionaria siguió arrojando buenos resultados y en 2001 se registró la tasa deinflación más baja de los últimos 50 años. La tendencia se revirtió en 2002, principalmente comoconsecuencia de la marcada devaluación a mediados de año, y la inflación alcanzó a 26% parafines de ese año.

B. Política Económica

1.4 En el corto a mediano plazo la política fiscal deberá seguir siendo austera, en particular:i) mantener la tasa de crecimiento del gasto público real por debajo de la del PIB real, incluidoslos ajustes a los sueldos y jubilaciones; ii) hacer más eficiente el gasto público y orientar lainversión pública a áreas fundamentales para apoyar la producción y la política social y iii)continuar el proceso de desregulación y racionalización de los precios y tarifas del sector público,de manera de mejorar el entorno para el desarrollo del sector privado.

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1.5 Más del 85% del gasto corriente consiste en gasto fijo (sueldos y salarios, seguridad social,servicio de la deuda y otros acuerdos contractuales) lo que reduce el margen para el gastodiscrecional, así como para la introducción de reformas económicas que mejoren la eficiencia.

1.6 El Gobierno ha adoptado una política que estimule la actividad económica y el empleo, y a suvez, proteja a los grupos vulnerables. Esta política incluye el establecimiento de un marcoregulador para el agua y la energía, la preparación de regulaciones para la transmisión ydistribución de la energía, la autorización del Poder Legislativo para que el Gobierno venda partede las acciones que tiene en la línea aérea nacional y la licitación de concesiones para serviciosde pasajeros y carga en el Aeropuerto de Carrasco. Los programas prioritarios en los sectoressociales están protegidos contra recortes adicionales en 2002 y 2003 en virtud de un programa deajuste estructural del Banco Mundial y un programa de sostenibilidad y protección social delBanco Interamericano de Desarrollo.

C. Problemas de Desarrollo a Mediano Plazo

1.7 Los principales desafíos al desarrollo de mediano plazo que enfrenta Uruguay, de acuerdo a laestrategia del Banco Mundial (BM) para la asistencia al país y el documento de país del BancoInteramericano de Desarrollo (BID) consisten en: i) recuperar la competitividad externa de laeconomía para estimular el crecimiento económico, superar las crisis macroeconómicas yfinancieras y lograr la sostenibilidad fiscal; ii) modernizar el Estado y la gobernabilidad; y iii)mejorar la equidad social y extender los beneficios del crecimiento económico a toda la sociedad,especialmente a los grupos más vulnerables al margen del proceso de desarrollo o por debajo delumbral de pobreza.

D. Pertinencia de la Presente Evaluación al Contexto y a los Problemas de Desarrollo del País

1. Reforma de las instituciones públicas y mejoramiento de la gestión pública

1.8 Un sistema de administración financiera pública, eficiente y eficaz, junto a un gasto públicoeficiente constituyen elementos críticos de una buena gestión pública. Ésta a su vez esindispensable para el crecimiento, la consecución de los objetivos de desarrollo y el logro de undesarrollo equitativo. Como parte de los estudios económicos y sectoriales, los resultados de esteanálisis de diagnóstico constituyen una importante fuente de información sobre la eficiencia delsistema de administración de las finanzas públicas y sobre la capacidad institucional que seránutilizados para estimular el diálogo, elaborar las estrategias de asistencia al país y contribuir a losobjetivos de desarrollo de éste.

2. Prioridad de la asignación de recursos

1.9 La existencia de registros y sistemas de contabilidad que sean confiables constituyen elementosesenciales para el análisis y para la adopción de decisiones estratégicas relativas a la asignaciónde prioridades y de recursos. El análisis de diagnóstico en el presente documento evaluó el gradoen que la información generada por el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) erautilizado para la adopción de decisiones y servía de respaldo a la transparencia y la rendición decuentas.

3. Sistemas de gestión de la deuda

1.10 El problema del deterioro de la hacienda pública se refiere también a la necesidad dedisposiciones institucionales adecuadas en materia de gestión de tesorería y de la deuda. La


existencia de sistemas adecuados de información para la contabilidad de la deuda pública y elpasivo contingente es fundamental para que la información sea cabal a los efectos de la adopciónde decisiones. La evaluación se refirió a: 1) la calidad de los sistemas de gestión de tesorería y dela deuda; 2) el grado de integración de los sistemas de gestión de tesorería y de la deuda y elSistema Integrado de Información Financiera; y 3) los procedimientos de identificación,contabilización y supervisión del pasivo contingente.

4. Eficiencia del gasto público

1.11 Habida cuenta del papel fundamental que cabe al control y a una supervisión independiente en lagestión eficaz de las finanzas públicas, se evaluaron el marco de contabilidad y preparación deinformes, el control interno, la auditoria interna y externa y la revisión legislativa de la gestiónfinanciera del sector público. Las recomendaciones dimanadas de la evaluación propician unamayor reforma y modernización del Estado y una mejor gestión pública.

E. Objetivos y Enfoque

1.12 El BM y el BID, denominados en lo sucesivo los bancos participantes, convinieron en prepararconjuntamente la presente evaluación de la administración financiera en Uruguay. Lacolaboración de los bancos participantes incluyó la labor de la misión conjunta, la preparación deun memorando único sobre el concepto de iniciación, la utilización de una metodología única yde los mismos procedimientos de control de calidad, revisión y divulgación y la publicación delpresente informe conjunto sobre la evaluación.

1. Objetivo

1.13 La presente evaluación constituye un instrumento de diagnóstico con dos objetivos principales: 1)identificar los puntos fuertes y débiles de las disposiciones vigentes para la administración de lasfinanzas públicas en el Uruguay de manera de poder evaluar y administrar los posibles riesgos enla utilización de esas finanzas, así como para el producto de los préstamos de institucionesfinancieras internacionales y de fondos de donantes y 2) contribuir a mejorar la gestióneconómica en el Uruguay y el desarrollo económico y social conexos identificando los puntosdébiles y recomendando medidas correctivas en los ámbitos en que los engorrosos sistemasvigentes contribuyen a una deficiente gestión del sector público.

2. Alcance

1.14 La presente evaluación comprendió la gestión financiera del sector público a nivel nacional, queincluía al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), como organización rectora del sistema degestión de las finanzas públicas; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia(OPP); los Ministerios de Salud, de Educación y de Agricultura; la Administración Nacional deTelecomunicaciones (ANTEL) (servicio descentralizado); la Administración Nacional de Usinasy Transmisiones Eléctricas (UTE), (ente autónomo); la Auditoria Interna de la Nación; elTribunal de Cuentas; el Poder Legislativo; y la unidad del Banco Central (BCU) encargada de lasupervisión de la deuda. El equipo de CFAA visitó también a las administraciones municipales deMontevideo y San José para obtener información de antecedentes acerca de su relación condiversas entidades de la Administración Central.

1.15 La evaluación comprende los siguientes temas concretos:


a. Presupuesto del Gobierno. El equipo CFAA pasó revista al proceso presupuestario a fin dedeterminar la capacidad del sistema del presupuesto para asignar recursos, teniendo encuenta las necesidades de prestación de servicios y ejecución de programas y ladisponibilidad de recursos, con inclusión del alcance de los métodos de participación, y laexistencia de mecanismos eficaces para analizar el gasto y fijarle prioridad, así como lasdisposiciones para el presupuesto por programas, incluida la clasificación de los gastos.

b. Sistemas de contabilidad e informes financieros. El equipo CFAA pasó revista a losprocedimientos, principios y sistemas contables, evaluó los controles internos vigentes,analizó los flujos de fondos para los procesos de ingresos y gastos y verificó el acceso a lainformación financiera a nivel de los organismos de gasto y las municipalidades, así como lautilización de esta información. El equipo preparó una sinopsis de las prácticas decontabilidad y auditoria en el país a los efectos de establecer expectativas realistas para laspróximas etapas en el mejoramiento de la gestión financiera del sector público.

c. Control interno y la auditoria interna y externa. El equipo CFAA hizo entrevistas en losministerios, el Tribunal de Cuentas y la Auditoría Interna de la Nación a fin de determinar elalcance del control de las cuentas públicas.

d. Servicios descentralizados y entes autónomos. El equipo CFAA entrevistó a personal queparticipaba en los arreglos sobre rendición de cuentas financieras de ANTEL y UTE a fin dedeterminar cuáles eran las disposiciones y prácticas vigentes en la contabilidad y losinformes financieros de esos entes, las disposiciones sobre auditoría interna y externa y lasupervisión legislativa de sus operaciones y si su deuda externa estaba incluida en la deudanacional.

e. Gestión de la deuda y pasivo contingente. El equipo CFAA entrevistó a personal de lasunidades del Banco Central encargadas de la supervisión de la deuda y de asuntos fiscales,del MEF y de la Contaduría General de la Nación y pasó revista a las disposicionesinstitucionales para la gestión de la deuda y la presentación de informes al respecto y a losmecanismos de coordinación, transparencia y rendición de cuentas.

f. Fiscalización legislativa de la gestión financiera del sector público. El equipo CFAA sereunió con un miembro de la Comrisión de Presupuesto de la Cámara de Representantes yexaminó los procesos parlamentarios para la revisión del presupuesto y los informes anualesde contabilidad y la formulación de observaciones al respecto. Se reunió también con elDirector de la Cámara de Comercio a fin de determinar en qué forma el sector privadoutilizaba la información financiera sobre el sector público.

g. Recursos humanos para la gestión de las finanzas públicas. El equipo de evaluación pasórevista al marco legal para la gestión de los recursos humanos y examinó si las plantillas depersonal profesional en las diversas entidades eran adecuadas.

F. Metodología

1. Recopilación de datos

1.16 Las principales fuentes de información para el equipo de evaluación consistieron en datosexistentes en el MEF, la OPP, algunos ministerios, el BCU, las municipalidades y las dosempresas públicas, infornes y productos existentes del sistema integrado de informaciónfinanciera y entrevistas con funcionarios clave de los órganos de gobierno. En el anexo 1 se listan


los documentos examinados. El equipo de evaluación estudió también otros informes disponiblesen el Gobierno, los bancos participantes y otros organismos internacionales, en particular, laactualización de la estrategia del BM para la asistencia al país, el documento de país del BID, laevaluación del BM del riesgo en el gasto público, el informe del FMI de transparencia fiscalsobre la observancia de estándares y claves, la evaluación de salvaguardia del FMI sobre el BCU,el informe del BID de terminación del proyecto correspondiente al programa de reforma delsector público (995C-UR), el documento de programa del BM sobre el préstamo para el ajusteestructural en el sector público y los sectores sociales y el préstamo especial para el ajusteestructural, así como el TOCAF, recopilación de las leyes uruguayas sobre administración de lasfinanzas públicas.

2. Cuestionarios

1.17 Antes de la misión principal, el equipo CFAA y la Contaduría General de la Nación pidieron a losorganismos de gobierno que participaban en la evaluación que llenaran un cuestionario en que serecababa su opinión de la actual administración financiera y se pedía que indicaran sus propiasprácticas y su propia capacidad y que formularan sugerencias para mejorarlas.

3. Entrevistas

1.18 Se realizaron entrevistas con funcionarios clave de los organismos que participaron en laevaluación. Además, el equipo celebró entrevistas con una asociación profesional, representantesde la sociedad civil y miembros del poder legislativo. En el anexo 2 figura una lista de laspersonas entrevistadas en el curso de la preparación y de la misión principal.

4. Consultas con otros donantes

1.19 El BID y el BM son los principales donantes en el Uruguay. Ningún otro donante participó en laevaluación.

5. Análisis y recomendaciones

1.20 En el capítulo 2 del informe se presentan una descripción y un análisis de la información reunidaen preparación de la misión principal y en el curso de ésta, con inclusión del grado en que lossistemas y procesos contribuían a una prestación transparente y eficiente de los serviciospúblicos. En el capítulo 3 figura una evaluación del riesgo de país. Las conclusiones yrecomendaciones de la presente evaluación están resumidas en el capítulo 4, que contiene un plande acción presentado en la forma de una matriz.

6. Divulgación de las conclusiones

1.21 Se examinará con el Gobierno un borrador del presente informe y se tendrán en cuenta suscomentarios en la elaboración de la versión definitiva.


RESPUESTA DEL GOBIERNO

El gobierno de Uruguay ha indicado que como comentario al informe sobre la Evaluación de laResponsabilidad Financiera en el país, convendría precisar que en marzo de 2005 asume un nuevogobierno que plantea:

1) Formulación del presupuesto quinquenal de ingresos, gastos en inversiones sobre bases reales decálculo. Determinando los créditos en función de metas y objetivos cuantificables y evaluables.

2) Aplicar las Rendiciones de Cuentas anuales como forma de ajustar el presupuesto quinquenal.3) Desarrollar tareas de evaluación periódico de la ejecución presupuestal a nivel de cada

Ministerio u oficina.4) Darle un gran impulso a la Auditoría Interna de la Nación desarrollando Auditorías de Gestión

en forma masiva en toda la Administración Central y Entes Autónomos.5) Capacitación a nivel parlamentario respecto a las tareas relacionadas con la formulación y

ejecución del presupuesto.


II. ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES

A. El Marco de la Administración Financiera

2.1 El actual marco de la administración financiera vigente, incorporado en la Ley de Contabilidad yAdministración Financiera, es adecuado ya que hace obligatorio utilizar el SIIF y divideclaramente las funciones que caben a los poderes ejecutivo y legislativo en cuanto a laadministración financiera. El marco de la administración financiera en el Uruguay tiene doscomponentes: el marco legal y la estructura orgánica.

1. El Marco Legal

2.2 El marco legal y regulador de la administración financiera en el Uruguay consta principalmentedel texto ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), susmodificaciones y los instrumentos contables y presupuestarios complementarios. El TOCAF fueaprobado inicialmente en virtud del Decreto No. 95/991 (26 de febrero de 1991), de conformidadcon el artículo 656 de la Ley No. 16.170 (28 de diciembre de 1990). Se introdujeron diversasmodificaciones al TOCAF hasta que la Ley No. 16.736, de 5 de enero de 1996, las sistematizó yconsolidó en un nuevo texto.

2. La Estructura Orgánica

2.3 La estructura orgánica del Gobierno del Uruguay consta de las tres ramas de gobierno (ejecutivo,legislativo y judicial), las entidades creadas con arreglo al artículo 220 de la Constitución,autónomos y servicios descentralizados y los gobiernos departamentales (ver cuadroorganizacional de la página siguiente.)

2.4 El Poder Ejecutivo es un órgano constituido por el Presidente de la República, actuando con losMinistros o con el Consejo de Ministros. Dependen directamente de la Presidencia: la SecretariaAdministrativa, la Oficina Nacional del Servicio Civil y la Oficina de Planeamiento yPresupuesto. El Poder Legislativo es ejercido por la Asamblea General que tiene una Cámara deSenadores y una Cámara de Representantes. En los intervalos parlamentarios el PoderLegislativo es ejercicio por la Comisión Permanente. El Poder Judicial es ejercido por laSuprema Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados. Al Tribunal de los ContenciosoAdministrativo le corresponde el control jurisdiccional de la Administración Pública. A la CorteElectoral y a la Junta Electoral le corresponde conocer y juzgar todo lo referente a los procesoselectorales. Al Tribunal de Cuentas, la Universidad de la República, la Administración Nacionalde Educación Pública y el Instituto Nacional del Menor integran el artículo 220' de laConstitución de la República.

2.5 Hay trece ministerios (defensa nacional; interior; economía y finanzas; relaciones exteriores;ganadería; agricultura y pesca; industria, energía y minería; turismo, transporte y obras públicas;educación y cultura; salud pública; trabajo y seguridad social; vivienda, ordenamiento territorial ymedio ambiente; y deportes y juventud).

