É inegável o esforço das cidades da América Latina paraencontrar modelos de desenvolvimento que permitam superaros sérios problemas que, em matéria de sustentabilidade, têmenfrentado durante anos. Nos últimos anos, observa-se umrenovado compromisso de governos, autoridades locais,organizações não-governamentais e a opinião pública emgeral para realizar ações e programas que permitam atenderàs demandas acumuladas do desenvolvimento urbanosustentável.

Com este fim, tem se levado adiante múltiples experiênciaspositivas, conhecidas como Melhores Práticas, originadas nosetor público ou privado, com as quais têm se alcançadoelevar a qualidade de vida de diferentes assentamentos

humanos, e que vale a pena serem apresentadas em outros lugares a fim de compartilhar aslições aprendidas e adotar modelos próprios de desenvolvimento.

Pensando nisso, o Foro Iberoamericano e do Caribe sobre Melhores Práticas desenvolveu asérie de publicações “Aprendendo da Inovação”, que busca inspirar praticantes e tomadoresde decisão para a execução de trabalhos similares, sucetíveis de serem implementados na suarealidade particular, bem como o de promover relações e intercâmbios entre pessoas einstituições preocupadas com o tema. As unidades (Nodos) subregionais do Foro divulgamnestas publicações o conhecimento que têm adquirido por meio do seu trabalho com MelhoresPráticas.

Se dá continuidade à atenção de uma das necessidades identificadas pela pesquisa realizadapelo Foro em 2002, entre governos nacionais e locais, atores trabalhando em projetos demelhoramento urbano e participantes do Prêmio Internacional de Dubai sobre Melhores Práticaspara Melhorar as Condições de Vida, onde ficou em evidência um vazio na divulgação deconhecimento sobre o tema dos assentamentos humanos.

Também destaca-se como suporte deste produto editorial o interesse demonstrado pelos quetrabalham em ONGs, prefeituras, diversas instâncias dos governos, organizações internacionais,setor privado e acadêmicos, sobre projetos de desenvolvimento exitosos na América Latina eo Caribe.

Agradeço aos sócios do Foro Iberoamericano de Melhores Práticas por fazer possível estapublicação bem como seu constante compromisso com a melhora das condições de vida nascidades da região.

Anna Kajumulo TibaijukaDiretora Executiva do UN-Habitat

PRÓLOGO

Foro Iberoamericano y del Caribesobre Mejores Prácticas

Aprendiendo de la Innovación

9. PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDAEN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

2005

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA EN LOTEFAMILIAR: LA CALIDAD DE

VIDA DE LAS MADRES SOLTERAS DEL DF, MÉXICO

HS/909/07EISBN: 978-92-113-1899-9

RESPONSABILIDAD

Las designaciones empleadas y la presentación del material de estapublicación no implican la expresión de ninguna opinión por parte delSecretariado de las Naciones Unidas con respecto al estatuto legal deningún país, territorio, ciudad o área, o de sus respectivas autoridades, ocon respecto a la delimitación de fronteras o límites, ni aun al sistemaeconómico o nivel de desarrollo. Los análisis, conclusiones yrecomendaciones de la publicación no reflejan, necesariamente, lospuntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para losAsentamientos Humanos (UN-Habitat), del Concejo de Gobierno de UN-Habitat o de sus Estados Miembros.

Realización: Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos (CENVI)

3

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................................... 5

2. EL DERECHO A UNA VIVIENDA ADECUADA ..................................................................................................... 6

3. EL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA EN LOTE FAMILIAR PMV-CIUDAD DE MÉXICO .. 8

3.1 La Participación de las Organizaciones no Gubernamentales en las políticas públicas. ..................................... 8

3.2 Explorando el Mejoramiento de Vivienda .......................................................................................................... 9

3.3 La institucionalización del Programa de Mejoramiento de Vivienda ............................................................... 10

3.4 El Programa de Mejoramiento de Vivienda en Lote Familiar PMV ................................................................. 11

3.5 La contribución de las organizaciones civiles al Programa de Mejoramiento de Vivienda en

Lote Familiar PMV ........................................................................................................................................... 11

3.6 Los avances del Programa de Mejoramiento de Vivienda en Lote Familiar. .................................................... 12

3.7 Algunas conclusiones sobre la ejecución del Programa de Mejoramiento de Vivienda ................................... 13

3.8 Lecciones........................................................................................................................................................... 14

4. MEJORAR LO CONSTRUIDO, COLOMBIA. ........................................................................................................ 14

4.1 Los asociados y el Programa Mejorar lo Construido ........................................................................................ 15

4.2 Antecedentes: situación antes del proyecto ....................................................................................................... 15

4.3 Prioridades de la iniciativa ................................................................................................................................ 15

4.4 Objetivos y estrategias ...................................................................................................................................... 16

4.5 Movilización de recursos .................................................................................................................................. 16

4.6 Proceso: problemas y soluciones ...................................................................................................................... 16

4.7 Resultados alcanzados ....................................................................................................................................... 17

4.8 Sostenibilidad .................................................................................................................................................... 18

4. 9 Lecciones aprendidas ........................................................................................................................................ 18

4.10 Transferibilidad ................................................................................................................................................. 19

5. MEJORAMIENTO HABITACIONAL EN LA CIUDAD DE EL ALTO, BOLIVIA ................................................ 19

5.1 La Fundación Pro Vivienda ............................................................................................................................... 21

5.2 Ofertas de soluciones habitacionales................................................................................................................. 21

5.3 La asistencia técnica en construcción de la Fundación Pro Vivienda. .............................................................. 23

5.4 El Banco de Materiales de Construcción .......................................................................................................... 23

5.5 Asistencia Legal ................................................................................................................................................ 23

5.6 Resultados ......................................................................................................................................................... 23

5.7 Evaluación de la experiencia por componentes y productos ............................................................................. 23

5.8 Conclusiones y Recomendaciones .................................................................................................................... 24

6. COMENTARIO FINAL ................................................................................................................................................ 24

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................................... 27

5

1. INTRODUCCIÓN

América Latina y el Caribe es una regiónmarcada por la pobreza y la desigualdadsocial, cerca de la mitad de los latino-americanos viven en condiciones de pobrezay empezando el siglo XXI la pobreza selocaliza principalmente en el medio urbano,según datos de la CEPAL1, se estimaba queen 2005 la población total de la región erade 551 millones de habitantes y que había213 millones de personas en situación depobreza. Se ha calculado que 62 de cada 100habitantes vive en las ciudades y CEPALestima 146.7 millones de personas viven enlas ciudades en condición de pobreza.

En pocas palabras esto quiere decir que lospobres urbanos ocupan la mayor parte delespacio de las ciudades y debido a lascarencias materiales que han caracterizado suinserción en la vida urbana representan, porsu magnitud y en algunos casos por el gradode sus reclamos reivindicatorios, un temafundamental en las agendas de los gobiernosnacionales y locales de la región.

El combate a la pobreza urbana se haconvertido en eje central de actuación demuchos gobiernos, actitud que se vereforzada por los acuerdos internacionales ypor las propias políticas de los organismosfinancieros internacionales como el BancoMundial y el Banco Interamericano deDesarrollo.

En la Declaración del Milenio, en el capítulo“Desarrollo y Erradicación de la Pobreza”,los miembros de la Asamblea General de laOrganización de las Naciones Unidasdecidieron en los puntos 19 y 20:

• “Para el año 2020, haber mejoradoconsiderablemente la vida de por lo menos100 millones de habitantes de tugurios,como se propone en la iniciativa “Ciuda-des sin barrios de tugurios”…

• Promover la igualdad entre los sexos y laautonomía de la mujer como medioseficaces de combatir la pobreza, el hambrey las enfermedades y de estimular undesarrollo verdaderamente sostenible…

• Establecer sólidas formas de colaboracióncon el sector privado y con las organiza-ciones de la sociedad civil en pro deldesarrollo y de la erradicación de lapobreza”.2

Las políticas públicas de los gobiernos de laregión dirigidas a combatir la pobreza urbanacoinciden en señalar la importancia depriorizar varios ejes temáticos: Acceso asuelo urbano o a la regularización de supropiedad; Acceso a los servicios urbanos osu incorporación a la redes de los diferentessistemas; Vivienda adecuada a las necesi-dades y capacidades financieras de lapoblación; Dotación de equipamientosurbanos para el desarrollo social y comuni-tario; Oportunidades de empleo e ingreso;Integración al desarrollo de la ciudad.

Este trabajo es un ejercicio exploratorio,pretende conocer, a través de la mirada dediferentes actores, algunas facetas de lasacciones que se institucionalizan y hacenpolítica pública o de los proyectos y experi-encias que son producto de una políticapública, el eje temático es la vivienda y enparticular los programas de mejoramiento devivienda. Para conseguir una vista panorá-

1 CEPAL, Panorama Social de América Latina y el Caribe 2004 y Anuario Estadístico de América Latina y elCaribe 2004.

2 Organización de las Naciones Unidas, Declaración del Milenio, Quincuagésimo quinto período de sesiones,septiembre de 2000.

