Políticas de Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: Repercussões Territoriais

Debates FEE: Perspectivas do Desenvolvimento Regional Brasileiro

Porto Alegre, 23 de abril de 2013

Antonio Paulo Cargnin

Políticas de Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: Vestígios, Marcas e

Repercussões Territoriais

Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGSInstituto de Geociências

Programa de Pós Graduação em Geografia - POSGEA

Tese de Doutorado

Orientador: Aldomar Arnaldo Rückert

• A Retomada do Planejamento Territorial no Brasil.

• Políticas de Desenvolvimento Regional e Repercussões Territoriais no RS:

• A Escala Nacional – PNDR.• As políticas para o desenvolvimento da Metade Sul• Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento• Política Estadual de Desenvolvimento Regional (1998) e seus instrumentos• Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento das Regiões Menos Dinâmicas – G7 Menos• Estudo sobre o Desenvolvimento Regional e Logística para o RS – Rumos 2015

• Considerações finais

Roteiro

A Retomada do Planejamento Territorial no Brasil

A Retomada do Planejamento Territorial no BrasilContexto

• Emergência de um novo modelo produção baseado na flexibilidade do capital, do trabalho e dos padrões de consumo.

• Estado passa a exercer um papel de controle e regulação.

• Desmobilização das instâncias do aparelho de Estado voltadas ao planejamento territorial.

• Esvaziamento da questão regional na agenda nacional.

• Grandes projetos de investimentos passaram a orientar o planejamento territorial a partir da década de 80.

A Retomada do Planejamento Territorial no BrasilContexto

• Escalas são privilegiadas – global e local (ARAÚJO, 2007; AMIN, 2007).

• A valorização da escala local associada ao fim dos governos autoritários recoloca o território em posição estratégica (BECKER, 1983; RÜCKERT, 2005).

• Planejamento territorial e desenvolvimento regional foi retomado com ênfase no desenvolvimento local.

Território

• “...extensão apropriada e usada... O que interessa é então o território usado, sinônimo de espaço geográfico” (SANTOS e SILVEIRA, 2003, p.19-20)

• O Território é a arena das práticas, da convivência dos atores. Materializa as relações entre instituições, indivíduos e grupos sociais. (LEFEBRE, 1974; RAFFESTIN, 1993)

O Sentido do Território

Políticas Territoriais e de Desenvolvimento Regional

Políticas de Desenvolvimento Regional• Políticas diferenciadas territorialmente visando um desenvolvimento

mais equilibrado – combate às desigualdades regionais.

• Implicam em uma postura mais propositiva do Estado.

Políticas Territoriais• Atividade estatal que implica, simultaneamente, uma dada concepção do

espaço nacional, uma estratégia de intervenção ao nível da estrutura territorial e mecanismos para sua viabilização (COSTA, 2001, p.13).

Marcos da Retomada Planejamento Territorial no Brasil

• Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento propostos pelo Brasil em Ação (1998)

•Criação do Ministério da Integração Nacional (1999)

•Proposição da PNDR e PNOT (2003)

•Estudo da dimensão territorial do PPA 2008 - 2011 (MPOG)

Marcos da Retomada Planejamento Territorial com Ênfase no Desenvolvimento Regional no RS

• A agenda da Metade Sul do Estado (final da década de 80)• Criação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento –

COREDEs (início da década de 90) • Política Estadual de Desenvolvimento Regional (1998) e seus

instrumentos• Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento das Regiões Menos

Dinâmicas – G7 Menos (2001)• Estudo sobre o Desenvolvimento Regional e Logística para o RS –

Rumos 2015 (2004)

O Problema

• Quais os pressupostos e recortes espaciais utilizados pelas políticas? •Essas políticas foram de fato implementadas?•Podem ser identificados efeitos sobre a tendência de desenvolvimento?•Como o planejamento governamental tem se organizado para a formulação e

implementação dessas políticas?•Existem pontos de articulação entre as políticas nas diferentes esferas do Estado?

Quais as principais repercussões territoriais das políticas de desenvolvimento regional empreendidas no Estado do Rio Grande do Sul nas últimas décadas?

