Policiamento Modero - cap 3 e bibliografia - pesquisável · Michael Tonry Norval Morris (orgs.)...

$me PoUci.1 e Sociedade 7 Organiz;ição: Nancy Cardia

NE\I KÜCLEO DE ESTUDOS DA VIO!.E;NQA-CEPCD·FAPESP·USP

Coordenador do NEV· USP Sérgio Adorno Coordmadoro Adjrmlll do Nf.V. US.P Nancy Cardía

Pesquisador Enrmto Paulo Sérgio Pinheiro Geunte ,do Projeto Eduardo Brito

Reitor Yice-reitor

Diretor-presidente

Presidente Více·preslderue

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

Adolpho José Melfi Hélio Nogueira da Cruz

EDITORA DA UNIVERSCDADE DE SÃO PAULO

Plinio Martins Filho

COMISSÃO EDITORIAL José Mindlio Oswalclo Paulo Forattini Brasílio João Sallum Jünior Carlos Alberto Barbosa Dantas Guilherme Leite da Silva Dias Laura de Mello e Souui Murillo Marx Plínio Martins Pilho

Diretora Editorial Silvana Bital Diretoru Comercial Eliana Urabayashi

Diretora Admlriístrativa Angela Maria Conceição Torres Edlrura -asslsteme Marílena V izentln

Michael Tonry Norval Morris (orgs.)

POLICIAMENTO MODERNO

TRADUÇÃO

Jacy Cardia Ghirotti

FORO N EV - Núcleo de I ed usp FOUNDATION Estudos da Viofêncie-USP -

Título do original em inglês Modem Policirig

Copyright O 1992 Licenciado pela University Chicago Prcss, Chicago, Illinois, EUA Thc University of Chicago Press. Todos os direitos reservados.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação ( CIP) (Câmara Brasileira doLivro,SP, Brasil)

Policiamento i\loderno(Michael Tonry, Nerval Morris (orgs.): tradução Jacy Ca rdia GhirottL- São Paulo: Editora da Uni versidade de São Paulo, 2003. - (Série Polícia e Sociedade; n. 7/0rgan.ização: NancyCardia)

Titulo original: Modem Policing Bibliografia. ISBN 85-314-0738-9

1. Polfàa 2. Policia-Comunidade - füfacionamento 3. Po liciamento comunitário 4. Segurança pública I. Tonry, Michael, li. Morris, Nerval, m. Cardia, Nancy. IV. Série.

02-5~28 CDD-363.2

Indices para catálogo sistemático:

1. Policiamento: problemas e serviços sociais 363.2

Direitos em língua portuguesa reservados à

Edusp- Editora da Univmidade de São Paulo A,,. Prof. Luciano Cualberto, Travessa J, 374 62 andar - Ed. da Antiga Rei to ria - Cidade Un íversí tá ria 05508-900-São Paulo- SP- Brasil Fax (Oxxll) 3091-4151 Tel. (OxxJ 1) 3091-4008 / 3091-4150 www.usp.br/cdusp- e-mail: [email protected]

Printed in Br3.2.ÍJ 2003

Foi feito o depósito legal

SUMÁRIO

Prefácio 9

1. Polícia Urbana e Crime na América do Século XIX- Roger Lane 11

2. Organização da Polícia no Século XX- Albert J. Reiss Jr 65

3. Policiamento Comunitário e Policiamento para a Solução de Problemas - Mark Harrison Moore 115

4. Combatendo o Crime: A Polícia e o Controle do Crime - Lawrence W Sherman 177

5. Relações entre Polícia Federal e Polícia Local- William A. Geller & Nerval Morris 253

Apêndice ao Capítulo 5 359

6. As Tecnologias de Informação e a Policia - Peter K. Manning 375

7. A Relação entre Policiamento Público e Policiamento Privado - Cliflord D. Shearing 427

8. A Pesquisa Policial no Reino Unido: Uma Análise Critica - Robert Reinei 463

9. Comparando a Organização das Polícias em Países de Língua Inglesa - David H. Bayley 539

1 O. História da Policia Urbana- Eric H. Monkkone11 5 77

Índice de Autores 613

Índice de Assuntos 62

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PREFÁCIO

O modo de ação da polícia está mudando. Nas duas últimas décadas, um grande número de projetos de pesquisa - a maior parte conduzido e executado pelas pró prias polícias - tem lançado dúvidas sobre a eficácia dos métodos tradicionais. As polícias têm sido vistas, e agora vêem a si mesmas, como muito distantes das comuni dades a que servem e protegem. Entretanto, relações com membros das comunidade e com grupos comunitários estão sendo criadas para melhor controlar o crime e para diminuir o medo ao crime. Diversas técnicas de patrulhamento e de prevenção têm sido testadas. Reformas rotuladas como "policiamento orientado para problemas" ou "policiamento baseado na comunidade" estão sendo implantadas em toda parte. As sim, a síntese de conhecimentos que este livro oferece é de fundamental importância neste momento.

Em Policiamento Moderno, quinto volume da série temática Crime e Justiça [Cri me and Iustice]", estas novas iniciativas são examinadas, e também a grande quanti dade de conhecimento produzido pelas pesquisas que provocaram algum efeito nos métodos policiais.

O desenvolvimento deste volume seguiu o procedimento padrão do série Crime e Justiça. Especialistas de renome encarregaram-se de produzir artigos) cujas primei ras versões foram então submetidas ao desgastante processo que consideramos tão útil nos volumes anteriores (e neste também): Foi convocada uma reunião de pesqui sa, a que compareceram os autores dos artigos e cerca de uma dúzia de comandantes e

• ~ publicado pela Edusp como volume 7 da Série Polícla e Sociedade (N. da R.).

9

PO LJCIAMENTO MODERNO

outros especialistas da polícia. O objeto da conferência foram os artigos encomenda dos.Solicitou-se, a leitores anônimos, que fizessem críticas escritas aos artigos. Com base nesses testes cruciais, os artigos foram reescritos. Dedicou-se, ainda, um esforço editorial adicional a essas novas versões. A partir desse processo cansativo e enfado nho, nem sempre natural aos autores, acreditamos que tenham sido criados artigos que são, ao mesmo tempo, o trabalho de um autor (ou, em um caso, de autores) e refletem o julgamento crítico e as percepções de muito profissionais e especialistas atualizados da polícia.

Policiamento Moderno poderia não existir se não contasse com o generoso e en tusiástico apoio do Natio11al lnstitute of Justice [NIJJ e, particularmente, com o de seu ex-diretor James K. Stewart, do diretor-assistente Paul Cascarano e de Mary Graharn, que têm trabalhado com os editores em vários volumes da série Crime and Justice.

Estes volumes refletem o trabalho de muitas pessoas - autores que se submete ram a um longo, penoso, e sem dúvida muitas vezes frustrante, processo de críticas, de revisões, de reescritas e de julgamentos anônimos tão numerosos que não dá para mencionar, além das opiniões dos participantes na conferência intermediária de pes quisa em policiamento moderno. Os participantes da conferência, além dos autores, editores e funcionários do NIJ, foram Alfred Blurnstein, Anthony Doob, John Eck, Brian Forst, Carl Klockars, Barry Leíghton, Stephen Mastrofski, Sheldon Messinger, Lloyd Ohlin, Anthony Pate, Peter Reuter, Oliver RevelJ, David Smith, Jerry Wilson, e Franklin Zimríng.

Para todas estas pessoas, e para os leitores cujo apoio torna possível a continua ção da série Crime e Justiça, expressamos nossa gratidão.

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1 POLÍCIA URBANA E CRIME NA

AMÉRICA DO SÉCULO XIX*

ROGER LANE **

RESUMO: Ainda que, na última década, tenham sido produzidos muitos trabalhos novos, que aumentam nosso conhecimento sobre a polícia e o crime no século XlX, este campo ainda não é, como seria de se esperar, muito "útil" para os fazedores de políticas. Duas tendências, observadas há dez anos, agora estão ainda mais claras: o uso produtivo de outras "ciências sociais" enriquecendo as abordagens mais tradicionais da história e, paradoxalmente, o fracas so da "ciência social" em responder algumas das mais importantes questões neste campo. Pri meiro, a história da polícia está sujeita a muitas controvérsias, familiares a todos no âmbito acadêmico, a maior parte delas envolvendo os conceitos de classe e política. Considerando isso, tal história ainda pode ser reconstruída de muitas formas, todas elas reconhecíveis por historia dores e leigos. O estudo do crime, entretanto, é muito mais difícil. Algumas das dificuldade resultam de diferenças ideológicas e políticas que tornam problemáticas até mesmo as defini ções; o século XIX e o final do século XX estiveram preocupados, na maioria das vezes, com diferentes tipos de "crime", e cm nenhum dos períodos houve um consenso acerca de moralidade ou prioridades. O problema de quantificação é mais difícil ainda, na medida em que ficamos cada vez mais cientes das falhas nos registros, que tornam impossível responder a questões óbvias sobre extensão relativa das várias ofensas, no passado e agora. O oferecido aqui é, na melhor das hipóteses, uma série de suposições baseadas na experiência e no conhecimen to dos fatos.

' <C> 1992 by The University of Chicago. Todos os direitos reservados. '' Roger Lune é Professor de Ciências Sociais da cátedra Benjamin R Collins, Haverford College.

11

POLTCJ AMENTO MODERNO

---· Organizatíon in Actio11. New York, .McGraw-Hill, 1967.

U.S. BuR.EAu OF THE CF.N$US. Sixteenth Ce11s11s o/ tl,c United States: 1940. N11111bcr of lnhnbitams, vol. 1. Washington, DC, U.S. Covernment Printing Office, l 942.

VAN .M.'-A.\'E.'\', J. "Observations on the Making of Policemen ''. Human Organuation, 32, pp. 407 ·418, J 973. ---· "Working the Street" In: JACOB, H. (ed.). The Potcntial for Reform of Criminal Justice. Beverly

Hills, Calif, Sage, 1974.

---· "Beyond Account: Toe Personal Irnpact of Police Shootings''. Annals of the American Academy of Political and Social Science, 425, pp. 145-156, 1980.

\\.'Elia, Max. The Theory oj Socinl and Economic Organimtion: (With an introduction by PARSONS, Talcott [ed.]. HE>.l)E.RSON, A. M. & PARSONS, Talcott [trads.j). Oxford, Oxford University Press, 1947.

WE.S11.EY, W. Yiolence and tlie Police. Cambridge, Mass., MIT Press, l 970.

W1ts0N, J. Q. Varieties of Police Behaviar, Cambridge, Mass., Harvard University Press, J 968. Wn.soN, O. W. & Mcl.AREN, R. C. PoliceAdmi11istratio1t 3. ed. New York, McGraw-Hill, 1972.

3 POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E

POLICIAMENTO PARA A

SOLUÇÃO DE PROBLEMAS*

MARK HARR1SON MOORE**

115

RESUMO: O policiamento comunitário e o policiamento para solução de problemas são conceitos estratégicos que procuram redefinir os fins e os meios do policiamento. O policia mento para a solução de problemas dirige a atenção da polícia mais para os problemas que estão por trás dos incidentes, do que para os incidentes em si. O policiamento comunitário enfatiza o estabelecimento de parcerias de trabalho entre a polícia e as comunidades, para re duzir o crime e aumentar a segurança. A abordagem atual - que enfatiza a aplicação da lei de forma profissional - não só tem falhado no controle, na prevenção do crime e em fazer do policiamento uma profissão, mas também tem promovido uma separação pouco saudável en tre a polícia e as comunidades servidas por ela. Apesar de a adoção dessas novas estratégias de organização apresentarem riscos de politização, de diminuição da eficácia na luta contra o cri me e de aumento do poder da polícia, os ganhos possíveis em fortalecer as comunidades e torná-las mais saudáveis fazem o risco valer a pena.

Recentemente, tem havido muito barulho a respeito do "policiamento para so lução de problemas" e do "policiamento comunitário': Seus patrocinadores têm anunciado tais tipos de policiamento como novos conceitos importantes, propostos para substituir a "aplicação profissional da lei" como o paradigma dominante no p

11-

liciamcnto moderno (Kelling, 1988). Os críticos são mais céticos (Greene e Mas trofski, 1988). Para alguns, as idéias não passam de chavões vazios - o mais recent

' C 1992 by The Univmity of Chicago Press. Todos os direitos reservados. '' Mark II. Moore é professor de Polltic.1 e Administr.1ç,lo em Justiça Criminal da dkdr.i Daniel e Florence \~

Cuggcnhcim, na John F. Kennedy School of Covernment da Universidade de Harvard, em Cambridge, ~fa····

POLICIAi\JENTO MODERNO

palavreado de relações públicas em policiamento, sem conteúdo ou substância, e sem nenhuma utilidade operacional (Klockars, 1988). Outros consideram as idéias atrati vas, mas julgam-nas utópicas - sua popularidade teria raízes na nostalgia. Outros, ainda, vêem estes novos conceitos como algo que distrai a atenção dos desafios mais urgentes que o policiamento tem de enfrentar agora: devido à necessidade urgente de controlar a onda de violência, o interesse em solução de problemas e relações com a comunidade parece uma fuga do problema real (Bayley, 1988).

Este artigo examina o que se conhece - ou o que seria razoável supor - acerca do valor do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário. Pri meiro, é necessário entender o que estes conceitos significam e como eles pretendem mudar a prática do policiamento. Tais conceitos são melhor entendidos não como no vas idéias programáticas ou novos arranjos administrativos, mas como idéias que pro curam redefinir o policiamento na sua totalidade, nos seus objetivos e métodos. Na li teratura sobre administração de negócios, estes conceitos seriam caracterizados como "estratégias organjzacionais" (Andrews, 1971).Assim sendo, a força e as fraquezas dos conceitos devem ser consideradas, não só para alcançar os objetivos operacionais tra dicionais das forças policiais, como a redução do crime, mas também para orientar o desenvolvimento futuro dos departamentos de polícia, aumentando seu apoio públi co e a sua legitimidade.

Minha afirmação básica é de que essas idéias desafiam os departamentos de po lícia proveitosamente, chamando sua atenção para objetivos diferentes que terão de atender e para os diferentes valores que, através das operações policiais, vão realizar se. Essas idéias também estimulam a polícia a ser mais imaginativa no que toca aos métodos operacionais que podem ser usados para atingir os objetivos dos departa mentos e aos arranjos administrativos para controlar e dirigir esses departamentos. Mais importante, tais idéias enfatizam a utilidade de ampliar a percepção da polícia para metas que vão além dos objetivos de lutar contra o crime e de exercer um policia mento profissional, incluindo os objetivos de prevenção de crimes, redução do medo e de melhoria nas respostas às mais variadas emergências humanas, que marcam a vida urbana moderna. Estas idéias-do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário - também sugerem a importância da análise, cuidadosa e criativa, dos problemas que os cidadãos trazem, e da busca de soluções para tais pro blemas, não apenas através de capturas iniciadas pela polícia, mas, ao contrário, com respostas variadas, tanto da polícia como da comunidade e de outros órgãos munici pais. Elas sugerem a sabedoria em trocar burocracias de comando-e-controle, extre mamente centralizadas, por organizações profissionais descentralizadas.

POLICIAMENTO COMUNITÁRIO F. POLICIAMENTO PARA A ...

Este artigo examina o compromisso que o policiamento para solução de proble mas e o policiamento comunitário assumiram em relação à redução e prevenção do crime, e à proteção da vida urbana na América e melhoria de sua qualidade, ao asse gurar e fortalecer a aceitação, pela polícia, de valores legais e constitucionais, e au mentar a responsabilização da polícia perante as comunidades por ela servidas. A Seção l introduz o policiamento para solução de problemas e o policiamento comu nitário, descrevendo-os e diferenciando-os, pela comparação, do "policiamento pro fissional", e pela discussão, bem documentada, dos esforços de certos departamentos de polícia em adotar essas medidas como estratégias organizacionais.

A Seção II apresenta as conclusões de avaliações das primeiras tentativas de aplica ção do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário. Do pri meiro, há poucas de avaliações, mas um número razoável de avaliações sobre inovações recentes diz respeito ao policiamento comunitário; elas incluem trabalhos sobre policia mento em grupo, unidades de relações com a comunidade, programas comunitários de prevenção de crimes e vários experimentos em patrulhamento e redução do medo.