Evaluación de la Responsabilidad Financiera en el País - 8

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2.6 Las empresas del Estado son entidades jurídicas que se dedican a actividadescomerciales, industriales o financieras y tienen autonomía funcional y financiera. Elcontrol respecto de sus operaciones es ejercido por el Estado. Dentro de las empresas depropiedad del Estado hay tres tipos de entidades con diverso grado de autonomía. Haydos entes autónomos y un servicio descentralizado que tienen cabal y completa

autonomía funcional y respecto de las cuales El Estado ejerce un mínimo de control (laUniversidad de la Republica, la Administración Nacional de Educación publica y elInstituto Nacional del Menores, respectivamente). Hay otros entes autónomos que tieneplena autonomía administrativa pero están sujetos a controles mas estrictos por parte delEstado. Algunas se dedican a actividades comerciales e industriales como UTE, y otros aactividades financieras como el Banco de la República de Uruguay.

2.7 Las servicios descentralizados tienen menos autonomía administrativa que las demásentes autónomos y están sujetos a un control mas estricto del Estado.

2.8 Hay 19 gobiernos departamentales cuyos presupuestos no forman parte del PresupuestoNacional.

B. El Sistema de Información sobre Administración Financiera del Gobierno

2.9 El sistema de administración financiera del Gobierno se lleva a la práctica mediante unsistema integrado de información financiera (SIIF). La Contaduría General de la Naciónestá encargada de administrar el SIIF y de establecer los requisitos para recoger todas lasactividades y todas las operaciones incluidas en el TOCAF. La División de Sistemas de laContaduría General prepara y pone en práctica los sistemas computarizados, utilizandoplataformas adecuadas que permitan proceder a una gestión administrativa, jurídica,financiera, presupuestaria y contable que sea compatible. Esta División procesa además ymantiene la información financiera y presupuestaria de los ministerios y organismos,administra los datos de la base de datos del SIIF y determina los niveles jerárquicos deacceso a la información. A pesar de que un registro de activos fijos públicos está previstoen el TOCAF, la Contaduría General no mantiene un registro central de ellos. Noobstante se ha desarrollado un Sistema Auxiliar para los inmuebles y está en proceso elSistema Auxiliar de Vehículos y otros bienes de uso.

2.10 El SIIF fue diseñado de manera de resumir la información acerca de la gestiónpresupuestaria, financiera, económica y de los activos, así como los resultados generalesde la gestión del sector público.

2.11 El SIIF se ha puesto en práctica de forma gradual, comenzando el l1 de enero de 1999con la definición de las clasificaciones presupuestarias, el módulo de subsistemas degastos, las modificaciones al presupuesto, los pagos electrónicos directos a proveedores einformes múltiples para los usuarios. En 2000 se logró unificar todos los fondos en lacuenta única de tesorería, se asignaron códigos de disponibilidad financiera a cada una delas unidades de la cuenta única de tesorería (CUN) y se diseñó el módulo de conciliaciónbancaria automática.

2.12 En 2001 se establecieron la clasificación de los recursos y las fuentes de las operacionesfinancieras y económicas, con cuadros de conversión, y se prepararon los módulos derecursos. En 2002 el módulo de conciliación bancaria fue incorporado al sistema connuevos elementos, al igual que los pagos centralizados de la deuda de manera que lospagos del Banco Central quedaran incorporados en la CUN.


1. Componentes del SIIF

2.13 El diseño conceptual del SIIF consta de seis módulos estructurados de manera integrada:

a. El módulo de formulación del presupuesto (SIP), que consolida todas laspropuestas presupuestarias presentadas por los ministerios y organismos en elproyecto de ley presupuestaria. Una vez aprobado el presupuesto, las modificacionesson incorporadas al sistema en tiempo real. El sistema prepara el informe deprogramación y modificación del Presupuesto Nacional.

b. El módulo de ejecución del gasto o del presupuesto de gastos (SEG), que recogeen tiempo real todos los compromisos, las obligaciones y los gastos y aceptasolicitudes de modificaciones en el presupuesto.

c. El módulo de información sobre los recursos (SIR), que proporciona informaciónsobre los recursos presupuestarios percibidos. El módulo proporciona información alos efectos de la programación del flujo de fondos y datos sobre la recaudación parala CUN e interactúa con el módulo SEG a fin de que cada gasto tenga sucorrespondiente recurso para la fuentes de financiamiento que no son RentasGenerales.

d. La información sobre tesorería (SIT) con módulos para:

i. El programa anual de caja, módulo en que se prepara cada mes la programaciónanual inicial del gasto mensual y se incorporan las modificaciones introducidasen el curso del año. Este sistema no recoge los recursos de propiedad de losorganismos ni los sujetos a arreglos especiales y está pendiente de desarrollo.

íi. La Cuenta Única de Tesorería (CUN) concentra en una cuenta los cobros y lospagos de los Incisos 1 al 27 del Presupuesto Nacional. La Tesorería estáconectada en línea al banco corresponsal, que es el Banco de la RepúblicaOriental del Uruguay. Se incluye también el módulo de conciliación bancariaautomática.

iii. El subsistema de operaciones de tesorería, que permite a la tesorería recogertoda la información sin efectos presupuestarios, comprendidos los fondos detesorería, los depósitos que se han de regularizar, los anticipos de tesorería, elfinanciamiento a corto plazo, los reintegros de impuestos, los ingresosreservados, los anticipos para inversión, las operaciones transitorias y eltraspaso de fondos.

e. El Sistema de Rendición de Cuentas se desarrolló y liberó a producción en el año2001. El mismo constituye una forma de control de la gestión financiera.

f. Las Unidades ejecutoras informan a través de este sistema computarizado losingresos obtenidos en un período determinado y su distribución es decir egresosvinculándolos a Obligaciones, Operaciones de Tesorería, Estados de Recaudación,todos éstos registrados en el SIIF a través de los sistemas correspondientes (SEG,SIT, SIR), o bien documentos propios de la Unidad Ejecutora.

g. El módulo de evaluación presupuestaria (SEV) funciona con los datos procesadospor los demás componentes del SIIF, fundamentalmente los de SIP y SIT. Los


informes se preparan en la forma de gráficos y figuras en que se evalúan la gestión

presupuestaria del ingreso, el gasto y el financiamiento.

h. El módulo del subsistema de contabilidad (SIC) tiene los insumos de todos los

demás sistemas y convierte los datos en información de contabilidad financiera.

Sobre la base del principio de partida doble, genera información financiera a partir dela informnación contable presupuestaria mediante una matriz de conversión basada enel Plan de Cuentas y está pendiente de desarrollo.

2. Alcance del SIIF

2.14 El sistema cubre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, los 13 ministerios, las

entidades del artículo 220 y el servicio descentralizado INAME. El número deconexiones en línea ha aumentado de un 15 a un 20% desde que se preparó este gráfico y

para marzo de 2003 había llegado a 170 de un total posible de 220. Más de 5.500

funcionarios de gobierno están registrados para utilizar el sistema. El volumen de

operaciones también es impresionante.

No. de No. de No. De unidades No. de terminalesentidades unidades ejecutoras conectadas

ejecutoras al SIIF

Administración Central' 14 188 115 61% 1,382

Entidades autónomas 7 29 27 93% 129y entidades del artículo 220

Rama legislativa 1 3 3 100% 53

(1) VOLUMEN DE OPERACIONES

1999 2000 2001 2002 Enero-marzo2003

Obligaciones 242,621 309,706 317,049 277,894 24,788

Pagos 172,273 228,971 315,623 258,081 59,306

Consultas 30,030 49,402 43,492 44,953 4,703

C. El Presupuesto

2.15 Un buen sistema presupuestario tiene tres objetivos: i) al macronivel, mantener un

equilibrio fiscal agregado, cuyos principales componentes sean la cabalidad ytransparencia de las cuentas públicas, junto con la rendición de cuentas por elcumplimiento de los límites y las normas fiscales; ii) a nivel intermedio, facilitar una

asignación eficiente dentro de cada sector y entre sectores, en virtud de un procedimientopresupuestario que tenga etapas claras y cauces de comunicación efectivos para el

'El número de conexiones en línea en la Administración Central nunca va a llegar al 100% porque algunas

de las oficinas o entes son demasiado pequeñas o tienen un número de operaciones tan pequeño que nojustifica el gasto de instalar una conexión en línea.


diálogo y la formación de consenso, además de dejar tiempo suficiente para ello y iii) almicronivel, promover en los organismos operaciones adecuadas de administraciónpública2 .

1. Transparencia Fiscal: Clasificación Presupuestaria, Cabalidad y Realismo

2.16 La clasificación de ingresos y gastos en el Presupuesto Nacional es completa ysistemática; sin embargo, su alcance no es completo y, en razón de la grave situacióneconómica reciente, en los últimos años los ministerios no tienen la impresión de que lascifras presupuestarias sean realistas.

2.17 El Presupuesto Nacional consta de una ley de presupuesto, más seis anexos llamadosTomos que incluyen proyecciones de ingresos y gastos para cinco años. Los seis anexoscorresponden a ingresos, gastos de operación, inversiones, personal, programasestratégicos de gestión y planes anuales de gestión, además de un resumen.

2.18 El Proyecto de Presupuesto Nacional es presentado al poder legislativo junto con elmensaje del Poder Ejecutivo, que incluye información acerca de la situación económicanacional e internacional, la base metodológica y los supuestos económicos (proyeccionesgenerales de crecimiento del PIB, consumo interno, tipo de interés, inflación) y lasprioridades en la polftica fiscal. Una vez promulgado, el presupuesto es publicado en elDiario Oficial y en el sitio del gobierno en Internet lo único que se publica es la ley.

2.19 En el sistema de clasificación del Presupuesto Nacional , los gastos se dividen porcategoría económica, organismo de ejecución y por programa, con una proyección decinco años. También se presenta una clasificación funcional en forma sumaria con unprimer nivel de desagregación (cuatro categorías y 14 grupos). La clasificacióneconómica es muy detallada y está bien establecida con arreglo a un manual sistemático.Las metas, las actividades y la información sobre el desempeño constituyen anexos delPresupuesto Nacional.

2.20 Por mandato constitucional, la clasificación del presupuesto debe estar organizada porprogramas. En razón de que la clasificación de los programas, incluidos los centros deactividad, corresponde en realidad a la estructura orgánica del gobierno, la clasificaciónresultante tiene de hecho índole institucional e indica una relación directa entre losprogramas y los organismos de ejecución. Sin embargo, en las más recientes medidas dereforma del presupuesto se está instituyendo de hecho la clasificación presupuestaria poractividades.

2.21 El Presupuesto Nacional no cubre toda la actividad fiscal. Hay ciertas instituciones delsector público excluidas de él que están sujetas a examen parlamentario en distintasformas y diversos momentos. Las dos más notable son las que se indican a continuación:

a. Los entes industriales y comerciales autónonos, tienen que someter suspresupuestos al Poder Ejecutivo y luego de su aprobación son enviados al PoderLegislativo a fines de información. En el caso de que el Poder Ejecutivo realicesugerencias de modificaciones a los Presupuestos que no sean aceptadas por el EnteAutónomo o Servicio Descentralizado, la iniciativa presupuestal es enviada al PoderLegislativo a efectos de que la Asamblea General actúe en el rol de arbitro.

2 E. Campos y S. Pradhan, 1995.


b. Las personas de derecho publico no estatales no están incluidas en la estructuraorgánica del Gobierno que desempeñan generalmente actividades no comerciales en

virtud de la legislación vigente para el sector privado y se financian con

subvenciones del Presupuesto Nacional o impuestos reservados. Aprueban sus

propios presupuestos y deben presentar sus estados financieros a la AdministraciónCentral para remitirlos luego al Parlamento. Los empleados no son considerados

funcionarios públicos.

c. El presupuesto incluye partidas en algunos ministerios que de acuerdo a la

clasificación del gasto son registradas en transferencias al sector privado. Sin

embargo esas instituciones del "sector privado" (comisiones de apoyo del Ministeriode Salud Publica, Corporación Vial del MTOP fundamentalmente) contratan afuncionarios públicos de los propios ministerios, lo que ha dificultado la correcta

asignación presupuestaria.

2.22 El Presupuesto Nacional incluye los "ingresos propios" (derechos de uso y tarifas) de lasórganos de gobierno. Las donaciones no están asentadas en el presupuesto pero parecen

constituir una suma relativamente insignificante, pero si se encuentran registradas en elSIIF.

2.23 En razón de la situación económica reciente, los ministerios no consideran que las cifras

presupuestarias sean realistas. Estas cifras son aprobadas al comienzo del quinquenio yson luego modificadas y adaptadas continuamente. Recientemente, el Ministerio de

Economía y Finanzas ha tenido que incluir reducciones a los topes presupuestariosincluso por debajo de las fijadas en el presupuesto quinquenal. Al final de cada año, juntocon la presentación de la Ley de Rendición de Cuentas, el Gobierno ha instituido nuevoslímites (topes) y recortes (abatimientos) presupuestarios de manera de reducir la libertadde los ministerios para hacer gastos que no excedan de los límites autorizados alcomienzo del quinquenio.

2.24 El Presupuesto Nacional incluye los ingresos y egresos correspondientes a losorganismos comprendidos en el Presupuesto (destinos 1 al 4) y quedan fuera los recursosdestinados a financiar a algunos organismos que están fuera de la Administración Central(Transferencias a las intendencias, Banco de Previsión Social, etc.). Por otro parte, elprograma financiero incluye los ingresos y egresos correspondientes a todos los destinos.Por consiguiente y en atención a la correcta formulación del presupuesto y el enlace conla contabilidad, se entiende necesario que el próximo presupuesto comprenda los recursosy gastos en su totalidad.

2. Formulación del Presupuesto

2.25 Por disposición constitucional, el Presupuesto Nacional debe formularse por programa ycon validez quinquenal. El Poder Ejecutivo lo presenta al Poder Legislativo dentro de losseis meses del inicio del período de gobierno.

2.26 También la propia Constitución de la República establece que, en ocasión de presentarpor parte del Poder Ejecutivo la Rendición de Cuentas y el Balance de EjecuciónPresupuestal., puede proponer las modificaciones que estime indispensables, por lo cualpueden considerarse situaciones no previstas en ocasión de la formulación delPresupuesto. Concomitantemente, el Poder Ejecutivo, en los últimos años, ha limitado laejecución de las partidas presupuestarias aprobadas, a los diversos Ministerios y de la


propia Presidencia, atendiendo a la especial coyuntura económico-financiera, a efectos decompatibilizar las proyecciones de ingreso con las prioridades de ejecución presupuestal.

2.27 A principios del año se celebra una primera reunión entre las autoridades presupuestariascentrales (MEF, Contaduría General de la Nación, OPP, Tesorería) y los ministerios, enla que se transmiten los nuevos límites anuales de gasto. Los ministerios preparan suspropias propuestas según sus necesidades y sobre la base de los recortes previstos. Laprincipal referencia para estos efectos es la ejecución del presupuesto anterior. Laspropuestas presupuestarias son revisadas luego por la OPP (para cerciorarse delcumplimiento con las directrices o cuando se trata de inversiones o de iniciativas nuevas)y por la Contaduría General de la Nación, que básicamente verifica que no hayadiferencias entre el gasto corriente y los topes establecidos por el MEF.