Políticas Estudadas

• A Política Nacional do Desenvolvimento Regional (PNDR) (2003).• As políticas para o desenvolvimento da Metade Sul do Estado

(1994).• Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (1991).• Política Estadual de Desenvolvimento Regional (1998) e seus

instrumentos.• Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento das Regiões Menos

Dinâmicas – G7 Menos (2001).• Estudo sobre o Desenvolvimento Regional e Logística para o RS –

Rumos 2015 (2004).

A Escala NacionalEfeitos da Política Nacional de

Desenvolvimento Regional (PNDR)

Escala Nacional A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)

A PNDR no território gaúcho

• Áreas prioritárias – Região da Fronteira : Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)

• Escala Sub-Regional : Programa de Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (PROMESO) – Mesorregiões Diferenciadas: Metade Sul e Grande Fronteira do Mercosul

PNDR – PROMESOResultados Grande Fronteira do Mercosul

Ações 2001 – 2002• Realização de Fórum de Desenvolvimento

Local Integrado e Sustentável• Implementação do Plano de

Desenvolvimento• Gerenciamento da Implementação de

Projetos• Mobilização de Comunidades• Capacitação de Recursos Humanos

Projetos Apoiados – 2003 a 2009

Fonte: BRASIL/MPOG, 2010

Setores apoiados:

• Definidos através de Planos de Desenvolvimento

• Prioridade: gemas, joias, pescado e turismo, embutidos de suíno e derivados de leite

Fonte: BRASIL/MPOG, 2010

PNDR – PROMESOResultados Metade Sul do Rio Grande do Sul

Projetos Apoiados – 2003 a 2009

Ações 2001 – 2002• Realização de Fórum de Desenvolvimento

Local Integrado e Sustentável• Implementação do Planejamento• Gerenciamento da Implementação de

Projetos• Mobilização de Comunidades• Capacitação de Recursos Humanos

Setores apoiados:

• Definidos através de Planos de Desenvolvimento

• Prioridade: florestamento, fruticultura e sementes agroecológicas

PNDR - PROMESOResultados e Repercussões

• Planos de Ação Mesorregional com a priorização de demandas

• Fóruns de Desenvolvimento Mesorregional

• Capacitação dos atores

• Apoio a pequenos projetos vinculados a base produtiva

• Mobilização para a Criação da Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA) e da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS)

A oposição entre o Norte e o SulPolíticas para o desenvolvimento da Metade

Sul do Rio Grande do Sul

A Construção do Recorte Territorial da Metade Sul

• Longa trajetória de declínio econômico

• Movimento político em favor da criação do “Estado do Pampa ou do Piratini” no final da década de 80

• Sólida construção acadêmica:

• Crescimento Econômico da Região Sul; Causas e Perspectivas, publicado pela FEE – 1994

• Tese de doutorado do então presidente de República: Capitalismo e Escravidão no Brasil Meridional: o negro na sociedade escravocrata do Rio Grande do Sul – 1961

• Decreto 35.707 de 14/12/1994 – Grupo de Trabalho e Projeto Articulado de Desenvolvimento para as Regiões da Campanha, Central, Fronteira-Oeste, Centro-Sul e Sul do Estado – Primeiro recorte oficial com 76 municípios

• 1995 – Termos de Referência do Plano de Reestruturação Econômica para a Metade Sul

• 1996 – Programa de Fomento e Reconversão Produtiva da Metade Sul do Estado do Rio Grande do Sul (RECONVERSUL)

• 1996 – Assembléia Legislativa cria Comissão Especial para o Desenvolvimento da Metade Sul

• 1998 – Protocolo de Intenções entre o Governo do estado e a União: Programa de Desenvolvimento e Reestruturação Econômica para a Metade Sul do RS. Determina a criação do Grupo Executivo e a elaboração do Plano de Ações para a Metade Sul, denominado Plano Estratégico de Desenvolvimento para a Parte Sul do Rio Grande do Sul – Recorte com 98 municípios

Metade Sul – Iniciativas do Estado

Programa de Desenvolvimento e Reestruturação Produtiva e Econômica para a Metade sul (RECONVERSUL) – Resultados

Desembolso BNDES – RECONVERSUL – 1996 - 2008

RECONVERSUL

• Linha de financiamento diferenciada junto ao BNDES destinada ao setor privado

• Setores prioritários: infraestrutura, orizícola, pecuária de corte e indústria frigorífica, conservas, fruticultura, pesca e indústria de processamento de pescado, suinocultura, laticínios e o aproveitamento florestal