6

mica de lo que se está haciendo en materiade mejoramiento de vivienda se hanseleccionado varios casos del catalogo deMejores Prácticas para el Hábitat que hansido presentadas al Premio Internacional deDubai y que aparecen publicadas en españolen el sitio http://habitat.aq.upm.es “Ciudadespara un Futuro más Sostenible” de la EscuelaTécnica Superior de Arquitectura de Madridde la Universidad Politécnica de Madridapoyada por la cooperación del Ministerio deVivienda de España y el Centro de lasNaciones Unidas para los AsentamientosHumanos Hábitat.

En un primer apartado se aborda brevemen-te el derecho que todo ser humano tiene avivir en un lugar seguro y adecuado. En lasegundo parte de este trabajo se expone laexperiencia del Programa de Mejoramientode Vivienda en Lote Familiar del gobierno dela Ciudad de México, un programa que sur-ge a iniciativa de organizaciones nogubernamentales, organizaciones comu-nitarias de base y organizaciones profe-sionales en concertación con la instituciónresponsable de operar la política pública devivienda en la Ciudad de México y quedespués se institucionaliza y masificaalcanzando una enorme magnitud que rebasalas 100 mil acciones.

En la tercera parte se exponen dos reseñasrepresentativas de prácticas de AméricaLatina y el Caribe que ilustran la coincidenciaen tiempo y espacio de políticas, estrategias,acciones y proyectos en el combate a lapobreza urbana que también surgen comoiniciativa de organizaciones no guber-namentales y que logran impactos consi-derables:

• “Mejorar lo Construido, Colombia”,información publicada en base de datosde las Mejores Prácticas del Premio deDubai. Programa de mejoramientobarrial y de vivienda, resultado de unainiciativa de organizaciones no

gubernamentales y organizacionescomunitarias de base en concertacióncon entidades privadas y guber-namentales. Resultados numéricos:5,283 acciones de vivienda.

• “Mejoramiento Habitacional en laCiudad de El Alto, Bolivia”,información publicada en la RevistaINVI, No. 54 del Instituto de laVivienda de la Facultad de Arquitecturay Urbanismo, Universidad de Chile.Programa de mejoramiento devivienda, resultado de la iniciativa deuna organización no gubernamental.Resultados numéricos: 4,249 accionesde vivienda.

No obstante la importancia y actualidad deltema, es importante mencionar que despuésde analizar las bases de datos de las MejoresPrácticas del Premio Dubai 1996-2004 solose identificó una práctica de mejoramiento devivienda con impacto numérico y cualitativo:es el caso de “Mejorar lo Construido,Colombia”. En adición y para tener otravisión del problema de mejoramiento devivienda se eligió el caso “MejoramientoHabitacional en la Ciudad de El Alto,Bolivia”, publicado en la Revista INVI de laFacultad de Arquitectura de la Universidadde Chile.

Finalmente, en la cuarta parte del trabajoconcluye con un comentario final sobre lanecesidad de construir y no perder “lamemoria de las prácticas del mejoramientohabitacional”.

2. EL DERECHO A UNA VIVIENDAADECUADA

La Declaración Universal de los DerechosHumanos reconoció hace medio siglo que elacceso a una vivienda adecuada es parte delderecho de toda persona para conseguir unmejor nivel de vida y reconoció también laresponsabilidad de los gobiernos para

7

coordinarse con todos los sectores de lasociedad, los organismos asociados y lasentidades de la comunidad internacional conel objetivo específico de asegurar unarespuesta integral a las necesidades devivienda.3

En los años sesenta del siglo pasado, elcompromiso de los gobiernos con lasnecesidades de vivienda de la poblaciónurbana de menores ingresos se identificabacon ambiciosos programas que producíangrandes conjuntos habitacionales, ahoramuchos de esos edificios están ocupados porgrupos de población de medianos ingresos ose encuentran en avanzado estado deabandono. Hoy cuando la población urbanaen condición de pobreza representa más de140 millones de habitantes, el desafío de losgobiernos en América Latina y el Caribe esresponder a las demandas que plantean loshabitantes de los asentamientos precarios quecaracterizan a las ciudades de la región.

El déficit habitacional para América Latinay Caribe se calcula entre 41.5 a 50.2 millonesde unidades, por eso es necesario llegar a laconcertación con todos los grupos quepueden contribuir a la solución del problemahabitacional. 4

Las políticas habitacionales han reconocidoque en la atención a grupos de población muypobre se requiere la integración y la coopera-ción con otros programas que enfrenten losproblemas de nutrición, salud y educaciónpara constituir barrios que faciliten lainclusión social de los pobres en la ciudad.

Joan MacDonald en su texto La otra agendaurbana plantea la importancia de incorporarel mejoramiento barrial a las políticas devivienda como forma efectiva de mitigar lapobreza y precariedad en la que vive la mayor

parte de la población. Debido al carácterpedagógico de este trabajo se ha consideradoconveniente aprovechar las ideas y pro-puestas de la autora para dar entrada yfundamento a la exposición de las tresprácticas de mejoramiento de viviendatranscribiendo algunos párrafos del análisisque Joan MacDonald hace del mejoramientode viviendas precarias:

“Gradualmente las políticas habitacionales leestán dando mayor atención a la consoli-dación de asentamientos informales, en vezde optar por trasladar a sus habitantes aconjuntos de nuevas viviendas. De esta formase logra preservar redes sociales, el arraigoy otros factores que contribuyen a fortalecerel capital social de los pobres urbanos. Másy más países optan por radicar los asenta-mientos informales antes que erradicarlos anuevos conjuntos, lo que ha ocasionado unaumento importante, aunque aun insuficiente,de los programas de mejoramiento. Estosprogramas de mejoramiento han ido evolu-cionando desde la provisión aislada de lotescon servicios a una mirada más integral alalivio a la pobreza, en parte por impulso delas agencias in nacionales.

Las experiencias de mejoramiento habita-cional más innovadoras han sido ejecutadaspor lo general por entidades ajenas al sectorpúblico de vivienda. Por una parte, las ONGen los diversos países llevan adelante ya porvarias décadas intervenciones en barriosprecarios con apoyo de organismos decooperación. En varios de estos proyectos, engeneral de pequeña escala y fuerte compo-nente participativo, se consideran mejora-mientos de viviendas. Es posible en estoscasos avanzar desde proyectos experimen-tales a una política de gran escala conprogramas nacionales y locales estables.

3 Wakeley, Patrick, You, Nicholas (Directed), Implementing the Habitat Agenda. In Search of UrbanSustainability, The Development Planning Unit University of London, United Nations Centre for HumanSettlements (Habitat), London U.K., 2001.

4 MacDonald, Joan, La otra agenda urbana. Tareas, experiencias, programas para aliviar la pobreza y precariedaden las ciudades de América Latina y el Caribe. CEPAL-Organización de las Naciones Unidas, Serie medioambiente y desarrollo, Santiago de Chile 2005.

8

De manera más reciente se han puesto enmarcha en la región proyectos masivos deregularización urbana de los asentamientosinformales, con financiamiento de entidadesmultilaterales…… Los programas demejoramiento barrial sólo en escasasocasiones incorporan subprogramas demejoramiento habitacional. Aunque laregularización de servicios y propiedad porparte de los gobiernos incentiva de maneraespontánea a las propias familias a mejorarsus alojamientos, cuando se ha planificadouna acción concertada entre municipios,ONG locales y la comunidad se han logradoresultados más efectivos para reducir eldéficit cualitativo en los asentamientos. Estosprogramas de mejoramiento del hábitatimpulsados en gran medida por losorganismos multilaterales, en términosgenerales se caracterizan por considerar unagama de intervenciones en el hábitat precario,ya sea de dotación de infraestructura,regularización dominal o equipamientosocial. Solo en algunos casos se incluyenprogramas de mejoras de las unidades devivienda……

Resulta importante incorporar de maneradecidida los programas de mejoramientobarrial a las políticas de vivienda para unmanejo equilibrado de los problemascuantitativos y cualitativos de vivienda,aunque ello implique dificultades paraintegrar diversos componentes o coordinaresfuerzos con instituciones de otrossectores”.5

3. EL PROGRAMA DEMEJORAMIENTO DE VIVIENDAEN LOTE FAMILIAR PMV-CIUDAD DE MÉXICO

En la región América Latina y Caribe elPrograma de Mejoramiento de Vivienda enLote Familiar impulsado por el gobierno dela Ciudad de México no tiene precedente,

tanto en términos de población beneficiada,como en inversión asignada por un gobiernolocal. Desde el inicio del programa en 2001hasta diciembre de 2005 el presupuestoejercido ha sumado $ 928 millones dedólares6 para un total de 130 mil 609acciones, teniendo como meta para unperíodo de gobierno sexenal 150 milviviendas atendidas con una inversión de $1,007 millones de dólares.

