PROCESSO nº 49053-13DENÚNCIA – Prefeitura de PindaíDenunciantes: Vandilson Pereira Ramos, Julizá Dourado Xavier, Humildes Borges da Silveira e Maria das Graças Amaral da Silva Pinheiro - VereadoresDenunciada: Rosane Madalena Ladeia Pereira Prado - PrefeitaExercícios Financeiros: 2013Relator: Cons. Paolo Marconi

RELATÓRIO/VOTO

Esta denúncia foi oferecida em 5/8/2013 pelos vereadores Vandilson Pereira Ramos, Julizá Dourado Xavier, Humildes Borges da Silveira e Maria das Graças Amaral da Silva Pinheiro, para apurar a regularidade da contratação direta da empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. pela Prefeita de Pindaí, Rosane Madalena Ladeia Pereira Prado, realizada em 2013 mediante inexigibilidade de licitação.

De acordo com a denúncia, a Prefeita de Pindaí celebrou com essa empresa um contrato de R$ 264.000,00 para “prestar serviços de ordem administrativa e jurídica”, mediante o processo de inexigibilidade de licitação n. 4/2013.

Essa inexigibilidade teria se embasado indevidamente no inciso II do art. 25 da Lei n. 8.666/93, pois, segundo os denunciantes, a empresa não tinha a notória especialização exigida legalmente, já que até mesmo seu objeto social, referente a "serviços combinados de escritório e apoio administrativo" e "treinamento em desenvolvimento profissional e gerencial", não prevê a prestação de assessoria jurídica, objeto do contrato pactuado, cuja cláusula de n. 1 dispõe o seguinte:

O objeto do presente instrumento de contrato é a contratação de pessoa jurídica especializada em prestação de serviços de consultoria e assessoria administrativa e jurídica.

1. Prestar assessoria jurídica em todas as áreas de atividade do poder público municipal, judicial e extrajudicialmente, sugerir e encomendar

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providências para resguardar e dar segurança aos atos e decisões da administração.

Os denunciantes apontaram também a existência de favorecimento na contratação da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA., visto que um dos advogados integrantes dessa empresa, Nei George Pereira Prado, já patrocinou causas em parceria com a Prefeita Rosane Madalena Ladeia Pereira Prado, também advogada, além de estar atuando na defesa judicial de seu esposo e ex-prefeito de Pindaí, Valdemar da Silva Prado, processado por crimes de estelionato, por delitos em licitações e por ato de improbidade administrativa.

Além disso, foi denunciado que, muito embora a inexigibilidade se referisse à “prestação de serviços administrativos e jurídicos”, a Prefeita fez publicar no diário oficial do Município um aviso com a informação inverídica de que essa inexigibilidade se referia à “contratação de pessoas físicas para prestação de serviços técnicos profissionais na área médica para desenvolver funções no programa saúde da família”.

Distribuída a denúncia para esta Relatoria em 3/10/2013 (fl. 13), a Prefeita foi notificada por meio do Edital n. 223/2013 (fl. 15), publicado no Diário Oficial do Estado em 16/10/13, para apresentar defesa.

Em sua defesa (fls. 22-28), a Prefeita argumentou que, quanto ao aviso de inexigibilidade de licitação publicado no diário oficial do Município de Pindaí, "evidente que se tratou de equívoco (impressão) completamente sanável, sem, evidentemente, o condão de causar prejudicialidade ao contrato, pois que mera irregularidade".

Alegou que a "contratação da empresa se deu por sua comprovada capacitação e especialização, lastreada em vasta experiência de seus profissionais no ramo do direito público, com a prestação de serviços devidamente comprovada a inúmeros municípios e câmara de vereadores neste Estado há mais de uma década (documentos anexos), e atende ao art. 25, inciso II, cujos serviços são os técnicos profissionais especializados elencados no art.13 e seus incisos (pareceres, assessoria, treinamento e aperfeiçoamento de pessoal), ambos da Lei n. 8.666/93".