• Fase 1: 73 dos 84 municípios

• Fase 2: foi revisado e teve seu escopo ampliado - Entre 1996 e 2008 107 municípios receberam recursos

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080.00

50,000.00

100,000.00

150,000.00

200,000.00

250,000.00

11,439.57

129,022.84

222,029.39

123,814.05

69,950.7372,223.48

28,153.1821,586.63

26,407.22

73,141.60

29,401.18

3,616.92 75.24

mil reais

Políticas para a Metade Sul Resultados e Repercussões

• Mobilização dos atores para o desenvolvimento da Região

• O RECONVERSUL foi o instrumento mais efetivo de todas as políticas, estimulando, principalmente a tradicional economia local

• Projetos bem distribuídos territorialmente

• Os financiamentos, naturalmente, seguiram a dinamicidade econômica dos municípios

• Os segmentos financiados não foram orientados por uma estratégia mais ampla para o desenvolvimento da Região

Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs)

Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDEsAtuação

Conselhos Regionais de Desenvolvimento

Atuação• Planejamento Governamental:

LOA e PPA, Programas Federais

• Elaboração de Planos Estratégicos de Desenvolvimento• Relação política − Fórum dos

COREDEs – Governo do Estado, Governo Federal e Assembleia Legislativa

• Construção de uma nova institucionalidade: obtiveram “consentimento” para representar alguns segmentos, desempenhando um papel de filtro entre as escalas estadual e regional, para assuntos cujo âmbito transcende o do município

• Manutenção da agenda territorial e de desenvolvimento regional

• Qualificação das demandas regionais – Planos Estratégicos de Desenvolvimento

Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDEsResultados

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998 e seus instrumentos

• Política de Desenvolvimento Regional de 1998 − Decreto 38.438/1998

• Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR)• Fundo Operação Empresa (FUNDOPEM) – direcionamento• Fundo do Programa Integrado de Melhoria Social

(FUNDOPIMES)• Consulta Direta à População

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998Princípios, Objetivo e Instrumentos

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998O Fundo Operação Empresa

FUNDOPEM

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998O Fundo Operação Empresa (FUNDOPEM) - Histórico

• Criado em 1972 com o objetivo de apoiar financeiramente às empresas industriais relacionadas ao desenvolvimento do Estado.

• A partir de 1994, tornou-se mais agressivo em função do acirramento da “guerra fiscal” e também passou a ser direcionado regionalmente - Metade Sul.

• Em 1996 o incentivo foi substituído por crédito fiscal presumido.

• Em 1998, com a Política de Desenvolvimento Regional, passou a ser considerado como instrumento para redução das desigualdades regionais

• Foi desacelerado de 1999 a 2002.

• Em 2003 – Programa de Harmonização do Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul (INTEGRAR/RS), com incentivo adicional visando à desconcentração industrial .

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998O Fundo Operação Empresa (FUNDOPEM) – Critérios e Resultados

Fruições do FUNDOPEM/RS, por COREDE, 1995 a 2004

• Critério FUNDOPEM Política de 1998: COREDEs e município com PIB per capita inferior a 80% da média estadual.

• Critério FUNDOPEM/INTEGRAR: ponderação com base nos Blocos do IDESE e distância em relação ao Eixo Porto Alegre Caxias do Sul

• Critérios são definidos pelo Conselho Diretor através de Resolução Normativa

• Escala: COREDEs e municípios com baixo IDESE/INTEGRAR, mesmo que nas áreas mais desenvolvidas

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998O Fundo Operação Empresa (FUNDOPEM) – Resultados

Valores aprovados Programa INTEGRAR/RS, no período de 2003 a 2009, por município

Valores aprovados FUNDOPEM/RS, no período de 2003 a 2009, por município

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998O Fundo Operação Empresa (FUNDOPEM) - Resultados

• Limitadas possibilidades de interferir nas tendências de expansão da atividade industrial.

• A ação do Programa se dá muito mais em uma estratégia de disputa de investimentos entre os estados do que como efetivo instrumento de combate às desigualdades regionais.

