Projeto Básico e Termo de Referência - 12icfex.eb.mil.br · Termo de Referência - é o documento...

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XI Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas XI Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

Projeto Básico e Projeto Básico e Termo de ReferênciaTermo de Referência

JACKSON DE FIGUEIREDO COSTA JUNIORJACKSON DE FIGUEIREDO COSTA JUNIOR

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Projeto Básico

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Art. 6º, IX, Lei n.º 8.666/93; e

Art. 1°, § 2°, XXI, Portaria Interministerial n° 507/2011

Projeto Básico - Conjunto de elementos necessários

e suficientes, com nível de precisão adequado, para

caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras

ou serviços objeto da licitação, elaborado com base

nas indicações dos estudos técnicos preliminares,

que assegurem a viabilidade técnica e o adequado

tratamento do impacto ambiental do

empreendimento, e que possibilite a avaliação do

custo da obra e a definição dos métodos e do prazo

de execução.

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Termo de Referência

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Art. 9º, § 2°, Decreto n.º 5.450/05

Termo de Referência - é o documento que deverá

conter elementos capazes de propiciar avaliação do

custo pela administração diante de orçamento

detalhado, definição dos métodos, estratégia de

suprimento, valor estimado em planilhas de acordo

com o preço de mercado, cronograma físico-

financeiro, se for o caso, critério de aceitação do

objeto, deveres do contratado e do contratante,

procedimentos de fiscalização e gerenciamento do

contrato, prazo de execução e sanções, de forma

clara, concisa e objetiva.

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Art. 1°, § 2°, XXVI, Portaria Interministerial n° 507/2011

Termo de Referência - documento apresentado quando o objeto do convênio, contrato de repasse ou termo de cooperação envolver aquisição de bens ou prestação de serviços, que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado da região onde será executado o objeto, a definição dos métodos e o prazo de execução do objeto.

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TCU: Projeto Básico - nomenclatura

Nota: o TCU aceitou o detalhamento do serviço em documento que não tinha no preâmbulo a nomenclatura projeto básico, embora a rigor seja exigida pela Lei 8.666/93.

Decisão nº 420/1996 – Plenário

TRF/4ª Região: Projeto Básico – terminologia não essencial

(...) É pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de que o nome que se dá a determinado documento não o caracteriza nem o desvirtua, importando, isto sim, o seu conteúdo. Do exame dos elementos contidos no “Termo de Referência” conclui-se que, na verdade, trata-se de Projeto Básico, no qual foram detalhados, minuciosamente, as construções a serem executadas pelo cessionário, bem como os custos daí decorrentes.

AGA nº 1999904010133909/PR. DJ 01/09/99 – 3ª Turma

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Relevância dos instrumentos

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O Projeto Básico/Termo de Referência é

peça importante para orientar a realização

de todos os procedimentos administrativos

do processo de compras e contratação.

Em qualquer licitação de obras e serviços, se o

Projeto Básico/Termo de Referência for falho ou

incompleto, a licitação estará viciada e a

contratação não atenderá aos objetivos da

Administração.

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Onde ocorrem a maioria das falhas:

. Identificação da necessidade;

. Definição do objeto;

. Definição das regras da disputa (edital);

. Na execução do objeto.

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Quando usar Projeto Básico/Termo de

Referência

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Em quais situações o Projeto Básico deverá ser

utilizado?

A lei estabelece que o projeto básico

deve estar anexado ao ato

convocatório, dele sendo parte

integrante, e deve ser elaborado

segundo as exigências contidas na Lei nº

8.666, de 1993. (art. 40 § 2º I)

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Em quais situações o Termo de Referência Em quais situações o Termo de Referência deverá ser utilizado?deverá ser utilizado?

O termo de referência é peça imprescindível

de todo e qualquer processo aquisitivo na

modalidade de pregão, quer seja na sua

forma presencial ou eletrônica.

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Nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação é

obrigatório a elaboração do Projeto Básico?