2.28 Las nuevas iniciativas o las nuevas propuestas de gasto deben ser acompañadas de unanueva fuente financiera o una reducción de los gastos en otro programa. El procesopresupuestario corresponde al presupuesto por ingresos: el importe del gasto autorizadoen última instancia depende de la disponibilidad de recursos. En esta época de recesión,en el curso o al final del año, las autorizaciones de gasto en el Presupuesto Nacional(presupuesto quinquenal con presupuestos anuales independientes) son ajustadas fijandonuevos límites más bajos sobre la base de los ingresos recaudados o los recursosdisponibles.

2.29 El Presupuesto Nacional es preparado conjuntamente por dos oficinas: la OPP de laPresidencia y la Contaduría General de la Nación en el MEF.

2.30 La OPP depende de la Presidencia de la República. Según la Constitución, la OPP ha deestar dirigida por una comisión de representantes de los ministerios que tienen funcionesde desarrollo, presidida por un director con la categoría de ministro y designado por elPresidente. En la práctica, sin embargo, la comisión no funciona. La OPP asesora alpoder ejecutivo acerca de la formulación de planes y estrategias, la evaluación de lamarcha de la gestión del presupuesto y de los programas presupuestarios y las decisionesrelativas al programa de inversiones, entre muchas otras funciones (como las relativas amodernización del Estado, descentralización, entidades descentralizadas). Asimismo,imparte asesoramiento a la Contaduría General y a otros organismos públicos, entesacerca del diseño de las metas y los indicadores de desempeño necesarios para unaevaluación adecuada.

2.31 OPP tiene comunicación directa con todos los ministerios y los organismos públicos yacceso directo a ellos. Los ministerios y organismos están obligados por ley a presentarmetas anuales de desempeño. OPP es la encargada del seguimiento del desempeñoefectivo. La información sobre el desempeño es supervisada dos veces al año y remitidaal Parlamento junto con el presupuesto y el informe de cuentas.

2.32 La información sobre inversiones va directamente de los ministerios u organismos a laOPP, que es la encargada de preparar y coordinar el presupuesto de inversión.Normalmente recopilan esta información las unidades administrativas financieras queexisten en cada ministerio.

2.33 Los ministerios hacen directamente los arreglos para las donaciones de ayuda externa. EnOPP hay una unidad encargada de la cooperación externa para coordinar los proyectos deinversión y los financiados desde el exterior.


2.34 La Contaduría General de la Nación a través de sus Divisiones Presupuesto y Control

Presupuestario prepara las normas técnicas para la formulación, la modificación, el

seguimiento y la ejecución del Presupuesto Nacional. Fija el calendario y enuncia las

normas y los procedimientos para la formulación del proyecto de presupuesto y prepara

el proyecto de. ley correspondiente. Prepara los manuales de procedimientos

presupuestarios, los créditos de apertura, las modificaciones y el seguimiento de las

asignaciones presupuestarias, cualquiera que sea la fuente de financiación, y controla las

variaciones presupuestarias.

2.35 La OPP analiza los presupuestos propuestos por los entes autónomas y los servicios

descentralizados y sugiere los ajustes que considere necesarios.

2.36 La Contaduría General es responsable también de los 17 contadores centrales,

funcionarios suyos que trabajan en los diversos ministerios y organismos para verificar el

cumplimiento de las directrices presupuestarias (principalmente el cumplimiento de los

abatimientos o recortes) y evaluar en el curso de la formulación del presupuesto operativo

o corriente los gastos que entrañen las propuestas nuevas, los Contadores Centrales son

además delegados del Tribunal de Cuentas y como tales controlan la legalidad del gasto.

2.37 El presupuesto se hace sobre la base de incrementos (o, de hecho, de reducciones en

épocas de recesión.) No se tiene suficientemente en cuenta la posibilidad de estudiar

alternativas estratégicas, en el curso de la formulación del presupuesto, para reducir

determinados programas o iniciativas. En la preparación del presupuesto no se considera

mayormente la posibilidad de eliminar programas de importancia secundaria o que

puedan estar obsoletos. Más del 85% del gasto corresponde a sueldos, pensiones y otras

categorías fijas. Sin embargo, el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE),

dependiente de la OPP, ha logrado recientemente determinar algunos gastos que podrían

reducirse en los organismos de ejecución.


PRESUPUESTO CONSOLIDADOEjercicio FISCAL 2001

(miles de Pesos uruguayos)Ingresos 47.835.183

Tributarios 40.788.980Otros 7.046.203

60.777.029b) Gastos operacionales y de capital

Operaciones 55.622.881Gastos de personal 18.188.406Otros gastos 37.434.475

Materiales y servicios 6.506.232

Suministros 1.631.333

Subsidios y otras transferencias 7.143.144

Seguridad social y asistencia financiera 14.954.113Interés y comisiones de la deuda pública 7.199.653

5.154.148c) Inversiones

Resultado de la ejecución del presupuesto, a final del año -12.941.846Otros gastos 21.597

Saldo del Gobierno Central, al final del año -12.963.443Financiamiento 12.963.443

2.38 Al parecer no se evalúan suficientemente los efectos de las propuestas de recortes degastos en cuanto a las necesidades relativas a la prestación de servicios. Las normas y loscriterios para la asignación de los recursos del presupuesto consisten básicamente enrestricciones y recortes y los principales instrumentos son las directrices relativas a loslímites de fondos, que deben cumplir los ministerios y organismos. Algunas prioridadesquedan fijadas en razón de las preferencias polfticas del Gobierno, como el interés enmetas sociales y grupos marginales (los niños, la alimentación, la educación) o enobjetivos económicos amplios (reducción del Estado, aumento de la competitividad,integración regional). En el intento de recortar gastos se hace presión para recortar lossueldos poniendo en práctica iniciativas de jubilación anticipada. Esos incentivos arrojanpocas economías y simplemente traspasan la presión a las prestaciones jubilatorias, tantoen cuanto a la administración como al costo.

2.39 Si bien el sistema presupuestario apunta firmemente a recortar y limitar el gasto, hayinstrumentos y mecanismos que ayudan a los administradores a atender a las necesidadesde servicios. Cabe mencionar como ejemplo:

a) reserva para imprevistos: el Poder Ejecutivo, de haber justificación, puede utilizaresta reserva para dotar de crédito presupuestal situaciones no previstaspresupuestamente o de gravedad, cuya atención resulte impostergable. El alcance deesta habilitación comprende la totalidad de categorías presupuestarias (retribucionespersonales, gastos, inversiones). El monto total de la reserva que se puede crear con estafinalidad, está limitada al 1% del total del Presupuesto Nacional.


b) reserva para refuerzos de rubro El Poder Ejecutivo tiene la facultad de reforzar o

habilitar partidas presupuestales destinadas a gastos o inversiones. Esta reserva no

puede exceder del 12% de las asignaciones presupuestarias destinadas a gastos de

funcionamiento, (excluidos los servicios personales y servicios de deuda) y a

inversiones.

2.40 En septiembre de 2002 se aprobó una Ley de Presupuesto y Rendición de Cuentas (Ley

17.556), en la que se proponía una reducción casi general del 8% del gasto corriente y el

28% del gasto de inversión con respecto a las cantidades fijadas para 2003 y 2004. Se ha

recurrido a la nueva ley para instituir nuevos recortes de gastos. El MEF impone a los

ministerios limitaciones y ajustes anuales o dentro de un determinado año, con lo que

reduce sus posibilidades de ejecutar el presupuesto por encima del nuevo tope, que puede

ser más bajo que el autorizado en el presupuesto quinquenal original.

2.41 El tratamiento del presupuesto de los entes comerciales e industriales autónomos y de los

servicios descentralizados es diferente. Preparan individualmente sus presupuestos y los

someten al poder ejecutivo y al Tribunal de Cuentas cinco meses antes del comienzo de

cada ejercicio presupuestario, con excepción del año siguiente a las elecciones, en que

pueden ser presentados en cualquier momento. El Tribunal de Cuentas formula su

opinión dentro de los 30 días siguientes a aquel en que recibe los presupuestos. El Poder

Ejecutivo, con asesoramiento de la OPP, puede hacer sus observaciones, las que, junto

con las del Tribunal de Cuentas, vuelven a la entidad respectiva.

2.42 Si ésta acepta las observaciones, devuelve el documento al poder ejecutivo para que se

apruebe el presupuesto y sea incluido a título informativo en el Presupuesto Nacional

para el quinquenio. En caso contrario, el Parlamento, en sesión conjunta de las dos

Cámaras, resolverá la diferencia mediante el voto de los dos tercios de todos los

miembros. Habida cuenta del número de etapas del proceso de aprobación (Tribunal de

Cuentas, OPP, poder ejecutivo) se registran demoras en el. La entidad no puede ejecutarel presupuesto corriente hasta que sea aprobado y debe funcionar con el últimopresupuesto aprobado, que rige por prorroga automática. Estas demoras pueden ser

considerables (en un caso el presupuesto para 2001 no fue aprobado hasta 2003) y su

consecuencia puede ser la inflexibilidad de planear e implementar los objetivos fijados.

3. Indicadores de Desempeñio y Eficiencia en el Gasto

2.43 La OPP ha tenido un papel de vanguardia en la institución de indicadores de desempeño

en el proceso de gestión presupuestaria en el Uruguay. Varias iniciativas de reforma sehan centrado en la institución en el Gobierno de la evaluación y la información de gestión

respecto del desempeño. Un módulo de evaluación del presupuesto que forma parte del

SIIF (SEV) y un sistema de distribución del gasto y su posible relación con el

presupuesto (presupuesto por resultados) han constituido y siguen constituyendo algunosde los principales elementos de las iniciativas de reforma presupuestaria de los últimosaños. Estos sistemas son coordinados por el CEPRE y tienen como base la información

sobre la gestión y el presupuesto preparada por los ministerios y las instituciones. Elpresupuesto para el quinquenio 2000-2004 fue utilizado para alentar la utilización de la

técnica del presupuesto según los resultados. La información correspondiente forma partede un anexo del Presupuesto Nacional para el quinquenio 2000-2004 que lleva por títuloprograma estratégico de gestión (PEG) y planes anuales de gestión (PAG).


2.44 La iniciativa destinada a instituir la gestión del desempeño en el Gobierno comprendíauna gran variedad de instituciones y la metodología propuesta era relativamenteavanzada. Todos los ministerios e instituciones tenían que presentar programasestratégicos de gestión para las proyecciones quinquenales del Presupuesto Nacional yplanes de gestión para cada año. Los programas estratégicos incluían los objetivos y losresultados estratégicos (principales productos o servicios) que se habían de alcanzar y losrecursos financieros necesarios para el quinquenio. Las metas de los programasestratégicos quedaban reflejadas en los objetivos anuales de los planes de gestión. Paracalcular el costo de los objetivos anuales se sumaba el costo de las actividades que habíande contribuir a su logro. Los gastos generales eran imputados a las actividades medianteestimaciones basadas en la aplicación de factores concretos como el número defuncionarios, de vehículos o de metros cuadrados de edificios utilizados.

2.45 Todos los programas y todas las actividades habían de ser evaluados a fin de reasignarrecursos a las prioridades del Gobierno. En un anexo de las instrucciones para lapreparación del Presupuesto Nacional se formulaba una metodología sistemática paraorientar la descripción y evaluación de los programas y las actividades. Esta metodologíaincluía varios criterios acerca de la idoneidad de los programas respecto de laconsecución de objetivos estratégicos tales como la descentralización, la eficiencia y laviabilidad fiscal.

2.46 Hasta la fecha se han tomado importantes medidas y se han hecho grandes avances.Actualmente existe en CEPRE una base de datos sistemática con información sobre lasmetas y el desempeño. Esta información es procesada y conectada formalmente con elpresupuesto por conducto del SIIF. Se han acumulado en el CEPRE más experiencia ypericia para las etapas siguientes en la reforma del presupuesto.

2.47 El sistema debe reunir más datos pertinentes y guardar una mejor relación con el procesode adopción de decisiones estratégicas y asignación de los recursos, tanto a nivel centralcomo de organismo. El tiempo y los recursos disponibles para la preparación de losplanes (PEG y PAG) durante el proceso de formulación del Presupuesto Nacional eramuy limitado. En muchos casos no se reunía a tiempo información sobre la gestión deldesempeño.

2.48 En general, los tipos de indicadores o medidas presentados no son muy pertinentes parael presupuesto. No hay indicadores de los efectos, únicamente indicadores relacionadoscon la actividad o el producto. Se enuncian indicadores de eficiencia en relación confactores tales como el número de funcionarios o de vehículos. Muchas veces lainformación sobre el desempeño se enuncia a niveles operativos muy concretos, porejemplo: horas destinadas a actualizar reglamentos, número de documentosadministrativos o de expedientes tramitados, número de visitantes o número de edificiosconstruidos. Los indicadores de calidad guardan también relación con aspectos operativoscomo, por ejemplo, el tiempo de espera para la tramitación de documentos.

2.49 No se han logrado los efectos en la formulación del presupuesto y la asignación de losrecursos que se habían previsto inicialmente. A continuación se indican algunas de lasrazones de importancia que explican los limitados resultados que se han logrado con elpresupuesto según el desempeño.

2.50 La actual situación económica no ha sido propicia a un presupuesto según el desempeño.Habida cuenta de que primordialmente lo que interesa ahora es recortar y reducir el gasto,


los continuos ajustes en el gasto y los topes presupuestarios más estrictos distorsionan lasproyecciones de las actividades y el desempeño y pueden disuadir de proceder a unaprogramación racional del presupuesto y del desempeño.

2.51 Si bien OPP ha tomado importantes iniciativas de participación y consulta, existe laopinión generalizada entre los organismos de que en el diseño y puesta en práctica delsistema no se tienen suficientemente en cuenta sus necesidades e intereses en materia degestión y ello ha hecho que los ministerios y otros posibles usuarios no se sientan

identificados con el sistema. Ni los ministros ni los miembros de la Legislatura se hansentido comprometidos con la iniciativa de reforma y no utilizan la información paratomar decisiones.

2.52 La capacidad de gestión para el presupuesto por resultados a nivel tanto central como delos organismos es débil. El CEPRE, en todo caso, está tratando de extenderla, lo cual hatropezado con el obstáculo de la falta de recursos financieros y humanos. Habida cuentadel contexto económico, se trata de una actitud realista.

4. Ejecución, Supervisión e Informes Presupuestales

2.53 Las transacciones de ejecución del presupuesto de recursos y gastos se llevan a cabo en

forma muy descentralizada y con los debidos controles legales. La ejecución delpresupuesto está sujeta al marco legal del TOCAF. De resultas de los sucesivos ajustes ymodificaciones del TOCAF, así como de las leyes anuales de Rendición de Cuentas yBalance de Ejecución Presupuestal (Art. 214 de la Constitución), existe un marconormativo sumamente complejo.

2.54 Sobre la base de la reforma de la administración pública de 1995, la UnidadAdministrativa Financiera de cada ministerio está encargada de la ejecución delpresupuesto de recursos, gastos y rendición de cuentas. En la ejecución del gastoregistrará todas las etapas: asignaciones, modificaciones, compromisos, obligaciones ypagos. Se utiliza el módulo de ejecución del gasto o del presupuesto del gasto del SIIF(SEG) para consignar las operaciones en tiempo real y suministrar información a lasramas administrativas, legislativas y judiciales del gobierno central y a los entesautónomos del Art. 220 de la Constitución. Los entes autónomos y serviciosdescentralizados (empresas públicas) no están comprendidos en el sistema.

2.55 Cada ministerio u organismo, dentro del marco normativo general determina losprocedimientos para la ejecución del presupuesto de recursos y gastos, dentro de laentidad. El registro de las operaciones en el SIIF se hace en cada organismo de gasto y elContador Central valida las operaciones. En relación a la ejecución del presupuesto degastos, en primer lugar, se da al organismo una asignación presupuestaria. Según elprocedimiento especial de cada organismo se emite un compromiso. Una vez firmadoslos correspondientes contratos se contabiliza la obligación. Es imposible contabilizarcompromisos u obligaciones sin la correspondiente asignación presupuestaria. Los gastosse contabilizan cuando se asienta la obligación de pagar los bienes o servicios y sonaprobados por los funcionarios debidamente autorizados para ello.