Los alcances y beneficios otorgados a lapoblación que cuenta con el apoyo delPrograma de Mejoramiento de Vivienda enLote Familiar han sido reconocidos en dosocasiones: en el 2002 obtuvo el PremioNacional de Vivienda que otorga el ConsejoNacional de Fomento a la Vivienda(CONAFOVI) en la categoría de “MejorPráctica de Vivienda” y en el 2004 el mismopremio en la categoría de “Producción Socialdel Hábitat”.7 En esos reconocimientosnacionales quedan incluidos la Secretaría deDesarrollo Urbano y Vivienda y el Institutode Vivienda del Gobierno del DistritoFederal, así como las cuatro organizacionesno gubernamentales que integran la CoaliciónHábitat México y los Colegios de Arquitectose Ingenieros de México.

3.1 La Participación de lasOrganizaciones noGubernamentales en las políticaspúblicas.

En México las organizaciones no guber-namentales son reconocidas por la ley como“organizaciones civiles”, integradas porciudadanos que libre y voluntariamenterealizan acciones vinculadas al bienestarcolectivo, algunas de ellas incluso hanlogrado incidir en la esfera de construccióny puesta en operación de políticas públicas.

La Ley de Fomento para las Actividades deDesarrollo Social de las OrganizacionesCiviles reconoce la función de las organi-

5 MacDonald, Joan, op.cit.6 La paridad es 11.42 pesos por dólar.7 3º y 4º Informe de la Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda Arq. Laura Itzel Castillo, Gaceta oficial.

9

zaciones civiles, sociales y de asistencia, alafirmar que el reto que supone esta tarea nopuede ser obra ni responsabilidad de un solosector social, sino que en ella deben deinvolucrarse diversos actores. Para ladiscusión de las políticas públicas y laintervención de las organizaciones civiles fuecreado un Consejo de Desarrollo Socialintegrado por miembros de institucionesacadémicas, organizaciones sociales y civiles,instituciones de asistencia privada y agrupa-ciones de la iniciativa privada y reciente-mente a se incorporaron también diputadosde la Asamblea Legislativa del DistritoFederal.8

Para entender el papel que han jugado lasorganizaciones civiles en el tema de vivienda,conviene recordar que hace más de cuarentaaños empezaron a surgir organizaciones de lasociedad civil ocupadas del problema de lavivienda y en general del hábitat y desde hacequince años, trabajando en red, crearon laCoalición Hábitat México. A partir de 2001participan en el Consejo de Desarrollo Socialy han participado en distintos programas dedesarrollo social impulsados por el gobiernode la ciudad.

Hasta 1997 el Presidente de Méxiconombraba al Jefe de Gobierno del DistritoFederal o Ciudad de México, a partir de eseaño y como resultado de una reforma políticaque tuvo un largo proceso de transición, losciudadanos pudieron elegir democrát-icamente un gobierno local. En la lógica deesa reforma política el primer gobierno electotuvo una duración de tres años y el segundogobierno un período de seis años, ambosgobiernos han sido encabezados por elPartido de la Revolución Democrática PRDy han fomentado en formas distintas laparticipación de la sociedad civil en laatención de los problemas capitales de laciudad.

3.2 Explorando el Mejoramiento deVivienda

Con la llegada del nuevo gobierno al DistritoFederal las organizaciones de la CoaliciónHábitat México tuvieron oportunidad departicipar en planes y proyectos para laciudad y proponer una política de viviendapara la población de menores ingresos. A lolargo de la última década la Coalición habíaseñalado insistentemente en distintos foros yespacios de opinión pública la necesidad deatender las deficientes condicioneshabitacionales de los asentamientosprecarios, la apertura democrática y el interésdel gobierno local permitió, en una primeraetapa iniciar un trabajo coordinado con elInstituto de Vivienda del Gobierno delDistrito Federal y junto con la participaciónde miembros del Colegio de Arquitectos dela Ciudad de México planear y poner enmarcha un programa de mejoramiento devivienda.

En diciembre de 1997 y debido a laexperiencia de las organizaciones de laCoalición Hábitat México, resultado de haberparticipado en muchos programas de mejora-miento en barrios y viviendas basandose enla participación de las comunidades organi-zadas se propuso al gobierno de la ciudad, através del Instituto de Vivienda INVI unnovedosos Programa de Mejoramiento de laVivienda PROMEJORVI para la ciudad. En-tre febrero y octubre de 1998, se formulan lasReglas de Operación conjuntamente entre lasinstituciones y organizaciones involucradas ycon la asesoría de la organización colombia-na FEDE-VIVIENDA

En esa primera fase se experimentaron dosmodelos operativos:

• El modelo de inversión publica financiaday operada por el INVI con la asesoría de

8 Sánchez Mejorada, Cristina, De Actores y Programas Sociales en la Ciudad de México: El Caso del Progra-ma de Vivienda en Lote Familiar, Revista Andamios, Universidad de la Ciudad de México, GDF 2005.

10

miembros del Colegio de Arquitectos dela Ciudad de México en asentamientosprecarios elegidos por el INVI.

• El modelo PROMEJORVI de coinversiónINVI-Organizaciones Civiles con laintervención de los siguientes actores:

– El Instituto de Vivienda del Gobiernodel Distrito Federal como el organismoresponsable de operar la políticapública de vivienda y otorgar finan-ciamiento (50% de la inversión total).

– La Coalición Hábitat México con tresde sus organizaciones: FomentoSolidario de Vivienda FOSOVI, elCentro Operacional de Vivienda yPoblamiento COPEVI y Casa yCiudad, aportando recursos humanos ymateriales en la planeación, el diseñoy la asistencia técnica para la ejecuciónde obras y seguimiento y evaluacióndel proceso; en el caso de FOSOVI yCOPEVI aportando además recursosfinancieros procedentes de sus fondospara el apoyo a microproyectos (20%de la inversión total).

– La Caja Popular Mexicana, organi-zación civil de ahorro y crédito que fuela operadora financiera del programa ycoinversionista (10% de la inversióntotal).

La Unión Popular Revolucionaria EmilianoZapata UPREZ, organización social de basecuyos integrantes habitando en asentamientosy actuando en el territorio fueron benefi-ciarios, actores y cofinanciadores delprograma (20% de la inversión total).

Durante los tres años del primer gobiernoelecto el modelo de coinversión INVI-Organizaciones Civiles se realizaron accionesde mejoramiento material en 1276 viviendas,de las cuales FOSOVI asesoró técnicamentelas obras en 905 viviendas y 371 acciones

fueron asesoradas por COPEVI y Casa yCiudad.

3.3 La institucionalización delPrograma de Mejoramiento deVivienda

La primera fase de experimentación duranteel gobierno de Cuauhtémoc CárdenasSolórzano 1997-2000 abrió con éxito unespacio de actuación y coordinación entre elINVI, las organizaciones civiles y lasorganizaciones profesionales para elmejoramiento de vivienda.

El nuevo gobierno electo dirigido por AndrésManuel López Obrador 2000-2006 produjocambios en el Instituto de Vivienda, en laestrategia institucional al mejoramiento devivienda le fue asignada la primera prioridady se le asignó una meta anual de 15.000acciones pasando por encima del programade vivienda nueva. La estrategia paracontrolar la operación de un programa deenorme magnitud disminuyó la participaciónde las organizaciones sociales y de base,cerrando además la posibilidad de coin-versión y de control social del programa. Enel nuevo escenario los miembros de lasorganizaciones de la Coalición HábitatMéxico dejaron de ser actores protagónicosy pasaron a formar parte del ejercito deprofesionales que se hacen cargo de laasistencia técnica de miles de familias quereciben un crédito para mejorar su vivienda.No obstante lo anterior las cuatroorganizaciones de la Coalición HábitatMéxico (FOSOVI, COPEVI, Casa y Ciudady CENVI) y los Colegios profesionales deArquitectos e Ingenieros de la Ciudad deMéxico desde 2001, firman conveniosanuales de colaboración con el Instituto deVivienda del Gobierno del Distrito Federalpara prestar asistencia técnica consistente encapacitación de las familias beneficiarias delprograma para la administración del dinerodel crédito otorgado por el INVI para lacompra de materiales y contratación delpersonal encargado de la obra de mano,diseño arquitectónico y supervisión de lasobras de mejoramiento.

11

3.4 El Programa de Mejoramiento deVivienda en Lote Familiar PMV

Dentro del marco de la política de combatea la pobreza del gobierno de la ciudad,descrita con precisión por el Jefe de Gobiernodel Distrito Federal con el lema “Por el biende todos, primero los pobres”, la nuevaversión del programa de mejoramiento devivienda responde a ese objetivo y seleccionaa los posibles beneficiarios del finan-ciamiento del INVI a través de un sistema defocalización y localización territorial de lapoblación en condición de pobreza conocidocon el nombre de PIT Programa IntegradoTerritorial de Desarrollo Social que identificalas zonas con población en condición de altamarginalidad.

El PIT está constituido por diez subpro-gramas:

1) Prevención del Delito; 2) Apoyo Integrala los Adultos Mayores de 70 años; 3) Becasa Niñas y Niños en Situación de Vulnera-bilidad; 4) Mantenimiento de UnidadesHabitacionales de Interés Social; 5) Becaspara la Capacitación de Adultos de 40 a 55años Desempleados; 6) Apoyo al DesarrolloRural; 7) Desayunos Escolares; 8) Cons-trucción y Mantenimiento de Escuelas; 9)Apoyo a Mercados Públicos; 10) Créditospara la Ampliación y Mejoramiento deVivienda en Lote Familiar PMV.