• O projeto básico também é obrigatório, no

que couber, para contratações diretas por

dispensa ou inexigibilidade de licitação.

(orientação do TCU)

Manual TCU – 4ª ed. 2010.

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No caso de licitação para Registro de Preços

é necessário a elaboração do Projeto Básico?

Decreto nº 7.892/13

Art. 5º Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte: (...)

II - consolidar informações relativas à estimativa individual e total de consumo, promovendo a adequação dos respectivos termos de referência ou projetos básicos encaminhados para atender aos requisitos de padronização e racionalização;

V - confirmar junto aos órgãos participantes a sua concordância com o objeto a ser licitado, inclusive quanto aos quantitativos e termo de referência ou projeto básico;

Art. 6º O órgão participante será responsável pela manifestação de interesse em participar do registro de preços, providenciando o encaminhamento ao órgão gerenciador de sua estimativa de consumo, local de entrega e, quando couber, cronograma de contratação e respectivas especificações ou termo de referência ou projeto básico, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, adequado ao registro de preços do qual pretende fazer parte...

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TCU – Acórdão nº 827/2007 - Plenário Abstenha-se de utilizar, ao elaborar o projeto

básico especificações contidas em propostas apresentadas por empresa interessada, sob pena de possível caracterização de direcionamento da contratação, devendo preparar o mencionado projeto com base em suas reais necessidades, devidamente justificadas por estudos técnicos, conforme previsto no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993.

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Projeto Básico/Termo de Referência nos

Convênios

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Quem será responsável pela elaboração

do Projeto Básico?

Unidade requisitante; aprovado pela

autoridade competente (art. 7º, § 2º, I –

Lei n.º 8.666/93)

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Quem será responsável pela elaboração

do Termo de Referência?

Órgão requisitante, nos termos do artigo 9º,

I, do Decreto Federal n.º 5.450/05; e

II - aprovação do termo de referência pela

autoridade competente;

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À semelhança do projeto básico, o termo

de referência deve conter todos os

elementos e informações necessárias à

seleção do contratado e à execução fiel do

objeto da licitação.

Qualquer que seja a designação, é

fundamental que a Administração disponha de

um instrumento que concentre todas as

informações necessárias à fiel execução do

objeto da licitação.

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Contratação de serviços continuados ou não

Observar IN 02/2008 – MPOG (com alterações), em

especial os arts.14 e 15.

Contratação de solução de Tecnologia da

Informação

Observar IN 04/2010 – MPOG, em especial os arts. 17 e

19.

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Elementos do Projeto Básico e do Termo de

Referência

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Para cumprir suas funções legais e administrativas, o projeto básico e o termo de referência deverão apresentar, conforme o caso, os seguintes elementos:

Necessidade;

Definição do objeto;

Justificativa;

Especificação do objeto;

Responsabilidades das partes;

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Elementos (continuação)...

Estimativa de custos (pesquisa de mercado);

Cronograma físico-financeiro;

Condições de recebimento;

Critérios de escolha da proposta;

Definição da empreitada;

Prazo de execução;

Sanções;

Procedimento de gerenciamento e fiscalização.

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A necessidade é o problema (demanda) que precisa ser resolvido pela Administração e que inicia o processo de contratação pública.

A requisição serve para materializar e apontar a

demanda (o problema) e não para descrever o objeto (a solução). Se ela conseguir cumprir bem as duas missões – excelente.

A identificação da necessidade é o ato de

levantamento real ou potencial de uma demanda.

Necessidade:

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É indispensável, para a adequada configuração da

necessidade, conhecer todas as peculiaridades e

detalhes que envolvem a demanda, ouvir as pessoas

envolvidas, enfim preparar uma espécie de Briefing.

• O erro na identificação da necessidade ocasiona

sérios problemas na definição do objeto, já que é

o objeto (solução) que deve se ajustar a

necessidade e não a necessidade se ajustar ao

objeto.

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O objeto é a solução para o problema.

Para todo problema (ou necessidade) deve haver,

pelo menos, uma solução.