5. Gestión de Tesorería

2.56 En la actual situación económica, los fondos disponibles determinan el importe de lospagos y se fijan límites para cada organismo de gasto. Los fondos disponibles son


asignados en primer lugar a ámbitos prioritarios como salud, nutrición y asistencia social.El resto se divide luego entre los organismos de gastos para cubrir las obligacionesrestantes. Una vez determinada la asignación mensual para cada organismo de gasto, laUnidad Admninistrativa Financiera de cada uno de ellos fija las prioridades para el pagode las obligaciones y los Contadores Centrales examinan su legalidad. La mayor parte delos fondos se utiliza para pagar sueldos y gastos sociales.

2.57 El Ministerio de Economía y Finanzas hace la programación de tesorería sobre la base delos recursos disponibles únicamente. Como resultado de la falta de sincronización entre elprograma de gasto y la programación de tesorería, se han generado obligacionespendientes tanto por mes como por ano.

DEUDA DE TESORERÍA PARA EL GASTO CORRIENTEY EL GASTO DE INVERSIÓN AL FINAL DEL AÑO

1999 % 2000 % 2001 % 2002 %

Admninistración 13.522.255 9,53 281.931.302 74,10 510.563.458 54,21 1.974.487.784 47,29centralEntes 20 a 243 112.869.795 79,57 62.821.052 16,51 144.831.456 15,38 1.409.665.250 33,77

Poderjudicial 13.663 ,01 17.094 0,00 20.218.532 2,15 66.465.188 1,59

Tribunal de - 4.522 0,00 3.146 0,00 6.277 0,00 4.655.188 0,11CuentasCorte Electoral 19.719 0,01 17.309 0,00 9.260.113 0,98 15.543.271 0,37

Tribunal 0 0,00 2.460 0,00 5.166 0,00 2.070.033 0,05AdministrativoEducación pública 10.725.569 7,56 2.818.779 0,74 43.049.940 4,57 389.168.177 9,32Universidad del 2.141.341 1,51 14.182.417 16,88 151.988.088 16,14 152.717.833 3,60EstadoInstituto Nacional 2.149.003 1,52 11.007.186 2,89 40.294.806 4,28 62.021.959 1,49de MenoresPoder legislativo 400.250 0,28 909.794 0,24 21.531.529 2,29 98.055.100 2,35Total 141.846.117 100,0 380.457.305 100,0 941.749.365 100,0 4.174.849.629 100,0

2.58 Hay suficiente flexibilidad, por conducto de la aprobación de modificaciones alpresupuesto, como para que los organismos de gasto puedan ejecutarlo. El elevadonúmero de modificaciones del presupuesto que se hacen cada año (8.000 en promedio)obedecen a: i) variaciones de los precios del peso uruguayo, ii) medidas legislativas quedisponen un aumento del gasto, especialmente en el ámbito de los gastos de personal, iii)la necesidad de ajustarse a un gasto social que cambia continuamente y ha resultadodifícil de estimar en la etapa de preparación del presupuesto y iv) recortes generalesinstituidos en razón de restricciones del flujo de fondos.

3Las entidades 20 a 24 del presupuesto incluyen diversos créditos, subsidios y subvenciones, así comotraspasos a seguridad social.


EJERCICIO FISCAL 2002

MODIFICACIONES AL PRESUPUESTOOperaciones Inversiones

% Mod./ % Mod./Org. crédito Org. crédito

Oficina del Presidente 65,94 -7,86Ministerio de Defensa -2,94 -9,42

Ministerio del Interior 5,49 -9,00Ministerio de Economía y Finanzas 1,44 -9,25

Ministerio de Relaciones Exteriores 1,54 -9,00

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca 1,98 -5,89

Ministerio de Industria y Energía 1,04 -9,01

Ministerio de Turismo 0,00 -9,00

Ministerio de Transporte y Obras Públicas 0,00 -8,53

Ministerio de Educación y Cultura 2,07 -9,00Ministerio de Salud Pública 0,05 -9,00Ministerio de Seguridad Social y Trabajo 1,13 -8,99

Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente 0,00 -5,03Ministerio de Deportes 0,11 -9,00

Poder judicial 34,46 -15,45Tribunal de Cuentas 0,00 -9,00

Corte Electoral 459,89 -9,00

Tribunal Administrativo 0,00 -8,98Educación pública nacional 5,63 -8,77

Universidad de la República 0,16 -44,98Instituto Nacional de Menores 0,2 -9,00

6. Seguimiento del Presupuesto

2.59 La responsabilidad por el control y el seguimiento de la ejecución del presupuesto es

compartida por la Contaduría General de la Nación y la OPP. La función de control de laContaduría General se limita a la Administración Central; la OPP supervisa además losservicios descentralizados, pero se dedica primordialmente al análisis de los programas,más que al control presupuestario.

2.60 La División de Control Financiero y Presupuestario de la Contaduría General verifica,por conducto de sus Contadores Centrales, los actos administrativos relacionados con lagestión financiera y presupuestaria. Esta División controla los procedimientosrelacionados con la gestión del presupuesto, la validación de las operaciones registradasen el SIIF, los informes contables de los fondos traspasados a los ministerios y losrequisitos legales y reguladores de los organismos del artículo 220 de la Constitución.

2.61 La OPP está encargada de la evaluación de las operaciones presupuestarias y se centra enel logro de los objetivos. En razón de las limitaciones que impone su tamaño, la

evaluación de las operaciones y del grado de consecución de los objetivos y las metas

programadas consiste en un estudio de los documentos y las auto-evaluacionespreparadas por cada entidad, sin que haya garantías de la calidad de éstos. El


Departamento de Proyectos de Inversión de la OPP ejerce el control sobre la ejecución delos proyectos de inversión. Los organismos de ejecución de los ministerios preparaninformes semestrales sobre los proyectos de inversión y se celebran reuniones periódicaspara determinar el logro de los objetivos de cada proyecto. Este grado de estrechasupervisión ha tenido como resultado que la consecución de los objetivos de losprogramas de inversión sea satisfactoria.

2.62 La falta de un nexo entre los controles de la Contaduría General de la Nación y los de laOPP reduce la eficacia del presupuesto como instrumento de gestión del gasto. Lasdisposiciones vigentes limitan la eficacia del sistema, ya que para una evaluaciónminuciosa es necesario examinar simultáneamente tanto los aspectos financieros comolos programáticos. En la práctica, la OPP funciona sin la participación de los ministeriosy organismos y esta falta de participación reduce el sentido de identificación con elproceso y la eficacia de éste.

7. Presentación de Informes

2.63 La Contaduría General de la Nación prepara cada mes un informe sumario sobre lasprincipales causas de las modificaciones del presupuesto y los aumentos del gasto. Lainformación mensual no se publica en los medios de prensa ni se puede consultar enInternet. La información que se puede consultar en Internet se limita a la ejecución anualdel presupuesto por los ministerios. Se presentan internamente al Presidente informestrimestrales sobre la consecución de las metas y los objetivos y los organismos de gastono tienen acceso a estos informes. La Contaduría General prepara también informesespeciales para atender a solicitudes concretas de información hechas por el PoderLegislativo.

2.64 El módulo de evaluación del presupuesto (SEV) se encuentra en una etapa muy tempranade su aplicación y se utiliza para preparar cuadros y gráficos en que se evalúa la gestiónde los ingresos, el gasto y la financiación. A nivel de ministerio y de organismo, no seutiliza el módulo SEV para el seguimiento y el control ya que cada organismo ha puestoen práctica su propio sistema autónomo, lo que tiene como resultado una duplicación deltrabajo y una utilización ineficiente de los recursos.

2.65 Como se expresó en el párrafo 2.13, el SIR abarca todos los ingresos de laAdministración. Corresponde distinguir distintos agentes de recaudación: I)GrandesRecaudadores, siendo éstos Dirección General Impositiva, Dirección Nacional deAduanas, Dirección de Loterías y Quinielas, Dirección Nacional de Casinos del Estado;2) Cajas Paraestatales: Banco Previsión Social, Caja de Profesionales Universitarios, CajaNotarial, Caja Bancaria, Caja Militar y Caja Policial; y 3) recaudación de Incisos.

2.66 Las obligaciones del servicio de la deuda no se asientan en tiempo real y, en cambio, sonincorporados sobre la base de informes periódicos que recibe el Banco Central una vezhechos los pagos.

2.67 La recaudación de Incisos se efectúa en forma distribuida a través de sus UnidadesEjecutoras y se registra en el SIIF a partir de la implantación del SIR en el año 2001.

2.68 Referente a los puntos 1 y 2 arriba (el párrafo 2.65) si bien la información es recogidapor CGN, mediante declaraciones juradas mensuales, éstas se ingresan al SIIF en CGN.


Se prevé en el año 2004 la obtención de los datos de los Grandes Recaudadores a través

de conexión con el SIIF generando Estados de Recaudación en forma automática.

2.69 Los sistemas de recaudación del ingreso no están conectados al SIIF. Si bien cada día se

reciben las cifras agregadas respecto de los ingresos, los detalles relativos al tipo de

ingresos recaudados se asientan manualmente con un desfase de dos a tres meses. LaContaduría General ejerce control suficiente comparando la información presentada por

el organismo recaudador con la proporcionada por el sistema bancario. Con

independencia de estos controles, se entregan recibos a todos los contribuyentes que

pagan su deuda por conducto del sistema bancario.

D. Contabilidad e Informes Financieros

2.70 Las disposiciones institucionales que rigen el funcionamiento de la Contaduría General

son suficiente para asegurar que pueda desempeñar su función rectora en el sistema de

contabilidad. Según el TOCAF, el sistema de contabilidad pública incluye el conjunto de

principios técnicos, organizaciones, normas y procedimientos empleados para recopilar,

evaluar, procesar e indicar las actividades económicas y financieras del Gobierno. Sobre

la base de las directrices de la estructura de la profesión contable se aplican las normas de

contabilidad generalmente aceptadas en el Uruguay.

2.71 La Contaduría General coordina las medidas y actividades técnicas con las institucionesencargadas de planificar la asignación de recursos, la recaudación de ingresos, el crédito,

la tesorería, el control interno y la auditoría externa.

2.72 La Contaduría General, con el asentimiento del Tribunal de Cuentas, enuncia los

principios, las normas y los procedimientos, así como los libros auxiliares, que se

necesitan para la contabilidad obligatoria de todas las organizaciones públicas y formanparte de ellas. Junto con la Tesorería, prepara el estado de fuente y utilización de los

fondos para el sector público no financiero.

2.73 Si bien algunos de los módulos del SIIF están en pleno funcionamiento, el módulo de

contabilidad (SIC) se encuentra aún en las etapas de diseño y definición. Este módulo,

una vez que entre en funcionamiento, tomará los insumos de todos los demás sistemas y

los convertirá en información contable financiera. Sobre la base del concepto de partida

doble, generará información financiera a partir de la información sobre la contabilidad

del presupuesto por conducto de una matriz de conversión. En la actualidad, la

información contable para la Administración Central se prepara manualmente utilizandoplanillas contables auxiliares que recogen la información de la base de datos del SIIF. La

información se utiliza únicamente para procedimientos internos, a fin de comprobar y

validar la información sobre el presupuesto.

2.74 La intervención del Tribunal de Cuentas de determinados tipos de gastos (intereses de

deuda Pública, gastos cuyos importes superan determinado montos, etc.) por parte delTribunal Central en lugar del Contador Delegado, implica una demora en el proceso de

intervención de las obligaciones que trae como consecuencia la no exposición en tiempo

real del gasto incurrido.

2.75 La ejecución presupuestaria del Poder Legislativo actualmente se realiza por partidasglobales en lugar de emitir obligaciones por cada gasto en que se incurra. Ello implica

que, el enlace entre la ejecución presupuestaria y el modulo de Contabilidad no es


factible. Por consiguiente el Poder Legislativo al igual que el resto de los Poderes deberáregistrar presupuestariamente el gasto en forma detallada.

1. Normas de Contabilidad

2.76 Existen en el sector privado del Uruguay tres tipos de normas de contabilidad, lasprofesionales, las institucionales y las legales. Una comisión permanente creada en 1991aprueba las normas legales de contabilidad. La Comisión está dirigida por la Oficina deAuditoría Interna y tiene las siguientes funciones: i) estudiar las normas de contabilidadpara las empresas comerciales del Gobierno; ii) preparar proyectos de normas decontabilidad y iii) difundir las normas y publicar ejemplos a los efectos de una mejorcomprensión. Los organismos del artículo 220 utilizan esas normas.

2.77 El Gobierno no prepara estados financieros porque utiliza el sistema de contabilidadpresupuestaria y contabilidad financiera. La presentación de informes financieros eslimitada y apunta básicamente a la supervisión de la ejecución del presupuesto.

2.78 En el sector público, artículo 211 es el Tribunal de Cuentas el órgano encargado de dictarlas Ordenanzas de Contabilidad y el CGN preparándolas y presentádolas al TC para suaprobación. Recientemente este Tribunal aprobó la Ordenanza No. 81 (10 de enero de2003), en que se establecían los criterios, las normas y los procedimientos para lapreparación de los estados financieros del sector público, incluida la adopción de lacontabilidad financiera. Se trata de un importante paso hacia la adopción de las normasinternacionales de contabilidad para el sector público de la IFAC.

2.79 El alcance de esta ordenanza, incluye a todas los organismos de la administración central,servicios descentralizados, entes autónomos, gobiernos municipales e institucionesprivadas que reciben fondos públicos. La Contaduría General de la Nación prepara elpresupuesto anual y el informe de contabilidad con insumos de la OPP y de losministerios. El documento incluye: i) un informe sobre la consecución de las metas y losobjetivos, preparado por la OPP sobre la base de la información proporcionadatrimestralmente por los ministerios y organismos; ii) una comparación, tomada del SIIF,de los gastos efectivos en comparación con los previstos; y iii) información sobre laevaluación de los proyectos de inversión tomada de los proyectos de inversión de la OPP.

2.80 El informe de contabilidad y presupuesto es presentado cada año al Poder Legislativo.Una vez aprobado, la información puede ser utilizada públicamente sin restricciónalguna. Antes del 31 de diciembre del año siguiente se publica también informaciónfinanciera consolidada de la Administración Central, los entes del artículo 220, el Bancode Previsión Social y las municipalidades. También se facilitan las estadísticas fiscalespara el informe estadístico anual y para el Anuario Estadístico del FMI.

2.81 La OPP prepara anualmente un estado financiero consolidado de las empresas públicas,que no es publicado. En todo caso, cada una de estas entidades publica estadosfinancieros comprobados. Los estados financieros de los servicios descentralizados sepreparan de conformidad con los principios contables generalmente aceptados en elUruguay, que son compatibles con las normas internacionales de contabilidad. No haynexo alguno entre los sistemas contables de estas entidades y el SIIF.


2. La Gestión de la Tesorería

2.82 El sistema de tesorería consta del grupo de entidades, técnicas, normas y procedimientosrelacionados con la recaudación de ingresos y con los pagos que se han de hacer, así

como con la custodia de los recursos que son generados. La Tesorería tiene en el Uruguaylas siguientes funciones: i) coordinar todas las unidades de tesorería de la Administración

Central; ii) centralizar la recaudación de ingresos y los pagos; iii) los flujos de fondos; iv)

la formulación del programa de tesorería y v) la custodia de las acciones, los fondos y los

títulos de valores del Gobierno.