A Seção III introduz uma variedade de contestações contra a adoção dessas no vas estratégias organizacionais para o policiamento e as avalia. Tais contestações in cluem reclamações de que as novas estratégias de policiamento vão, desnecessaria mente, distrair a polícia de suas responsabilidades principais que são a prevenção do crime e a manutenção da lei; que com uma autoridade central enfraquecida corre-se o risco de politizar a polícia, fazendo com que ela tenha contatos próximos com mem bros de partidos e que sofra pressões políticas da comunidade; e que a polícia ficará muito poderosa e intrometida, em detrimento tanto de sua lealdade para com os va lores constitucionais como de sua responsabilização perante o público.

A Seção IV examina os problemas de implementação, que incluem problema de recursos financeiros limitados, as incertezas increntes às inovações e a potencial falta de apoio que as desencoraja, e a resistência da cultura policial a mudanças, Seção V, que é a conclusão, afirma que a promessa dessas novas estratégias é brilhan te, mesmo no que diz respeito a problemas criminais aparentemente inflexíveis, com o tráfico de drogas e o aumento da violência que acompanha o tráfico.

l. DEFININDO O POLICIAMENTO PARA SOL E O POLICIAMENTO C

O DE PROBLHI

São três as perspectivas a partir das quais os especialistas abordam as novas idéias sobre policiamento. A tradição mais antiga, e de certa forma a mais rica, tenta expli-

ll7


ar porque a policia se comporta dessa maneira (Wilson, 1968; Bittner, 1970; Reiss, 1971; Rubinstein, 1973; Black, 1980). Esses estudos procuram mostrar, da forma mai prática possível, uma avaliação precisa mas geral do comportamento da polícia e, en tão, expor os fatores históricos, sociais, políticos e organizacionais que dão forma a tal comportamento.

Uma segunda tradição, mais recente, baseia-se em métodos científicos para ava liar o impacto das operações policiais em determinados objetivos - na maioria das vezes, a redução do crime (Skogan, 1977). Desses estudos, alguns dos mais impor tantes geralmente buscavam a eficácia de métodos policiais amplamente usados, como patrulha aleatória (Kelling et al; 1974), patrulha direcionada (Pate, Bowers e Parks, 1976), resposta rápida a pedidos de serviço (Spelman e Brown, 1984) e investi gação retroativa (Greenwood, Chaiken e Perersilia, 1977; Eck, 1983 ). Outros observa ram mais de perto alguns programas criados para lidar com problemas específicos, como agressões domésticas [ domestic assaults J ( Sherman e Berck, 1984), assalto à mão armada [armed robberies] (Wycoff, Brown e Peterson, 1980) ou arrombamentos [burglaries] (Clarke, 1983)..

Uma terceira tradição tem buscado aconselhar os executivos e líderes da polícia a respeito de como os departamentos de polícia deveriam ser organizados e adminís- . trados (Wilson, 1950; Goldstein, 1979; GelJer, 1985). O objetivo desses estudos tem sido definir as funções da polícia e recomendar mudanças administrativas que asse gurem à polícia a execução de suas funções legais, de forma efetiva e eficiente.

A maneira como são feitas as avaliações do policiamento para solução de proble mas e do policiamento comunitário depende um pouco da tradição intelectual em que tais avaliações são tentadas. Os especialistas que seguem a primeira tradição po dem imaginar conceitos que tentam descrever como a polícia se comporta hoje em dia, e medir seu mérito em termos da precisão desta descrição. Já os da segunda tradi ção podem entender tais conceitos como novos programas operacionais, cujo mérito pode ser avaliado pela variação de padrões de seu impacto no crime ou nas taxas de detenção. Os especialistas da terceira tradição podem ver esses conceitos como novas idéias a respeito da administração das forças policiais, cujo valor pode ser medido considerando-se o quanto se pode confiar, para produzir uma organização profissio nal de policiamento que respeite e mantenha a lei, nas estruturas implicadas e nos processos administrativos internos.

O problema é que os conceitos de policiamento para solução de problemas eco munitário não conseguem se adequar completamente a nenhuma dessas tradições. Eles, certamente, não são mostrados como uma descrição de como a polícia age hoje

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POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

em dia. De fato, hoje em dia nenhum dos departamentos de polícia dos Estados Uni dos pode ser caracterizado exatamente como departamento de policiamento comu nitário ou policiamento voltado para solução de problemas.

Os conceitos de policiamento para solução de problemas e comunitário pode riam ser considerados idéias mais plausíveis pela segunda tradição: isto é, como novas formas de abordagens operacionais das tarefas de policiamento, que podem ser avaliadas em termos de seus resultados operacionais. Isto parece razoável porque pro gramas operacionais específicos têm sido identificados como bem próximos ao poli ciamento comunitário ou ao policiamento para solução de problemas.

Por exemplo, o patrulhamento a pé e o estabelecimento de minipostos de polícia nos bairros estão ligados ao conceito de policiamento comunitário, enquanto as ope rações de patrulha direcionada, de solução de disputas e o uso de outros órgãos do governo municipal para ajudar a eliminar as condições que contribuem para elevar os crimes estão, algumas vezes, associados ao policiamento para solução de proble mas. Estes programas operacionais se tornaram a "assinatura" do policiamento co munitário ou para solução de problemas porque refletem influências específicas de algumas das idéias mais importantes desses conceitos de policiamento.

Ainda assim, a maneira como aqueles que os propõem falam sobre policiamento comunitário e para solução de problemas e a maneira como os praticantes os colo cam em ação, nenhuma delas sugere que os conceitos tenham sido totalmente com preendidos por qualquer programa operacional específico. As idéias sugerem uma abordagem de policiamento muito mais geral, para que possa ser usada como refe rência para um programa operacional específico.

Talvez, os conceitos de policiamento comunitário e de policiamento para solução de problemas estejam se tornando idéias administrativas, que buscam instruir os executivo da polícia acerca das melhores formas de definir seus objetivos ou estruturar suas organi zações. Afinal de contas, estes conceitos são oferecidos como consultoria aos executivos. Além disto, eles parecem envolver algumas mudanças organizacionais e administrativa importantes dos departamentos de polícia. Por exemplo, o policiamento comunitário parece estar associado a mudanças, nas organizações policias, das estruturas organizack • nais funcionais centralizadas, para estruturas descentralizadas geograficamente, que en corajam Ligações mais próximas com as comunidades locais (Moore e Stephens, 199 l ). policiamento para solução de problemas está associado com a descentralização da respon sabilidade até o nível o mais baixo possível da organização, encorajando cornunicacõ ~atcrais - ao invés de verticais - não só dentro do departamento mas também fora dele, Junto a outros órgãos de governo (Eck e Spclman, 1987).

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,fas, outra vez, estas idéias parecem muito diferentes dos meios habituais de ge renciamento que são estudados por pesquisadores da polícia, em parte porque pare cem extensas e básicas, e, em parte, porque não esgotam inteiramente o conjunto de idéias administrativas que podem ser associadas ao policiamento para solução de problemas ou ao policiamento comunitário.

A. Policinmento Comunitário e Policiamento para Solução de Problemas corno "Estratégias Organizacionais"

e os conceitos de policiamento comunitário e de policiamento para solução de problemas não são relatos da ação da polícia nem testam os programas operacionais ou as recomendações administrativas para os executivos da polícia, o que eles são? A resposta é que podem ser considerados mais como novas estratégias organizacionais dos departamentos de policia, procurando redefinir sua missão, seus principais mé todos de operação e seus arranjos administrativos mais importantes. A esse respeito, são idéias mais semelhantes às que surgiram na literatura sobre administração do se tor privado, do que a qualquer das tradições de estudos detalhados sobre a polícia, anteriormente citadas.

ma parte importante desta literatura preocupa-se em definir (e redefinir) os objetivos de uma organização e em desenvolver possíveis capacidades organizacio nais, em vista das demandas do ambiente e das oportunidades existentes (Andrews, 1971 ). A realização desta tarefa é assinalada pelo desenvolvimento de algo chamado de "estratégia organizacional".

Uma estratégia organizacional é uma declaração de objetivos a serem alcançados por uma determinada organização, juntamente com planos detalhados para se che gar a eles. Ê também uma descrição dos principais valores que animam os esforços da organização e regulam as relações administrativas internas e as relações externas com os clientes. Justifica-se a estratégia, corno um todo, explicando por que, em vista dos atuais desafios e oportunidades que cercam a organização, um determinado cur so de ação escolhido é benéfico e factível.

Algumas vezes, o conceito de estratégia é usado de forma retrospectiva e descri tiva, para dar uma exp]icação coerente a uma série de ações tomadas, no passado, por uma organização. Por exemplo, o conceito pode ser usado para conhecer o compor tamento anterior de uma organização e descobrir que ela tinha uma estratégia im plícita, que guiava suas operações e determinava seu sucesso, mesmo que tal estra tégia nunca tenha sido totalmente dcdarada por seus líderes. Quase sempre essas

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POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLlCIAMENTO PARA A ...

análises históricas de estratégias implícitas das organizações se parecem com análi ses sociológicas dos fatores que configuram o desenvolvimento de instituições ociais específicas.

Entretanto, o mais comum é o conceito ser usado como expectativa ou como prescrição, pelos líderes das organizações, como um possível instrumento de desen volvimento organizacional e de liderança. Uma estratégia organizacional é oferecida como uma visão daquilo que o líder da organização gostaria que ela conquistasse ou que viesse a ser. As visões contidas nessas estratégias são quase sempre lançadas como "novos" objetivos que se pede que a organização alcance, ou "novos" valores que se pede que ela expresse. Por exemplo, um departamento de polícia pode ser desafiado a assumir a responsabilidade pela qualidade de suas respostas aos pedidos por servi ço, assim como por sua eficiência no combate ao crime, ou a adotar ideais que pro movam a tolerância e a proteção dos direitos individuais, garantindo, ao mesmo tem po, que quem comete crimes seja trazido à justiça.

Como o exemplo sugere, é comum que as novas propostas ou ideais a serem de senvolvidos realmente não tenham nada de novo. Há muito tempo eles já fazem parte da concepção que a organização faz de seus objetivos e propósitos, ou são um impor tante fator de restrição à sua atuação. O que é novo, usualmente, é o peso ou o signi ficado que antigos valores estão recebendo na nova ordem. A este respeito, o enunciados de valor [ value statements] contidos nas estratégias organizacionais, usualmente, são declarações de qual a direção que os valores da organização deve riam, agora, começar a tomar para mudar à sua margem. Não são, necessariamente, relatos completos de todo o conjunto de valores que estão sendo desenvolvidos pela organização. Como declarações de como os valores devem mudar no entorno, as des crições de estratégias organizacionais só podem ser compreendidas se comparada ao cenário histórico anterior da organização. Sem essa perspectiva, é dificil entender qual a direção que a organização está sendo encorajada a tomar.

Deveria estar bem claro, agora, que quase sempre há uma discrepância entre o discurso usado pelos líderes para explicar e justificar sua atuação na organização e a atuação da própria organização, mas a discrepância pode ser vista de duas forma diferentes. Às vezes a discrepância existe porque o líder esta usando cinicamente o discurso de sua estratégia organizacional para enganar e iludir aqueles cuja fun supervisionar o desempenho da organização. Por isso, ele preserva algum espaço para ª organização continuar funcionando - para ele agir mal sem penalidades- e permi te que nela apareça uma subcultura de fraudes. Esse uso do discurso raramente é es tranho aos departamentos de polícia e ao

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POI.ICJAMENTO MODERNO

Outras vezes, os líderes usam o discurso de uma estratégia organizacional para desafiar e guiar suas organizações para novos propósitos. A retórica usada para defi nir uma estratégia organizacional é, potencialmente, útil neste esforço, porque pode expor as organizações a uma responsabilização crescente, por definir abertamente os termos pelos quais a organização está preparada para se manter responsabilizável. este caso, o discurso de um líder sobre os valores e propósitos organizacionais esta

belece um contrato implícito com os supervisores, clientes e empregados, pelos quais a organização pode ser considerada responsável.

O tipo de uso que os líderes fazem da retórica, associado a uma determinada estratégia organizacional, só pode ser descoberto, eventualmente, pela observação de até que ponto vai sua responsabilização em relação a supervisores, clientes e empre gados, em termos consistentes com seus objetivos declarados, e até que ponto tais lideres usam suas ferramentas administrativas para ir levando a organização em di reção aos propósitos e aos tipos de atuação imaginados em sua estratégia.

Obviamente, os lideres de organizações poder ser mais ou menos corajosos ao definirem suas estratégias organizacionais. Abordagens conservadoras costumam de finir estratégias organizacionais em termos de objetivos e valores já conhecidos, em que a organização já está treinada e há, nela, estruturação suficiente para alcançá-los. Uma abordagem mais radical define as estratégias em termos de ideais e propósitos novos e não familiares, que a organização não sabe como atingir. Isto é radical, por que expõe o lidera criticas. internas e externas à organização e à possibilidade de fra casso operacional (Moore, 1990).

Em princípio, mesmo na estratégia mais radical deve haver urna explicação, não só de seus ideais, mas também das suas possibilidades de sucesso, caso contrário está desqualificada como uma estratégia organizacional apropriada. De fato, é isso o ne cessário para as análises requeridas para o desenvolvimento de uma estratégia organizacional. Uma estratégia é desenvolvida buscando-se, e encontrando-se, um "ajuste" entre as capacidades da organização e suas oportunidades ambientais. Isso, por sua vez, depende da análise simultânea de dois fatores principais: os desafios e as oportunidades presentes no ambiente de negócios da empresa e uma avaliação da quelas capacidades da empresa que a distinguem para produzir determinados pro dutos ou serviços, que podem ser usadas para estabelecer sua identidade e seu nicho no mercado.

Para ser usado por executivos do setor público, o conceito de estratégia organiza cional precisa ser modificado em alguns pontos. O meio ambiente do qual fazem parte não se limita às tarefas que enfrentam em seu meio (isto é, o nível e o tipo de crime

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na sociedade), mas abrange também o ambiente político e legal, que lhes fornece o dinheiro e os recursos necessários para atingir seus objetivos (isto é, a vontade das autoridades responsáveis pelas verbas, para aumentar o número de veículos e equi pamentos, e a tolerância dos tribunais para com táticas específicas da polícia). Além disto, os "valores" que eles criam não são lucros que serão distribuídos aos acionistas, mas a conquista de uma série de "bens" coletivos valiosos, como a redução da vitimi zação ou o aumento da segurança, que justificam os investimentos públicos em suas atividades.

O desafio de desenvolver urna estratégia organizacional no setor público está, então, em encontrar algumas características da missão geral da organização, que se rão apoiadas com maior ou menor entusiasmo pelas autoridades políticas e legais do ambiente que a cerca; se isto for feito, será possível a valorização pela comunidade; e tal valorização pode ser conseguida pelas capacidades operacionais existentes na or ganização ( ou nela desenvolvidas corretamente).

Se forem propostos como novas estratégias organizacionais de policiamento, os conceitos de policiamento comunitário ou de policiamento para solução de proble mas são mais bem entendidos, porque eles procuram redefinir os objetivos gerais de policiamento, alterar os principais programas operacionais e as tecnologias nas quai a polícia tem se baseado, e encontrar a legitimidade e a popularidade do policiamen to, em novas bases (Andrews, 1971; Moore e Stephens, 1991 ). Eles buscam fazer isto não só nas mentes dos líderes e dos executivos da polícia, mas também nas mentes e nas ações dos policiais que estão nas ruas, e nas expectativas e avaliações dos lidere. políticos e dos cidadãos.

B. A Estratégia Atual do Policiamento: Policiamento Profissional

O policiamento na América é muito variado (\ Vilson, 1968). Com 17 mil depar tamentos individuais, cada um com diferentes histórias, desafios operacionais e lide ranças, é inevitável uma grande quantidade de variações (Bayley, neste livro). Ainda assim, o fato surpreendente é que, apesar dessas condições que favorecem a diversída de, a estratégia básica de policiamento é notavelmente semelhante entre uma cidade e outra. Vistas com um alto grau de abstração, muitas coisas que são significa tiv a men te diferentes podem parecer semelhantes. Há, entretanto, um meio moderno policiamento americano que é geral o suficiente para captar muito do qu está acontecendo e, ainda assim, suficientemente particular par,l revelar JS escolhas qu não foram feitas ao organizar e colocar em funcionamento departamentos de policia.