Las familias en situación de pobreza elegidaspara recibir el apoyo financiero del INVIdeben cumplir con la propiedad legal delsuelo y el crédito deberá dirigirse almejoramiento material de la vivienda, laampliación del espacio habitable o laconstrucción de una nueva unidad devivienda en el lote ya ocupado por otrasviviendas del mismo grupo familiar. Elmonto del crédito otorgado por el INVIdestinado a las acciones de mejoramiento devivienda existente o en su caso la cons-trucción de nuevas viviendas en el lotefamiliar puede ser incrementado con la

disponibilidad de recursos propios de cadafamilia.

En el Programa de Mejoramiento de Viviendaen Lote Familiar el monto máximo de créditoen acciones de mejoramiento es en númerosredondos de $ 3,486 dólares (equivalentes a880 veces el salario mínimo diario)9 y en elcaso de construcción de viviendas nuevasdentro del lote familiar es de $ 6,845 dólares(1728 veces el salario mínimo diario), losplazos de recuperación van de 3 a 8 añosdependiendo del monto de crédito adquiridocon el INVI. A estos montos se lesdescuentan 7% por concepto de asesoríatécnica (con este recurso se paga a lasorganizaciones civiles de la Coalición delHábitat México y a los grupos profesionalesde arquitectos e ingenieros), por gastos deoperación 2%, el seguro de vida delbeneficiario del crédito representa un pagoanual de 5 al millar del monto de créditocontratado, la constitución de un fondo deayuda social significa el 5 al millar y en casode falta de pago existe una cuota porconcepto de cobranza del 4.6% mensualcobrado por el Fideicomiso de Recuperación(FIDERE) que es el organismo públicoencargado de recuperar los créditos delInstituto de Vivienda. Por otra parte secalcula que la recuperación de créditos es deaproximadamente 70%. El financiamiento delInstituto de Vivienda se otorga bajo la figurade “crédito a la palabra”, sin cobro deintereses y al recibir el crédito el beneficiariodel financiamiento debe aportar el 5% delmonto aprobado, el buen pago o pagooportuno es premiado con descuentos del15%.

3.5 La contribución de lasorganizaciones civiles al Programade Mejoramiento de Vivienda enLote Familiar PMV

La investigación de Cristina SánchezMejorada trabajando con datos estadísticos

9 En 2005 el salario mínimo diario es $ 4.2 dólares.

12

aportados por el Instituto de Vivienda INVIde 2004 muestra que en el período que va de2001 a 2004, el Programa de Mejoramientode Vivienda en Lote Familiar había finan-ciado la producción de 93,360 acciones devivienda, la cifra es la expresión cuantitativade una política pública exitosa en contra dela pobreza urbana, pero muestra tambiénalgunos aspectos cualitativos que sonimportantes para explicar las razones deléxito. La investigadora Sánchez Mejoradahace notar el desempeño de las cuatroorganizaciones civiles de la Coalición HábitatMéxico han contribuido con cerca del 10%del volumen total con 9,247 acciones demejoramiento de vivienda como se expone enel cuadro siguiente.10

Total de acciones de vivienda realizadas porlas Organizaciones de la Coalición HábitatMéxico y otros grupos profesionales dentrodel Programa de Mejoramiento de Viviendaen Lote Familiar PMV.

Las organizaciones civiles han contribuidotambién con técnicas y métodos de trabajopara desarrollar en la población beneficiadacapacidades para tomar decisiones respectoa su espacio habitable, administración derecursos y cumplimiento de normas y reglaspropias del ordenamiento urbano.

3.6 Los avances del Programa deMejoramiento de Vivienda en LoteFamiliar.

El trabajo del Instituto de Vivienda delGobierno del Distrito Federal INVI se apoyasobre tres grandes programas: viviendanueva, vivienda en alto riesgo y mejora-miento de vivienda en lote familiar, siendoeste último programa el más importante entérminos numéricos y de impacto social yurbano. En el cuadro siguiente se exponen losresultados alcanzados hasta el primersemestre de 2005.

CENVI Otros Total del

Casa y profesionales Programa

Ciudad (*) COPEVI FOSOVI total CHM (**) INVI-PMV

1998 16 - 25 193 234 91 325

1999 35 - 96 372 503 1,470 1,973

2000 84 - 115 340 539 3,463 4,002

1998-2000 135 0 236 905 1,276 5,024 6,300

2001 347 334 472 1,378 2,531 16,069 18,600

2002 433 604 457 426 1,920 22,540 24,460

2003 353 237 485 309 1,384 10,616 12,000

2004 534 534 534 534 2,136 29,864 32,000

2001-2004 1,667 1,709 1,948 2,647 7,971 79,089 87,060

TOTAL 1,802 1,709 2,184 3,552 9,247 84,113 93,360

1,93% 1,83% 2,34% 3,80% 9,90% 90,10% 100,00%

1998 - 2004

10 Sánchez Mejorada, Cristina, 2005 op.cit.

(*) CENVI se incorpora al PMV en 2001

(**) Otros profesionales se refiere a la intervención de arquitectos e ingenieros actuando en forma individual o en gruposde trabajo coordinados por los Colegios de Arquitectos e Ingenieros, en este apartado se incluyen también algunos gruposintegrados en las universidades.

Fuente: Base de datos del INVI: 2004 en (Sánchez Mejorada; 2005).

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3.7 Algunas conclusiones sobre laejecución del Programa deMejoramiento de Vivienda

El Instituto de Vivienda está organizado paraatender seis áreas operativas: 1) Social; 2)Financiera; 3) Técnica; 4) Jurídica; 5)Administrativa; y 6) de Recuperación. Acontinuación se exponen brevemente losobjetivos y las particularidades de operaciónde dos de las principales áreas de actuación.

- Área Social: propone mejorar la calidad devida a partir de lograr una vivienda dignapara las familias de más bajos ingresos. Paraello opera en las Unidades Territoriales (UT)identificadas por el Programa IntegradoTerritorial de Desarrollo Social PIT ycalificaciones de muy alta, alta y mediamarginalidad.

Las acciones de mejoramiento de viviendaestán dirigidas a cinco grupos de atenciónprioritarios: 1) Adultos mayores de sesenta ycuatro años; 2) Madres jefas de hogar; 3)Indígenas; 4) Personas con discapacidad y 5)Madres solteras.

La atención de estos grupos vulnerables estácruzada por el tema de la equidad de género,aspecto significativo en el programa demejoramiento habitacional que se observa enla importancia otorga a las Jefas de familiay las Madres solteras, como muestra elsiguiente cuadro.

Otro aspecto importante a destacar es laatención que brinda a hogares en situación depobreza, en donde el ingreso familiar se

encuentra en el rango comprendido entre 1.6y 4.7 vsmd y la vivienda se localiza en zonaspreviamente identificadas por el PIT, en esecaso el 76% de los créditos del programa demejoramiento se entregó en unidadesterritoriales (UT) que presentan alto y muyalto grado de marginación, mientras que el24% se entregó en UT con grado medio ybajo de marginación.

- Área Técnica. El objetivo es lograr lasmejores condiciones de habitabilidad, paraello el INVI ha firmado convenios decolaboración con las organizaciones civilesde la Coalición Hábitat México, Colegios deArquitectos e Ingenieros de la Ciudad deMéxico, Universidades o ha contratadoArquitectos e Ingenieros independientes pararealizar las siguientes actividades: diagnós-tico, elaboración de proyectos, supervisión deobras y elaboración de finiquitos.

El programa de mejoramiento se aplica enpredios que no presentan situación física dealto riesgo, en suelo urbano de propiedadregular o en proceso de regularización, y enapoyo a los procesos de autoproducciónindividual de vivienda que realizan lasfamilias de bajos ingresos. Tiene comoobjetivo central atender problemas dehacinamiento, desdoblamiento familiar (serefiere a subdivisiones de una familianuclear), vivienda precaria o provisional,fomentando el arraigo familiar y barrial. Deigual manera, busca contribuir con los

procesos de consolidación y/o mejoramientode las colonias y barrios populares de laciudad. Cuenta con dos modalidades:

Política de Equidad de Género en el Programa de Mejoramiento de Vivienda2001 a 2005

Sexo Mejoramiento

población beneficiada de Vivienda %

Mujeres 57,286 57%

Hombres 42,401 43%

Total 99,456 100%

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Desarrollo Urbano y ViviendaSEDUVI

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mejoramiento y ampliación de vivienda, yvivienda nueva. La primera, corresponde conel mejoramiento de la vivienda cuyopropósito es ampliar, sustituir o reforzarelementos estructurales en espacios habita-cionales, así como mejorar las condicionessanitarias o de habitabilidad en general. Enel caso de la vivienda nueva se trataprincipalmente de la edificación de viviendanueva en segundos y terceros niveles, ensustitución de vivienda precaria, y/o ensubdivisiones de facto, en predios o en lotespropiedad de familias de bajos ingresos quehabitan en barrios o colonias populares.