O objeto se expressa na idéia de um encargo que

alguém terá que cumprir como condição para

que a necessidade possa ser satisfeita.

Definição do Objeto:

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Na definição do objeto devem ser

observadas as seguintes condições:

I) Adequação técnica à necessidade;

II) Preservação da competitividade; e

III) Economicidade.

É preciso encontrar a medida exata entre

estas três condições.

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Na definição do objeto é proibido estabelecer exigências excessivas, insuficientes, desnecessárias e imprecisas.

Excessiva é a exigência que vai além do necessário para garantir o cumprimento do objeto (satisfação da necessidade)

Descrição sucinta e clara (art. 40, I, Lei n° 8.666/93)

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A definição do objeto deve ser sempre motivada.

O que legitima as escolhas da Administração em relação às especificações técnicas é a necessidade.

Ou seja, exigências técnicas são legais se forem justificáveis de acordo com a necessidade. É com base na necessidade que se sabe se a descrição é ou não legal.

Justificativa:

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TCU: Objeto – motivos e fundamentos

9.3.2 – consigne, previamente, nos autos dos procedimentos licitatórios, os motivos e fundamentos da necessidade de realização do objeto das licitações.

Acórdão nº 254/2007 – Primeira Câmara

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É preciso ter muito cuidado em relação à configuração das especificações técnicas que individualizarão o objeto (a solução).

Direcionamento ou restrição!!!

Haverá direcionamento ou restrição na disputa quando apenas um ou poucos produtos/serviços puderem atender às exigências da Administração, mesmo existindo inúmeras outras soluções equivalentes.

Especificação do objeto:

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O fato de haver restrição à disputa não significa, necessariamente, que haja ilegalidade.

O que configura a ilegalidade não é a restrição em si, mas a existência de uma ou mais exigências na descrição do objeto que afastam interessados e não se justificam em razão da necessidade.

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Art. 7°, § 5°, Lei n° 8.666/93

Vedação de licitação de bens e serviços sem

similaridade ou de marcas, características e

especificações exclusivas, salvo justificativa técnica

(...)

O TCU encampou a concepção de que a indicação da

marca é admissível para fins de padronização, se

acompanhada por razões de ordem técnica.

Decisão n° 1.196/2002 - Plenário

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Para se definir e descrever adequadamente o objeto e garantir a adequada satisfação da necessidade é indispensável conhecer a realidade do mercado e as soluções que ele possibilita.

Haverá casos em que não será possível recorrer às especificações padrões usualmente adotadas no mercado, diante de uma específica necessidade.

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Amostra!?

É preciso definir se haverá necessidade de apresentação de amostras pelos licitantes, definindo-se quando, onde e como as amostras serão apresentadas e avaliadas, pois a exigência de amostra não pode ser um elemento surpresa para o licitante.

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TCU: Exigência de amostra – momento –

assinatura do contrato

“abstenha-se de exigir a apresentação de protótipos em fase anterior à assinatura do contrato por onerar os participantes do certame, provocando restrição ao caráter competitivo da licitação (art. 3°, incisos I e II da Lei n° 8.66693)”


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Exigência de critérios de sustentabilidade ambiental nas especificações

(IN 01/2010 – MPOG)

Art. 1º Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, as especificações para a aquisição

de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental,

considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas.

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Art. 2º Para o cumprimento do disposto nesta Instrução Normativa, o instrumento convocatório deverá formular as exigências de natureza ambiental de forma a não frustrar a competitividade.

Art. 3º Nas licitações que utilizem como critério de

julgamento o tipo melhor técnica ou técnica e preço, deverão ser estabelecidos no edital critérios objetivos de sustentabilidade ambiental para a avaliação e classificação das propostas.

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O Projeto Básico e o Termo de referência deverão especificar as prestações que incumbem a cada parte e, além disso, todos os deveres, ainda que acessórios.

Em especial aqueles específicos ao objeto,

que não integram normalmente o regime jurídico dos contratos administrativos, que só se aplicarão se previamente estabelecidos.