2.83 En el año 2000 se puso en práctica la Cuenta única de Tesorería, en que se unificaron

todos los fondos del sector público. La Cuenta está estructurada de modo tal de incluir las

cuentas de pagos y cobros, ya que las entidades que cobran directamente depositan el

producto en esta cuenta. Se trata de la cuenta central de caja del Gobierno y tiene a su

cargo la realización de pagos por cheque o electrónicamente.

2.84 Se observa la aprobación de normas legales mediante las cuales: (i) se crean como fuente

de financiamiento del gasto a los fondos de terceros, permitiéndose que los mismos esténradicados fuera de la CUN cuando en realidad, se trata de Fondos de Libre

Disponibilidad; y (ii) se autoriza a que determinados Fondos de Libre Disponibilidad

sean depositados en cuentas bancarias distintas a la CUN.

2.85 El establecimiento de la Cuenta Única ha hecho posible reducir considerablemente losfondos no utilizados. Mediante la simplificación de los procedimientos y la utilización desistemas de pago electrónico, la Cuenta Única ha servido de mecanismo para lograr unamayor eficiencia en los pagos a proveedores y otros beneficiarios. Lamentablemente, enla práctica se ha perdido parte de esta eficiencia en razón de las restricciones en el flujode fondos durante la actual recesión.

2.86 La Tesorería detennina la habilitación mensual de fondos según la recaudación ydistribución de los gastos y según la participación de cada organismo de gasto. Sobre la

base de la asignación de fondos que hace la Tesorería al organismo de gasto, cada uno deellos asigna prioridad a sus obligaciones y determina a quiénes ha de pagar, lo que puededepender de la fecha o la urgencia del pago. Luego comunica las prioridades a la

Tesorería a fin de que pueda hacer los pagos del caso. Las obligaciones no pagadas por la

Tesorería al final del ejercicio constituyen la deuda de Tesorería e incluyen toda la deudacontabilizada pero impaga.

2.87 El flujo de fondos del Gobierno es preparado conjuntamente por la Tesorería y laContaduría General, pero no se prepara directamente a partir del SIIF porque no sedispone de toda la información. Igualmente, la Contaduría General hace la conciliación

bancaria en un 80% por conducto del sistema del SIIF y en un 20% en forma manual.

E. Sistemas de Auditoria y Control Interno y Externo

2.88 Las funciones de control interno de las entidades incluidas en el Presupuesto Nacionalestán a cargo de la Contaduría General y la Auditoría Interna de la Nación; sin embargo,

ninguna de ellas utiliza las directrices del Comité de Organizaciones Patrocinantes(COSO), que ayudaría a que hubiese un entorno uniforme de control.


2.89 El Tribunal de Cuentas y la Auditoria Interna de la Nación deberían coordinar larealización de sus auditorias, de acuerdo a lo establecido por las normas legales vigentesen la materia, a efectos de una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus funciones.Asimismo resulta necesario la implementación de Unidades de Auditoria Interna en lamayor parte de los organismos.

1. El Control Interno

2.90 Los Contadores Centrales y el SIIF constituyen dos de los mecanismos más importantesde control interno.

2.91 En cada Inciso de la Administración Central actúa un Contador Central(aproximadamente 17 en total, subordinados a la División Control Presupuestario yFinanciero de la Contaduría General de la Nación), que desempeña funcionesfundamentales de control interno (como funcionarios de C.G.N.) y a su vez tienen ladelegación otorgada por la Ordenanza N' 74 de 231/597 del Tribunal de Cuentas para elejercicio de las atribuciones establecidas en el artículo 211 lit. b) de la Constitución y 96del TOCAF. También, hay 80 funcionarios auditores que se turnan como funcionarios delrespectivo Inciso. En algunos de los Organismos del artículo 220, los funcionarios delTribunal de Cuentas son quienes realizan el control preventivo de legalidad, y en otrosson funcionarios quienes lo realizan son funcionarios del mismo organismo quienes lorealizan (no se realiza control interno por parte del Poder Ejecutivo) En estos casospodría plantearse situaciones conflictivas ya que los mismos funcionarios llevan adelantela gestión y realizan tareas de control externo.

2.92 Los Contadores Centrales, en su carácter de delegados del Tribunal de Cuentas, revisanlas operaciones para determinar su legalidad y la aplicación adecuada del costopresupuestario. Al mismo tiempo, participan en el asiento de las operaciones y el controlpresupuestario.

2.93 El sistema SIIF tiene incorporadas funciones que sirven de mecanismos para el controlinterno y consisten en la prohibición de compromisos respecto de los cuales no se hayanhecho asignaciones presupuestarias, el cálculo automático de las asignaciones con cargoal presupuesto corriente teniendo en cuenta las modificaciones al presupuesto, controlesde mantenimiento de los beneficiarios del SIIF y seguridad de la información.

2. Auditoria Interna de la Nación

2.94 El sistema de control interno de los actos y la gestión económico-financiero de lasentidades incluidas en el Presupuesto Nacional, está encabezado por la Auditoria Internade la Nación, la que en cumplimiento de sus funciones utiliza las normas de auditoria dela Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras (INTOSAI) y las generalmenteaceptadas en el Uruguay.

2.95 De acuerdo con lo dispuesto por el TOCAF, el Tribunal de Cuentas y la Auditoria Internade la Nación deben coordinar con las respectivas unidades de auditoria interna, laplanificación de las auditorias en los entes autónomos y servicios descentralizados.

2.96 La oficina está subordinada orgánica y financieramente al Ministerio de Economía yFinanzas. Tiene autonomía técnica en el ejercicio de sus funciones y acceso ilimitado alos registros financieros, con inclusión de las reservas presupuestarias y los gastos


militares. Está facultada para investigar la utilización de los fondos asignados a la

Legislatura, así como la recaudación de ingresos. La Oficina se cerciora de que haya

mecanismos de seguimiento suficientes cuando se detectan casos de fraude o corrupción.

No obstante se considera, de acuerdo, al derecho comparado, que su autonomía e

independencia funcional, estaría más asegurada si constituyera un órgano dependientedirectamente de la Presidencia de la República.

2.97 La oficina ha preparado algunos manuales de auditoría. Prepara un plan de trabajo anual

y los avances se miden periódicamente en comparación con ese plan. Se publican

informes sumarios en el Diario Oficial y cada semestre publica un informe sobre las

auditorías realizadas. La Oficina no participa en la preparación de estados financieros.

2.98 Uno de los puntos fuertes de la Auditoria Interna de la Nación es su personal que, si bienes reducido, tiene un carácter sumamente profesional, independiente y objetivo. Losfuncionarios de la Oficina rotan entre diversas entidades de gasto. A nivel institucional,

cabe a la Oficina la importante función de cerciorarse de que los recursos se utilicen

debidamente y de que se apliquen buenas prácticas administrativas que aseguren unagestión transparente. La Oficina asesora también al poder ejecutivo en cuanto a lautilización eficiente de los recursos públicos y una reducción prudente del gasto público.Sus actividades contribuyen a la imagen positiva de que el Gobierno actúa en forma

responsable por conducto de la publicación de información acerca de sus auditorías.

2.99 Si bien la estructura orgánica prevé la existencia de unidades de auditoría interna confuncionarios subordinados directamente a los ministerios y a las entidades autónomas,

además de los auditores internos que adscribe la Oficina de Auditoría Interna, estasunidades no se han establecido en razón de restricciones financieras.

2.100 La Auditoria Interna de la Nación ejerce una fiscalización especial (Ley 17.292 de25/1/2001) en relación a los órganos de control interno de los emprendimientos oasociaciones en las que participen los entes autónomos y servicios descentralizados del

dominio industrial y comercial de Estado.

3. El Control Externo

a) El Tribunal de Cuentas

2.101 El Tribunal de Cuentas es la institución fiscalizadora superior y presenta sus informes al

Parlamento. El Tribunal realiza auditorías de la Administración Central, los serviciosdescentralizados y entes autónomas, las municipalidades, las personas públicas y losorganismos de ejecución de los proyectos financiados por instituciones financierasinternacionales.

2.102 El marco legal del Tribunal de Cuentas se encuentra en la Constitución, el TOCAF y

diversos otros instrumentos jurídicos emitidos por ella. Tiene independencia funcionalpero no financiera. El marco operacional se encuentra en una serie de manuales y

directrices que son cabales y dan garantías de calidad.

2.103 Existe un plan de trabajo anual preparado de conformidad con las normas de la INTOSAIque prevé un ámbito de control lógico y racional. Sin embargo, los mecanismos para laaplicación de las recomendaciones de las auditorías del Tribunal de Cuentas son débiles y

estas recomendaciones no se hacen cumplir. Las observaciones que efectúa el


Tribunal de Cuentas, tanto en su función de control ex ante como las que resultande la realización de sus auditorias y de los informes correspondientes a lospresupuestos, no son analizadas ni tenidas en cuenta por el poder legislativo, loque disminuye en gran medida la eficacia del control efectuado por dichoTribunal e impide el llamado a responsabilidad de los jerarcas que son motivo dedichas observaciones. Habría que presentar al Parlamento un informe semestral sobrelas recomendaciones pendientes del Tribunal de Cuentas a fmn de ejercer presión para quelas entidades cuyas cuentas fueron comprobadas cumplan esas recomendaciones.

2.104 Existe un manual de descripciones y funciones de los puestos y se realizan evaluacionesperiódicas del desempeño. El personal profesional debe preparar una declaración sobreconflictos de intereses. El Tribunal de Cuentas se adhiere al Código de Ética publicado enenero de 2003 para todos los funcionarios públicos.

2.105 El Tribunal realiza el control ex ante de los gastos y desembolsos, así como auditorías expost selectivas de la ejecución del presupuesto y los estados financieros. Prepara uninforme anual sobre las observaciones de los Contadores Delegados en el curso del año,así como el informe de auditoría y la opinión sobre la ejecución del PresupuestoNacional. El informe anual es presentado al Parlamento dentro del plazo fijado. En lasentrevistas que se hicieron para el presente informe, hubo consenso en que el Parlamentono actuaba sobre la base de esta información. El seguimiento ulterior se realiza en elcurso de la auditoría siguiente de la entidad de que se trate.

2.106 La Oficina puede delegar sus funciones ex ante a los Contadores Centrales de laContaduría General, los Contadores y/o Gerentes Financieros de los entes autónomas ylos servicios descentralizados. Los Contadores Centrales, si bien dependenorgánicamente de la Contaduría General, para las funciones de control previo estándirectamente subordinados al Tribunal de Cuentas. Los Contadores Delegados sondestacados en un ministerio por períodos de dos a cuatro años. El personal del Tribunalde Cuentas realiza también auditorías externas de la Administración Central y lasentidades del artículo 220 y presenta los correspondientes informes al Parlamento y a lasdistintas entidades. En los casos en que no se hayan adoptado medidas correctivassatisfactorias, está facultado para recomendar al Parlamento que se tomen las medidaspunitivas del caso.

2.107 Los Contadores Delegados preparan informes, que se presentan al organismo de gastocorrespondiente, en que se indican las deficiencias que se han encontrado. De no tomarsemedidas con arreglo a las observaciones, el Tribunal de Cuentas puede reconsiderar lacuestión. Los Contadores Delegados no están autorizados para impedir que se efectúe elgasto que ha sido objeto de observaciones.

b) Arreglos de Auditoria para los Servicios Descentralizados y losOrganismos Autónomos

2.108 El Tribunal de Cuentas tiene a su cargo el control ex ante del gasto en los serviciosdescentralizados. Estas funciones a veces se llevan a cabo por funcionarios suyosadscritos directamente a las empresas mientras en otros casos las lleva a cabo el personalde cada empresa. El Tribunal de Cuentas efectúa el control ex post mediante auditorías delos estados fmancieros anuales en todas las empresas públicas, por más que éstas esténsujetas también a la auditoría de empresas privadas. Según la interpretación


constitucional, el Tribunal de Cuentas debe revisar y aprobar los estados financierosanuales comprobados por las empresas privadas antes de su publicación.

2.109 Además de estos controles, las empresas públicas en general tienen unidades de auditoría

interna que funcionan con un carácter más operativo. La eficacia de este control depende

de la capacidad de la unidad de que se trate. En general, las empresas públicas tienen

sólidas unidades de auditoría interna que desempeñan funciones orientadas hacia elcontrol de la gestión.

2.110 El control del poder ejecutivo se ejerce mediante la presentación anual por las empresaspúblicas a la OPP del estado financiero y de ejecución del presupuesto. Las empresas

presentan además un estado mensual los ingresos y gastos con criterio caja. A fin de

preparar la programación financiera, las empresas, la OPP, el Ministerio de Economía y

Finanzas y el Banco Central celebran cada mes reuniones conjuntas. Las empresaspúblicas que generan utilidades traspasan parte de estos recursos a la Tesorería, lo cual se

hace mensualmente sobre la base de una cantidad mensual fijada por el poder ejecutivo.Éste tiene también a su cargo la aprobación de las modificaciones en las tarifas y en la

estructura salarial y orgánica.

F. Gestión de la deuda

2.111 Se ha avanzado considerablemente en el Uruguay en la tarea de separar y coordinar los

objetivos de la rendición de cuentas respecto de la gestión monetaria y de la deuda entre

los organismos de gobierno que participan en esta última. La Unidad de Asesoramiento

Financiero y Macroeconómico del Ministerio de Economía y Finanzas preparaproyecciones de las necesidades de financiamiento y las obligaciones de pago del

Gobierno, encuentra alternativas para enjugar los déficit de financiamiento y para mitigarel riesgo financiero, analiza las condiciones en que puede emitirse nueva deuda y losefectos en el perfil de la deuda y analiza la viabilidad de ésta.

2.112 El marco legal y regulador para contraer deuda es adecuado y aclara quién está

autorizado para contraer y emitir deuda, para invertir y para realizar operaciones ennombre del Gobierno. La OPP tiene a su cargo la coordinación del proceso de acceso alcrédito externo y el seguimiento de la ejecución de los proyectos de inversión. Antes del

31 de diciembre de cada año, los organismos de la Administración Central, los serviciosdescentralizados y los entes autónomos tienen que comunicar a la OPP todos losempréstitos previstos.

2.113 El poder ejecutivo, previo asesoramiento del Ministerio de Economía y Finanzas, tiene asu cargo la aprobación previa de las deudas que han de contraer la AdministraciónCentral, los entes autónomos y los servicios descentralizados.

2.114 El Banco Central imparte asesoramiento al poder ejecutivo acerca de las condiciones enque los organismos públicos pueden contraer obligaciones con organismosinternacionales. Su Unidad de Operaciones Internacionales está encargada de cerciorarsede que se cumplan las condiciones financieras de los contratos de deuda externa y es el

agente encargado del pago. Esta Unidad administra además el depósito central de

información (FINEXT) en que se registran las obligaciones de deuda del Gobierno. Nohay una interfaz entre FINEXT y el SIIF, pero el primero está integrado en el sistema de

contabilidad central del Banco Central. Los controles internos respecto de laadministración de la base de datos FINEXT son sólidos y se hacen conciliaciones


mensuales entre los datos del sistema y los que proporcionan las entidades de crédito ylas prestatarias.

2.115 La Unidad de Asuntos Fiscales del Banco Central tiene a su cargo la generación ypublicación de información sobre la deuda. Los datos se extraen de FINEXT y seclasifican a fin de proporcionar información acerca del volumen y la composición de ladeuda y el activo financiero, con inclusión de la moneda, el vencimiento y la estructurade los tipos de interés. Antes de la publicación de esa información, la Unidad de AsuntosFiscales procede a un completo control de calidad, en su mayor parte en forma manual omediante planillas informáticas, que es engorroso y demora el proceso.