Por último, es importante mencionar que apartir de la puesta en marcha del Programade Mejoramiento de Vivienda en LoteFamiliar se han generado cerca de 55 milempleos al año (directos e indirectos): se haincrementado la contratación de albañiles yotros trabajadores especializados de laconstrucción, se han empleado a jóvenesarquitectos e ingenieros pasantes de distintasUniversidades para formar parte de losgrupos profesionales responsables de laasistencia técnica, y se ha dinamizado elconsumo de materiales e insumos deconstrucción que son comercializados en losbarrios a través de las microempresas locales.

3.8 Lecciones

• Existencia de organizaciones no guberna-mentales con larga trayectoria en laproducción social del Hábitat y expe-riencias sistematizadas en la planeación,diseño y operación de programas demejoramiento.

• En una primera etapa del programa laactitud de apertura en la entidad guber-namental fue determinante para crear yponer en marcha la propuesta, despuésapoyarla y darle seguimiento permitióconstruir un modelo posible de ser repli-cado con éxito. Esto fue posible gracias ala convergencia de proyectos e interesesde los participantes: organi-zaciones nogubernamentales, organi-zación de base

comunitaria, colegios profesionales yfuncionarios de la institución responsablede operar la política pública de vivienda.

• Es importante reconocer las políticaspúblicas de combate a la pobreza ydesarrollo social impulsadas por elGobierno del Distrito Federal a partir de2001, los cambios realizados en laadministración pública y la programaciónpresupuestal que han permitido poner enmarcha varios programas entre los quesobresalen los programas de vivienda y enparticular el programa de mejoramiento devivienda.

• También es importante reconocer, analizary valorar el rol de las organizaciones dela Coalición Hábitat México, quehabiendo sido creadores, promotores,operadores e inclusive coinversionistas(FOSOVI) de la primera etapa delprograma de mejoramiento de vivienda,en la segunda etapa, cuando el programaadquiere la importancia y dimensión quehoy lo caracteriza, las organizaciones notuvieron la fuerza necesaria para manteneruna posición protagónica en el escenario,aunque se reconoce que su producción essignificativa pues alcanza hasta elmomento 10 mil acciones de vivienda.

• Como resultado de lo anterior FOSOVI,COPEVI, Casa y Ciudad y CENVI tienenahora una notable experiencia y dominiode conocimientos sobre el mejoramientobarrial y de vivienda.

4. MEJORAR LO CONSTRUIDO,COLOMBIA.

Experiencia seleccionada en el Concurso deBuenas Prácticas patrocinado por Dubai en2000, y catalogada como GOOD. http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/

Contacto principal:Hernando Carvajalino Bayona (GerenteGeneral).

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Barrio Taller (Sector privado)Carrera 29 A N. 71 A- 53 (Barrio LosAlcázares)Teléfonos (571) 6302814 - 54277855427775E mail: btesvida@colnodo.apc.orghttp://www.barriotaller.org.coApartado aéreo 17364Santa Fe de Bogotá, D.C. (Colombia).

4.1 Los asociados y el ProgramaMejorar lo Construido

Los proyectos se han realizado en asociacióncon entidades estatales y distritales (Inurbe,Red de Solidaridad y Caja de ViviendaPopular), privadas (Cajas de compensaciónFamiliar) y comunitarias (Juntas Comunalesy pobladores) con las siguientes caracte-rísticas:

• Entidades Estatales y distritales: apoyometodológico, político y financiero.

• Entidades privadas (Cajas de compen-sación): apoyo financiero y en pro-moción social.

• Organizaciones comunitarias: apoyo enpromoción social, aporte de recursospropios y en la ejecución del proyecto.

• Barrio Taller: apoyo metodológico,investigativo, social, técnico yadministrativo.

Interesados en la problemática de lasciudades latinoamericanas, específicamentela de Santa Fe de Bogotá, D. C. (Colombia)cuyos barrios populares en proceso deconsolidación han estado habitualmenteajenos a disciplinas como la arquitectura y elurbanismo, se diseñó un proyecto cuyamisión era mejorar lo construido, elevando lacalidad del espacio que los pobladores seproveían a sí mismos.

A partir de antecedentes y experiencias de“arquitectura descalza” comprometida consectores populares, el proyecto integraldesarrollado por Barrio Taller desde 1990, entorno al tema de mejoramiento urbano,incluye tanto el desarrollo de programas yproyectos habitacionales que eleven la

calidad de vida de familias con ingresosmensuales promedio de 1,5 s.m.l. (205dólares), como también, investigaciones,estudios y publicaciones acerca del hábitatpopular.

Se implementan Programas de Mejoramientode Vivienda, Plan Terrazas y de Construcciónen Sitio Propio, en asociación con entidadesgubernamentales y/o privadas, beneficiandoaproximadamente a 5,283 familias einnovando en propuestas metodológicas. Asímismo, se adelantan estudios e investi-gaciones que profundizan en la espacialidadde los barrios, las cuales aportan alconocimiento del tema y se aplican a losproyectos desarrollados cotidianamente(Publicación Serie Ciudad y hábitat y páginaweb).

Barrio Taller desarrolla el concepto derentabilidades múltiples, alcanzando a nivelsocial una cobertura de pobladores bastanteamplia (rentabilidad social), en torno alproblema del conocimiento se ha avanzadocon nueve publicaciones de la Serie Ciudady Hábitat (rentabilidad académica) y en loeconómico se consolidó un proyectoproductivo sin depender de recursos externos(rentabilidad económica).

4.2 Antecedentes: situación antes delproyecto

En 1993 la nueva Política de Viviendaconsidera el déficit cualitativo de los barriospopulares, coyuntura favorable para iniciarnuestro proyecto, en un contexto que carecíade antecedentes y experiencias en el tema, ydonde la arquitectura no tenía metodologíasy conceptos claros para trabajar conpobladores urbanos.

4.3 Prioridades de la iniciativa

Al asumir el hábitat popular como proyectode vida de Barrio Taller, tenemos la intenciónde comprometer a la arquitectura y alurbanismo, de la mano con otras disciplinasdel conocimiento y con los pobladores, en elejercicio teórico (académico) y práctico

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(experiencias) de atender la problemáticahabitacional de los barrios populares de laciudad periférica. En tal sentido, se consolidaun proyecto de rentabilidades múltiples(sociales, académicas y económicas), queatiende la prioridad de mejorar el espacioconstruido por la gente, mediante ejerciciosconceptuales y programas habitacionales queeleven el nivel de calidad de vida de lospobladores urbanos.

4.4 Objetivos y estrategias

• Atender el déficit cualitativo devivienda con programas de mejo-ramiento del hábitat.

• Diseñar y aplicar metodologías yherramientas innovadoras y partici-pativas.

• Discutir en diversas instancias el temadel hábitat popular como política devivienda.

• Construir conocimiento sobre laespacialidad del barrio popular.

• Publicar estudios y trabajos de inves-tigación en la Serie Ciudad y Hábitat.

Las estrategias para tales objetivos secentraron en consolidar un proyecto establee integral (teoría - práctica) bajo el conceptode rentabilidades múltiples, mediante untrabajo permanente en barrios, garantizandomayor cobertura y focalización, con elevadosniveles de eficiencia y calidad.

4.5 Movilización de recursos

Los recursos financieros provienen desubsidios y/o créditos para vivienda y aportesde los beneficiarios, como una alianza entregrupos técnicos, cajas de compensación,instituciones gubernamentales y pobladores.Esta alianza, novedosa para la atención deldéficit de vivienda en barrios periféricos, haconllevado la construcción de relaciones, ladefinición de metodologías, prioridades yestrategias, entre otros aspectos, con loscuales atender esta problemática urbanadesde los diversos actores antes men-cionados.

La movilización de recursos requirió unagestión importante de los grupos asesores –en este caso Barrio Taller – en los barriospopulares, por cuanto eran el nexo entrequienes necesitaban los programas habita-cionales (pobladores) y quienes tenían losrecursos (Estado y Cajas de compensación).Estrategias de promoción social, nuevasperspectivas de asesoría técnica (viviendaprogresiva, diseño participativo, etc), claridady transparencia en el manejo de los recursos,son componentes importantes en la cre-dibilidad e imagen del proyecto.

A nivel administrativo, técnico y social seconsolidó un equipo especializado en elcampo del hábitat popular, tanto en la partede investigación y publicaciones, la cual sehace con recursos propios, como en eldesarrollo de proyectos que generan empleoa un amplio número de maestros de obra queejecutan los procesos constructivos.

4.6 Proceso: problemas y soluciones

Introducir el componente técnico en el sectorpopular - desde la arquitectura y el urbanismo- ha sido una tarea difícil por cuanto hay unadistancia grande entre lo académico y lopopular, entre el profesional y el poblador,para tal efecto se diseñaron metodologíasparticipativas y relaciones más horizontalesque incluyeran el saber popular en procesosde diseño y gestión del proyecto.