Responsabilidade das partes:Responsabilidade das partes:

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Para que se possa iniciar a pesquisa de preço é

indispensável que todas as especificações do

objeto tenham sido reunidas.

A pesquisa deve ser materializada no processo, com

base nos orçamentos obtidos junto aos

fornecedores, documentos ou informações apuradas

pelo próprio servidor em decorrência das consultas

realizadas nos sites, bancos de dados, licitações

realizadas, etc.

Estimativa de custos (pesquisa de mercado)::

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Objetivo da pesquisa é:

a) a estimativa da despesa a ser suportada;

b) viabilizar a fixação de preço máximo para a licitação;

c) apontar indício de preço inexeqüível;

d) possibilitar a escolha da modalidade nos

procedimentos relativos à Lei n° 8.666/93;

e) viabilizar o atendimento das exigências relativas à

publicidade legal no pregão;

f) subsidiar a análise e o julgamento das propostas.

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TCU: Descrição do objeto e pesquisa de

mercado

9.2.2 – proceda a pesquisas de preços de mercado, com vistas à verificação da compatibilidade dos valores oferecidos pelos licitantes, em atenção ao artigo 15, §1°, da Lei n° 8.666/93.

Acórdão 939/2003 – Plenário

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Pesquisa de preços – o que deve ser evitado:

I) valer-se de pesquisa realizada num único

fornecedor ou em poucos, quando existirem vários;

II) consultar sempre o mesmo fornecedor;

III) fixar preço máximo com base em pesquisa incerta

ou insegura;

IV) utilizar pesquisa feita em época passada;

V) adotar pesquisa com base na descrição genérica

do objetivo e não na descrição específica.

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Art. 40, da Lei n° 8.666/93: O edital conterá...

XIV - Condições de pagamento, prevendo: b) Cronograma de desembolso máximo por

período, em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros.

Cronograma físico-financeiro::

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a) Prazo de pagamento não superior a trinta dias, contado a partir da data final do período de adimplemento de cada parcela.

Possibilidade de antecipação de pagamento

para custeio de instalação e mobilização (inciso XIII, do art. 40)

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O recebimento de bens referentes a compras poderá ser definitivo ou provisório:

• provisório: a Administração Pública recebe

provisoriamente o objeto para testes necessários à comprovação de sua qualidade, resistência, eficiência e operatividade.

• definitivamente: após verificação da qualidade e quantidade do material, a Administração Pública recebe em caráter permanente o objeto e o incorpora ao seu patrimônio.

Condições de recebimento::

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Art. 44 da Lei n° 8.666/93:

No julgamento das propostas, a comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta lei.

Critérios de escolha da proposta:

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Verificar o melhor regime de contratação conforme art. 6°, VIII, da Lei n° 8.666/93:

- Empreitada por preço unitário;

- Empreitada por preço global;

- Tarefa;

- Empreitada integral.

Definição da empreitada:

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• O projeto básico e o termo de referência definiram os prazos de execução das prestações que incumbem às partes. As regras variarão conforme as circunstâncias. Poderão considerar-se como distintos os momentos da conclusão, da entrega, da observação e do recebimento definitivo.

Prazo de execução:

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Lei nº 8.666/93 (art. 87) - Advertência - Multa - Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração - Declaração de inidoneidade

Decreto nº 5.450/05 (art. 28)

- impedimento de licitar e de contratar com a União - descredenciamento no Sicaf Obs.: as penalidades serão obrigatoriamente registradas no SICAF.

Sanções:

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Gestão ≠ Fiscalização Na gestão, cuida-se, por exemplo, do reequilíbrio econômico-financeiro, de incidentes relativos a pagamentos, de questões ligadas à documentação, ao controle dos prazos de vencimento, de prorrogação, etc. Já a fiscalização é exercida necessariamente por um representante da Administração, especialmente designado, como preceitua a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato (agente 67)

Procedimento de gerenciamento e Procedimento de gerenciamento e fiscalização:fiscalização:

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TCU - Acórdão nº 717/2005 Plenário

Abstenha-se de licitar obra ou serviço sem a prévia aprovação de projeto básico, que defina as características, referências e demais elementos necessários à perfeita compreensão, pelos interessados, dos trabalhos a realizar, em atendimento às exigências do art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993.