Afirmou que "no tocante ao advogado Nei George Pereira Prado, nada há que se falar das natimortas asseverações realizadas contra o profissional, posto que nada impede seja ele defensor do ex-prefeito Valdemar da Silva Prado em processo judicial que tramita na Justiça Estadual e preste hoje serviço de assessoria para o Município, pois que inexiste exclusividade no trabalho prestado".

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Mencionou que “o causídico Nei George Pereira Prado não possui qualquer incompatibilidade legal para o exercício de trabalhos na Municipalidade de Pindaí, cabendo, ainda, mencionar que ele exerceu a função de coordenador jurídico do Município em dois períodos anteriores, ambos em mandato do ex-prefeito Valdemar da Silva Prado, nos seguintes quadriênios 1993-1996 e 2005-2008”.

Ressaltou também que "a especialização que lastreou a supramencionada inexigibilidade não é e nunca foi apenas do advogado Nei George Pereira Prado, mas sim do profissional Marcos Adriano Cardoso de Oliveira, que possui especialização na USP, conforme pode ser visto através de simples vista dos autos da inexigibilidade da empresa contratada".

Para comprovar suas alegações, a defesa da Prefeita foi instruída com cópia de alguns dos trabalhos feitos pela empresa à Prefeitura de Pindaí e com cópia de extratos de contratos celebrados entre a empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. e as Câmaras Municipais de Malhada, Itambé e Ibicoara e a Prefeitura de Urandi (fls. 29-70).

Os autos foram enviados ao Ministério Público de Contas, que, por meio da Procuradora de Contas Dra. Aline Paim Monteiro do Rego, manifestou-se, no Parecer n. 139/2014 (fls. 77-80), favorável ao julgamento procedente desta denúncia, nos seguintes termos:

In casu, entende-se que a contratação da empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. não demonstra quanto ao objeto pactuado características de singularidade, assim como não ficou suficientemente demonstrada a notória especialização da empresa contratada, não bastando para comprová-la a mera apresentação de extratos de contratos celebrados com outros municípios. Indubitavelmente, inúmeras são as empresas que prestam serviços técnicos jurídicos que teriam aptidão para prestar satisfatoriamente tais serviços, caracterizando, assim, indícios de favorecimento, já que o Sr. Nei George Pereira Prado, OAB/BA n. 13399, realizou trabalhos advocatícios em parceria com a denunciada.

No mais, em pesquisa ao site da Receita Federal, pode-se constatar que o objeto social da empresa contratada, qual seja “serviços combinados de escritório e de apoio administrativo” e treinamento em desenvolvimento profissional e gerencial”, não abrange a prestação de serviços de assessoramento e consultoria jurídica, ficando demonstrado não possuir a empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVA LTDA. capacidade técnica para exercer tais funções.

Com base no exposto, opina o Ministério Público de Contas no sentido de que seja julgada procedente a presente denúncia, aplicando-se

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multa à Sra. Rosane Madalena Ladeia Pereira Prado, Prefeita do Município de Pindaí, com fulcro no art. 71, II, da Lei Complementar n. 6/91, pela contratação irregular por inexigibilidade de licitação da empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA., além de promover representação ao Ministério Público Estadual, para que seja apurada a prática de ato de improbidade administrativa e ilícito penal.

Recomenda-se, em tempo, seja determinado à gestora que se abstenha de efetuar qualquer contratação direta para execução de serviços advocatícios e administrativos comuns, sobretudo com profissionais que não ostentam notória especialização para o desenvolvimento deste mister. A celebração de novo contrato caracterizará reincidência e poderá ensejar a rejeição da sua prestação de contas.

É o relatório.

VOTO

O art. 25, II, da Lei n. 8.666/93 estabelece que:Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de compe-tição, em especial:II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 des-ta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

A contratação direta por meio dessa hipótese de inexigibilidade de licitação exige que sejam preenchidos simultaneamente três requisitos, conforme bem esclarece o Tribunal de Contas da União em sua Súmula n. 252.

O primeiro é o de que o contrato que se pretende celebrar seja um contrato de prestação de algum dos serviços técnicos especializados elencados no art. 13 da Lei n. 8.666/13, a seguir transcrito:

Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profis-sionais especializados os trabalhos relativos a:I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;II - pareceres, perícias e avaliações em geral;III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tri-butárias;IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.