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E é contra o que está por trás daquilo que tem sido a estratégia dominante no policia mento americano moderno - o conceito de "policiamento profíssionaí" - que as rei vindicações desses novos conceitos de policiamento comunitário e policiamento para solução de problemas podem ser vistas, entendidas e avaliadas com mais facilidade.

É claro que a uniformidade essencial do policiamento americano fica mais óbvia nas estruturas organizacionais. Os departamentos de polícia americanos são, tipica mente, divididos em uma força de patrulheiros -que constitui 60% ou 70% dopes soal do departamento - e uma divisão de detetives - que entra com outros 8% ou 15% (Farrner, 1978). Os departamentos de polícia têm também, sempre, equipes ( squadsj especiais, dedicadas a atividades especializadas, tais como, investigações so bre narcóticos, crimes cometidos por menores, trânsito, e armamentos e táticas espe ciais. Uma divisão administrativa responsabiliza-se por garantir que a organização seja abastecida com veículos, postos e delegacias policiais, fundos operacionais, mão de-obra e por prestar contas desses recursos junto às autoridades municipais.

O estilo administrativo da organização é formalmente hierárquico, e quase-mi litar (Bittner, 1970). Cada policial tem uma patente e é obrigado a obedecer ordens daqueles que estão em patentes superiores à dele. Como parte do regulamento, são codificados procedimentos e normas cuidadosos que regem a conduta dos policiais. Uma das tarefas mais importantes dos oficiais superiores é verificar que a conduta dos policiais mais novos esteja de acordo com o regulamento. As políticas, como se ria previsível, vêm de cima para baixo e espera-se obediência. A pessoa que está no comando é responsável pela atuação da unidade.

Essa estrutura formal direciona a atividade em um ambiente de trabalho muito diferente daquele das organizações militares e do ambiente da linha de produção clás sica, para o qual foi originalmente criado (Wilson, 1989). As condições atuais de tra balho envolvem um ou dois policiais trabalhando sozinhos, sem uma supervisão próxima (Rubinstein, 1973). Os confrontos costumam seguir padrões, mas é difícil descrevê-los corno rotineiros. Das situações costumam surgir aspectos pouco co muns, que requerem iniciativa e inventividade. Resumindo,

0 trabalho se parece mais

com um pronto-socorro hospitalar do que com uma organização militar na guerra ou a linha de produção de uma fábrica.

O que realmente determina como os departamentos de polícia funcionam, não é a estrutura organizacional formal ou a cadeia de comando, mas as táticas operacionais mais importantes ou programas em que a polícia confia (Wilson, 1989). Essencialmen te, há três táticas desse tipo: o patrulhamento (tanto aleatório como direcionado), a resposta rápida para pedidos de serviço e a investigação retrospectiva de crimes. No

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total, a divisão de patrulhamento é responsável pelas duas primeiras e os detetives, pela terceira. As unidades de patrulha podem diferir quanto ao tempo que é comprometido com as operações de patrulhamento direcionado e quanto ao que eles fazem quando não estão respondendo a chamados por serviço, mas todos estão conectados com a coletividade por telefones, rádios e carros, que permitem à polícia chegar em cinco minutos a qualquer lugar da sua jurisdição, num local em que um crime sério tenha sido cometido. Da mesma forma, os escritórios dos detetives podem diferir quanto ao grau de confiança nos informantes, aos arquivos da inteligência, aos que trabalham sob disfarce e a outros métodos ativos de investigação, mas, em sua maioria, o trabalho ini cia após um crime ter sido cometido e comunicado. Sua tarefa é identificar o provável culpado e encontrar evidências para serem usadas nos tribunais.

Em muitos departamentos, acredita-se que a responsabilidade mais importante da polícia é a de controlar o crime, e que o mais poderoso instrumento para se obter esse objetivo é fazer prisões com o apoio da lei criminal. Para controlar os criminosos e manter baixas as taxas de crime, a polícia acredita no poder da detenção e da incapa citação legal. Ela também acredita que é realmente justo prender os criminosos para que paguem por seus crimes. A polícia entende que será convocada pelos cidadãos para exercer outras obrigações, mas o núcleo de suas operações é, simplesmente, "pôr os malfeitores na cadeia". É isto o que conta quando são feitas as promoções, e nos vestiários onde são dados os "valeu" pelas conquistas.

A polícia também compreende que é cria dos governos municipais e, de alguma forma, é responsável perante eles e, através deles, perante a comunidade.Mas se ape ga a um forte sentimento de independência. Ela sabe, por sua história passada, que ligações próximas com a política trazem o risco de corrupção (Fogelson, 1977). Além disto, sente forte necessidade de uma certa autonomia e autoridade para executar seu trabalho, e resiste a uma supervisão muito próxima de sua conduta, tanto em caso individuais como gerais (Geller, 1985). Enfatizando como um objetivo social impor tante a importância do controlar o crime, e proclamando ter uma competência pro fissional grande e diferenciada para chegar a esse objetivo, ela chega ao apoio popular nas comunidades que policia. E mantém sua legitimidade para usar a força e a auto ridade do Estado, baseando suas ações nas obrigações legais.

Isso pode ser descrito como uma estratégia organizacional coerente, pois se en caixa, de fato, entre os propósitos da organização, sua capacitação operacional e seu suporte externo. O objetivo é controlar os crimes graves com sucesso. Suas principal capacitações operacionais para isso são o patrulhamento, a resposta rápida e a inves tigação retrospectiva. E encontra seu apoio e legitimação na popularidade do prop, •-


ito de controlar o crime, e, quando estiver prendendo e investigando, em seu com promisso com a legitimidade.

É claro que, dentro da polícia, sempre houve uma certa ambivalência sobre o papel da lei e dos valores legais (em oposição aos instrumentais) no controle das ope rações dos departamentos de polícia. Essa ambivalência se expressa, de alguma for ma, na distinção entre "policiamento profissional" e "luta contra o crime". Quando a polícia sai em busca de autonomia profissional e status, tende a se expressar mais em termos de policiamento profissional do que de luta contra o crime, embora, assim, baseie a legitimidade da polícia mais na lei do que em seus propósitos instrumentais ou na política. Para ter consistência, essa estratégia requer que a polícia se compro meta não só com a aplicação das leis criminais, mas também com todas as leis que protegem os cidadãos das atitudes arbitrárias dos órgãos governamentais - entre eles a própria polícia.

Em outros tempos, quando a polícia procurava popularidade política, estava mais disposta a falar de si mesma como combatente do crime, o que implica sutis diferenças dos valores que dirigem e legitimam os departamentos de polícia. É enfatizado o valor instrumental de controlar o crime e punir os criminosos; é dimi nuída a importância da lei como restrição a operações policiais. O profissionalismo reivindicado pela polícia transforma-se, de um profissionalismo baseado em valores legais e conhecimento, em um profissionalismo baseado em habilidades técnicas e valores associados a colocar malfeitores na cadeia.

A ambivalência da polícia sobre estes assuntos tem sido sustentada, há muito tempo, por ambivalência semelhante entre os cidadãos, relativa ao tipo de força poli cial eles querem. O Philadelphia Police Study Task Force [Estudo sobre a Força Tarefa Policial da Filadélfia] (1987) descobriu que, apesar de acreditarem que os policiais dormiam na hora do trabalho, eram rudes com os cidadãos, recebiam suborno e ba tiam nos acusados, os cidadãos da Filadélfia aprovavam com fervor sua força policial. Uma das conclusões destes achados embaraçosos, é de que os cidadãos da Filadélfia concordavam com a atitude expressa por um policial que disse: "Veja, se nós vamos fazer o trabalho duro, enterrando as merdas da sociedade e mantendo os mocinhos a salvo dos bandidos, temos que ter alguma vantagem''.

Em muitas cidades americanas, dois acordos diferentes podem ter sido feitos en tre os departamentos de polícia e as comunidades legais e políticas: um deles é o acor do público - aquele que é discutido nas reuniões do Rotary Club - que é o compro misso com o policiamento de forma profissional. Já o outro é o acordo subterrâneo, implícito- aquele discutido informal e privadamente-, que é

O compromisso de lu-


tar contra o crime. Na medida em que isso seja verdade, a distinção entre policia mento profissional e luta contra o crime sinaliza a não-finalização do projeto de re formas que buscava incorporar as normas legais, dentro dos departamentos de polí cia, como sendo valores importantes a serem seguidos em suas operações, ao invés de serem vistas como restrições às operações de luta contra o crime. Estes valores per manecem, em sua maioria, fora da cultura policial.

Todavia, com exceção dessa contradição que permanece, o policiamento profis sional foi adotado e desenvolvido como uma estratégia coerente de policiamento. Quase sempre é difícil para alguém, dentro ou fora da profissão, imaginar qualquer outro estilo de policiamento. Se alguém olhar por trás desta estratégia dominante de policiamento, verá, porém, importantes limitações - mesmo se compará-la com os objetivos anunciados de controle de crimes graves (Neustadt e May, 1986; Kelling e Moore, 1988). A estratégia parece ainda mais limitada quando alguém pergunta so bre questões mais amplas, a respeito de corno os departamentos de polícia podem ser mais bem usados, hoje em dia, para melhorar a qualidade de vida nas cidades. Isto implica necessariamente em lidar de fato com o crime e a violência. Mas também significa achar modos de lidar com as drogas, com o medo e pôr às claras a rede de obrigações familiares e comunitárias. Tais objetivos podem não estar sendo definidos como assuntos de polícia agora. Entretanto, estão próximos o suficiente dos atuais objetivos da polícia, e o potencial da polícia é de alto valor na sua transmissão, tor nando-os importantes para a polícia redefinir suas operações e criar uma contribui ção melhor para solucioná-los.

C. As Limitações do Policiamento Profissional

Uma avaliação do policiamento profissional como estratégia de policiamento deveria começar observando que, até agora, ele não tem obtido um grande resultado no controle do crime. Essa observação tem sido feita várias vezes e, par;;i a polícia (apropriadamente), parece um insulto. A polícia argumenta que tem feito bem a sua parte mas que tem sido deixada de lado pelo resto do sistema de justiça criminal, que é incapaz - ou não deseja - de processar, condenar e prender aqueles que a polícia convincentemente acusou de terem cometido crimes. No policiamento, ou mesmo em outros lugares, algumas pessoas afirmam, também, que mudanças prejudiciais na sociedade- aumento da pobreza e do desemprego, racismo continuado, crescimento no tamanho dos grupos etários com tendência ao crime, o colapso da famílias, a de cad~ncia dos valores morais - tendem a aumentar os níveis do crime, e que a polícia

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POLíCIAM ENTO MODERNO

o sistema de justiça criminal têm tido uma boa atuação conseguindo manter o crime nos níveis atuais.

Essas observações bem podem ser apropriadas e corretas. Mas, se a polícia é só um dos fatores (e, aparentemente, não muito importante) no controle do crime, isso deveria diminuir suas reivindicações de que sua verba e sua autoridade devam cres cer quando o crime cresce. E também sugere aos executivos de polícia o bom senso de ir procurar popuJaridade e legitimidade para sua instituição em outras bases que não no controle efetivo do crime.Ainda assim, tais implicações não foram totalmente aceitas no policiamento. A polícia gostaria de ter as duas coisas: ser vista como im portante, até mesmo fundamental, no combate nacional ao crime, e não ser responsá vel pelo crescimento das taxas do crime.

l. Fraqueza nos Métodos Operacionais. Há, porém, noticias piores para a estraté gia profissional de policiamento. Duas décadas de pesquisas lançaram dúvidas sobre a eficácia operacional das principais táticas em que a polícia atualmente se baseia. ão podemos mais estar confiantes de que o patrulhamento detenha o crime (Kelling

et al., 1974), de que os detetives, trabalhando apenas com as evidências da cena do crime, possam resolver os crimes ( Greenwood, Chaiken e Petersilia, 1977), ou de que a resposta rápida resulte na prisão dos criminosos (Departamento de Polícia de Kansas City; 1977-1979; Scott, 1981; Spelman e Brown, 1984; para uma outra visão, ver Larson e Cahn, 1985). Nem podemos ter certeza de que as detenções - mesmo quando seguidas por acusação bem-sucedida, culpabilidade e reclusão - produzam intimidação generalizada ou especifica, ou sequer reabilitação (Blurnstein, Cohen e Nagin, 1978). Ainda podemos confiar na incapacitação legal de alguns criminosos para controlar alguns crimes (Cohen, 1978; Greenwood e Abrahamse, 1982). E certa mente é exagero dizer que tais táticas não tenham efeito sobre os níveis do crime. Todavia, hoje está desmoronando a confiança que tínhamos, há uma década, na es tratégia profissional de policiamento como um conjunto de programas operacionais no controle do crime.

2. Os Limites da Forma Reativa. Agora os estrategistas reconhecem que a natureza reativa da atual estratégia da polícia limita, nitidamente, seu potencial de controle do crime. A confiança no patrulhamento, na resposta rápida aos chamados por serviços e a investigação retrospectiva asseguram, virtualmente, que os esforços da polícia para controlar o crime, sejam em sua maioria reativos. Quando a polícia faz o patrulha mento, não pode ver o suficiente para intervir constantemente na vida da comunida d~. Se ela espera para ser chamada, está, por definição, esperando até que um crime seja cometido. Isto é particularmente verdade, se a polícia encarar os chamados mais


como incidentes discretos, a serem examinados na busca de crimes mais sérios, do que como sinais indicando problemas subjacentes, que têm um passado e vão ter um futuro (Goldstein, 1979).

Ser tão reativa tem algumas qualidades importantes. Isso assegura que a polícia opere na superfície da vida social e não interfira nela profundamente, mantendo as sim grandes espaços de privacidade. Quando interfere de fato, a polícia tem urna ra zão clara para fazer isto e pelo menos um cidadão que apóia a interferência - a pessoa que fez o chamado. A esse respeito, urna estratégia de policiamento reativo protege a privacidade e a liberdade e economiza o uso da autoridade do Estado, mantendo os agentes do Estado à distância.

Os vícios da estratégia reativa têm sido mais aparentes do que suas virtudes. Para muitos, é mero senso comum ser melhor prevenir os crimes do que ficar esperando que eles aconteçam. Entretanto, o que essa posição ignora, é que, quando se espera, a privacidade e a liberdade estão protegidas; e, mais ainda, na medida em que intimi dações específicas e incapacitação legal desestimulam os criminosos atuais a cometer crimes no futuro, a atual estratégia previne futuros crimes. Mas há dois argumentos que dizem respeito às fraquezas da abordagem reativa que são melhores do que dizer que ela não é suficientemente preventiva.

Primeiro, a estratégia reativa é, sistematicamente, incapaz de lidar com crime que não produzam vítimas ou testemunhas. Isto há muito tempo é óbvio, em se tratando dos chamados crimes sem vítima, como prostituição, jogo e venda de dro gas. Entretanto, recentemente ficou claro que há muitos outros crimes que não pro duzem vítimas ou testemunhas dispostas a se apresentar (Moore, 1983a). Alguma vezes, pessoas foram vitimadas e sabem disto, mas ficam relutantes em se apresen tar porque estão com medo, ou porque estão intimamente relacionados com o cri minoso, para vê-lo(a) preso(a), ou por uma combinação dos dois fatores. Para a estratégia reativa, é difícil chegar às extorsões sistemáticas, ou às esposas espancada ou ao abuso de crianças, porque as vítimas não dão o alarme. Também deve ser difícil detectar assaltos em conjuntos habitacionais, quando vítimas e testemunha têm medo de retaliação.

Também é difícil, para a estratégia reativa, chegar aos crimes que pn mas que não sabem que foram vitimadas. Caem nesta categoria muit colarinho.branco, que vão das fraudes com seguros a abandono de lix produzem danos posteriores. Como esses crimes são essencialmente invisíveis para uma estratégia que depende do alarme da vítima ou de testemunhas, cm uma estra tégia puramente reativa eles não podem ser bem atendido ....