• Tem reforçado a concentração industrial nos eixos Porto Alegre-Caxias do Sul e Porto Alegre-Lajeado.

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998

A Consulta Popular

• Na edição de 1998, a maioria das propostas apresentava abrangência regional

• Exemplos 1998: infraestrutura turística da Rota Paleobotânica (Central), centro de formação técnica (CODEMAU), ampliação de pronto socorro regional (Paranhana) e os polos tecnológicos

• A partir de 2003 os recursos foram pulverizados em pequenos projetos que, em sua grande maioria, refletem a manutenção dos órgãos do Estado

• Saúde, educação e segurança representam a metade dos valores liberados para a consulta

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998A Consulta Direta à População

Valores pagos em todas edições da Consulta PopularConsulta Popular

• Acrescentou transparência ao processo de elaboração do orçamento público e estimulou o exercício da cidadania.

• Os recursos são melhor distribuídos territorialmente.

• O Programa dos Polos Tecnológicos tem se concretizado através das edições da Consulta Popular.

• Resultados são pulverizados e pouco se inserem em uma estratégia de desenvolvimento das regiões ou do Estado.

A Política de Desenvolvimento Regional de 1998A Consulta Direta à População – Resultados

Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento das Regiões Menos Dinâmicas – G7 Menos

• Decreto 40.831/2001: Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento das Regiões Menos Desenvolvidas (G7 Menos) , que elegia 7 regiões prioritárias: Campanha, Fronteira Oeste, central e Missões

• Critério: com PIB per capita inferior a 80% da média estadual

Regiões que integravam o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento das Regiões Menos Desenvolvidas, em 2001

G7 Menos – Objetivo e Regiões Selecionadas

• G7 Menos: priorizar regiões e nelas estabelecer uma ação intensiva e combinada das ações setoriais das diferentes esferas de governo com as iniciativas das regiões

G7 Menos – Principais Resultados e RepercussõesPor COREDEs

• Nordeste:• Instalação dos campi da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS) de

Sananduva e Vacaria.• Instalação do polo tecnológico na cidade de Lagoa Vermelha – UPF.

• Médio Alto Uruguai:• Articulação para reabertura de um frigorífico em Frederico Westphalhen.

• Missões:• Cooperação ONU-PGU/Habitat − Rede de Cidades das Missões para o Desenvolvimento

e a Inclusão Social – projetos para financiamento.• Cursos de capacitação com prefeituras.• Articulação para reabertura COOPERCANA em Porto Xavier.

• Campanha: ações para organização do APL vitivinicultura .

• Demais regiões apenas realizaram seminários regionais e pouco avançaram com as ações no âmbito do G7 Menos

O Estudo de Desenvolvimento Regional e Logística para o RS – Rumos 2015

O Estudo de Desenvolvimento Regional e Logística para o RSRumos 2015 – Resultados e Avanços

• Nova avaliação sobre a questão regional e sobre a logística de transportes.

• Construção de estratégias e uma carteira de projetos regionalizada.

• Proposição de uma nova escala de Regionalização – Regiões Funcionais de Planejamento sobre a qual se assentou a regionalização do PPA 2008-2011.

• Base para o processo de construção dos planos estratégicos dos COREDEs em 2010.

• Compromissos de Planejamento Regional.

Considerações Finais

• O tema do planejamento territorial e do combate as desigualdades regionais ainda é marginal no planejamento governamental e na agenda política.

• Necessidade de uma efetiva organização das estruturas governamentais para o enfrentamento do tema do planejamento territorial.

• Embora tenha demonstrado algum protagonismo, a ação do Estado no planejamento territorial tem sido fortemente influenciada pela expansão dos grandes investimentos privados.

• A articulação entre as políticas propostas pelas diferentes esferas de Governo ainda é muito incipiente.

Considerações Finais

• As políticas voltadas ao desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas, levadas adiante no Estado nas últimas décadas, têm deixado no território “vestígios”, “marcas” e algumas repercussões territoriais.

• As repercussões das políticas territoriais são mais resultado do processo do que de uma iniciativa específica.

• A busca de resultados mais efetivos para a questão regional depende do aprofundamento das avaliações e estratégias, tanto por parte do Estado quanto das regiões.

Considerações Finais

Obrigado!