En tal sentido, la participación de lospobladores no era fácil en la fase deinterlocución técnica con arquitectos,urbanistas y tecnólogos que intervienen enlos proyectos. En tal sentido, se avanzó enpropuestas de diseño y planeación partici-pativa, gestión compartida de los proyectos,entendiendo la atención personalizada - y noestandarizada – de cada poblador dialogandocon las veedurías ciudadanas implementadasen algunos proyectos.

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Elevar la calidad del espacio construido haexigido un proceso de conocimiento decomponentes culturales de uso del espacio,pero también, un trabajo de concienciaciónhacia los pobladores para que la viviendaeleve valores de habitabilidad, por encima deíndices de rentabilidad que generan pro-blemas al interior de la vivienda. En esteaspecto, ha sido fundamental adelantarestudios e investigaciones sobre la espacia-lidad de los barrios populares.

La desconfianza de las entidades financierashacia el sector popular es muy elevada, locual impide la concepción de programas demejoramiento con crédito. La experiencia conFedevivienda y Cupocrédito al comenzar losnoventa demostró lo contrario, el cumpli-miento de las familias en el pago de lascuotas fue satisfactorio, en estos momentoscon el Banco Caja Social se estudia elmontaje de un nuevo programa con créditosa cinco años.

La inestabilidad en las Políticas de Viviendadel Estado genera múltiples problemas enestos programas de tan incipiente desarrollo,afectándoles la falta de continuidad de lasmismas. Cada nuevo gobierno puede llegarcon iniciativas que no dan continuidad apolíticas favorables que se venían imple-mentando, tal es el caso de los Programas deMejoramiento que hoy se ponen en cuestióna pesar de los resultados favorables que sehan alcanzado.

Finalmente, el paso de Barrio Taller de ONGa empresa privada, significó un análisisprofundo y autocrítico, que permitió elevarlos niveles internos de eficiencia,productividad y calidad tanto en la calidaddel servicio, como en los productosespaciales e investigativos ofrecidos,conservando la iniciativa inicial del trabajocon sectores económicamente pobres yenfatizando en el campo del hábitat popularcomo misión fundamental del proyecto.

4.7 Resultados alcanzados

Población beneficiada: 21,132 personas(5,283 familias), ubicadas en barrios popu-lares, a quienes mejoramos la calidad de vidaal mejorar la habitabilidad de sus viviendas,superando problemas de estructuras, sanea-miento básico y hacinamiento, construyendoaproximadamente 132,075 m2 e invirtiendo15,849,000,000 pesos colombianos($7,924,500 dólares) en los últimos cincoaños.

Al mejorar las condiciones habitacionales, lospobladores alcanzan un cambio favorable deconductas y actitudes, al contar con unespacio habitacional más amable que el quetenían antes de la intervención. Así mismo,mejoraron sus ingresos por cuanto eldesarrollo progresivo posterior de la viviendales permite arrendar parte de esta o utilizarlocomo espacio productivo.

El empleo generado, fue de aproximadamen-te 20 personas al interior de Barrio Taller, eindirectamente de otras tantas que imple-mentan el proyecto en los barrios; y a nivelde construcción, se contratan 200 maestros yayudantes en el caso actual del Programa deConstrucción en Sitio Propio (2000) y segeneran 450 empleos para los Programas deMejoramiento (1997/98).

Metodologías, procesos y procedimientos: seha avanzado en su diseño y estructuración,como también en la calidad del servicio yreplicabilidad del programa. La coordinaciónentre los asociados permitió en el momentocumbre de la experiencia (1996/98) ampliarla cobertura de los mismos a aproximada-mente 200 familias beneficiadas mensual-mente.

En cuanto a los alcances académicos,permanentemente se desarrollan estudiosurbanos con base en el eje vivienda, espaciopúblico y barrio, que son publicados en laSerie Ciudad y Hábitat (incluye página web),

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utilizados como material pedagógico enuniversidades y centros de apoyo.

4.8 Sostenibilidad

El desarrollo de los programas demejoramiento en mención ha permitido unaintegración entre elementos sociales,técnicos, financieros y culturales, quedandocomo cuenta pendiente por desarrollar loscomponentes ambientales y de entorno queapenas comienzan a discutirse en nuestropaís, tema a desarrollar en futuros proyectos.

El primer alcance señalado es un avance enel campo del hábitat popular, en un país comoColombia, donde tradicionalmente se hadescuidado el déficit habitacional de laciudad construida por los pobladores,orientando los recursos exclusivamente haciala vivienda nueva. Es también, un avancesustancial no solo de la Política de Vivienda,sino también, al interior de la arquitectura yel urbanismo, que se empiezan a involucrarcon estas experiencias que habitualmente leshan sido ajenas y desde el interior delcontexto popular, les han exigido proponernuevas maneras de relacionarse con lospobladores urbanos.

La experiencia particular de Barrio Tallerpermite mostrar un sistema de gestióneficiente y transparente que ha logradoreplicar las metodologías y ampliar lacobertura a metas más amplias. En estaperspectiva, el componente cultural comoconcepto espacial (respeto por la cultura,actitudes y patrones de comportamiento,entre otros aspectos) juega un papelfundamental por cuanto se propone undiálogo de saberes en la relación arquitecto- poblador, acompañado de otras disciplinasdel conocimiento; aquí el aporte de estudios,investigaciones y publicaciones enriquece elquehacer cotidiano de los proyectos.

No obstante, la atomización de las familiasbeneficiadas por muchos barrios de la ciudad

es un problema (Programas Cajas deCompensación) y la focalización de algunasexperiencias una opción (Programas Inurbe)que le ha exigido a Barrio Taller concentrarseen unas localidades específicas – alsuroccidente de la ciudad –, con lo cual haganado un importante impacto en barriosespecíficos, a partir de la atenciónindividualizada de familias.

4. 9 Lecciones aprendidas

Una cobertura amplia de beneficiarios desdeuna estructura pequeña como la de BarrioTaller, nos permite proyectar la posibilidad dereplicar la experiencia desde grupos asesoresque con una elevada atención, calidad yeficiencia en el trabajo, puedan atender elamplísimo número de pobladores querequieren de estos proyectos. Allí se abre unextraordinario campo de trabajo como opciónsocial y de quehacer profesional.

En cuanto a propuestas metodológicas, sibien son proyectos bastante complejos, conun énfasis de atención personalizada, porcuanto difícilmente se “tipologizan” lasrespuestas arquitectónicas – diferente aproyectos masivos de vivienda nueva –, laexperiencia desarrollada nos ha permitidoestructurar metodologías y procedimientosaplicables en proyectos referidos al déficitcualitativo de vivienda en barrios populares.

El componente cultural de este tipo deproyectos y programas en términos de loespacial, es un tema que desde la arquitecturay el urbanismo - por lo menos en el campodel hábitat popular - no se ha desarrollado losuficiente. La participación en los procesosde diseño, la investigación de estaespacialidad que es distinta – ni buena, nimala –, la formulación de nuevasmetodologías y la relación misma con lospobladores, son temas en los que hemosavanzado, pero también, en donde se proponeun campo inmenso por explorar.

El concepto de rentabilidades múltiples, conel cual se ha abordado integralmente el

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proyecto nos ha permitido ampliar nuestracobertura social en los barrios, avanzar conaportes académicos en el tema del hábitatpopular con nuestras publicaciones y estudiosteóricos, y finalmente, ganar una estabilidadeconómica, sin estar dependiendo de recursosexternos – agencias internacionales, porejemplo –. Estos diez años, nos han permitidocimentar una propuesta con la cualvislumbramos – en medio de la aguda crisisque vivimos en Colombia – una perspectivaamplia de futuro, de compromiso con elhábitat popular.

4.10 Transferibilidad

Como política de Barrio Taller, el aporte alconocimiento del hábitat popular se replicaa través de la Serie Ciudad y Hábitat y supágina web, y a nivel de los proyectos, lasmetodologías y experiencias se han venidoafinando y transfiriendo hacia propuestas másreplicables y masivas.

Inicialmente la experiencia fue desarrolladapara Programas - piloto- de Mejoramientocon crédito (1991), comenzando a construirmetodologías sin mayores antecedentes ennuestro contexto. Desde entonces, estas sehan ajustado, igualmente, los procesos,procedimientos y roles del equipo interdis-ciplinario, y es en 1993/94, cuando repli-camos esta metodología a Programas deMejoramiento con subsidio, ya de caráctermás masivo.

Actualmente, desarrollamos el Programa deConstrucción en Sitio Propio en el que lametodología si bien es replicada, se ajusta aprocesos de vivienda nueva sobre terrenos defamilias que carecen de vivienda, constru-yéndoles unidades básicas, posteriormentedesarrolladas progresivamente por lospobladores.