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Julgados

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Projeto Básico e Termo de Referências “1.6. determinar ao DNIT que, mesmo em obras emergenciais, providencie projeto básico com todos os elementos

indicados no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, em consonância com o disposto no art. 7º, §2º, inciso II e §9º da

mesma Lei, sendo admissível, com a finalidade precípua de afastar risco de dano a pessoas ou aos patrimônios

público e particular, que os primeiros serviços sejam iniciados ou executados previamente à conclusão do projeto

básico; 1.6.1. em casos excepcionais e devidamente justificados, poderão ser utilizados projetos básicos que não

apresentem todos os elementos do art. 6º, inc. IX da Lei nº 8.666/1993, devendo constar do processo de contratação

as razões que impossibilitam a elaboração do projeto completo”. – grifos do relator. Reconheceu, ao avaliar os

contornos do caso concreto, que, em face da urgência dos serviços e do prazo reduzido para promoção de medidas

imprescindíveis, não seria possível, “na excepcional circunstância ora em análise, aguardar a realização dos

levantamentos topográficos, relatórios de sondagens e demais estudos necessários à elaboração de um projeto que

contemplasse todos os elementos contidos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8666/93”. Mencionou que a situação

excepcional enfrentada “demandava providências instantâneas”. Não se poderia exigir, naquelas circunstâncias,

conduta diversa dos gestores. Levou em conta, também, a notícia fornecida pelo órgão, a respeito das medidas

promovidas para saneamento dos vícios contidos nos projetos básicos utilizados. O Tribunal, então, ao acolher

proposta do relator, decidiu: a) acolher as razões de justificativas dos responsáveis; b) dar ciência à Seobras sobre

impropriedades verificadas nas contratações, de modo a prevenir reincidências futuras, entre as quais, “a utilização de

projeto básico deficiente e incompleto para realizar contratações, mesmo em obras emergenciais, (...)”. Acórdão n.º

3065/2012-Plenário, TC-000.437/2012-3, rel. Min. Valmir Campelo, 14.11.2012.

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Projeto Básico e Termo de Referências PROJETO BÁSICO: A condução de certame licitatório com utilização de projeto básico desatualizado

afronta o disposto no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93 e sujeita os agentes responsáveis à multa

do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992. Acórdão n.º 645/2012-Plenário, TC 007.286/2008-3, rel.

Min. José Múcio Monteiro, 21.3.2012

PROJETO BÁSICO - PLANEJAMENTO D.O.U. de 11.12.2009, S. 1, p. 126.

Ementa: determinação à Amazonas Distribuidora de Energia S.A. para que se abstenha de utilizar

plantas e especificações técnicas padrão, com múltiplas soluções, porquanto, na fase de projeto básico,

já deve estar definida a melhor alternativa a ser implantada em cada empreendimento (item 9.1.13.1,

TC-006.892/2009-7, Acórdão nº 3.051/2009-Plenário).

PROJETO BÁSICO: ESPECIFICAÇÃO - VEÍCULOS. D.O.U. de 09.02.2007, S. 1, p. 82. Ementa: o

TCU determinou à Universidade Federal de Itajubá (UNIFEI/MG) que: a) observasse as cautelas

necessárias prescritas pelo ordenamento jurídico para as compras de veículos, evitando especificar

características inadequadas e supérfluas (item 8.4.1 da IN/MARE nº 09/1994); b) evitasse a aquisição

de modelos excessivamente dispendiosos em relação aos que seriam suficientes para o propósito de

utilização (princípio constitucional da economicidade); c) evitasse o direcionamento para a compra

de determinados veículos (art. 3º e 15, § 7º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993); d) evitasse adotar

procedimento em desacordo com o parecer de sua assessoria jurídica (parágrafo único, art. 38 da Lei nº

8.666/1993) (item 1.8, TC-014.517/2005-8, Acórdão nº 73/2007-1ª Câmara).