2.116 Al no haber interfaz entre FINEXT y el SIIF, no se atiende a las necesidades deinformación en tiempo real del Ministerio de Economía y Finanzas, que es la entidadprimordialmente encargada de la adopción de decisiones sobre la gestión de la deuda.Dentro del Ministerio, la Contaduría General mantiene datos sobre la deuda en un sistemaautónomo de planillas informáticas exportado de FINEXT por conducto del programaStandard Query Language. Se utiliza este sistema a fin de hacer manualmente asientoscontables de las obligaciones de deuda. A los efectos de disponer de datos para laadopción de decisiones, el Ministerio mantiene también otros sistemas autónomos condatos derivados de diversas fuentes (FINEXT, OPP, Contaduría General). Elprocesamiento manual de los datos en las diversas entidades aumenta el riesgo de errorhumano y de incompatibilidad entre las diversas fuentes y absorbe recursos que sonescasos y podrían reasignarse a actividades de análisis.

2.117 El actual mecanismo de auditoría del Banco Central requiere una auditoría anual por elTribunal de Cuentas. Según la evaluación de las salvaguardias en el Uruguay hecha por elFMI (30 de diciembre de 2002), la auditoría no cumple las normas internacionales en lamateria y el nivel de pruebas sustantivas es reducido y no permite al Tribunal de Cuentasexpresar una opinión acerca del entorno en que tiene lugar el control interno en el Banco.El FMI había propuesto que la auditoría del Banco Central fuera adjudicada por contrataa una empresa privada para fines de 2002; sin embargo, a la fecha de preparación delpresente informe las autoridades habían aplazado este proceso hasta más avanzado el añoen curso.

2.118 El pasivo contingente, esto es, las posibles reclamaciones financieras contra el Gobierno,no se registra ni encuentra en ninguno de los sistemas del Gobierno. El pasivocontingente, cualquiera que sea su índole, puede tener una gran repercusión en laposición financiera del Gobierno, incluida su liquidez en general.

2.119 El manejo de la deuda podría ser mejorado a través de: (i) establecer en el SIIF unmódulo de contabilidad que sirviera de interfaz entre los sistemas autónomos quemantiene el Banco Central (Operaciones Internacionales y Asuntos Fiscales), la Unidadde Asesoría Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas y la Contaduría Generalde la Nación; y (ii) el Tribunal de Cuentas debería realizar auditorias periódicas deldesempeño de los encargados de la gestión de la deuda y de los sistemas yprocedimientos de control.

G. Fiscalización del Presupuesto por parte del Poder Legislativo

2.120 La supervisión legislativa está a cargo del Parlamento (la Cámara de Senadores y laCámara de Representantes). Las funciones incluyen la aprobación del presupuesto


quinquenal y las modificaciones al presupuesto anual, el examen de la ejecución del

presupuesto durante el quinquenio, la aprobación del informe sobre el presupuesto anual

comprobado y la contabilidad y la investigación de las denuncias formuladas en informes

del Tribunal de Cuentas.

2.121 En cada Cámara se constituye una Comisión de Presupuesto cuya finalidad es analizar

cada una de las normas que integran el proyecto recibido a fin de proponer a la respectiva

Cámara la redacción final. El análisis del presupuesto se centra básicamente en los

artículos del Proyecto de Ley y menos en las cifras financieras o en la información sobre

el desempeño que figura en el anexo. En cada uno de los cuatro años siguientes, el Poder

Legislativo se expide acerca de la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución

Presupuestal del año precedente, así como de las modificaciones proyectadas al

Presupuesto Quinquenal, presentadas por parte del Poder Ejecutivo.

1. Aprobación del Presupuesto

2.122 El Poder Ejecutivo envía al Parlamento el proyecto de presupuesto para el quinquenio

dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que un nuevo gobierno asume el cargo.

Cada una de las dos cámaras (de Senadores y de Representantes) dispone de 45 días

desde la fecha en que recibe el proyecto, para su aprobación. De no ser aprobado, el

proyecto se considera rechazado. Si luego de aprobado por una de las cámaras, la otra

propone modificaciones, la primera dispone de 15 días para aceptarlas o rechazarlas. Si

las rechazara, corresponde el pronunciamiento de la Asamblea General, también dentro

de los 15 días de recibidos. De no pronunciarse, el proyecto se considera rechazado.

2.123 La legislación dispone que los representantes pueden pedir información a la

administración, llevar a cabo investigaciones parlamentarias y obtener toda la

información necesaria para tomar decisiones.

2.113 Las modificaciones al presupuesto que requieran un aumento del gasto total, sólo pueden

tener iniciativa del Poder Ejecutivo.

2.114 Las Comisiones de Presupuesto de las dos Cámaras escuchan las propuestas de los

distintos Ministerios durante la etapa de su estudio y cuentan con el asesoramiento técnico

de la rama ejecutiva (Contaduría General, OPP y Ministerio de Economía y Finanzas).

Existe una falta de capacidad institucional para la fiscalización de administración

financiera pública. Las Comisiones no tienen acceso a un nivel de apoyo profesional que

les permita fiscalizar efectivamente el proceso presupuestal.

2.115 Para la supervisión de los organismos del artículo 220 se sigue un procedimiento

diferente. Estos organismos preparan sus proyectos de presupuestos respectivos y los

presentan al Poder Ejecutivo para que sean incluidos en el proyecto de Ley de

Presupuesto. El Poder Ejecutivo puede elaborar una propuesta alternativa y presentarambas ante el Poder Legislativo.

2.116 La supervisión legislativa también es distinta respecto del presupuesto de los entes

autónomos y los servicios descentralizados (empresas públicas comerciales e industriales).

Estas entidades presentan sus proyectos de presupuesto al Poder Ejecutivo y al Tribunal

de Cuentas cinco meses antes del comienzo de cada ejercicio, con excepción al siguiente

al año electoral, que puede ser presentado en cualquier momento. De existir observaciones

del Poder Ejecutivo y/o del Tribunal de Cuentas, se devuelve al ente. Si las acepta,


devuelve el documento al Poder Ejecutivo para su aprobación. En caso contrario, el PoderLegislativo, en sesión conjunta de las dos cámaras, resolverá las diferencias por voto de lamayoría de las dos terceras partes del total de sus componentes, dentro de los 40 días derecibido. De no pronunciarse, se tendrá por aprobado el Proyecto con las observacionesdel Poder Ejecutivo

2.117 El presupuesto del Poder Legislativo queda fuera del ámbito de iniciativa y control delPoder Ejecutivo. La Constitución indica claramente que cada una de las dos cámarasaprueba su respectivo presupuesto en los doce primeros meses de cada Legislatura pormayoría de los tres quintos de votos del total de sus componentes y lo comunica al PoderEjecutivo para que sea incluido en el Presupuesto Nacional. Asimismo, dentro de loscinco primeros meses de cada período legislativo, cada Cámara puede por igual quórumestablecer las modificaciones que estime indispensables.

2.118 El presupuesto efectivo del poder legislativo propiamente dicho queda fuera del ámbito dela OPP porque la Constitución indica claramente que cada una de las dos cámarasaprobará su propio presupuesto en los dos primeros meses de cada legislatura por mayoríade las tres cuartas partes de sus miembros y comunicará al poder ejecutivo el presupuestoaprobado a fin de que sea incluido en el Presupuesto Nacional.

2. Fiscalización de la Ejecución del Presupuesto

2.119 Existen deficiencias sustanciales en la supervisión legislativa de la ejecución, el control yla evaluación del presupuesto. El poder legislativo no utiliza los informes del Tribunal deCuentas en la forma debida y suele depender del informe del poder ejecutivo. Si bien elpoder legislativo tiene acceso sin restricciones a la información necesaria para llevar acabo sus funciones de supervisión, su falta de capacidad técnica traba el uso de esainformación. En las encuestas realizadas en 1997 con los legisladores quedó de manifiestola opinión común acerca de la necesidad de un mejor asesoramiento presupuestario y, sinembargo, ello sigue constituyendo una grave deficiencia del sistema. En el ejercicio 2002,la CGN a través de su equipo de capacitación dictó cursos para los Legisladores sobre elSIIF.

2.120 En cuanto a la corriente de información, se trata de un sistema sumamente abierto desde elpunto de vista del análisis y la difusión de la información que se ha enriquecidoconsiderablemente en los últimos años en razón de la existencia de tecnología de lainformación en las dos Cámaras. Los recursos que se ponen a disposición de lasComisiones de Presupuesto son iguales a los que están a disposición de otras comisioneslegislativas y se consideran suficientes. Hay 53 terminales para tener acceso en línea alSIIF y para hacer consultas. Sin embargo, los legisladores, sus asesores y la sociedad civilen general necesitan una mejor capacitación y una mayor especialización, así como mayoracceso a información de fácil uso.

H. Recursos Humanos para la Gestión de las Finanzas Públicas

2.121 El marco legal que rige la gestión de los recursos humanos en el sector público incluyenormas relativas a la designación y el ascenso de funcionarios públicos y los incentivospara éstos (Ley No. 16.127, 7 de agosto de 1990). La ley incluye también normas relativasa la redistribución de los funcionarios para promover una plantilla adecuada en lasorganizaciones y la movilidad horizontal.


2.122 En el marco de la reforma de 1995, el CEPRE preparó un grupo de propuestas para la Ley

de Presupuesto 2000-2004 en materia de gestión de los recursos humanos con el objetivo

de aumentar la responsabilidad, las remuneraciones y la capacidad administrativa en la

administración pública. Las propuestas se referían a la simplificación y modernización del

sistema de clasificación de puestos, el establecimiento de un régimen horizontal de

sueldos compatible con las aptitudes que se necesitaban en el contexto de la incorporación

de tecnología, el establecimiento de un sistema de remuneración que pudiera competir con

la del mercado, un sistema de trayectoria de la carrera y evaluación del desempeño

vinculado a los productos y resultados de la organización y un sistema de información.

2.123 A pesar de la Ley 16.736, que instituyó reformas en los sistemas de remuneración,

calificación, ascenso y capacitación y otros sistemas de personal, las estructuras salarialessiguen siendo excesivamente detalladas y fragmentadas. Ha habido varios intentos de

racionalizar la situación de la administración pública, pero subsisten los obstáculos. El

problema del costo de los recursos humanos del sector público (sueldos, pensiones,

seguridad social) es uno de los más difíciles a que hace frente el Gobierno en razón de su

repercusión en el presupuesto. Además, el marco legal es rígido y la resistencia de las

organizaciones profesionales es firme.

2.124 Además, la existencia de diferentes horarios reales de las reparticiones públicas, poca o

ninguna efectividad de la capacitación realizada por el servicio civil, sistemas de

calificación de personal engorrosos y costosos, multiplicidad de partidas salárialescomplementarias (incluso algunas de ellas con carga a objetos de gastos de

funcionamiento, proyectos financiados por organismos internacionales, comisiones deapoyo, etc.) se dificultan el conocimiento de la retribución total de cada funcionario, y

complica el control de las respectivas liquidaciones.

2.125 La reforma aprobada por la Ley 16.736 no fue suficiente para solucionar la problemática

de la dedicación de la mayoría de los funcionarios técnicos, con buena formación tanto

académica como especifica, dado que las Unidades Ejecutoras no han podido financiar los

cargos de Alta Especialización y no existe solución para los escalones siguientes de la

carrera administrativa. Si bien la situación del doble empleo ha disminuido por la caída

de la actividad, la mayoría de los funcionarios públicos calificados que no han accedido alos cargos de "alta especialización", han obtenido disminución del régimen horario,

flexibilidad en los mismos, por la imposibilidad de otorgar incrementos saláriales. En

suma no se ha logrado un involucramiento total de los funcionarios de nivel con laAdministración.

2.126 La mayoría de los trabajadores del sector público tienen más edad que los del sectorprivado y esta diferencia se ha ampliado en el último decenio como resultado de lacongelación de la contratación en vista del deterioro de la situación económica y de la

disminución del poder adquisitivo de un ingreso fijo.

2.127 En cuanto a los estudios universitarios (grado de calificación), el Uruguay se acerca al

nivel de los países desarrollados. La proporción en el país de funcionarios del sectorpúblico con título universitario es similar a la de los países de la OCDE. La diferencia se

encuentra en la distribución dentro del sector público, ya que los funcionarios delGobierno central tienen títulos más altos en el Uruguay que en los países de la OCDE.

2.128 En las entidades de la administración financiera central que visitó el equipo de evaluación,

el nivel general de profesionalismo y experiencia de los empleados del sector público era


bueno. Por ejemplo, la OPP tiene unos 140 funcionarios en total, de los cuales hay seisprofesionales destinados al Presupuesto Nacional, seis profesionales destinados a losEntes Autónomos y Servicios Descentralizados, tres que se ocupan de las inversiones y 44que se ocupan de la reforma del Estado. De los 400 empleados de la Contaduría General,unos 140 (35%) son profesionales y 260 (65%) son administrativos. En la División dePresupuesto de la Contaduría General hay 120 profesionales, de los cuales 17 sonContadores Centrales en los ministerios y organismos. El Tribunal de Cuentas tiene entotal 360 funcionarios, de los cuales 248 son profesionales, con una mezcla de juristas yprofesionales de la auditoría.


III. EVALUACION DEL RIESGO FIDUCIARIO DEL PAÍS

3.1 El riesgo fiduciario, esto es, la posible pérdida de beneficios de desarrollo que tiene lugar

cuando se utilizan fondos públicos o procedentes de donantes para fines no autorizados o

cuando no se detecta una utilización no autorizada, se plantea cuando hay discrepancias

entre las buenas prácticas en la gestión de las finanzas públicas que promueven la

transparencia y la rendición de cuentas, por una parte, y las instituidas o seguidas en el

país, por la otra.

3.2 Habida cuenta de las disposiciones y prácticas en materia de rendición de cuentas que el

equipo de evaluación observó y analizó en el capítulo 2 del presente documento, éste

llega a la conclusión de que el riesgo fiduciario en el Uruguay es bajo.

3.3 La evaluación que antecede demuestra que, en general, la gestión del sector público en el

Uruguay sigue siendo transparente, si bien es burocrática. El equipo de evaluación

observó varias prácticas acertadas.

a. El marco legal vigente para la rendición de cuentas, incorporado en el TOCAF, es

adecuado porque: i) hace obligatoria la utilización del SIIF para todas las entidades

de la Administración Central; ii) establece una clara división entre las funciones de

los poderes ejecutivo y legislativo en materia de administración financiera y iii)

recientemente se ha dispuesto la adopción para el sector público de las normascontables internacionalmente aceptadas;

b. La clasificación de ingresos y gastos en el Presupuesto Nacional es completa y

sistemática;

c. La ejecución del presupuesto tiene lugar en forma muy descentralizada;

d. Se ha avanzado considerablemente en la tarea de que el sistema bancario capte

directamente los ingresos recaudados;

e. La Contaduría General ha puesto en práctica sólidos controles internos respecto de

la administración financiera por conducto de los contadores centrales y de la

aplicación del ZIF;

f. El marco legal para contraer deuda es adecuado; y

g. Cada año se presenta el informe sobre el presupuesto y la contabilidad para su

examen por el poder legislativo. Una vez aprobado el informe, queda a disposición

del público en general sin restricción alguna.