<luzem v1ti rimes de

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gundo, a estratégia reativa enfraquece a sensação da presença da policia naco munidade e torna os cidadãos inseguros de que eles possam confiar em que a polícia virá quando chamarem, ou que vai lidar com a situação que os incomoda, tendo al gum tipo de atenção para com seus objetivos e preocupações. Quando a polícia opera reativamente, raramente ela tem tempo para visitar vítimas e testemunhas nos dia que se seguem ao seu envolvimento com um fato criminoso. Os detetives podem apa recer para obter declarações e os promotores podem ligar, para notificá-los sobre os dias de julgamento, mas os policiais de patrulha raramente irão aparecer de novo para oferecer algum conforto e confiança.

Da mesma forma, policiais de todos os lugares não vão sair de seus carros para conversar com os cidadãos (Sherman, 1986, p. 356). E, se forem chamados e não tive rem que fazer nenhuma ação legal, os policiais vão embora rapidamente. De fato, George Kelling mostrou que, por ironia, o corte rápido do contato com os cidadãos por muitos policiais é justificada pelo desejo destes em voltar para "o serviço" - para o serviço de ser enviado para onde um carro é necessário (Moore e Kelling, 1983). Finalmente, a polícia sabe muito pouco sobre as pessoas ou situações que atende. Nas palavras de Sherrnan, o policiamento reativo se tornou indiferente à história, e está sem um contexto {1986, p. 356). Resumindo, isto significa que a polícia se sente dis tante dos cidadãos do bairro e, sendo distantes, eles não só parecem pouco dignos de confiança como também incontroláveis. O preço é que os cidadãos, especialmente aqueles que têm medo, não chamam a polícia: ao contrário, engolem suas perdas e vivem com seus temores.

3. Prevenção Insuficiente. Relacionada com a acusação de que o policiamento pro fissional é muito reativo, está a reivindicação de que a estratégia atual não é suficien temente preventiva. De fato, para alguns críticos, e em particular para aqueles que enfatizam a falência da estratégia reativa em evitar os crimes aos quais essa estratégia reage, as críticas são as mesmas (Brown, 1989). Mas a discussão vai além da simples reivindicação de que a polícia precisa esperar que um crime ocorra, antes de entrar em ação para prender o criminoso. A crítica enfatiza que devem existir muitos outros fatores, além das más intenções dos criminosos, que ocasionam os crimes, e que estes fatores deveriam ser o ponto central da intervenção policial. Algumas mercadorias (tais como armas, álcool e drogas) podem dar origem a crimes (Moore, J 983a). Al gumas situações (tais como as brigas domésticas ou as saídas escuras das estações de metrõ, ou as ruas lotadas com caixas eletrónicos) podem facilitar atos criminosos (Clarke, 1983). Talvez, a polícia pudesse controlar o crime com mais eficiência, redu zindo a facilidade em se obter substâncias que facilitem o crime e melhorando as situa-

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ções que podem conduzir a ele, do que ficar esperando para capturar criminosos quando os crimes acontecem.

A ação preventiva ser o foco da ação policial leva, eventualmente, a uma preocu pação de que a polícia, continuando com a estratégia de policiamento profissional, ignore a contribuição potencial de muitos indivíduos e organizações fora do depar tamento de polícia, em relação aos objetivos de controle e prevenção do crime. Há muito tempo isto tem sido óbvio para os chefes de polícia, que pedem aos cidadãos para chamar sua polícia local e apoiá-la, e muitos departamentos têm feito um esfor ço para que os cidadãos se juntem aos esforços para evitar arrombamentos, usando meios como a identificação (marcação) de seus bens ou as inspeções de segurança. Mas os críticos argumentam que a polícia não pensa o suficiente, ou com cuidado suficiente, na maneira de mobilizar os esforços individuais e coletivos dos cidadãos, ou em como usar as facilidades de outros órgãos governamentais, como escolas, co missões de licenciamento e departamentos de recreação para agir eliminando algu mas das condições que originam os crimes ( Goldstein, 1979).

4. As Solicitações dos Cidadãos por Serviços da Polícia. Observem que estas críti cas ao policiamento profissional são feitas dentro de uma concepção de policiamento que estabelece o controle do crime como o mais importante, e talvez único, objetivo do policiamento. Na sua essência, estas críticas procuram por métodos mais efetivos e de maior alcance no controle do crime. Mas outras críticas à atual estratégia de po liciamento começam a romper essa referência (Moore e Trojanowicz, 1988). Elas têm suas raízes nas observações do que de fato acontece nos departamentos de policia e levantam questões problemáticas sobre se a polícia deve estar centrada unicamente na reação aos crimes mais sérios.

Muitos dos chamados por serviços da polícia não comunicam crimes sérios e um número menor ainda comunica crimes em andamento (Wycoff, 1982). Ao con trário, os chamados em geral pedem vários serviços. Urna grande maioria desses cha mados envolve emergências que podem deteriorar rapidamente e chegar a péssima conseqüências, a não ser que alguém socorra rapidamente. Mas tais emergências ra ramente são criminosas. São, quase sempre, emergências sociais, do tipo brigas do mésticas que ainda não se tornaram briga de foca, ou estão relacionadas a criança sozinhas na rua à noite, ou uma senhora de idade que ouviu ruídos e ficou com medo, ou emergências de saúde, como doses excessivas de drogas ou abortos.

Em grande parte, um departamento de policia que siga a estratégia de cornbat ªº crime profissional, está inclinado a ver estes chamados como "lixo'; pois desperdi çam seus recursos e capacidades especiais e os distraem do trabalho principal, qu

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estar pronto para lidar com crimes sérios, onde e quando eles acontecerem. A única razão para a polícia aceitar tais chamados é que eles trabalham vinte e quatro hora por dias, sete ruas por semana e estão conectados aos cidadãos por telefones e rádios. Para estar apta a lidar com o crime, ela precisa trabalhar desta forma. Mas a polícia que está comprometida com o policiamento profissional acredita que é um erro per der muito tempo com estes chamados que não se relacionam com missões.

Há uma forma diferente de ver estes chamados. Alguns podem ser precursores de crimes futuros e, se forem encarados seriamente agora, podem prevenir um crime mais tarde. Isto com certeza é verdade nos casos de violência doméstica (Wilt et aL, 1977). Sucessivamente, as respostas a estes chamados podem ser meios significativos de a polícia estabelecer uma presença confiável na comunidade. Por sua vez, isto pode levar ao crescimento do fluxo de informações provenientes da comunidade e ao im pedimento de crimes maiores (Skogan e Antunes, 1979). Nos dois casos, uma melho ria no atendimento dos chamados "lixo" pode melhorar as condições do controle do crime pela polida.

Uma forma mais radical de ver estes chamados é vê-los como solicitações rele vantes à polícia, e como pistas de como os cidadãos pensam que a polícia deveria ser usada (em oposição ao que ela mesma pensa). Talvez, os chamados "lixo" possam ser vistos como algo que "serve como uma luva» à missão policial. Se os cidadãos cha mam porque estão com medo, ou porque precisam de ajuda em emergências de saúde ou sociais, talvez a polícia deva pensar sobre estes chamados como sendo o centro de sua missão, e não a periferia.

Esse ponto fica mais crítico quando a polícia promove encontros com os cida dãos para mobilizar a ajuda destes: a polícia sempre descobre que os cidadãos estão bem menos interessados do que ela esperava em falar sobre roubos e arrombamen tos (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Ao invés, eles parecem estar preocupados com problemas de "qualidade de vida~ tais corno crianças barulhentas, venda de drogas na frente de todo mundo, pichações e edifícios degradados, que parecem perigosos. Em resumo, os cidadãos continuam a chamar a atenção da polícia para problemas que são diferentes daqueles que a polícia assume, para si mesma, como sendo seu objetivo principal.

Isto levanta questões a respeito de continuar importante e viável uma estratégia que dá pouca atenção às preocupações dos cidadãos em favor das preocupações e atenções operacionais da polícia.

5. Profissionalização Incompleta. A atual estratégia de policiamento também tem desapontado os cidadãos e a polícia por falhar tanto no estabelecimento da legitírní-

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dade da polícia, quanto na elevação de seu status profissional. O policiamento conti nua a ser abalado por escândalos intermitentes, sendo objeto constante de descon fiança e suspeita. Ao mesmo tempo em que os salários aumentaram e os padrões de educação subiram, o policiamento permanece, na maior parte, uma profissão operá ria. Isto é frustrante, porque elevar a legitimidade e o status profissional estavam en tre os principais objetivos da recente onda de reformas apoiando o policiamento pro fissional como um conceito de policiamento. Em retrospecto, dois fatores parecem ter contrariado os objetivos dos reformadores.

Um deles é a constante inabilidade da polícia em estabelecer mecanismos apro priados de responsabilização ligando-a com a estrutura geral do governo municipal e com os cidadãos. Uma idéia central, no policiamento profissional, é a de que a polí cia deve ser independente das influências políticas e deve orientar-se estritamente pela lei e pelos padrões de sua profissão. Como já foi observado, o compromisso com a lei, como base de sua legitimidade, têm-se enfraquecido, de alguma forma, por sua crítica constante às restrições constitucionais e pelas constantes evidências (embora em declínio) de corrupção e brutalidade. A polícia tem preferido basear sua legitimi dade em seus próprios padrões profissionais - daí a popularidade dos padrões de escolaridade mais elevados, mais treinamento e até o movimento para dar autoriza ção [ accredit] a agências de policiamento (Williams, 1989).

Os esforços para basear no seu próprio profissionalismo a legitimidade da polí cia (ao invés de se basear na legitimidade ou na sensibilidade política, ou numa com binação das três coisas) foram em si problemáticos, pois isso tomou a polícia respon sável apenas por ela mesma e por mais ninguém - o que, num governo democrático, é sempre uma posição suspeita. E além disso a polícia aumentou esse erro estratégi co, invocando o princípio de autonomia e independência profissional para derrotar todos os mecanismos de controle externo, mesmo em situações onde fortes evidên cias indicavam que ela tinha falhado em suas obrigações profissionais. As comissões de investigação civis, na sua maioria, foram vencidas e, provavelmente, por boas ra zões ( Civilian Revicw of tlie Police, 1980). Tais mecanismos de responsabilização eram Ialhos, porque centravam a atenção principalmente em incidentes individuais de bru talidade ou corrupção, dando muito poder a reclamações individuais contra a polícia e também falharam em assegurar que os departamentos de polícia fossem responsá veis por melhorias na sua atuação geral. Mas, tendo derrotado estas iniciativas, a P' ,_ lícia não ofereceu alternativas satisfatórias.

A ausência de uma responsabilização externa contínua parecia ser uma vanta gem para a polícia, pois eln se poupava das pressões diárias de ter que responder ,

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upervisão e às críticas externas. Também isso fez com que ela se sentisse no controle de seu próprio destino. Mas na realidade, com o tempo, a falta de uma responsabi lização constante enfraqueceu os departamentos de polícia. Sem qualquer diáJogo formal contínuo, sobre seus objetivos gerais e seu desempenho, entre a polícia, a su pervisão política e a comunidade, a polícia ficou sem meios de melhorar seu status. Ela podia evitar críticas, mas assim era difícil ganhar elogios. Como resultado, sua posição tendeu à estagnação.

em avaliações contínuas, totais [aggregate), de sua atuação, a polícia se tornou extremamente vulnerável ao efeitos dos estragos feitos por incidentes individuais, que se tornaram o centro de intensa cobertura pelo noticiário. Um tiroteio ou um caso de negligência adquiriam uma importância enorme na cabeça do público, na faJta de um contexto maior para poder compreender e avaliar o incidente em si.

GraduaJmente, a polícia foi se distanciando das aspirações, desejos e preocupações dos cidadãos. Cada vez mais, o trabalho importante a ser feito era definido pela polí cia, ao invés de ser decidido pelos contribuintes, cujos impostos pagavam seus salários e compravam seus equipamentos. É verdade que a polícia permaneceu responsável por atender os pedidos de serviço dos cidadãos. Mas em cada caso, a decisão sobre se o caso era urgente ou não, dependia do julgamento da polícia. Tendo se vinculado operacio nalmente aos cidadãos apenas pelos sistemas 911, a polícia não podia ver nem ouvir os cidadãos sobre problemas que não estavam envolvidos em incidentes específicos. E como havia muitos destes problemas, a polícia começou a ser vista, cada vez mais, como sem importância em relação aos problemas dos cidadãos.

Finalmente, do ponto de vista dos executivos e lideres da polícia, com o isola mento da responsabilização externa, tornou-se difícil para eles estimular suas pró prias organizações a executar suas tarefas. Pela imagem tradicional de independência profissional e de forte liderança, um chefe de polícia isolar-se das pressões políticas supostamente aumentaria sua grandeza e controle sobre o departamento e daria a ele a liberdade de mapear o futuro da organização. No entanto, na realidade, o efeito foi tornar o chefe de polícia mais vulnerável às exigências de suas tropas. Isto é particu larmente verdade, num mundo onde muitos chegam à chefia vindos de dentro de seus departamentos já atolados em obrigações contínuas com amigos desse departa mento, e em que, a fim de que o moral não decline, os chefes de polícia sentem obriga ção de apoiar suas tropas. Estas poderosas influências informais sempre tornam os chefes defensores de suas organizações e de seu pessoal, ao invés de administrar a organização em benefício do público. Parece que uma responsabilização externa forte teria, em relação às suas organizações, fortalecido o poder dos chefes, e teria feito pa·

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POLICIAMENTO COMUNJTÁR!O E POLICIAMENTO PARA A ...

recer que os valores adotados nas operações das organizações refletiam, de fato, os valores que os cidadãos gostariam de ver refletidos.

Para o policiamento, o segundo maior impedimento para a legitimação e me lhoria da posição profissional foi que a polícia nunca pareceu adotar inteiramente os valores constitucionais, que eram o único meio seguro de atingir esses objetivos. Na hierarquia de valores da sociedade, a luta contra o crime é importante, mas é menos importante do que as regras da lei. Na medida em que a polícia adotou a luta contra o crime como sua principal razão de ser, algumas possibilidades de avanço foram in terrompidas. Os valores constitucionais eram valores dos advogados, não da polícia. Na medida em que a polícia falhou em adotá-los (e, algumas vezes, mesmo quando os adotou), procuradores e juízes viram a polícia como suspeita. Ela também era sus peita aos olhos dos repórteres que cobriam sua atuação. E, toda vez que ocorria um incidente em que os valores legais pareciam ter sido sacrificados por conveniência do controle do crime, ou pelo desejo individual de policiais por dinheiro ou vingança, a polícia era vulnerável aos ataques externos. Em resumo, mesmo com a estratégia de reforma, ela estava se apoiando nos valores errados.

A falta de mecanismos de responsabilização efetiva e a relutância da polícia em adotar valores constitucionais minaram os esforços da reforma estratégica para fazer crescer a legitimidade e o status profissional da polícia. As tentativas de basear a legitimidade em padrões educacionais e profissionais reconhecidos não preen cheram a lacuna. Como resultado, as fundações do policiamento parecem vacilantes, as organizações em si muito vulneráveis ao escândalo e os líderes da polícia ten dem a servir de bode expiatório.

6. O Crescimento da Segurança Particular. Uma última crítica à estratégia de policiamento profissional é que ela não tem permitido aos departamentos públi cos de polícia assegurar sua parte no mercado de serviços de segurança. Nas dua últimas décadas está ocorrendo um enorme crescimento em segurança privada. (Shearíng e Stenning, 1981; Cunningham e Taylor, 1985; Shearing, neste livro). Cada vez mais, os cidadãos americanos confiam mais em outros mecanismos do que no policiamento público para protegê-los e acalmar seus medos de serem vítimas de crime (Lavrakas e Lewis, 1980; Lavrakas et al., 1981; Skogan e Maxfield, 1981 · Lavrakas e Skogan, 1984). Compram cadeados, armas e cachorros em quantidad crescentes, patrulham seus próprios bairros em números crescentes. E se juntam para comprar serviços de segurança privada, de firmas comerciais - algumas vez até mesmo de órgãos públicos (Reiss, 1985 ).