Con Banco Caja Social y Fedevivienda, sediseña un Programa de Mejoramiento concréditos a cinco años, que permitiría replicarla metodología, sin depender de subsidiosestatales, participando además, en mesas detrabajo de Programas de Mejoramiento concrédito con recursos de la Unión Europea.Con los Planes de Ordenamiento Territorial(POT) que adelantan las ciudades colom-bianas, se abre una amplia perspectiva, porcuanto en ciudades como Santa Fe deBogotá, D.C., el POT considera que en laciudad periférica se debe adelantar unproceso de mejoramiento integral de barrios,dentro del cual se podrían replicar estasexperiencias a mediano y largo plazo.

Barrio Taller con la metodología yherramientas de trabajo que se han venidoconstruyendo a lo largo de este proceso,estaría en capacidad de replicar la experienciaen otros contextos, generando una nuevaopción al quehacer de urbanistas y arqui-tectos que han estado ajenos a la periferia denuestras ciudades.

5. MEJORAMIENTOHABITACIONAL EN LA CIUDADDE EL ALTO, BOLIVIA.

Lic. Anelise Meléndez Lundgren11

Arq. David Quezada Siles

El alto es reconocido legalmente comociudad en 1985, representa uno de los centrosurbanos más poblados pero registrando el quemayor porcentajes de pobres, sin embargo esuna de las ciudades más grandes de Boliviapor su ubicación y vinculación estratégicacon el interior del país y por su cercanía conel Perú y Chile, juntamente con La Paz,conforman el “eje articulador metropolitano”o nodo central de la cadena de exportaciones,

11 Meléndez Lundgren, Anelise y Quezada Siles, David, Mejoramiento Habitacional en Ciudad El Alto, enRevista INVI, No. 54, Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile,Santiago de Chile, Mayo de 2005.

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lo que le da el carácter de núcleo catalizadorde las actividades económicas y de gestiónen el país.

La ciudad del El Alto está dividida en nuevedistritos, ocho urbanos y uno rural, cada unocon su correspondiente subalcaldía. Estadistritación obedece a las tendencias decrecimiento de la ciudad y a los ejesestructurantes de la trama urbana, que soncarreteras interdepartamentales, interna-cionales y los límites naturales como La Ceja,que se abren como un abanico hacia la me-seta del altiplano a 4,000 metros sobre elnivel del mar.

La ciudad se ha extendido en base a latensión que generan las vías más importantes;cada distrito está compuesto por barrios condiferentes fases de consolidación y densi-ficación urbana. El área más poblada y contodos los servicios está ubicada en la Ceja eincluye la mayor parte de los distritos 1 y 6,el resto de los distritos urbanos son muysimilares en su cobertura de servicios,equipamientos, infraestructura, vivienda, etc.,desmostrando todavía déficits elevados.

Debido al emplazamiento central delaeropuerto internacional, El Alto se frag-menta en dos grandes áreas conocidas comoel Alto Sur y el Alto Norte, lo que le impidetener una unidad espacial.

Según el Censo Nacional de Población yVivienda 2001, albergaba en su territorio a632,372 habitantes y el número de hogaresparticulares alcanza 157,620 unidades. Elcrecimiento explosivo y sin planificación deEl Alto, es fruto de procesos deasentamientos impulsados por la poblaciónmigrante que, con el objetivo de garantizarseun lugar seguro para vivir, han logradoacceder al suelo urbano a través deloteamientos espontáneos e ilegales. Estosestablecimientos humanos, deben enfrentarlargos procesos de legalización y conso-lidación donde los propios pobladoresasumen los costos para concretar la

planimetría y el reconocimiento del muni-cipio como zonas legalizadas que les permitaacceder a servicios básicos, equipamientosocial y urbano para satisfacer mínimamentelas necesidades de la población.

Esta forma de autourbanización ha definidodéficits elevados en la calidad de habi-tabilidad y en la cobertura y eficacia de losservicios básicos, así como del equipamientocolectivo. La vivienda, a pesar de ser unanecesidad social para la cual deberían existirpolíticas públicas apropiadas como obliga-ción del Estado por garantizar el Derecho ala Vivienda adecuada para todos, se leconsidera un ámbito privado donde cadafamilia debe resolver de la mejor forma ycomo pueda su necesidad de tener un lugardonde su hogar esté seguro.

En El Alto, en forma cotidiana, vanemergiendo nuevos barrios de migrantes enlugares donde es posible conseguir un terrenoy construir una vivienda provisional, sinembargo para que los pobladores puedanalcanzar una vida digna contando con unavivienda adecuada, deben resolver primerouna serie de problemas como:

• Problemas de legalidad, pues difícilmentepodrá regularizar su derecho propietario,debido a que su terreno fue comprado aloteadores que hacen urbanizacionesclandestinas. Por otro lado las constru-cciones realizadas por propia iniciativa, nocuentan con planos aprobados y seconstituyen en edifica-ciones ilegalessujetas a sanciones por incumplimiento denormas municipales de uso del suelo ypatrones de asentamientos. Esta omisióntambién dificulta el acceso al créditoformal al no poder presentar garantías quelas entidades financieras convencionalesexigen para crédito hipotecário deviviendas.

• Las familias tienen que vivir durantemucho tiempo sin los servicios elemen-

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tales, como son energía eléctrica, aguapotable, alcantarillado sanitario yrecolección de basura, además de laausencia de equipamiento colectivo, deáreas verde y recreación.

• Las características constructivas de lasviviendas son precarias dándole, uncarácter provisional; usan materiales dedeficiente calidad, diseño inadecuado, ycuya particularidad de habitabilidad es elhacinamiento.

• El 85% del parque habitacional en El Altoes autoproducido sin los criterios técnicosnecesarios, dando lugar a una significativacantidad de viviendas que requierenmejoras. El déficit cuantitativo acumuladode nuevas viviendas supera las 23 milunidades, incrementándose cada año en 6mil viviendas, el déficit cualitativo alcanza90 mil viviendas que requieren variostipos de mejora: ampliación, refacción,regularización, completar serviciosbásicos, etc.

5.1 La Fundación Pro Vivienda

En 1993 la organización no gubernamentalTaller de Proyectos e Investigación delHábitat Urbano y Rural RED HABITAT,inicia sus actividades institucionales en laciudad de El Alto ejecutando el “Proyecto deMejoramiento de la Vivienda” con un apoyofinanciero del Gobierno de Holanda yAsistencia Técnica del SNV a través decooperantes. La estructura del proyectocontemplaba cuatro componentes: a) Crédito,constituyendo un Fondo Rotatorio paraMejoramiento de Vivienda FRMV; b)Asistencia Técnica; c) Capacitación yFortalecimiento de Organizaciones Socialesy d) Investigación en base a Proyectos Pilotode experimentación sobre modalidadesconstructivas, de crédito y asistencia técnica.

El proyecto se desarrolló en diferentes fasesde maduración e incluyó la construcción deuna tecnología propia, diseño de instru-mentos y formas de gestión. Desde 1993 a1997 con apoyo holandés, de 1998 a 2000

con características de autosostenibilidad y del2001 para adelante a cargo de la FundaciónPro Vivienda.

RED HABITAT pudo generar una alternativade crédito no convencional para mejorar lasviviendas de la población pobre, sistemá-ticamente marginada del sistema financierobancario y mutualista; logró construir unatecnología de crédito que responde a laproducción de la vivienda popular consistenteen: préstamos de pequeños montosrembolsados en corto plazo, con posibilidadde una lógica secuencia de crédito acorde alcrecimiento evolutivo de la vivienda; ampliaparticipación de los usuarios del crédito,desde el diseño participativo hasta laconclusión de las obras; y ligar lasmicrofinanzas con el derecho de todo serhumano de contar con una vivienda digna yadecuada.

Para el año 2000, RED HABITAT ejecutabauna cartera de proyectos no financierosvinculados a la atención a la problemáticaurbana, de gestión de riesgos, de gestiónambiental y otros de incidencia en políticaspúblicas. Fue en ese período que decidiótransferir la tecnología crediticia y su carteraa la Fundación Pro Vivienda, creada parafomentar y consolidar el microcrédito para elmejoramiento de la vivienda con caracte-rísticas de autosostenibilidad, sin renunciar alimpacto efectivo de mejorar las condicionesde habitabilidad y seguridad jurídica de lasfamilias que esforzadamente han accedido aun lote y han implementado lógicas deautoproducción. Esta fase incluye laejecución de un Proyecto financiado por elBanco Interamericano de Desarrollo BIDcuyo propósito es aportar al fortalecimientoinstitucional, el crecimiento y masificación dela cartera.

5.2 Ofertas de solucioneshabitacionales

Durante el proceso de apropiación de latecnología transferida por RED HABITAT, laFundación Pro Vivienda mantuvo la misióninstitucional y la mística de atención a los

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sectores poblacionales de menores ingresosque más necesitan, además logró el refi-namiento de su oferta, traduciéndola enproductos habitacionales más especializadoscuyas características principales son lassiguientes:

A. Plan de Mejoras

• El Plan de Mejoras está orientada afinanciar el mejoramiento de lavivienda y considera las siguientestipologías:

• Construcción nueva que permite laedificación de una célula básicaresidencial en lote, que consta de unao dos habitaciones con baño, cocina yservicios básicos.