3.4 En otros estudios de diligencia debida sobre la transparencia y la rendición de cuentas en

el Uruguay se ha llegado también a la conclusión de que el riesgo fiduciario es bajo.

a. En el Índice de Transparencia Internacional se califica al Uruguay con un 5,1, con lo

que ocupa el segundo lugar en América Latina, después de Chile, en una escala de 1

a 10 en que 10 indica el entorno más transparente;


b. Según la evaluación institucional y de la política en el país del BM, la calificacióndel Uruguay es de 4,0, una de las mejores de América Latina;

c. La experiencia tanto del BM como del BID con respecto a la administraciónfinanciera en proyectos de inversión financiados ha sido buena. El Tribunal deCuentas comprueba las cuentas del 80% de los préstamos del BID y presenta en lafecha debida, 30 de abril, casi el 100% de los informes de auditoría;

d. Según el informe del FMI sobre la observancia de las normas y códigos (marzo de2001), se está avanzando en la tarea de hacer más transparente la fijación de lapolítica fiscal y la gestión del presupuesto. La calidad de los datos fiscales y losprocedimientos de contratación pública ha mejorado considerablemente, sesupervisa en forma más estrecha el desempeño de las unidades operativas del sectorpúblico y se están revisando los reglamentos administrativos relativos a lacompetencia en el sector privado; y

e. La estructura de control interno, el sistema de contabilidad y los mecanismos deauditoría interna del Banco Central del Uruguay son adecuados para asegurar laintegridad en las operaciones.

3.5 Se han observado sin embargo algunas prácticas que aumentan el riesgo fiduciario. En larecomendación y en el plan de acción (detallados en el capftulo siguiente) se sugierenalgunas medidas para mitigar el riesgo dimanado de esas prácticas.

a. El presupuesto no está orientado a facilitar y asignar en forma eficiente los recortesde gastos en los programas. Agrava ello la falta de coordinación entre la fecha y elvolumen del gasto presupuestado y la asignación de recursos por la Tesorería;

b. La actividad fiscal que abarca el Presupuesto Nacional no incluye a las privadaspúblicas que realizan actividades publicas no comerciales, a pesar de que sefinancian con subvenciones e impuestos reservados;

c. La presentación de informes financieros se basa en la contabilidad de caja y se limitaprimordialmente a informes sobre el flujo de fondos. No incluye una lista completadel activo (financiero y físico), el pasivo (acumulado, contingente y directo) o elcapital;

d. La duplicación de funciones entre la Auditoría Interna de la Nación, los ContadoresDelegados, el Tribunal de Cuentas y la Contaduría General de la Nación disminuyela eficacia del control e incrementa la burocracia;

e. Utilización de fondos por fuera de la CUN;

f. El pasivo contingente no se asienta ni supervisa; y

g. Los sistemnas de supervisión son inadecuados. La capacidad del poder legislativo eslimitada y la sociedad civil no desempeña un papel activo.

3.6 En el curso del análisis se recabaron observaciones sobre la imagen que se tenía de latransparencia y eficiencia de las prácticas de gestión de las finanzas públicas en elUruguay. Ese proceso confirmó muchas de las conclusiones del análisis de diagnóstico.


3.7 El sector privado. Miembros de una asociación comercial del sector privado señalaronque las prácticas de contratación del Gobierno, en su calidad de adquirente de bienes y

servicios, eran en gran medida justas. Sin embargo, las enormes demoras en la recepción

del pago reducían los incentivos para proporcionar bienes y prestar servicios. A juicio de

los entrevistados, el Gobierno, en su función de facilitar el entorno comercial, procede

con lentitud a facilitar información para pronosticar la deuda y los tipos de interés, así

como las tendencias comerciales. No se considera que la corrupción constituya un

problema grave en el Gobierno.

3.8 La sociedad civil. Al parecer, no hay grupos organizados de intereses de la sociedad civil

ni órganos legislativos que recaben activamente información financiera del Gobierno. Sin

embargo, en los periódicos se informa constantemente de cuestiones relativas a la

rendición de cuentas financieras, información que en general se refiere a la situación de la

deuda, los análisis del FMI, los problemas bancarios y la reducción de servicios en razón

de moras en el pago.


IV. CONCLUSIONES PRINCIPALES, RECOMENDACIONES Y PLAN DE ACCIÓN

4.1 Las principales conclusiones del equipo de evaluación son las siguientes:

a. Mejor vinculación entre las decisiones presupuéstales y las metas de programasmejorarán el uso de los recursos públicos. Existen normas y procedimientosadecuados para formular el presupuesto; sin embargo, dejando de lado la políticafiscal en su conjunto, no hay una polftica centralizada ni un marco analítico conexopara elegir entre las opciones presupuestarias: las decisiones sobre reasignación derecursos no obedecen en su mayor parte a una concepción estratégica conexa delcrecimiento económico. Habida cuenta de los actuales problemas económicos delGobierno (escasez de recursos y restricciones del flujo de fondos), la mayor parte delas decisiones sobre el presupuesto apuntan a la disciplina financiera; sin embargo,no se tienen suficientemente en cuenta las consecuencias a largo plazo de estasdecisiones sobre las metas y objetivos de los programas. No hay un análisissistemático, basado en una política claramente articulada, que sirva de base paradeterminar qué se agrega al presupuesto y qué se recorta de él. La falta de un nexoentre el control financiero y el programático (realizados por la Contaduría General yla OPP, respectivamente) reduce la eficacia del presupuesto como instrumento degestión del gasto.

b. La implantación del SIC en SIIF proporcionará una herramienta poderosa para latoma de decisiones. Si bien el sistema financiero integrado estaba destinado a servirde instrumento para la gestión presupuestaria, financiera, económica y del activo, nose ha puesto en práctica el subsistema de contabilidad financiera. No se preparanestados financieros (del activo y pasivo consolidado y de la situación de capital) y lapresentación de informes financieros se limita básicamente a informes sobre el flujode fondos. Los ministerios mantienen listas de obligaciones (cuentas por pagar,sueldos, pensiones por pagar, intereses adeudados, etc.). Sin embargo, estas listas nose incorporan al sistema de presentación de informes financieros y, por lo tanto,resulta difícil establecer una relación entre el volumen de esas obligaciones y lamagnitud y el alcance de las operaciones del Gobierno. Habida cuenta de lacomplejidad de las operaciones y de la sofisticada economía del Uruguay, unacompleta información financiera que refleje la salud financiera del Gobiernoconstituye un instrumento indispensable para la adopción de decisiones y el controlde la gestión y para formular el presupuesto en los años siguientes. La institución deun sistema de contabilidad financiera constituye un requisito necesario para avanzarcon la encomiable iniciativa del Gobierno del Uruguay de ajustarse a las normasinternacionales de contabilidad.

c. Las funciones de control y de auditoria deberían estar orientadas hacia una mejoreficiencia y efectividad y no solamente a su cumplimiento legal. El control interno yla auditoría externa que se practican en el Uruguay se centran en la legalidad y elcumplimiento. En especial en los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados yGobiernos Departamentales se plantea un conflicto de intereses con los ContadoresDelegados ya que dependen orgánicamente de dichas entidades perofuncionalmente, en su calidad de Delegados, del Tribunal de Cuentas, los que puede


aumentar el riesgo de que pasen desapercibidos errores u omisiones. No se hace una

evaluación de la eficiencia y la eficacia en las entidades de gobierno.

d. La reorientación de los recursos utilizados por el Tribunal de Cuentas para efectuarlas auditorias externas de las agencias descentralizadas para ser utilizados para

lograr las recomendaciones derivadas de las auditorias. El control del poderejecutivo sobre los servicios descentralizados y los entes autónomos (UTE, ANCAP,

ANTEL, etc.) apunta a la reglamentación y a la garantía de precios de mercado y a

programar el flujo de fondos de las empresas al Presupuesto Nacional, en lugar deapuntar a supervisar las disposiciones y prácticas en materia de rendición de cuentas

financieras. Las entidades tienen distinta capacidad para la rendición de cuentasfinancieras. Habida cuenta de la escasez de recursos, no se puede justificar la

duplicación de auditorías externas por el Tribunal de Cuentas y empresas privadas

de auditoría. El Tribunal de Cuentas debería orientar su labor a asegurar la

publicación oportuna de los estados financieros comprobados y cerciorarse de que se

adopten oportunamente las medidas correctivas del caso.

e. La gestión de la Tesorería es eficiente pero los pagos lentos a los proveedoresdesincentivan su participación e incrementan los precios. El marco legal y reguladorpara la gestión de tesorería y de la deuda es sólido. La puesta en práctica de laCuenta Única Nacional ha servido para reducir considerablemente los fondos noutilizados. Mediante la simplificación de los procedimientos y la utilización de

sistemas de pago electrónico, la Cuenta ha servido de mecanismo para una mayoreficiencia en los pagos a los proveedores y otros beneficiarios. Lamentablemente, en

la práctica parte de esta eficiencia se pierde en razón de las restricciones del flujo de

fondos. Ello hace que el sector privado esté menos dispuesto a servir de proveedor

para el Gobierno y suelen cotizarse precios inflados para cubrir el costo de unademora prolongada en el pago.

f. La consolidación de las responsabilidades en la información de deuda contribuirá amejorar la capacidad analítica y a aumentar la flexibilidad en la toma dedecisiones. Los engorrosos procedimientos operativos para la gestión de la deuda(mantenimiento de planillas informáticas paralelas, presentación de infonmesmúltiples por distintas entidades) obstan para que las autoridades compartan enforma fluida y en tiempo real información sobre las necesidades de liquidezcorrientes y futuras. Una racionalización de las funciones en cuanto a la gestión de

los datos y la presentación de informes reduciría la duplicación de esfuerzos y losrecursos podrían orientarse hacia una mayor capacidad analftica para la gestión de la

deuda y una mayor agilidad en la adopción de decisiones. El pasivo contingente, lasposibles reclamaciones financieras contra el gobierno, no se registra en ninguno delos sistemas de éste. Un pasivo contingente no cuantificado puede repercutirconsiderablemente en la situación financiera del gobierno, incluso en su liquidezgeneral.

g. Acceso del Poder Legislativo a mejor información de carácter técnico facilitará unamejor divulgación al público sobre las prioridades presupuestales. El PoderLegislativo adolece de limitaciones estructurales (insuficiente acceso aespecialización técnica) que le impiden ejercer una supervisión efectiva sobre la

gestión de las finanzas públicas. Las observaciones que efectúa el Tribunal de

Cuentas, tanto en su función de control ex ante como las que resultan de larealización de sus auditorias y de los informes correspondientes a los

a~~~~~~~~~~1


presupuestos, no son analizadas ni tenidas en cuenta por el poder legislativo,

lo que disminuye en gran medida la eficacia del control efectuado por dichoTribunal e impide el llamado a responsabilidad de los jerarcas que son

motivo de dichas observaciones

h. La calidad y capacidad de los recursos humanos para la gestión de las finanzas

públicas son muy elevadas. Es necesario, sin embargo, racionalizar las actividades

que realizan las diversas entidades para asegurar que los recursos se distribuyan de

conformidad con las prioridades institucionales y a fin de promover la eficiencia del

sector público.

4.2 El clima económico actual y las disposiciones institucionales vigentes que rigen el gastopúblico limitan el alcance de las reformas en pro de una mayor eficiencia; en todo caso,

el equipo de evaluación recomienda algunos principios para aumentar la eficiencia ytransparencia y las medidas para reducir el riesgo que son compatibles con el grado de

sofisticación de la economía del Uruguay.

4.3 Habida cuenta de las disposiciones y prácticas sobre rendición de cuentas que observó el

equipo de evaluación, éste llega a la conclusión de que el riesgo fiduciario en el Uruguay

(el riesgo de que se utilicen fondos procedentes de donantes o fondos públicos para fines

no autorizados o que no se detecte una utilización no autorizada de esos fondos) es bajo.

4.4 Las principales recomendaciones apuntan a:

* Los presupuestos nacionales deberían incluir a todas las entidades de gobiernoque realicen actividades no comerciales a fin de lograr una cobertura completa y

cerciorarse de que no se excedan los límites fiscales a nivel agregado.* Los presupuestos anuales y los estados financieros de las entidades comerciales e

industriales autónomas deberían ser presentados al Poder Legislativosimultáneamente con el Presupuesto Nacional a fin de lograr una mayorsupervisión y una cobertura cabal de la actividad fiscal en su conjunto.

* A los efectos de tener un mejor presupuesto por resultados, se requiereimplementar contabilidad financiera y de costos e diseñar e implantar programade formación de capacidad en materia de gestión y presupuesto por resultados.

* Habría que poner plenamente en práctica el modelo de evaluación del

presupuesto del SIIF (SEV) y establecer un marco para el análisis de la eficienciay la eficacia en la utilización de los recursos, con la participación activa de losministerios y organismos y en coordinación con la OPP, a fin de lograr unaasignación sistemática y eficiente de los recursos y utilizar el presupuesto como

instrumento de gestión del gasto.* Habría que ampliar las prácticas de presentación de los estados financieros,

habida cuenta de la complejidad de las operaciones y de la sofisticación de la

economía en el Uruguay. Una completa información financiera, que incluya losactivos fijos y los pasivos contingentes, pone de manifiesto la salud financieradel gobierno y constituye un instrumento indispensable para la toma de decisión,control de la gestión, y formulación de los presupuestos en afios posteriores.

* Habría que asignar prioridad a la preparación y puesta en práctica del módulo decontabilidad (SIC) del SIIF a fin de convertir la información contablepresupuestal en información contable financiera para preparar los estadosfinancieros.


* Para promover un ambiente uniforme de control, las unidades de auditoria internade los ministerios y entes autónomos, deben ser implantadas.

* El Tribunal de Cuentas y sus contadores delegados debe dejar de efectuar el

control ex ante y/o limitarlo exclusivamente a ciertas operaciones que por suimportancia o por su monto lo hagan aconsejable.

* Para reducir la duplicación de esfuerzos y promover la eficiencia habría que

identificar los ámbitos en que se superponen las funciones de la Auditoría Interna

de la Nación, los contadores delegados, el Tribunal de Cuentas y la Contaduría

General.* El Tribunal de Cuentas debería fijar las normas para la auditoria de las empresas

públicas preparadas por empresas de auditoria del sector privado a fin de eliminarla duplicación y cerciorarse al mismo tiempo de que se cumplan los mandatosconstitucionales. Además, habría que dar atribuciones y equipo al Tribunal deCuentas para realizar auditorías de actividades de gestión de la deuda.

* Habría que establecer procedimientos y prácticas para la identificación, elregistro y la cuantificación de los pasivos contingentes, de confonmidad con la

Norma de Contabilidad Internacional para el Sector Público No. 19 de la IFAC, a

fin de que el Gobierno cuente con completa información sobre los pasivos

futuros para tomar decisiones.* Habría que proporcionar a la Comisión de Finanzas y Presupuesto del Poder

Legislativo apoyo profesional y técnico que le permita proceder a un debate yexpresar su opinión acerca de la ejecución, el control y la evaluación delpresupuesto.

4.5 En los cuadros que figuran a continuación se indican medidas concretas para subsanar lasdeficiencias en la gestión de las finanzas públicas. El equipo CFAA considera que el

Gobierno del Uruguay cuenta con capacidad profesional para poner en práctica estas

reformas, que consideramos tanto adecuadas como asequibles. Una vez que se hayantenido en cuenta las observaciones y sugerencias del Gobierno, los bancos participantesestarán dispuestos a financiar la preparación de un cálculo detallado del costo.

4.6 Se ha asignado prioridad a actividades en tres categorías, 1) medidas necesarias de

inmediato para mitigar el riesgo fiduciario, 2) reformas a mediano a largo plazo en pro deuna mayor eficiencia y 3) revisiones a mediano a largo plazo del marco de política. Losplazos serán fijados junto con el Gobierno, teniendo en cuenta sus prioridadesinstitucionales.