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E, isso, mesmo quando a popularidade do policiamento público em geral estava alta ou mesmo aumentando. Apesar de parecer que os americanos gostam das forças policiais públicas, aparentemente eles acham que elas estão ficando cada vez mais desnecessárias em suas preocupações com a segurança. Na medida em que a habilidade em manter uma vantagem competitiva em um empreendimento é um dos testes importantes de uma estratégia corporativa, o policiamento profissional não tem se saído bem.

O posicionamento enfraquecido do policiamento público pode ser avaliado de duas perspectivas diferentes. Do ponto de vista daqueles que estão no policiamento público, a perda da posição competitiva é um desastre, porque significa menos di nheiro, status e oportunidade para eles e seus colegas. Isto pode ser importante para a polida, mas não é tão importante para os cidadãos em geral, em especial para os cidadãos que estão se beneficiando com menores impostos e com a oportunidade de comprar segurança mais apropriada para seus desejos individuais.

Mas o declínio do policiamento público pode ser visto também do ponto de vista dos cidadãos interessados na qualidade geral da justiça distribuída pela sociedade. Olhando por essa perspectiva, a morte do policiamento público e o crescimento da segurança privada pressagia uma variedade de probJemas importantes: uma distri buição mais desigual de segurança; menos respeito pelos direitos dos acusados; me nos competência profissionaJ geral a ser utilizada em distúrbios (Reiss, 1988). Assim, o declínio do policiamento público é um problema para a sociedade em geral e não apenas para aqueles que nele fazem carreira.

Estas fraquezas na estratégia atual de policiamento não significam que, neces sariamente, ela está errada. Pode até ser a melhor estratégia disponível, ou apro priada, neste estágio de desenvolvimento do policiamento na sociedade america na. Estas fraquezas também não significam, necessariamente, que a estratégia vai mudar rapidamente para outra coisa. Muitas forças trabalham para manter o com promisso com qualquer ortodoxía - incluindo sua familiaridade e ampla aceita ção. O que a fraqueza realmente significa é que pode haver espaço para pensar em alternativas.

É neste solo fértil que as idéias de políciamente comunitário e policiamento para solução de problemas têm criado raízes .. Elas dão respostas diferentes para questões relativas a como os departamentos de polícia podem ser melhor usados para comba ter o crime, o medo, as drogas e a decadência urbana) redefinindo seus objetivos, seus principais métodos operacionais e até suas bases de Iegítimídade. Elas também pro curam redefinir as relações de trabalho atuantes entre a polícia> a comunidade e ou tros órgãos dos governos locais.

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POLICIAMENTO COM U N !TÁ RIO E POLICIAMENTO PARA A ...

D. Policiamento para Solução de Problemas e Policiamento Comunitário como Estratégias Organizacionais Alternativas

Para perceber os policiamentos para solução de problemas e comunitário como alternativas à estratégia de policiamento atual, é necessário que eles sejam vistos mais como programas absLratos do que como programas específicos ou como séries de arranjos organizacionais. Mais do que uma série precisamente definida de ativida des, eles descrevem abordagens gerais de policiamento. Além disto, os programas es pecíficos que reflitam o estilo de policiamento, de uma determinada comunidade, para solução de problemas ou comunitário, podem variar de um local para outro. A abordagem de solução de problemas para violência doméstica na cidade de Kansas pode ser completamente diferente do programa aplicado em São Francisco ou Seattle. A abordagem comunitária para o problema de tráfico de drogas em Detroit pode ser muito diferente em Phoenix (Police Executive Research Forum, 1989).

De fato, uma idéia comum destes conceitos é a de que pode haver vários meios para lidar com cada problema que o policiamento encontra. A melhor resposta sem pre vai depender das circunstâncias locais. Assim, o padrão de qualidade de um de partamento de polícia efetivo não será o sucesso obtido na implementação do mais recente e bem sucedido modelo de programa nacional, mas sim em com que cuidado e habilidade ele encontrou uma solução local para um problema local, levando em consideração o caráter local do problema e os meios locais para lidar com ele.

Então, o que torna estes conceitos diferentes não é o fato de incorporarem uma série de atividades, nem darem um direcionamento particular para as operações. Ao contrário, eles orientam o pensamento e as ações dos policiais e administradores de maneiras que, em suas características, diferem do modo tradicional de pensar o tra balho policial e, de certa forma, um do outro.

1. Policiamento para Solução rle Problemas. Fundamental para a idéia do policia mento para solução de problemas, por exemplo, é a atividade de pensamento e análi se necessários para entender o problema que está por trás dos incidentes para os quai ª polícia é convocada ( Goldstcin, 1979; Eck e Spelrnan, J 987; Sparrow, Moore Kennedy, 1990). Isto não é o mesmo que procurar as origens do problema do crirn cm geral. Ê muito mais superficial, uma abordagem mais situacionnl. Essa abordagem leva a sério a noção de que situações podem dar origem ao crime e que esse pode ser evitado pela mudança nas situações que parecem estar originando os chamados de serviço (Clarke, l 983). O desafio da estratégia do policiamento p,tra solução de pro blcmas é imaginar e criar uma resposta efetiva e aplicável para resolver os problemas

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que não estão aparentes. Essa pode incluir, e quase sempre inclui, prender desordeiros ou enviar policiais para patrulhar certos lugares em determinadas horas (Eck e pelman, 1987, pp. 43-44). Mas o ponto importante, é que a resposta não está, neces ariarnente, limitada a essas formas tradicionais de respostas pela policia. O desafio está em usar outros mecanismos além das prisões, que produzam soluções e que procurem, dentro e fora do departamento, por capacidade operacional utilizável.

Alguns exemplos concretos, tirados do trabalho pioneiro de Eck e Spelman, tor nam mais claros estes pontos abstratos (Eck e Spelman,1987; Spelman e Eck, 1989):

Em 1984, os roubos de veículos estacionados perto dos estaleiros de r-ewport News cons tituíam cerca de 10% de todos os crimes relalados em Newport News. Um policial, designado para analisar e resolver esse problema criminal, descobriu que a maioria dos crimes ocorria em algumas áreas de estacionamento. Entrevistando policiais, detetives e membros da força de se gurança privada dos estaleiros e aqueles que já tinham sido presos e condenados por roubos nesta área, o policial foi capaz de identificar um pequeno número de suspeitos pelos crimes que ocorriam. Essa informação foi passada aos patrulheiros da área, que passaram a interrogar mais agressivamente os suspeitos rondando a área e conseguiram fazer prisões à vista de todos. Além disso, o policial conseguiu valiosas informações dos presos sobre o que tornava um carro um alvo atraente. Essa informação tem sido usada, por empregados e pelas forças de segurança privada, para desenvolver e implementar estratégias preventivas. Os roubos decresceram 55% (de 51 ao mês, para 23 ao mês) desde que começaram os interrogatórios de campo e as prisões de criminosos reincidentes (Eck e Spelman, 1987, pp. 73-77).

A solução para esse problema baseou-se em métodos tradicionais da polícia, e confiou, principalmente, nas fontes de informação do departamento. A diferença está no esforço mantido pelo policial encarregado, na responsabilidade em lidar com o problema como um todo, para ligar e analisar informações que antes eram desconec tadas, e em usar estas informações para dar coerência e estímulo para o que, de outra forma, poderia ser um esforço isolado.

Eis um segundo exemplo:

a primavera de 1985, Gainesville, na Flórida, foi atingida por uma epidemia de roubos em lojas de conveniência. A polícia pensou que os roubos fossem obra de um ou dois crimino sos reincidentes. Uma pesquisa da descrição dos suspeitos provou o contrário: muitos crimi nosos diferentes estavam, subitamente, roubando lojas de conveniências. Policiais designados para analisar o problema perc:cberam que as lojas que estavam sendo roubadas eram diferentes das outras, seu interior era menos visível pelo lado de fora (principalmente suas caixas regis tradoras), tendiam a manter mais dinheiro em caixa e tinham só um funcionário traba lhando durante a madrugada. Depois, entrevistaram os criminosos que tinham sido prc-

POLICIAMENTO COMUNITARJO E POLICIAMENTO PARA A ...

505 por roubos a lojas e descobriram que os ladrões sempre evitavam lojas de conveniências com mais de um funcionário.

Estas descobertas foram apresentadas a uma associação local de comerciantes que havia sido formada para ajudar a lidar com o problema. A polícia ficou surpresa com o fato de os comerciantes rejeitarem sua proposta de mudar sua forma de agir para tornar suas lojas menos vulneráveis. Sem intimidação, a policia criou um reguJamento local exigindo que os proprie tários removessem das janelas os anúncios que, da rua, bloqueavam a visão do interior da loja; que as caixas registradoras fossem postas em lugar visível da rua; que instalassem câmeras de segurança na loja e luzes no estacionamento; que limitassem a quantidade de dinheiro no cai xa; e que colocassem dois funcionários, treinados em técnicas de prevenção de crimes, no tur no da madrugada. Apesar da oposição constante dos comerciantes, a Municipalidade aprovou o regulamento. Depois de sua aplicação, os roubos caíram 65 por cento no total e 75 por cento à noite (Eck e Spelman, 1987, pp. 5-6).

Mas permanece discutível o que foi, exatamente, que provocou a queda nas ta xas de roubos. Alguns argumentam que a principal explicação foi a prisão de um pe queno número de criminosos que estavam cometendo estes crimes (Sherman, 1990). Do ponto de vista dos interessados na solução de problemas, entretanto, o que im porta é que parece plausível que as condições específicas da situação, que se tornou o centro das investigações, eram causas importantes dos roubos e que a força policial foi capaz de persuadir, através da força de suas análises, o governo da cidade a passar da polícia para os comerciantes um pouco da responsabilidade em lidar com o pro blema. Mas para isto, a polícia ainda deveria estar respondendo aos chamados por roubos e explicando para todos os outros cidadãos porque eles não podiam fornecer maiores serviços policiais para eles.

2. Policiamento Comunitário. A idéia fundamental por trás do policiamento co munitário, ao contrário, é a de que o trabalho conjunto efetivo entre a policia e a comunidade pode ter um papel importante na redução do crime e na promoção da segurança (Skolnick e Bayley, J 986; Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). O policiamen to comunitário enfatiza que os próprios cidadãos são a primeira linha de defesa na luta contra o crime. Conseqüentemente, para que estes esforços possam ser melhor mobilizados, é necessário muito raciocínio. Uma técnica importante é a polícia abrir se para os problemas que as comunidades identificam.

Abrir o departamento para problemas nomeados pelas comunidades sempre afe ta o que a policia entende como sua finalidade, e também afeta nem sempre as comunidades identificam problemas de crimes scri principal preocupação. Quando os cidadãos expressam suas preocupa dos se tornam tão importantes quanto sua vitimização atual, Os fatores que precipi-

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tam os medos quase sempre são outras coisas que não os crimes sérios (Skogan1

1986). Assim, o policiamento comunitário muda a visão que se tem da finalidade da polícia, e também a de seus meios.

O conceito de policiamento comunitário também muda o raciocínio acerca das bases da legitimidade da polícia. No policiamento comunitário, a justificativa para o policiamento não é só sua capacidade de, com custo baixo, reduzir o crime e a violên cia enquanto preserva os direitos constitucionais básicos, mas também sua habilida de em relação às necessidades e desejos da comunidade. A satisfação e a harmonia da comunidade se tornam bases importantes da legitimidade, junto com a competência na luta contra o crime e a conformidade com a lei. A política, no sentido de sensibili dade e responsabilização por parte da comunidade, reaparece como virtude, e como uma base expJicita da legitimidade da polida.

Desse modo,o policiamento comunitário não só vê a comunidade como um meio para chegar aos objetivos de controle do crime, mas também como um fim a ser alcançado. De fato, como estratégia geral, o policiamento comunitário tende a ver a luta efetiva contra o crime mais como um meio para permitir que as instituições comunitárias floresçam e fa çam seu trabalho, e não o contrário. (Stewart, 1986; Turnin, 1986). O policiamento comu nitário também busca tornar o policiamento mais sensível às preocupações dos bairros.

Nada disso tem a intenção de tornar a polícia inteiramente submissa às comuni dades e aos seus desejos. A polícia precisa continuar defender uma série de valores que as comunidades nem semprevaJorizam. Por exemplo, a polícia precisa defender ajus tiça no tratamento dos criminosos e a proteção de seus direitos constitucionais contra a vingança de uma comunidade furiosa. A polícia precisa defender e procurar justiça na distribu1ção para toda a população de urna cidade dos serviços de proteção financia dos publicamente, ao invés de destiná-los para os bairros mais ricos. E os executivos da polícia devem manter o controle sobre coisas tais como a designação de pessoal espe cial e o estabelecimento de políticas departamentais gerais e seus procedimentos, para que o empreendimento não deíxe de funcionar como uma instituição de toda acida de, se tornando um simples amontoado de vários departamentos independentes. Sob a estratégia de policiamento comunitário, os departamentos de polícia podem setor nar mais sensíveis e responsáveis para com as solicitações dos cidadãos,

Um exemplo de policiamento comunitário em ação pode ser útil para ilustrar estas idéias abstratas (Vera Institute of Justice, 1988):

Em Nova York, em abril de 1987, um representante de uma associação de inquilinos chamou um policial comunitário, com informações específicas sobre traficantes de drogas

POLTClAMENTO COMUNlTÁR!O E POLICIAMENTO PARA A ...

e seus pontos no conjunto popular em que morava. O informante reclamava que o prédio estava inundado de traficantes e compradores, que ocupavam apartamentos e vagavam pe los corredores, fazendo negócios. Os moradores do prédio e outros membros da comunida de estavam assustados e amedrontados [ ... J. A primeira medida do policial foi marcar uma reunião com a associação de inquilinos. Um grande número de residentes compareceu e o policial iniciou a discussão, em que as condições do prédio foram descritas claramente. Entretanto, o policial insistiu que não deveriam ser dados detalhes específicos, nem deve riam ser feitas acusações, já que alguns dos traficantes estavam presentes para observar e intimidar os outros [ ... J. A reunião mostrou claramente que a maior parte dos moradores tinha uma atitude comum em o relação ao problema, mas que, como o tráfico de drogas é ilegal, eliminar o problema é responsabilidade do departamento de polícia. Estava claro o que eles queriam: que a polícia limpasse o prédio, usando patrulhamento mais freqüente e expulsando ou prendendo os traficantes.

O policial acreditava ser essencial convencer os inquilinos de que não podiam esperar passivamente que o problema fosse resolvido para eles, e tinham de se tornar participantes ativos da solução. Argumentou que a polícia não poderia concentrar em um só prédio toda a atenção que os inquilinos desejavam e que os moradores precisavam agir, não só como relatores do problema, mas também assumir alguma responsabilidade na eliminação dele. O policial sugeriu a formação de uma patrulha de inquilinos[ ... ] para suplementar a atividade policial e prometeu seu apoio à patrulha. Os inquilinos concordaram e formaram sua própria unidade de patrulha.

No prazo de duas semanas, a associação de inquilinos tinha se transformado, de uma or ganização limitada e dividida, em um grupo muito mais forte e unido. A associação estabele ceu uma patrulha vinte quatro horas do prédio, monitorando e anotando a presença de todos que entravam nele [ ... ) O policial conduzia patrulhas verticais no prédio, cinco ou seis vezes por dia[ ... ] e regularmente informava as unidades especiais de narcóticos do Departamento de Polícia sobre a situação. Além disto, encontrou-se com representantes do Departamento de Preservação das Habitações Populares, com os Conselheiros Municipais, com o Escritório de Serviços de Família f ... ] estes diferentes recursos colaboraram dando informações aos inquili nos, trabalhando na renovação dos apartamentos e na assistência pela escolha responsável de futuros inquilinos, para garantir que, quando os traficantes atuais fossem expulsos, o proble ma não iria começar de novo, com novas caras (pp. 11-12).