Esse requisito foi atendido na contratação da empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA., uma vez que o objeto do contrato celebrado pela Prefeita de Pindaí é “a prestação de serviços de consultoria e

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assessoria administrativa e jurídica”, que pode ser encaixada, a depender do caso, no inciso II (trabalhos relativos a pareceres) no inciso III (assessorias ou consultorias técnicas) ou no inciso V (patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas).

O segundo requisito é o de que tenha natureza singular o serviço para o qual uma pessoa esteja sendo contratada sem licitação.

Nesse ponto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica que:Quanto à menção, no dispositivo, à natureza singular do serviço, é evidente que a lei quis acrescentar um requisito, para deixar claro que não basta tratar-se de um dos serviços previstos no artigo 13; é necessário que a complexidade, a relevância, os interesses públicos em jogo tornem o serviço singular, de modo a exigir a contratação com profissional especializado; não é qualquer projeto, não é qualquer perícia, qualquer parecer que torna inexigível a licitação1.

Já Marçal Justen Filho ensina que

A fórmula “natureza singular” destina-se a evitar a generalização da contratação direta para todos os casos enquadráveis no art. 13. É imperioso verificar se a atividade necessária à satisfação do interesse sob tutela estatal é complexa ou simples, se pode ser reputada como atuação padrão e comum ou não. A natureza singular caracteriza-se como uma situação anômala, incomum, impossível de ser enfrentada satisfatoriamente por qualquer profissional “especializado”. Envolve os casos que demandam mais do que a especialização, pois apresentam complexidades que impedem a obtenção de solução satisfatória a partir da contratação de qualquer profissional (ainda que especializado). (...)

A identificação de um “caso anômalo” depende da conjugação da natureza própria do objeto a ser executado com as habilidades titularizadas por um profissional-padrão que atua no mercado. Ou seja, não basta reconhecer que o objeto é diverso daquele usualmente executado pela própria Administração. É necessário examinar se um profissional qualquer de qualificação média enfrenta e resolve problemas dessa ordem, na atividade profissional comum2.

Nessa linha de raciocínio, não restam dúvidas de que os serviços para os quais a empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. foi contratada não têm natureza singular, principalmente quando se analisam os pareceres que foram juntados pela Prefeita (fls. 48-70) para ilustrar o trabalho normalmente desempenhado pelos advogados integrantes dessa empresa

1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2011, p. 384.2 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 498-499.

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àquela Prefeitura, trabalho esse que não possui a complexidade e a especificidade que a norma contida no art. 25, II, exige para a contratação sem prévia licitação.

Com efeito, tais pareceres cuidam de assuntos corriqueiros da administração pública, como a “dispensa de licitação para locação de um imóvel destinado ao funcionamento da Biblioteca Pública Municipal”, “a inexigibilidade de licitação para apresentação artística municipal em comemoração aos festejos de São Sebastião”, a “contratação de pessoa jurídica visando à prestação de serviços de transporte escolar da educação básica e ensino médio”, a “aquisição de gêneros alimentícios frigoríficos destinados à elaboração de refeições do Hospital Municipal” e a análise de minutas de editais de licitações.

Como se constata, nada de anômalo a ponto de justificar a celebração de um contrato de prestação de serviços de R$ 264.000,00 sem a prévia licitação, de modo que fica evidente que o segundo requisito exigido pelo art. 25, II, da Lei n. 8.666/93 não foi atendido.

O terceiro requisito é o de que o contratado tenha notória especialização em relação ao serviço objeto do contrato.

O próprio § 1º do art. 25 da Lei n. 8.666/93 tratou de explicar o significado da notória especialização nos seguintes termos:

§ 1o Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

Nesse aspecto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que:

Com relação à notória especialização, o § 1º do artigo 25 quis reduzir a discricionariedade administrativa em sua apreciação, ao exigir os critérios de essencialidade e indiscutibilidade do trabalho, como sendo o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato. Tem-se que estar em zona de certeza, quanto a esses aspectos, para ser válida a inexigibilidade3.