• Ampliación en planta baja, alta o depisos, adiciona a la vivienda habita-ciones, estas ampliaciones podránrealizarse con estructuras de hormigónarmado que posibiliten la mejora yposible densificación de la vivienda.

• Refacciones (reparaciones) en cual-quiera de las plantas.

• Remodelación: involucra la demo-lición de parte de la vivienda paraconstruir nuevos espacios.

• Construcciones y acabados de obra:permite terminar las viviendas conobra fina y acabados.

• Muros perimetrales: para cercar el loteo realizar obras exteriores.

• Habilitación de tiendas y talleres:conversión de un espacio de lavivienda para actividades productivas,brindándole todas las comodidadespara el trabajo y la seguridad corres-pondiente.

• Estas tipologías constructivas estánorientadas a eliminar la precariedad,inseguridad física y hacinamiento en

las viviendas y mejorar las condicionesde productividad derivadas de lasactividades de microempresas fami-liares y/o negocios que utilicenespacios de su vivienda para trabajoproductivo.

B. Plan Servicios

• Este plan está encaminado a financiarla instalación de los servicios básicosen las viviendas: instalación de agua,instalación de alcantarillado sanitario,instalación de energía eléctrica,instalación de gas natural, instalaciónde línea telefónica.

C. Plan Legal

• El plan legal financia: Regularizacióndel derecho propietario y su trami-tación, legalización de las construc-ciones y documentos técnicos corres-pondientes.

D. Plan Lote

• El Plan lote financia la compra, hastaun máximo de 80% del valor del lotevacío y/o con vivienda. En la genera-lidad de los casos se asigna un presu-puesto complementario para la regula-rización de derechos y construcciones,en su caso.

E. Plan Anticrético

• Este plan facilita financiamiento delcosto de un contrato anticrético solocon fines habitacionales, no se aplicaa tiendas, negocios y espacios parataller. Este plan se concibe como unahorro inicial para la compra devivienda por lo que un usuario queobtuvo un primer crédito anticréticopodrá ser sujeto a un nuevo préstamopara una posible compra de lavivienda que está ocupando a travésdel Plan Lote.

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F. Plan Equipamiento

• Este Plan permite financiar elequipamiento de la vivienda produc-tiva. Facilita la compra de maquinaria,equipo y mobiliario para dinamizaruna actividad económica, sea deproducción, comercio o servicios, quenecesariamente se desarrolle dentro dela vivienda del usuario en condicionesadecuadas.

G. Plan Fachadas

• Esta oferta de crédito tiene por objetomejorar la imagen externa de lavivienda hacia la calle.

5.3 La asistencia técnica enconstrucción de la Fundación ProVivienda.

Entre los elementos que identifican lasviviendas en El Alto están: la participaciónactiva de la familia en coordinación con elarquitecto para el diseño y construcción. Enese sentido los profesionales de la FundaciónPro Vivienda proporcionan apoyo directo alos usuarios de planes de crédito que sonfamilias que no califican para un créditoconvencional de la banca ni de las mutualespor los bajos ingresos que tienen, por losmontos que solicitan, menores a $800 dólaresy por la falta de garantías hipotecarias.

5.4 El Banco de Materiales deConstrucción

En 1993 el Banco de Materiales deConstrucción BAMCON fue diseñado paragarantizar el acceso a materiales básicos parala construcción de una tipología única devivienda.

Actualmente el Banco de Materiales a cargode la Fundación Pro Vivienda tiene comoobjetivo constituirse en la instancia derepresentación de intereses de una demanda

dispersa de consumidores para negociarprecios y condiciones de provisión con lasempresas que controlan el mercado demateriales.

5.5 Asistencia Legal

La Fundación Pro Vivienda otorga el serviciode asesoramiento legal para el mejoramientohabitacional y todos aquellos trámitesjudiciales necesarios, incluyendo la transfe-rencia por sucesión hereditaria.

5.6 Resultados

La Fundación Pro Vivienda ha aplicado unFondo Rotatorio Semilla inicial de $300,000dólares el cual ha rotado 9 veces en diferentesfases. Entre 1993 y 2004 se logró movilizar$2,691,471 dólares otorgando 4,249 créditosasignados a los diferentes tipos de planes conun monto promedio de $634 dólares.

En 2000 la Fundación Pro Vivienda aplicó aun financiamiento del Banco Interamericanode Desarrollo BID consistente en unpréstamo concesional de $300,000 dólaresque se implementó a partir de marzo de 2001.

5.7 Evaluación de la experiencia porcomponentes y productos

El Programa Habitacional Urbano es unaalternativa de financiamiento integral para elmejoramiento habitacional que incluyemicrocrédito, asistencia técnica y legal y quese integra a los procesos iniciados por lospropios pobladores. Reconoce y valora lascapacidades, saberes y recursos que puedensumar en el proceso de mejoramientoprogresivo de la vivienda popular.

Este tipo de intervenciones requiere decontextos externos de orden económico,social y político favorables, en situaciones decrisis su vulnerabilidad es evidente alinviabilizarse la posibilidad de lograr lasostenibilidad operativa y financiera basadaen una gestión eficiente y adecuada de lacartera de créditos.

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A. Componente de crédito

Se ha logrado desarrollar una tecnologíaespecializada de microcréditos para vivienda,que incluye políticas, reglamentos yprocedimientos que continuamente sonactualizados y mejorados a fin de garantizarservicios eficientes, oportunos y de altacalidad. La tecnología crediticia incluyesistemas informáticos desarrollados a medidade tres ámbitos: sistema contable y presu-puestario, sistema de cartera y sistema deinventarios que permite una buenaadministración y control del Banco deMateriales.

B. Componente de asistencia técnica

La asistencia técnica forma parte indisolublede la tecnología integral desarrollada quemarca la diferenciación de los serviciosprestados por la Fundación Pro Vivienda enrelación a la oferta del mercado financiero,incluidas las microfinancieras, para fines deacceso o mejoramiento de vivienda. Estaprestación de servicios no financieros ligadosindisolublemente al crédito implican costosadicionales que no han sido posibles de sercubiertos en su totalidad quedando pendientelograr niveles de mayor eficiencia yefectividad que permitan reducción de costossin sacrificar calidad y oportunidad deservicios.

5.8 Conclusiones y Recomendaciones

Toda iniciativa emprendida desde la sociedadcivil: proyectos, programas o planes detrabajo surge ante los vacíos que deja elEstado. La vivienda, ese bien predominan-temente privado que para algunos es unasimple mercancía transada en el mercado conreglas de exclusión hacia los más pobres, esmucho más que un valor económico ya queen ella, en su producción han incorporado susrecursos, sentimientos, solidaridades, tiempo,trabajo, es decir parte de su vida.

• La experiencia de la Fundación ProVivienda aporta a resolver parte de laproblemática con indiscutible impacto en

las condiciones de habitabilidad, pero enuna escala muy pequeña si se compara conla dimensión del problema. Qué hacerpara lograr su masificación y expansión

• El entorno económico, político y socialgenera oportunidades o amenazas a estetipo de iniciativas que pueden llevarlas alfracaso rotundo o a un éxito importante.La vulnerabilidad es mayor cuando laspolíticas públicas son orientadas almercado, desconociendo que existencaminos alternos.

• El fortalecimiento de las capacidades delos autoproductores de vivienda al añadiruna fuente de recursos a través del créditoque sumado al aporte propio: ahorroprevio, acopio de materiales y mano deobra familiar que son los recursos de laproducción social de la vivienda.

• El Banco de Materiales, aunque a escalareducida, es de fundamental importanciapara intentar replicar al Estado cuandoimpulsa programas masivos de vivienda através del mercado en desmedro de aplicarrecursos a las iniciativas de los promotoressociales de la producción social de lavivienda.

• El adicionar al crédito valores agregadoscomo los servicios de Asistencia Técnicay Legal han implicado el desarrollo detecnologías especializadas que incorporaninstrumentos, formas de gestión,seguimiento y monitoreo que hacen lagran diferencia frente a los sistemasfinancieros y técnicos convencionales.

6. COMENTARIO FINAL

Enfrentando el problema de la pobreza y lanecesidad urgente de contar con políticaspúblicas que aseguren el marco legal deactuación, los recursos técnicos y financieros,el concepto “Mejoramiento” ya está incluidoen la mayor parte de los planteamientos deplaneación de las entidades de gobiernoresponsables de la administración urbana y devivienda y poco a poco va siendo manejado

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por los políticos, pero recordando laspalabras de Joan MacDonald y aprendiendode las tres prácticas de mejoramiento queaquí se han expuesto, es necesario y deimportancia estratégica construir una caja obanco de conocimientos y herramientas en elque los distintos actores de la planeación ygestión de programas puedan encontrarrecursos para su actuación. Para conseguiresta propuesta será indispensable contar conapoyos gubernamentales, institucionales y decooperación para hacer evaluacionessistemáticas de las prácticas de mejoramientoy construir protocolos para desarrollarinvestigaciones que permitan orientar oreplantear la acción de los gobiernos einstituciones gubernamentales.

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BIBLIOGRAFÍA

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