3. Compamçc1o das Estratégias Policiais. Quando, à luz das caracterizações abstra tas das estratégias da polícia, se compara e contrasta os exemplos concretos antes mostrados, aparecem algumas observações importantes. A diferença entre o bom P' • liciamento profissional, de um lado, e o policiamento para solução de problemas e policiamento comunitário, por outro lado, parece menos aguda. Como exclamou um participante de uma aula num programa de administração, quando estas ilustraçõe foram fornecidas, "mas nós sempre temos feito coisas assim! Isto não é policiamento

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profissionaJ, ou policiamento para soluç..10 de problemas ou policiamento comuni tário, isto é simpJesmente bom p0Jiciamento"1•

Entretanto, outros participantes da aula chamaram a atenção para o fato de que, enquanto ações apresentadas como sendo de soluçã.o de probJemas e de policiamen to comunitário sempre tinham acontecido nos departamentos de polícia, raramente elas eram reconhecidas pelos supervisores ou pelo sistema administrativo da organi zação como policiamento efetivo, e permaneciam ocultas e desconhecidas. Por essa razão, era mais incomuns do que deveriam ou poderiam ser.

Apesar de, há muito tempo, serem parte do repertório de recursos operacionais dos patrulheiros, estes métodos e técnicas eram diferentes dos métodos padrão já co nhecidos da organização. A extensão de problemas tratados era incomum. Geralmen te eram maiores do que os incidentes para os quais a polícia era convocada, mas me nores do que os probJemas criminais da cidade toda, que continuavam sendo da responsabilidade da poli eia. A for ma com o os dados eram util ízados para definir pro blemas e analisar as soluções possíveis, embora não fosse incomum, era rara nos cír culos policiais. Também era incomum o alcance do envolvimento da comunidade e de outros órgãos governamentais na identificação e solução de problemas. Então, a esse respeito, os exemplos concretos revelam de fato uma abordagem diferente do policiamento, que é característica do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário.

Em grande parte, o policiamento para solução de problemas e o comunitário são conceitos que se sobrepõem (Moore e Trojanowicz, 1988). Quase naturalmente, um compromisso com a solução de problemas leva à invenção de soluções que en volvem uma comunidade maior. Além disso, enquanto a solução de problemas sem pre começa com problemas nomeados pela policia, muito, departamentos que se comprometeram com a solução de problemas têm desenvolvido mecanismo, para consultar as comunidades locais, para descobrir quais são os problemas do ponto de vista da, comunidades. Se isto ocorrer como uma coisa de rotina, o policiamento para solução de problemas, virtualmente, se confunde com o policiamento comunitário. O policiamento comunitário foi criado para deixar a comunidade nomear os proble mas e concentrar-se no que a policia, em parceria com a comunidade, pode fazer para lidar com os problemas nomeados. Isto geralmente requer raciocínio e imaginação e, por isto, é sempre confundido com o policiamento para solução de problema,.

'- Co=""''º '"'º " '"'°' do,.," o Sooio, M,,..,. ;, Polkiog Prog,.m P"rodoado "''º Police Executive ~arch Forum, em Andover, M~s.

= - 142

POLJCJAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

Apesar das superposições, cada conceito tem seu próprio impulso (Moore e Trojanowicz, 1988) A solução de problemas enfatiza a reflexão e a análise, acima da cooperação comunitária. O policiamento comunitário procura fixar a atenção da organização não só nas suas operações internas, mas, de preferência, em como está se desenvolvendo sua cooperação com a comunidade. Para enfatizar, um departamento de polícia voltado para a solução de problemas pode falhar, por se tornar muito cen trado em problemas que a polícia pensou serem importantes e por não responder suficientemente aos problemas nomeados pela comunidade. Um departamento orientado para a comunidade pode se tornar excessivamente concentrado em man ter seu relacionamento com a comunidade, esquecendo que deveria montar opera ções para reduzir o crime, a vitimização e o medo.

Assim, em níveis abstratos e estratégicos e num nível operacional concreto, como uma filosofia operacional, os conceitos de policiamento para solução de problemas e comunitário parecem diferir entre si tanto como diferem do policiamento profissio nal. Enquanto os exemplos concretos são apresentados aqui como forma de expor as diferenças de abordagem, eles também nos lembram que, no final, estes níveis abs tratos e estratégicos são importantes não como simples abstrações, mas como meios que podem ser usados para influenciar a conduta dos policiais em campo.

Os atos mais importantes, através dos quais se supõe que essas novas estratégia devam influenciar a conduta da polícia, são: autorizar policiais, individualmente, a juntar dados sobre situações que estão por trás dos incidentes, de modo que as cau sas ocultas possam ser compreendidas; ao lidar com problemas, ser cuidadoso com os projetos de operações policiais; estabelecer medidas para determinar se alguém foi bem sucedido; ao projetar soluções efetivas, e ao executar as soluções, reconhecer o importante papel da comunidade na nomeação de problemas que pedem solução; ver que o objetivo da luta contra o crime pode ser melhor perseguido pelo estabeleci mento de relações mais confiáveis com as comunidades que são policiadas; e ter cons ciência de que a polícia tem oportunidades mais amplas - do que o reconhecido no conceito de policiamento profissional - de prevenir e controlar o crime, promover a segurança e aliviar parte do perigo, da dor e da frustração de se viver nas cidades d hoje.

Entretanto, para realizar estas coisas - para fazer estas idéias abstratas funciona rem, dando um direcionamento útil aos policiais em atividade - são nccessãrias mu danças importantes nas formas como os departamentos de polícia são estruturados e administrados. E também nas formas como seus objetivos e filosofia operacional sã entendidos. Não é suficiente ter uma idéia geral. Não é suficiente até mesmo ter a idéia

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POLICIAMENTO MODER

geral traduzida em realidades operacionais inconstantes. Para produzir resultados, as organizações precisam ser estruturadas e funcionar dia sim e outro também, continua mente. Essa é uma tarefa organizacionaJ e administrativa, e uma tarefa conceitua!. f neste sentido complexo que o policiamento para solução de problemas e o comunitá rio devem ser avaliados, como estratégias organizacionais e incorporadas, mais do que programas operacionais, ou mesmo, atividades eventualmente executadas por policiais.

II. AVALIANDO O POLICIAMENTO PARA SOLUÇÃO DE PROBLEMAS E O POLICIAMENTO COMUNITARIO

Se o policiamento para solução de problemas e o policiamento comunitário são vistos como conceitos estratégicos que procuram redefinir a missão geral do policia mento, como eles podem ser avaliados? Essa questão se torna urgente, na medida em que mais e mais departamentos de policia pensam em mudar suas bases estratégicas. Afinal, há muito mais em jogo ao mudar-se a estratégia geral do policiamento, do que ao mudar um programa específico ou fazer arranjos administrativos. Está envol vida uma parcela muito maior dos recursos da organização. E, quando se começam mudanças, pode tomar-se muito caro revertê-las.

Infelizmente é muito mais difícil avaliar as idéias estratégicas do que as progra máticas. Corno as mudanças na estratégia básica do policiamento levam anos, às ve zes décadas, para serem implementadas com sucesso, é difícil dizer em que momento uma nova estratégia se torna operativa. Isto torna difíceis de conduzir as avaliações prévias e as pós-avaliações, que comparam o desempenho antes e depois da imple mentação da inovação.

Pior ainda, como mudanças de estratégia sempre envolvem uma redefinição tan to dos objetivos como dos meios, não fica nada claro qual critério deverá ser usado para avaliar o sucesso. Obviamente, é importante saber se, no controle do crime, a nova estratégia é mais, ou menos, bem sucedida do que a antiga. Mas a questão é se, ao mudar a estratégia básica do policiamento, também se tornaram importantes no vos critérios como a redução do medo ou a restauração da qualidade de vida, e, se isto ocorreu, como tais critérios podem ser medidos. Também pode ser importante avaliar a estratégia em termos de suas conseqüências institucionais no longo prazo, assim como sua eficácia operacional: por exemplo, se a policia, com o tempo, tor nou-se mais ou menos obediente à lei; se, em relação à segurança privada, ela se tornou mais ou menos importante no suprímento de serviços de segurança nascida des do país; e se aumentou ou diminuiu o status profissional do policiamento.

POLICIAMENTO COM U NITARIO E POLICIAMENTO PARA A ...

A. A Eficácia do Policiamento para Solução de Problemas: Evidências Empíricas

A justificativa teórica para o policiamento para solução de problemas foi deta lhada por Herman Goldstein, num artigo pioneiro em 1979. A noção fundamental era que, na verdade, muito do que se conhece sobre o que funciona no policiamento baseia-se na experiência de trabalho dos policiais. Goldstein enfatizou a importância de descrever os problemas em termos mais específicos, conseqüentemente, em ter mos locais (l 979, pp. 244-245). Por exemplo, um incêndio criminoso não seria um crime de categoria única; incluiria incêndios iniciados por "piromaníacos': brinca deiras de delinqüentes juvenis e tentativas de fraudar empresas de seguros. Cada ele mento do incêndio criminoso requer uma solução isolada. Da mesma forma, quan do se busca informações sobre como, atualmente, os problemas são resolvidos, não suficiente aprender as políticas e procedimentos do departamento, é preciso obser var quanto de recursos e experiência os policiais têm para lidar com casos individuais, Só então os "ricos recursos': representados pelas práticas individuais dos policiais, poderão ser bem usados (Goldstcin,1979, pp. 248·249).

Na prática, o valor da solução de problemas foi demonstrado, em forma d nas operações levadas a cabo por departamentos de polícia cm lugares como Newport

Finalmente, até agora, nenhum departamento de Polícia nos Estados Unidos completou totalmente a transição para estes novos estilos de policiamento tendo fim cionado tempo suficiente para produzir um relato convincente de sua atuação. Como conseqüência, há pouca experiência confiável para estimar o valor destas novas es tratégias, quanto mais as suas conseqüências institucionais no longo prazo.

Isto deixa um avaliador numa posição complicada. A alegação mais importante é a de que esses novos estilos de policiamento representam uma mudança significativa na estratégia geral de policiamento. Mas, de fato, as evidências disponíveis não dão conta de avaliar essa alegação. O que se consegue fazer é bem mais modesto. Primeiro, detalhar os principais argumentos que os defensores desses estilos de policiamento fazem para valorizar sua abordagem e examinar as evidências empíricas no sucesso de determinados "programas símbolo", associados às diferentes idéias. Aí, então, por que a evidência é muito superficial para permitir uma avaliação completa - e porque a evidência empírica poderia, de qualquer forma, ser insuficiente para uma avaliação normativa apropriada das conseqüências institucionais, no longo prazo, de uma mu dança fundamental na estratégia -, procurar fazer um exame atento das principais críticas a essas novas estratégias de policiamento.

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ews, na Virgínia; Santa Ana, na Califórnia; Condado de Baltimore, em Maryland; e na cidade de Nova York, em Nova York. Grande parte das histórias já relatadas são semelhantes a outras por todo o país. Elas são satisfatórias porque, cm sua maioria, descrevem uma série de atividades concretas que parecem produzir resultados con cretos atraentes. Por isto, têm o poder de convencimento dos casos interessantes.

Mas existem pelo menos três riscos em confiar nos casos interessantes como evi dência para o sucesso da solução de problemas como uma estratégia geral. Primeiro, casos interessantes podem não ser descrições corretas do que aconteceu. Sem uma audüoria externa, não há meios de se ter certeza que os sucessos são reais ou se ele foram resuJtado do trabalho da polícia ou de outro fator. Por exemplo, continua o debate sobre a causa real na redução de roubos em lojas de conveniências em GafoesviUe, na Flórida, que foi descrito acima (veja, por exemplo, Wilson, 1990).

Segundo, casos interessantes podem não ser o suficientemente importantes para serem considerados, mesmo se forem exatos. O pior medo é que os problemas não tenham sido resolvidos de fato, mas simplesmente mudados para outros lugares. Iesmo que isto não seja verdade, a solução de um ou dois probleminhas dificilmen

te justificaria as operaçães de um departamento de polícia inteiro.

Terceiro, o sucesso de uma ou duas operações não é o suficiente para demons trar que, frente à série de problemas que a polícia tem enfrentar, o departamento, como um todo. possa estar sempre empenhado neste tipo de atividade. Se a polícia não puder fazê-lo, então a declaração de que os esforços para a solução de problemas estão produzindo mais do que deslocar problemas locais para novas áreas, ou que estão produzindo algo mais valioso do que aquilo que a polícia está fazendo agora fica es sencialmente enfraquecida.

O teste mais rigoroso e longo sobre solução de problemas como uma estratégia para o policiamento de uma cidade está em uma avaliação do departamento de polí cia de Newporr News (Eck e Spe!man, 1987). Os investigadores identificaram, com precisão, estes dois aspectos como sendo importantes para serem esclarecidos: pri meiro, se os esforços em resolver problemas eliminaram ou diminuíram os proble mas combatidos; e, em segundo, se o departamento foi capaz de continuar tais ativi dades em uma base contínua e disseminada - isto é, como uma forma rotineira de procedimento (Eck e SpeJman, 1987, p. 65).

Para responder a primeira questão, os pesquisadores examinaram três dos dezoi to problemas que a organização havia definido como problemas a serem resolvidos. Um começou como uma operação policial para reduzir os arrombamentos ( burglaries) em residéncias num conjunto de moradias populares, mas, gradualmente, tornou-se - 146


um empenho de vários órgãos públicos para melhorar as condições de vida dentro do conjunto habitacional. O segundo foi o esforço, descrito anteriormente, para reduzir o roubo de automóveis nos estaleiros de Newport News. O terceiro foi um esforço para, em uma determinada rua, reduzir a prostituição e as extorsões a ela associadas.

Muitos destes esforços para resolução de problemas começaram, essencialmen te, como uma operação de patrulha orientada, designada para identificar padrões cri minosos ou para achar criminosos e designar policiais para pegarem os criminosos. Gradualmente, tudo evoluiu para diferentes esforços, que envolveram outras ativida des além de fazer prisões, e outros órgãos além da polícia. O combate aos roubos no conjunto habitacional envolveu a vigilância dos moradores, a limpeza dos prédios, a criação de uma força tarefa, composta por vários órgãos, com a finalidade de lidar com problemas específicos do conjunto habitacional e a organização dos moradores, e não só para encarregar-se da vigilância dos prédios, mas também para fazer solici tações aos órgãos municipais. O combate aos ladrões de carros envolveu, eventual mente, a inclusão de policiais no projeto de novos estacionamentos, para torná-los menos vulneráveis a roubos. O combate à prostituição e extorsões envolveu a melho- . ria do código de leis no que toca às restrições a hotéis e bares que servem de lugares de encontro para prostitutas e seus clientes, assim como operações disfarçadas contra as prostitutas.

Os investigadores concluíram que estes esforços para solução de problemas con seguiram atingir a maior parte de seus objetivos: os roubos no conjunto habitacional caíram por volta de 35% e não houve evidências de que tivessem sido transferidos para outro local (Eck e Spclman, I 987, p. 72); os números de furtos de carros no estaleiros caíram mais de 50% (p. 76); o número de prostitutas trabalhando na rua em questão caiu de vinte e oito para seis; e o número de roubos a pessoas, cometido na área central da cidade, da qual essa rua fazia parte, caiu por volta de 43% (p. 80).

Em relação à segunda questão, os investigadores examinaram o volume total e os padrões dos esforços na resolução de problemas iniciados pelo departamento de polícia. Havia dezoito deles na época da pesquisa. Alguns eram problemas locais, d curta duração; outros eram problemas locais, mas mais duradouros; outros, ainda eram significativos para toda a cidade. Teria sido bom saber quanto do esforço total do departamento, após o período e.la pesquisa, estava comprometido com a soluçã de problemas em oposição à abordagem reativa ao crime; qual fração do pessoal d departamento estava envolvida nestes esforços e, no problema do crime em geral na cidade; qual fração passou a ser parte dos esforços cm solução de problemas. Infeliz mente, tais dados não estão disponíveis. O que os autores concluíram, entretanto,

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POLICIAMENTO MODER

gue"os poJidais podem resolver problemas como parte de sua rotina diária; desgos tam de resolver probJemas; e seus esforços quase sempre são bem sucedidos" (Eck e pelman, 1987, p. xxv),

Os analistas também observaram uma relação importante entre a profundidade da análise que ocorria na criação de uma abordagem para solução de problemas e o tipo de solução selecionada. Quanto mais ampla fosse a análise de um problema, maior a possibilidade de levar a uma abordagem que não fosse baseada única e exclu sivamente nos recursos e métodos policiais. Ao mudar o ponto de vista dos policiais sobre a fonte dos problemas, mudou o tipo de resposta que pareceu mais apropriada.