Essa “zona de certeza” não foi demonstrada pela Prefeita, que se limitou a alegar que o requisito da notória especialização estava atendido pelo fato de que um dos advogados integrantes da empresa contratada possui

3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2011, p. 385.

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“especialização na USP”, o que não é suficiente para tornar inexigível uma licitação, por não satisfazer, por si só, os mencionados critérios.

Inclusive o TCU possui o posicionamento já consolidado de que:

A simples apresentação de currículo não se presta, por si só, a comprovar a notória especialização do contratado, especialmente considerando que tais elementos de convicção não indicam necessariamente se tratar de profissional com estilo ou uma marca pessoal inconfundível e exclusiva no mercado, tornando seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado para atender o interesse [do Poder Público contratante]4.

Frise-se que os extratos de contratos celebrados entre a MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. e as Câmaras Municipais de Malhada, Itambé e Ibicoara e a Prefeitura de Urandi, juntados pela Prefeita para demonstrar a notória especialização da empresa, não a socorrem, principalmente quando se leva em consideração que todos esses contratos foram firmados de modo similar ao do presente caso, mediante processos de inexigibilidade que, pelo visto, também podem estar eivados de vícios de legalidade.

Por tudo isso, o terceiro requisito também não foi atendido pela Prefeita.

Desse modo, inobservados dois dos três requisitos exigidos pelo inciso II do art. 25 da Lei n. 8.666/93, conclui-se que a contratação da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. sem prévio procedimento licitatório violou a regra constitucional da obrigatoriedade de licitação, prevista no art. 37, XXI, da Constituição Federal c/c o art. 3º da Lei n. 8.666/93, uma vez que não se encaixa na hipótese de inexigibilidade que indevidamente foi utilizada pela Prefeita para a celebração direta do contrato.

Além disso, três outras irregularidades merecem a atenção deste voto.

Quanto ao fato do aviso dessa inexigibilidade ter sido publicado no diário oficial do município com a informação inverídica de que se referia à prestação de serviços técnicos na área médica, a Prefeita limitou-se a argumentar que tudo não passou de um “equívoco completamente sanável”, sem contudo ter trazido qualquer documento que comprovasse a reparação desse equívoco, como a prova da republicação do aviso com a redação correta.

Com isso, a Prefeita não se desincumbiu do ônus de provar que esse erro foi sanado pela Administração, o que merece reprimenda por parte desta Corte, principalmente porque o erro em questão compromete a

4 Acórdão n. 2.673/2011 – Plenário do Tribunal de Contas da União.

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transparência e a veracidade que devem ser observadas pelos entes públicos na publicação de seus atos oficiais.

Outra irregularidade diz respeito ao fato de ter havido favorecimento indevido na contratação direta da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA.

Isso porque a celebração de um contrato de R$ 264.000,00 sem prévia licitação, fora das hipóteses legais de dispensa e inexigibilidade, envolvendo uma empresa, cujo um dos integrantes, o advogado Nei George Pereira Prado, tem uma relação bastante próxima com a Prefeita e com o seu esposo e ex-prefeito de Pindaí, Valdemar da Silva Prado, configura mais do que indícios de que houve um favorecimento na contratação dessa empresa e uma violação ao princípio da impessoalidade, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal e no art. 3º da Lei n. 8.666/93.

Nesse sentido, interessante salientar que o advogado Nei George Pereira Prado já patrocinou causas em parceria com a Prefeita de Pindaí, também advogada, e também atua na defesa judicial do esposo da Prefeita e ex-prefeito de Pindaí, Valdemar da Silva Prado, processado por crimes de estelionato, por delitos em licitações e por ato de improbidade administrativa, além de ter sido Coordenador Jurídico da Prefeitura de Pindaí durante os dois mandatos em que Valdemar da Silva Prado foi prefeito, fatos esses que tornam evidente que a escolha da empresa integrada por Nei George Pereira Prado não foi mera coincidência.