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Projeto Básico e Termo de Referências •Alguns julgados:

TCU: Requisitos exigidos

“... atentar, quando da elaboração de projeto básico para elaboração de obras, para o nível de detalhamento previsto no art. 6°, inc. IX da Lei 8.666/93, garantindo a competição dos licitantes em condições de igualdade”

Acórdão nº 159/1995 – Primeira Câmara

TCU: Previsão no edital da exigência de amostras

8.1.2 – faça incluir, nos editais de licitação que estabeleçam a realização de testes e análises em amostras dos produtos ofertados, a fim de avaliar a sua conformação às especificações técnicas exigidas, o detalhamento dos procedimentos a serem adotados nesse exame;


TCU: Projeto Básico - nomenclatura

Nota: o TCU aceitou o detalhamento do serviço em documento que não tinha no preâmbulo a nomenclatura projeto básico, embora a rigor seja exigida pela Lei 8.666/93.

Decisão nº 420/1996 - Plenário

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Projeto Básico e Termo de Referências

TCU: Projeto Básico – deficientes – efeitos

“... a inexistência de projetos adequados tem sido a principal razão da série de obras paralisadas em nosso País, como também do grande número de contratos superfaturados com o que nos deparamos constantemente nos processos de fiscalização levados à efeito por esta Corte de Contas.

Acórdão nº 136/2004 – Plenário

TRF/4ª Região: Projeto Básico – terminologia não essencial

(...) É pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de que o nome que se dá a determinado documento não o caracteriza nem o desvirtua, importando, isto sim, o seu conteúdo. Do exame dos elementos contidos no “Termo de Referência” conclui-se que, na verdade, trata-se de Projeto Básico, no qual foram detalhados, minuciosamente, as construções a serem executadas pelo cessionário, bem como os custos daí decorrentes.

AGA nº 1999904010133909/PR. DJ 01/09/99 – 3ª Turma

TCU: Projeto Básico – vícios na elaboração – penalização dos responsáveis

“Faça constar, nos instrumentos convocatórios e contratual de futuras licitações para elaboração de projetos básico e/ou executivo, cláusulas que expressem minuciosamente as penalidades cabíveis a serem aplicadas aos responsáveis pelos erros porventura constatados nesses projetos, em conformidade com determinação contida no item 9.1.5 do Acórdão 1414/2003 – Plenário - TCU.”

Acórdão nº 1.666/2004 - Plenário

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TCU: Projeto Básico - detalhamento

“... apenas faça a licitação de obras quando o projeto básico for suficientemente detalhado, compreenda a totalidade dos serviços e seja adequado ao trecho que se visa construir, evitando a necessidade de revisões generalizadas de projetos e a realização de obras com projeto diferente do que foi utilizado na licitação para contratação de empreiteira


TCU: Cronogramas

“... observe a necessidade de confecção de cronogramas, em seus certames licitatórios, para adequar a execução física à financeira, evitando a liberação injustificada de recursos à contratada no início dos trabalhos, procedimento que pode vir a caracterizar, antecipação de pagamentos.

Entre outras irregularidades ensejou multa de R$4.000,00 (fev2004) e inabilitação para ocupar cargo público por um ano”


TCU: Projeto Básico - deficiente

Nota: o TCU imputou multa ao responsável pela inadequação de projeto básico (art. 6°) que resultou em acréscimo superior aos 25% permitidos (art. 65)

Acórdão nº 65/2004 - Plenário

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“Tudo o que vale a pena ser feito

merece e exige ser bem feito.”

(Philip Chesterfield

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Obrigado e até a próxima!

Jackson de Figueiredo Costa Júnior

e-mail: [email protected]

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