B. Avaliando o Policiamento Comu11itário

Em muitos aspectos, o conceito de policiamento comunitário é tão velho quanto a polícia. De fato, muitos acham que é redundante adicionar a palavra comunitário ao poJiciamento, pois policiamento, por definição, assume a existência de uma co munidade política, com normas comuns, codificadas em leis e aplicadas com o apoio, dia a dia, dos cidadãos (Cain, 1973, pp. 21-25).

Para outros, adicionar a palavra "comunitário" ao policiamento, serve para lem brar à polícia que a comunidade é um importante recurso a se atingir, para chegar aos objetivos de reduzir o crime; e que cuJtivar o apoio da comunidade precisa ser um objetivo operacional do policiamento, influenciando decisões a respeito não só da prioridade dada a certos tipos de atividades e mas também da estrutura geral da organização.

Para outros, ainda, adicionar a palavra "comunitário" ao policiamento redefine tanto os fins como os meios do policiamento. Por esse ponto de vista, o objetivo do policiamento não é reduzir apenas o crime mas também reduzir o medo, restaurar a civilidade nos espaços públicos e garantir os direitos democráticos dos cidadãos; em resumo, é criar comunidades democráticas, seguras e tolerantes. Nestes dois últimos casos, aqueles que defendem o policiamento comunitário pensam que é importante adicionar tal palavra a policiamento, porque ela centraliza a atenção dos departamen tos de polícia em suas relações com as comunidades que eles policiam e que é um importante corretivo ao estilo de policiamento que surgiu com o modelo profissio nal de policiamento.

l. Policiamento em Grupo. Como orientação profissional, a necessidade de man ter uma conexão próxima entre a polícia e a comunidade foi trazida aos departamen tos de polícia por volta do final dos anos de 1960, quando se confrontaram com agita-

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ções urbanas em larga escala. A forças policiais profissionalizadas, disciplinadas, com petentes, viram-se incapazes de lidar com esse problema. Um desesperado membro do Departamento de Polícia de Los Angeles hoje recorda a experiência dos tumultos em Watts*: "Tudo o que acreditávamos que ia funcionar, não funcionou. Remove mos os policiais, não funcionou. Colocamos mais policiais, não funcionou. Usamos nossos policiais negros e de ligação: também não funcionou" (Kennedy, 1986, p. x). Revendo o caso, o Departamento de Polícia de Los Angeles conclui que tinha falhado porque tinha perdido o contato com as comunidades que policiava e, com isto, tinha perdido uma capacidade fundamental para manter a lei no estado.

Por que a polícia tinha perdido o contato não era difícil de entender. Corno mui tos departamentos de polícia profissionais, o Departamento de Polícia de Los Angeles tinha se afastado de uma estrutura organizacional baseada nas vizinhanças locais. Delegacias baseadas geograficamente tinham dado lugar a unidades funcionais ou programáticas. E, embora a divisão de patrulha continuasse mantendo uma estrutura geográfica, o sistema de despachos centralizado tinha tornado todos os carros de pa trulha disponíveis para despachá-los por toda a cidade. O ponto de enfoque do de partamento deixara de ser local e tinha se tornado a cidade inteira.

A solução para esse problema, iniciada pelo Chefe Edward Davis em 1970, foi o de restabelecer, na estrutura básica das operações do departamento de polícia, um sentido de responsabilidade territorial (Kennedy, 1986). Davis dividiu sua força de patrulha em dois tipos diferentes de unidade de patrulha. Uma unidade ( chamada de "carro X") estava disponível para ser enviada por toda a cidade, conforme fosse ne cessário. A outra unidade (chamada de "carro básico") deveria ser mantida em uma determinada área geográfica. Os despachantes eram instruídos para dar ao "carro bá sico" o primeiro sinal para chamados dentro da própria área de prestação de serviço deste carro, e para limitar o despacho destes carro para outras partes da cidade, a não ser cm casos de terrível emergência. Além disto, Davis estabeleceu a posição de "poli cial de liderança sénior'; a ser designado para o carro básico. Em retorno, por uma patente mais elevada e salário mais alto, esse policial assumia uma série de responsa bilidades a mais, estabelecendo e mantendo ligações com as comunidades locais.

Alguns anos depois, Davis foi mais longe. Em 1973, ele empenhou sua organiza ção em um conceito chamado "policiamento em equipe", para dar à polícia um senso ainda maior de responsabilização geográfica. A cidade foi dividida em setenta unida-

Seis dias de tumultos caus,1dos por problemas r Jciais e de direitos civis, em 1965, cm\ \'atts. região de Los Angeles, em que v.lrias pessoas rnorrcram (N. da T.).

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POLICJAMENTO MODERNO

des geográficas, cada uma com três a cinco carros básicos de patrulha. Cada área ficou ob o encargo de um tenente. Em uma inovação importante, o tenente comandava não ó as unidades de patrulha, mas também as unidades de detetives e os representantes das unidades especializadas, como trânsito, narcóticos e juvenis, dependendo dos pro blemas da área. Como resultado, os tenentes se tornaram mini-chefes de territórios menores. Diziam-lhes que eram responsabilizáveis por uma só coisa: "Que melhora ram as condições nas suas áreas de incumbência, ou que não pioraram". Aqui estava o primeiro modelo moderno do que está se tornando policiamento comunitário.

Nesta época, pelos meados dos anos de 1970, muitos departamentos estavam ex perimentando o policiamento por equipe. Geralmente eram resultados positivos o que as avaliações feitas mostravam: ao serem lançados e mantidos, os programas parece que gozavam de popularidade, entre os cidadãos e a policia, e pareciam produzir algumas melhoras nas condições dos bairros, incluindo a redução do crime ( Sherman, Milton e Kelly, 1973; Koenig, Blahna e Petrick, 1979).

Entretanto, outros estudos documentaram a enorme dificuldade de, em depar tamentos comprometidos com a luta profissional contra o crime, introduzir e man ter o policiamento em equipe. Em Dallas, um habilidoso executivo da polícia, apoia do por substanciais recursos externos, foi incapaz de implementar um programa de reforma (KeUing e Wycoff, 1978). Em muitas outras cidades, programas bem sucedi dos de policiamento em equipe eram inexplicavelmente abandonados, apesar de seu aparente sucesso (Sherman, Milton e Kelly, 1973). Até Los Angeles, em 1979, abando nou o policiamento por equipe (Kennedy, 1986, p. 8).

Permanece obscuro o rnotívo pelo qual o policiamento por equipe parece ter de saparecido, apesar de seu aparente sucesso. Alguns culpam a diminuição dos recur sos da polícia e o aumento dramático nos chamados por serviços, o que tornou im possível, para os grandes departamentos de polícia, respeitar o compromisso de manter a responsabilidade geográfica. Outros vêem o culpado na oposição determi nada dos administradores de nível médio, que se ofenderam com o aumento da in dependência e da autonomia dos sargentos e dos patrulheiros que trabalhavam nas equipes (Sherman, 1986, p. 365). Outros, ainda, acham que os esquemas caíram de vido ao poder da "cultura" policial, que prefere o isolamento profissional ao compro misso próximo com a comunidade. Qualquer que seja a razão, pouco a pouco tor nou-se claro que o policiamento por equipe não podia se introduzido e mantido dentro de organizações cuja cultura não pudesse suportá-lo e cujo propósito dominante fosse outro. Enquanto a tarefa mais importante da organização fosse atender os chamados na hora, e enquanto a organização permanecesse uma íngreme hierarquia de cornan-

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POLIClAMENTO COMUN!TARIO E POLICIAMENTO PARA A ...

dantes, seria difícil encaixar o policiamento de equipe na organizações policiais exis

tentes. 2. Unidades de Relações Comunitárias. Um esforço diferente para reestabelecer

fortes relações de trabalho entre a polícia e a comunidade baseia-se na criação de unidades de relações comunitárias. Estas unidades têm tido uma história longa eva riada (Geary, 1975; Walker, 1980).

Algumas foram criadas nos anos cinqüenta, como parte de um programa con junto, assumido por chefes, para desenvolver o apoio público ao policiamento e su perar "as atitudes de desprezo que os cidadãos de classe média mantêm contra a po lícia" (Geary, 1975, pp. 373-374). Estas unidades fizeram arranjos para que policiais visitassem escolas e discursassem em encontros de associações civis, para a divulgar a perspectiva da polícia.

Outras unidades de relações comunitárias, criadas em respostas aos tumultos urbanos e raciais dos anos 1940 e 1960, foram formadas para ajudar a polícia a refor çar as relações com as comunidades minoritárias e ajudar a prevenir tais tumultos. Goldstein (1990) descreveu as atividades e a importância destas unidades:

As unidades patrocinaram os programas do Policial Amigo, mantendo contato com ativistas de direitos civis, monitorando demonstrações, participando de reuniões de grupos militantes e aconselhando a equipe de comando sobre o aumento das tensões [ ... ]. O valor destas unidades[ ... ] foi, na minha opinião, um importante fator de alerta aos chefes de polícia sobre o potencial do que agora surgiu como policiamento comunitário.

Outras unidades de relações comunitárias também procuraram recrutar a parti cipação direta dos cidadãos em esforços específicos de controle de crime. (Bickrnan et ai., 1976). Primeiro, concentraram-se em encorajar os cidadãos a chamar a polícia quando suspeitassem que estivessem ocorrendo crimes. Depois, enfatizaram a pre venção ao crime, ajudando os cidadãos a analisar suas próprias vulnerabilidades, atra vés de inspeções de segurança. Encorajaram os cidadãos a etiquetar seus bens, para facilitar que, durante as investigações, mercadorias roubadas fossem identificadas e devolvidas. Procuraram formar, entre os cidadãos, guardas de quarteirão, que con cordavam em tomar conta das outras casas.

Infelizmente, estes últimos esforços não foram avaliados com sucesso. Permane cem obscuras a natureza exata e a escala dos esforços policiais nessa área, assim com seus efeitos nos níveis do crime e nas atitudes em relação à polícia. Como conseqüên cia, não sabemos se essas iniciativas da polícia realmente reduziram o crime ou acal maram os medos.

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o que esses variados usos de refações com a comunidade revelam, entretanto, é orno a polícia está confusa sobre funções que melhorem as relações com as comuni dades que ela deveria servir} e, para garantir quaisquer benefícios que estejam associa dos com a boa execução destas funções, como as unidades deveriam se organizar. Muitos na polícia continuam a pensar que o objetivo mais importante de "melhorar as relações com a comunidade" é produzir apoio para o policiamento; as unidades de refações comunitárias deveriam ser "megafones" para o departamento, e seus objeti vos mais do que "antenas" sintonizadas nas preocupações da vizinhança. Muitos na polícia continuam céticos sobre a utilidade operacional da mobilização de cidadãos para ajudá-los a prevenir e controlar o crime - especialmente, quando tais cidadãos parecem ter pouco respeito ou pouca afeição pela polícia.

Pior ainda, eles cedem à tendência policial, comum, de lidar com problemas es pecíficos formando esquadrões especiais (como dizem na Polícia Metropolitana de Londres, "Quando em dúvida, forme um esquadrão e faça uma investida" [Sparrow, Moore e Kennedy, 1990]). Devido à concentração em esquadrões especiais dares ponsabilidade por relações eficazes com a comunidade, surgem quatro conseqüências adversas:

Primeiro, o isolamento de uma função em uma unidade especializada faz com que ela fique vulnerável ao ridículo organizacional. Isto acontece sempre. A unidades de relações comunitárias se tornaram conhecidas como o esquadrão "sorri e acena" ou "esquadrão de castigo""'.

Segundo, assim que um esquadrão especial é formado, o resto do departamento parece livre da responsabilidade de aumentar a qualidade das relações com a comu nidade. Que passa a ser responsabilidade da unidade de relações comunitárias.

Terceiro, se a unidade de relações comunitá.rias consegue obter informações im portantes acerca das preocupações da comunidade ou de como a comunidade pode ajudar o departamento, é difícil fazer com que estas observações sejam ouvidas den tro do departamento de polícia - especialmente se o que eles têm para contar são más notícias ou solicitações malvístas pelo resto da organização. Goldstein (1990) descreveu o dilema dos policiais acusados de manterem ligações com minorias raciais: "Policiais eram sempre pegos por um duplo compromisso: o pessoal do departamen to esperava que eliminassem qualquer sinal de agitação, e as comunidades mino ritárias esperavam que conseguissem mudanças nas práticas policiais que os afetavam".

'o original -rubber gun', significando uma missão sem import.\ncia, dada como castigo ao policial (N. da T.).


Quarto, a organização deixa de procurar outros meios de melhorar as relações com a comunidade. Não considera a possibilidade de que a forma correta de melho rar as relações com a comunidade seja fazer de cada patrulheiro um policial de rela ções comunitárias, ou fazer esforços especiais para assegurar que essa organização, nos bairros em que ela policia, represente o melhor.

Em resumo, ao mesmo tempo em que a formação das unidades de relações co munitárias revela a contínua vitalidade da idéia, importante, de que a polícia precisa estar perto das comunidades que ela policia, também indica como é difícil para essa idéia começar a influenciar as operações de todo o departamento. Estas unidades fun cionam para isolar a maior parte do departamento do constante desafio de manter ligações com a comunidade, ligações essas que podem servir não só como base de suporte para o policiamento mas também como um canal entre as necessidades co munitárias em relação aos órgãos da polícia e como oportunidade para alistar gru pos comunitários nos esforços operacionais para o controle do crime e a melhoria da qualidade de vida.

3. Programas Comunitários para a Prevenção do Crime. O policiamento por equipe e as unidades de relacionamento comunitário são, em sua maioria, respostas iniciadas pela polícia à idéia de que havia na comunidade um potencia] não aprovei tado para lidar com mais eficiência com os problemas do crime. Ao mesmo tempo em que a polícia estava experimentando essas novas abordagens, estava ocorrendo uma série de experimentos em campo, para testar programas de prevenção ao crime, iniciados pelas próprias comunidades - algumas vezes em conjunto com a polícia. Em muitos aspectos, tais programas se assemelhavam às atividades que estavam sen do feitas por departamentos de polícia, através das unidades de relações cornunitarias. Como um comentarista as descreveu:

A diferença mais importante era que estes programas eram projetados, dos e avaliados fora dos departamentos de polícia.

uta-

A filosofia fundamental da prevenção comunitária do crime está incorporada na noção de que os meios mais eficazes de combater o crime devem envolver os moradores na interven ção proativa e na participação em projetos cujo objetivo seja reduzir ou prevenir a oportuni dade para que o crime ocorra em seus bairros. Na prática, esse envolvimento exprime uma ampla série de atividades, incluindo patrulhas de moradores, sistemas de comunicação de cri mes pelos cidadãos, programas de vigilância de quarteirão, inspeções de segurança nas casas, projetos de etiquetar objetos, conselhos policiais comunitários, e uma variedade de planos pura a mudança física do ambiente (Roscnbaum, 1986, p. 19).

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os esforços para a prevenção do crime baseados na comunidade, Rosenbaum (1986) resumiu quatro experimentos importantes: o Programa de Prevenção ao Cri me da Comunidade de Seattle, conduzido no começo dos anos de 1970; o Programa de Prevenção ao Roubo de Portland-; o Programa Comunitário de Prevenção ao Cri me de Hartford; e o Programa Urbano de Prevenção ao Crime de Chicago. Estes pro gramas específicos foram selecionados porque a metodologia de avaliação e, aparen temente, os projetos e a execução dos programas eram especialmente sólidos.

Os dois programas direcionados ao roubo (os programas de Seattle e Portland), parecem ter conseguido redução de roubos nas áreas de impacto. O programa de Hartford, que dependia de mobilização comunitária e mudanças físicas, também pa receu produzir efeitos de curto-prazo em roubos e furtos, e na sensação dos cidadãos em relação à segurança pessoal. Além disto, se a polícia não tivesse parado de dar uporte à tentativa, o esforço e seus efeitos teriam se ampliado. A única tentativa que parece ter falhado foi a realizada em Chicago, envolvendo o esforço de organização de uma ampla parcela da comunidade. Assim, estes estudos sugerem que, se o objeti vo for reduzido. programas bem projetados e bem executados, que procuram mobi lizar os cidadãos para produzir efeitos de prevenção ao crime, podem reduzir a inci dência de crimes importantes como roubos e arrombamentos [ robbery and burglary).