4.7 Medidas inmediatas para mitigar el riesgo fiduciario, en orden de prioridad:


EJECUCIÓN DEL MEDIDAS CONCRETASPRESUPUESTOCoordinación y gestión del gasto * Establecer un grupo de trabajo para mejorar la coordinación

entre la programación del gasto y la programación de tesorería.

CONTABILIDAD Y PRESENTACION DE INFORMES FINANCIEROSCabalidad de los estados financieros * Instalar el módulo de contabilidad en el SIIF.

* Ajustar el plan de cuentas de conformidad con las normasinternacionales.

* Establecer y poner en práctica en el SIIF un sistema de activofij O.

* Preparar y publicar estados financieros trimestrales (activo,pasivo, capital).

Gestión de la deuda y pasivo _ Instalar el módulo de contabilidad en el SIIF y ponerlo encontingente condiciones de actuar como interfaz con FINEXT y generar

informes.* Establecer procedimientos y prácticas para la identificación,el asiento, la cuantificación y la revelación del pasivocontingente.

Integridad del sistema y fiabilidad * Aumentar la capacidad en el SIIF para seguir el rastro de lade los datos auditoría.Gestión de la deuda * Formar capacidad en el Tribunal de Cuentas para realizar

auditorías anuales de las actividades de gestión de la deuda.CONTROL EATERNO E INTERNOCumplimiento de las * Habría que presentar al Parlamento un informe semestralrecomendaciones de las entidades sobre las recomendaciones del Tribunal de Cuentas aún node control puestas en práctica de manera de ejercer presión para que las

entidades cuyas cuentas fueron comprobadas cumplan esasrecomendaciones.

SUPERVISIÓN LEGISLATIVACapacidad para la supervisión * Realizar una evaluación de las necesidades para reforzar las

secretarías técnicas de la Comisión de Finanzas y Presupuesto.* Establecer un comité técnico que examine los informesanuales del Tribunal de Cuentas.

* Determinar las necesidades de personal y las posibilidades deredistribuir personal de las entidades públicas en consonanciacon las prioridades institucionales.

* Establecer prácticas de trabajo que aseguren que el poderlegislativo esté adecuadamente informado de los problemas definanzas, rendición de cuentas financieras y planificaciónfinanciera.

* Preparar y poner en práctica una estrategia para difundir losresultados de las deliberaciones a la población en general.


4.8 Reformas para mejorar la eficiencia a mediano plazo, en orden de prioridad:

CONTROL INTERNO MEDIDAS CONCRETASRacionalización de las actividades * Establecer dentro de los organismos unidades de auditoriade control interna de conformidad con el Decreto 88/00 basados en los

principios y lineamientos del COSO.* Implementar los controles internos en el Poder Ejecutivopara asegurar la eficiencia y efectividad en las operaciones,confiabilidad de los informes financieros y cumplimiento conlas leyes y regulaciones vigentes.

* Descontinuar el control ex ante llevado a cabo por elTribunal de Cuentas sobre los gastos y desembolsos

CONTABILIDAD Y PRESENTACI N DE INFORMES FINANCIEROSMedidas para facilitar la * Establecer en el SIIF un módulo de contabilidad de lospresupuestación según el costos a fin de que sea más fácil equiparar los gastos con los

desempeño y el seguimiento de éste resultados.

MAYOR TRANSPARENCIADifusión más amplia de * Preparar y lanzar una campaña para instruir a la sociedadinformación relativa a la gestión de civil sobre su función y sobre los instrumentos que existen paralas finanzas públicas promover la transparencia y la rendición de cuentas.

* Difundir cada año (mediante Internet) los resultados de losdebates parlamentarios sobre los presupuestos anuales y losestados financieros de las entidades del sector público.

* Publicar trimestralmente información sumaria sobre laincidencia y las causas de las grandes variaciones en la

generación de ingresos y en los gastos.FORMACIÓN DE CAPACIDADPresupuesto, contabilidad analítica * Preparar un programa de formación de la capacidad eny contabilidad de los costos, materia de gestión y presupuesto por resultados. El programa

evaluación de la eficiencia en la debe incluir la formulación de un presupuesto por resultados,asignación de los recursos evaluación de la eficiencia en la asignación de los recursos y

contabilidad de costos.* Seleccionar candidatos según las prioridades institucionales.* Poner en práctica el programa de formación de capacidad.

ENTIDADES DESCENTRA LIZADAS Y AUTÓNOMASRacionalización de las auditorías * Encomendar una evaluación de la capacidad de las empresasexternas privadas de auditoría para realizar auditorías de las entidades

públicas.* Establecer los términos de referencia para las auditorías delas entidades descentralizadas.

* Redactar y poner en práctica un marco regulador quereoriente la función del Tribunal de Cuentas de hacer auditoríasa la de ocuparse del control de calidad y la supervisión de lalabor realizada por empresas privadas de auditoría.

Mejor supervisión y examen por el * Presentar y discutir los presupuestos anuales de lasParlamento entidades.

* Presentar y discutir los estados financieros anuales de lasentidades.


4.9 Revisiones de política a mediano plazo:

PRESUPUESTACIÓN MEDIDAS CONCRETASEvaluación de la eficiencia en la * Articular e incluir en las directivas para la formulación delasignación de los recursos presupuesto las disposiciones relativas a la presupuestación por

programas.* Establecer unidades presupuestarias sectoriales paraestrechar la coordinación intersectorial

La presupuestación según el * En el próximo ciclo presupuestario quinquenal, establecerdesempeño como instrumento de nornas y estrategias para todo el sector a fin de orientar lagestión formulación del presupuesto y elegir entre las opciones para

éste.* Establecer una estrategia e incentivos para alentar alParlamento, el poder ejecutivo y los organismos jerárquicos acomprometerse con la iniciativa relativa a la presupuestaciónsegún el desempeño.

* Establecer un marco para el análisis de la eficiencia yeficacia en la utilización de los recursos.

* Incluir en la preparación del presupuesto siguiente análisisde las actividades y los gastos en apoyo de las metas_ presupuestarias.

Cabalidad * Incluir en la próxima formulación del Presupuesto Nacionala las personas públicas no estatales.


A. ANEXO 1 - REFERENCIAS

ASSE, Informe ejecución presupuestal ejercicio, 2002.

BCU, Endeudamiento Público Metodología, 2001.

BCU, Normas Contables para Empresas de Intermediación Financiera.

Centro Latinoamericano de Economía Humana, Parlamento y Presupuesto.

CEPRE, Informe de Gasto ejecutado en el año 2002.

CEPRE, Instructivo para el Costeo de Productos en Unidades Ejecutoras (octubre de 2002).

CEPRE, Instructivo para el Sistema de Distribución del Gastos V.2 (octubre de 2002).

CEPRE, Instructivo para la Evaluación de Metas e indicadores del Desempeño.

CEPRE, Instructivos elaborados en relación con los sistemas SEV y SDG.

CEPRE, Presentación del Sistema de Distribución del Gasto (SDG).

CEPRE, Presentación del Sistema de Evaluación (SDG).

CEPRE, Tomo VI del Presupuesto 2000-2004; www.cepre.opp.buy.uy.

CGN, Clasificador de Tipo de Modificación Presupuestal.

CGN, Deuda de Tesorería al 28 de febrero 2003.

CGN, Información de ejecución presupuestal ejercicio 2002.

CGN, Información de ejecución presupuestal-; Deuda de Tesorería.

CGN, Informe ejecución presupuestaria del SIIF de proyecto de inversión.

CGN, Instructivo para modificaciones de crédito.

CGN, La Colaboración Interinstitucional en las Fases del Presupuesto Nacional.

CGN, Modelo de Comunicación de Modificación de Crédito.

CGN, Presentación del Sistema Integrado de Información Financiera.

Constitución de la República Oriental del Uruguay.

Cumplimiento de objetivos y metas (SEV) año 2001 (Rendición de Cuentas);

www.cepre.opp.buy.uy.

Decreto 166/1997; Reformulación de la Estructura Organizativa de Auditoria Interna de la

Nación.

Decreto 327/1997; Reformulación de la Estructura Organizativa de la Contaduría General de la

Nación.

Decreto 91/1997; Reformulación de la Estructura Organizativa de la Oficina de Planeamiento y

Presupuesto.

Decreto 91/997; Estructura Organizativa de la Oficina de Planificación y Presupuesto.


Instructivo Interno # 2 Procedimiento para efectuar el seguimiento del proceso de discusión

parlamentaria del Proyecto de Presupuesto Nacional, 2000-2004.

Instructivo para Formulación y presentación del Presupuesto, 2000-2004.

Ley 16. 060; Sociedades Comerciales.

Ley 16.736, de 5 de enero de 1996; Disposiciones para la Reforma Administrativa del Estado

Uruguayo en la Ley del Presupuesto Nacional 1995-1999.

Ley 16.736; Aprobación del Presupuesto 2000-2004.

Ley 17.040, Empresas Publicas.

Ley 17.556, Rendición de Cuentas 2001.

OPP, Manual del Modulo de Sistema de Información y Seguimiento de Inversiones.

OPP, Administración Presupuestaria de la Empresa Pública Uruguaya.

OPP, Cuadro No. 3 Empresas Públicas Orgánicas y principales normas.

OPP, Cuadro resumen de régimen presupuestario y de control Ministerios y Entidades

Autónomas y Servicios Descentralizados.

OPP, Instructivo Presupuestal: Empresas Industriales y Comerciales del Estado, 2000/2004.

OPP, Instructivo Presupuestal: Instituciones Financieras del Estado, 2000/2004.

OPP, Protagonistas del proceso Presupuestal.

OPP, Relación de Personas Jurídicas de Derecho Público no Estatales.

Ordenanzas del Tribunal de Cuentas.

Organigrama Institucional de la República Oriental de Uruguay.

Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal- Ejercicio 2001- Tomo 1, Resumen

Sistema de Distribución del Gasto (SDG) año 2001 (Rendición de Cuentas);

www.cepre.opp.buv.uv .

Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera, 2001.


B. ANEXO 2 - LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Personas entrevistadas Cargo/Unidad

Adriana Arosteguiberry Asesora Técnica, Tesorería General de la Nación.

Alicia M. López Quintana Oficina de Asuntos Internacionales; Tribunal de Cuentas

Alicia Martins, Contadora Central, Sistema de Salud

Alicia Rossi Gerente financiero, Sistema de Salud

Alvaro Onetto Director División de Control Presupuestario de Contaduría General de laNación

Álvaro Rossa Coordinador de la Asesoría Econórmica. Dirección General Impositiva

Ana Inés Balarini Gerente Administración y Finanzas, Ministerio de Ganadería yAgricultura - Proyecto BID en Ganadería - Oficina ProgramaAgropecuario

Ángela Medina Directora del Departamento de Presupuesto Nacional de la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto

Antonio Deus Guardia Presidente del Colegio, Colegio de Contadores, Economistas yAdministradores del Uruguay

Ariel Davrieux Director, Oficina de Planeamiento y PresupuestoAzucena Arbeleche Asesor del Ministro, Ministerio de Economía y Finanzas

Beatriz Martínez Encargada del Departamento de Contaduría. Dirección GeneralImpositiva

Carlos Bray Director División Auditoria Tribunal de Cuentas

Claudina Conde Directora División Contabilidad, Contaduría General de la Nación

Claudio Parodi Jefe del Departamento Contable de Vialidad del Ministerio de Transportesv_ Obras Públicas

Cristina Coppola López Gerente de Contabilidad Patrimonial; ANTEL

Eduardo Ermano Subcontador General, Contaduría General de la Nación

Eduardo Galicia Tesque Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa

Elisabeth Nuesch Coates Gerente General de Programación y Presupuesto; Consejo DirectivoCentral Dirección Nacional de Educación Pública; ANEP

Graciela Otonello Contadora General, Intendencia Municipal de Montevideo

Graciela Pérez-Montero Directora del Departamento de Empresas Públicas de la Oficina de

Gotusso; Planeamiento y PresupuestoGustavo Costa Rega Técnico 1. CR.; Tribunal de Cuentas en UTEGustavo M. Bernasconi Auditor Interno de la Nación

Horacio Fernández Nego Subdirector de Departamento; Tribunal de Cuentas.

Hugo Edelman Director de Departamento; Tribunal de Cuentas en UTE

Iganette Mailhe; Directora de Formulación Presupuestaria de la Contaduría General de laNación

Isabel Martínez Directora de Asesoría financiera del FONPLATA,_ Ministerio de trabajo.

Isabel Real Gerente, Banco CentralIsaac Alfie Director Asesoría Macroeconómica y Financiera del MEF

Ivan Posadas Diputado Nacional, Integrante de la Comisión de Presupuesto de laCámara de Representantes


Personas entrevistadas Cargo/Unidad

José Luis Corbo Cervieri Auditoria Interna de la NaciónJosé P. García Bolón Contador Central del Ministerio de Transportes y Obras PúblicasJuan Carlos Herrera Jefe de Departamento. Contador Delegado del Tribunal de Cuentas en

lUTE

Juan Ottavianelli Gerente de Área, Banco CentralJuan Peñalva Gerencia de Contabilidad Patrimonial; ANTELJulio Franco Asesor Principal de la Cámara Mercantil de Productos del País.Julio López Planeamiento Operativo de Recaudación. Dirección General ImpositivaLaura Tabarez; Asesor de Formulación Presupuestaria, de la Contaduría General de la

NaciónLiliana Pedetti Subdirectora División Contabilidad, Contaduría General de la NaciónLinder Reyes Contador Delegado, Intendencia Municipal de San JoséLorena Olmedo Gerencia de Contabilidad Patrimonial; ANTELLuis M. Sisto; Director División de Presupuestos de la Contaduría General de la NaciónLuis Zunini Contador General, Contaduría General de la NaciónM' Cristina de Prado Dirección de Formulación de Presupuesto, Codificación, Clasificadores y

Programación de Contaduría General de la NaciónMagela Manfredi Asesora del Ministro de Economía y Finanzas

Marcos Bazzi Subgerente Administración Acreedores. Contador Delegado del Tribunalde Cuentas en UTE

Maria del Pilar Torrado Asesoría de Planificación Organización y Control. Dirección GeneralImpositiva

María Inés Aguerre Asesoría en Planificación, Organización y Control, Dirección GeneralImpositiva

Maria Lilia Lopez Coordinadora del Área de Presupuestos de Trabajo de la ContaduríaGeneral de la Nación

Mariella Maglia Directora del Depto. de Polfticas de Inversión de la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto

Monica López Subcontadora General de la Intendencia de MontevideoNohra Berretta Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado de la Presidencia (CEPRE)Osvaldo Dohir Mazzoli Subdirector General, División de Auditoria; Tribunal de Cuentas.Pedro Alberto Pezzolano Jefe del Departamento Convenios Internacionales, Banco CentralRaquel Remersaro Convenios Internacionales, Banco CentralRoberto Villamil Gerente General de la Cámara de Industria.Rubén Transini; Secretario Ejecutivo del Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado de

la Presidencia (CEPRE)Secretaria del Colegio, Colegio de Contadores, Economistas y

Selva Alonzo Alonzo Adninistradores del UruguaySergio Fuicas Tesorero General, Tesorería General de la Nación.Susana Calcagno Subdirectora de Contaduría de la Secretaría, Gerencia Financiera del

Ministerio de Transportes y Obras PúblicasSusana Díaz Experto de la División de Control Presupuestario de Contaduría General

de la NaciónWalter Guinovart Gerente Financiero, Ministerio de Ganadería y AgriculturaZoraida Tomas Dirección División de Presupuestos de la Contaduría General de la

Nación

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URUGUAYo SELECTED CITIES AND TOWNS MAIN ROADS

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RIVERS - - INTERNATIONAL BOUNDARIES

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