Embora se saiba que a relação de confiança entre contratante e contratado não é estranha à inexigibilidade do art. 25, II, para a contratação de serviços de consultoria e assessoria jurídica, os fatos trazidos pelos autos evidenciam que essa relação de confiança entre a Prefeita e um dos advogados integrantes da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. indevidamente se sobrepôs ao interesse público, visto que a escolha direta dessa empresa foi feita num contexto de graves vícios de legalidade, como a contratação de uma empresa sem notória especialização para a prestação de serviços que não tinham natureza singular, tudo isso sem prévia licitação.

Por fim, vale destacar a ilegalidade que há no funcionamento da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA., uma vez que, mesmo sendo uma “sociedade empresária limitada”, vem prestando serviços de consultoria e assessoria jurídica a diversos municípios baianos, o que viola os arts. 15 e 16 da Lei n. 8.906/95, que dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, a seguir reproduzidos:

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Art. 15. Os advogados podem reunir-se em sociedade civil de pres-tação de serviço de advocacia, na forma disciplinada nesta lei e no regulamento geral.

Art. 16. Não são admitidas a registro, nem podem funcionar, as so-ciedades de advogados que apresentem forma ou característi-cas mercantis, que adotem denominação de fantasia, que realizem atividades estranhas à advocacia, que incluam sócio não inscrito como advogado ou totalmente proibido de advogar.

Além disso, essa empresa ainda desempenha outras atividades estranhas à própria advocacia, tais como “serviços combinados de escritório e de apoio administrativo” e “treinamento em desenvolvimento profissional e gerencial”, serviços esses identificados pela empresa perante a Receita Federal como seu objeto social. À luz do transcrito art. 16 da Lei n. 8.906/95, a MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. não poderia nem mesmo estar funcionando, o que evidencia que, com mais razão, não poderia contratar com o Poder Público para prestar serviços de consultoria e assessoria jurídica, ainda mais sem prévia licitação.

Ante o exposto, tendo em vista que a contratação da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. em 2013 pela Prefeita de Pindaí foi realizada sem licitação fora das hipóteses autorizadas pela Lei n. 8.666/93 e ainda em violação ao princípio da impessoalidade, votamos pela procedência desta denúncia, nos termos do art. 1º, XX, da Lei Complementar n. 6/91 c/c os arts. 9º e 10 da Resolução n. 1.225/06.

Aplica-se à Prefeita de Pindaí a multa de R$ 10.000,00, pois a contratação da MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. nas circunstâncias analisadas consistiu numa grave infração às normas contidas no art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal e arts. 3º e 25, II, da Lei n. 8.666/93, o que atrai a incidência do art. 71, II, da Lei Complementar n. 6/91.

Diante das irregularidades apontadas nos autos, determina-se a formulação de representação, por meio da Assessoria Jurídica deste TCM, ao Ministério Público do Estado da Bahia, para ser apurada a suposta prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/92 e do crime tipificado no art. 89 da Lei n. 8.666/93

Do mesmo modo, determina-se a formulação de representação, por meio da Assessoria Jurídica deste TCM, à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), para ser apurada a infração aos arts. 15 e 16 da Lei n. 8.906/95, em virtude do funcionamento da empresa MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. (CNPJ n. 13.602.023/0001-72).

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Determina-se à CCE a apuração da regularidade dos contratos apontados às fls. 29-47, firmados entre a MAC SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS LTDA. e as Câmaras Municipais de Malhada, Itambé e Ibicoara e a Prefeitura de Urandi, para que, com base nos argumentos jurídicos deste voto, seja verificado se essa empresa também foi contratada, mediante inexigibilidade de licitação, para prestar serviços comuns de consultoria e assessoria jurídica, hipótese em que deverão ser lavrados os respectivos Termos de Ocorrência.

Anexe-se cópia da presente decisão à prestação de contas de 2013 da Prefeitura de Pindaí.

Ciência ao Interessado.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em 18 de setembro de 2014.

Cons. Paolo MarconiRelatorEste documento foi assinado digitalmente conforme orienta a resolução TCM nº01300-11. Para verificar a autenticidade deste, vá na página do TCM em www.tcm.ba.gov.br e acesse o formato digital assinado eletronicamente.

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