4. Redução do Medo e Patrullw a Pé. Iniciado no começo dos anos de 1980, o conceito de policiamento comunitário recomeçou a juntar forças dentro do mundo do policiamento. Nesta época, entretanto, tanto os fins como os meios do policia mento foram redefinidos.

O despertar inicial veio das conclusões de experimentos com a patrulha a pé em Newark, Nova Jersey, e em Flint, Michigan. Estes experimentos concluíram que a pa trulha a pé adicional não reduzia o crime à propriedade ou o crime violento mas que, ao contrário da patrulha motorizada, os esforços eram percebidos pelos cidadãos e tinham como conseqüência a redução de seus medos (Police Foundation, 1981; Trojanowicz, 1982). O experimento em Flint foi popular o suficiente para levar à aprovação de um imposto especial para dar continuidade ao programa; o total de chamados para as estações centrais de envio de serviços caiu (Trojanowicz, 1982).

Pelo caminho normal dos acontecimentos. estas descobertas teriam caído no es quecimento, pois não mostravam nenhum impacto significativo sobre o crime. Mas cm meados dos anos 1980, quando esses relatórios foram publicados, a atenção estava

2. Este foi gerenciado pela unidade de Relações Comunitárias do Departamento de Polícia de Portland, mas a uni· dade era formada por civí s.

f:':'f ACADEMIA OE POLICIA MILITAI!

IELIOTac.1 POLICIAMENTO COMUNTTARIO E POLICIAMENTO PARA A ...

mudando da preocupação com o crime para a preocupação com o medo do crime, esse como um problema separado. O medo começou a ser importante: em parte porque seus custos estavam cada vez mais sendo reconhecidos como um dos maiores compo nentes, senão o maior, de todos os custos sociais do crime (Cohen, Miller e Rossman, 1990,pp. 64-79); e, em parte, porque estava ficando claro que o medo do crime estava, curiosamente, desconectado dos níveis objetivos de vitimização (Skogan, 1987). Assim que o medo foi reconhecido como um problema específico, os experimentos com pa trulhas a pé se tornaram muito mais importantes, porque sugeriam que, potencialmen te, importava muito o efeito de redução do medo pela patrulha a pé.

Essa linha de pensamento foi encorajada quando Wilson e Kelling (1982) publi caram "Broken Windows" ["Janelas Quebradas"] no Atlantic Monthly, com o argu mento de que o medo não só é um problema específico mas também a causa tanto do crime como da degradação de bairros. Eles argumentavam que os pequenos aconte cimentos e incivilidades que amedrontam as pessoas, longe de serem uma distração para os departamentos de polícia, deveriam ser identificados como alvos-chave da ação policial. A desordem constante, se deixada sem atenção, pode levar a mais de sordem, crime e degradação dos bairros. Mais recentemente esses argumentos têm sido apoiados por algumas evidências empíricas (Skogan, 1990).

Impressionados por tais argumentos, órgãos policiais começaram a alterar seus procedimentos, para ver se eles influenciavam os níveis de medo na comunidade e, por sua vez, interrompiam os ciclos de mais medo, crime e declínio. O Departamen to de Polícia de Los Angeles conduziu esforços de redução do medo no Distrito de Wilshire (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Ao invés de usar mais patrulhas policiais, o Departamento de Polícia do Condado de Baltimore resolveu reagir a alguns assas sinatos assustadores com esforços continuados para descobrir e suavizar as origen do medo (Taft, 1986; Kennedy, 1990). O Instituto Nacional de Justiça financiou doi grandes experimentos - em Houston, Texas e em Newark, Nova Iersey -, para desco brir se a polícia podia reduzir os níveis do medo com atividades como aumentar a patrulha a pé, criar minipostos policiais nos bairros, publicar comunicados ou punir severamente as desordens nos transportes público (Pate et al., 1986).

As conclusões dos experimentos em redução do medo foram basicamente encorajadoras - ao menos no que diz respeito à capacidade da polícia em tranqüili zar os medos. James Q. Wilson resumiu os resultados dos dois experimentos: "Em Houston [ ... J a abertura de postos policiais nos bairros, o contato com os cidadãos para saber de seus problemas e o estímulo à formação de organizações de bairro, ond não existiam, pode ajudar a reduzir o medo do crime e, mesmo, reduzir o nível atual

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POLJ CI AMENTO MODERNO

de vitimização'' ( 1989, p. ii). Mas a questão mais complexa - se a redução do medo estimula respostas dos bairros, que vão reduzir o crime e prevenir a degradação ur bana - ainda não foi respondida (Greene e Taylor, 1988).

UI. CRfTICAS E CAUTELA

A lógica básica do policiamento para solução de problemas e comunitário, o casos de sucesso e a avaliação positiva de programas operacionais oferecem razões para se acreditar que o policiamento para solução de problemas e o policiamento comunitário podem ser eficientes para se lidar com o crime e para melhorar a segu rança da população em geral. Mas, mesmo que as experiências empíricas fossem mais completas, as circunstâncias para a adoção destas novas estratégias de policiamento ainda seriam insuficientes, pois, ao avaliar-se uma estratégia geral, são observadas outras considerações mais amplas.

Para avaliar uma estratégia organizacional no setor público, é necessário consi derar se a nova estratégia é bem fundamentada e se é eficiente. Uma estratégia bem fundamentada deverá honrar a experiência histórica, funcionar de acordo com valo res públicos importantes e ser razoavelmente justificada para o público. Preocupam, também, no longo prazo, os efeitos institucionais causados pelas mudanças na estra tégia, em coisas como a legitimidade futura do policiamento, sua posição frente aos outros órgãos públicos e sua importância em relação à segurança privada. Neste as pecto, o policiamento para solução de problemas e o comunitário enfrentam críticas severas (Greene e Mastrofski, 1988).

Bayley (l 988) identifica uma dúzia de sérias ameaças à qualidade do policiamen to, que podem resultar de uma mudança de estratégia em relação ao policiamento comunitário ou de solução de problemas:

J. redução na eficácia no controle do crime;

2. deterioração da vontade para manter a ordem face à violência; 3. fuga imprópria da responsabilização pelo controle do crime;

4. aumento do poder poiítíco para os departamentos de polícia e para seus líderes, ameaçando distorcer o adequado processo político das cidades;

5. aumento do poder burocrático dos departamentos de polícia e de seus líderes, ameaçando distorcer os procedimentos adequados de governo;

6. aumento do envolvimento polícia/governo nos assuntos da comunidade e da vida privada, com desvantagens para a Jiberdade e privacidade; - =


7. aumento do risco de a lei ser aplicada de forma discriminatória, de maneira desi gual, variando de um bairro para outro;

8. solapamento dos direitos constitucionais, por estimular a aplicação da justiça no nível das ruas e encorajar o vigilantismo,

9. aumento da injustiça no deslocamento de serviços policiais pelos bairros, com comunidades mais ricas e poderosas exigindo mais do que sua justa parte;

10. perdas no controle administrativo efetivo, como conseqüência da descentra lização;

11. perda da responsabilização e controle da cidade como um todo, em conseqüência da descentralização; e

12. diminuição do profissionalismo entre os policiais.

A. O Poder dos Valores no Policiamento Profissional

Consideradas individualmente, ou como um todo, essa lista é urna séria acusa ção aos fundamentos do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário. Entretanto, para ajudar a tratar desses assuntos, é bom notar que muito de sua força vem da crença de que ameaça ocorrer um desencaminhamento da polí cia se houver qualquer afrouxamento do compromisso com os valores e crenças fun damentais que têm guiado os reformadores da polícia na última geração. Com efeito, as críticas assumem que as estratégias anteriores de policiamento, incluindo os valo res e hipóteses que as guiaram, eram as adequadas, e qualquer desvio da ortodoxia é suspeito. Para ver como a imagem do policiamento profissional controla a nossa ima ginação e orientação do policiamento, considere as críticas específicas de Bayley num nível maior de abstração do que naquele em que elas são apresentadas.

As três primeiras críticas (perda da eficácia no controle do crime, perda do dese jo em manter a ordem, e fuga da responsabilização pelo controle do crime) expres sam a convicção constante de que o controle do crime é o objetivo principal - ou até exclusivo - da polícia. Por essa perspectiva, pode-se, naturalmente, ficar preocupado imaginando que, qualquer aumento das responsabilidades da polícia, para incluir o medo, a desordem urbana e toda a variedade de emergências que estimulam as cha madas dos cidadãos, vá enfraquecer o policiamento ao diluir pai, isto é, o crime predatório grave.

Os pontos 4-6 (aumento do poder da polícia, do seu poder burocrático e aumen to da influência do governo em assuntos privados) refletem a constante preocupação, de uma sociedade liberal democrática, de que a polícia possa se tornar uma institui-

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POLlCT AMENTO M ODER

ção governamental muito poderosa e intrometida. Esses pontos servem para nos lem brar que uma das razões da aguda concentração em crimes graves, parecendo ser tão apropriada na estratégia de policiamento profissional, era não só para ajudar a polí cia a ser bem sucedida nesta tarefa, mas também a mantê-la longe de outros assuntos ociaís, de importância limitada em tal tarefa. Na medida em que qualquer cresci mento do poder da polícia pode ser visto como uma ameaça, no longo prazo, para a liberdade, era importante manter a polícia concentrada apenas nos crimes graves e dependente, fundamentalmente, dos métodos reativos de patrulha e investigação.

Os pontos 7-9 (aplicação da lei de forma discriminatória, erosão das liberdade civis e distribuição desigual dos recursos da polícia) centram-se na possibilidades de que determinados esforços - em fazer a polícia se adequar a valores legais importan tes, tais como integridade, imparcialidade e respeito pelos direitos constitucionais dos suspeitos de crimes-, da última geração de reformadores, sejam minados, por trazer a polícia em contato, de novo, com os políticos - os velhos inimigos destes valores. Os políticos ameaçam tais valores porque se acredita que a distribuição desigual de po deres privados e de privilégios molda o policiamento (Black, 1980). Na medida em que a polícia for trazida, de novo, para um contato próximo com as comunidades, alguns dos mais importantes sucessos de reformas passadas estarão ameaçados.

As três últimas críticas (perda de controle administrativo, perda da responsabi lização e do controle cidade como um todo e perda do profissionalismo) refletem a convicção de que um controle estrito, centralizado, seria a única forma de assegurar que a polícia executaria de forma competente o seu trabalho e ficaria de acordo com os valores legais importantes que devem guiá-la. Na medida em que o policiamento para solução de problemas e o policiamento comunitário encorajam a descentraliza ção, tanto o controle como as demarcações eficientes de toda a cidade estão ameaça das por qualquer mudança nesta direção.

O medos que temos do policiamento para solução de problemas e do policia mento comunitário são medos naturais, associados ao afastamento de uma poderosa série de crenças e suposições que vinham nos guiando no passado. Discutivelmente, estes medos são característicos de qualquer período "revolucionário", em que valores importantes e crenças, que, por muito tempo, têm guiado o caminho para o progres so, são questionados por novas idéias. Entretanto, dizer que as críticas são psicologi camente poderosas porque estão alinhadas com nossas crenças e suposições anterio res, não é descrédito para seu conteúdo essencial. De fato, existem valores sociais duradouros envolvidos na estratégia de policiamento profissional que de fato conti nuam a definir virtudes importantes das organizações policiais. É simples nos lem-

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POLICIAMENTO COMUNITARIO E POLICIAMENTO PARA A ...

brarrnos de que, algumas vezes, é difícil ser totalmente objetivo sobre novas possibili dades, quando estamos amarrados a compromissos passados de forma tão apertada que nós não podemos encontrar espaço para imaginar como as coisas podem ser di ferentes.

Assim, para defender destas críticas significativas o policiamento para solução de problemas ou o policiamento comunitário, é necessário considerar, mais uma vez, os argumentos feitos ao policiamento comunitário e para solução de problemas, nos termos dos valores que eram tão importantes na estratégia de policiamento profissio nal: a saber, a maior concentração no controle do crime, como principal objetivo da polícia; o interesse em limitar o poder da polícia; a promoção de valores legais, como tratamento justo, a não intromissão e o constitucionalismo; e a confiança no controle centralizado para atingir estes objetivos.

B. Enfatizando a Luta Contra o Crime

Inicialmente, a concentração na luta contra o crime, corno o objetivo dominante da polícia, é justificado em termos práticos. É um problema público urgente. A poli cia está qualificada exclusivamente para enfrentar o desafio. É razoável que o crime seja o ponto central da atenção policial. Mas, como foi observado anteriormente, a centralização na luta contra o crime também está conectada com a preocupação de impedir que a polícia se torne demasiado poderosa e intrusiva na sociedade. Se a po lícia usasse todas as suas habilidades para ajudar a sociedade a lidar com seus proble mas, ela poderia se tornar uma força muito poderosa na comunidade e impedir o desenvolvimento de outras instituições sociais menos repressoras. Ou, se a polícia se intrometesse em áreas onde a lei oferecesse pouca orientação ou controle de suas ati vidades, ela bem poderia ter um comportamento reprovável. Assim, a preocupação acerca de manter o objetivo da polícia centrado na luta contra o crime está intima mente ligada a preocupações a respeito de controlar a polícia, bem como usã-Ia com eficiência.

A seguir, é feita uma análise se os policiamentos comunitário e para solução d problemas ameaçam aumentar o poder da polícia e enfraquecer seu compromisso com valores legais. Neste ponto, vale a pena nos preocuparmos com a questão mai restrita, que é se o controle do crime, especialmente da [orma como é feita hoje, é mais importante ou o único uso significativo dos recursos policiais.

Inicialmente, parece haver um grande peso por trás das preocupações, dos cnti cos, de que a eficácia do controle ao crime possa ser diluída. Afinal

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POLICIAMENTO MOOERNO

gumentar que o crime não seja um problema premente para as comunidades urba nas. E parece difícil argumentar que a eficácia no combate ao crime não será diluída e for pedido à polícia que assuma responsabilidades adicionais.

Os defensores do policiamento para solução de problemas e do policiamento omunitário argumentam, entretanto, que não é o controle do crime que deve per der sua ênfase. Eles concordam que o controle do crime, com eficiência, deva perma necer o principal critério para avaliar as estratégias da polícia. Mas, dizem eles, há maneiras melhores de controlar o crime do que as técnicas habituais de policiamento profissional. Em particular, estão interessados em técnicas que se centralizem menos na reação aos crimes e mais na prevenção, e que se apóiem menos na própria polícia e mais nas capacidades comunitárias e em outros órgãos públicos.

Também argumentam que muitas atividades, embora não pareçam diretamente atividades de controle do crime, podem, mesmo assim, ajudar a construir relações com as comunidades, que vão aumentar a eficácia do controle do crime no futuro e que são, de qualquer forma, valiosas na redução do medo e na melhora da qualidade de vida dos bairros. Por exemplo, lidar com situações de perturbações leves, pode não só paralisar os medos na comunidade e melhorar seu moral, como também au mentar as probabilidades de que os cidadãos cheguem a ajudar a polícia a resolver os crime (Wilson e Kelling, 1982; Skogan, 1990).

Assim, o verdadeiro alvo de quem defende o policiamento para solução de proble mas e o policiamento comunitário não é o controle do crime como ponto dominante nos objetivos da polícia; ao contrário, é o equacionamento de um ponto central exclusivo no controle do crime, perseguido através de uma série específica de táticas operacionais com controle eficaz do crime. Na visão deles, uma abordagem um pouco mais indireta pode conter mais potencial para controlar o crime do que os métodos diretos do policia mento profissional, e podem,ainda mais,conquistar outros benefícios importantes, como a redução dos medos e a melhora da confiança dos cidadãos na polícia.

C. Limitando o Poder da Polícia como uma Instituição

A medida que a polícia for correspondendo mais às preocupações da sociedade e ficando mais hábil no uso das técnicas de prevenção ao crime e solução de problemas, corre-se o risco de ela se tornar polírica e burocraticamente mais poderosa e introme ter-se mais profundamente nos negócios dos cidadãos e de outros órgãos governamen tais. Como foi dito anteriormente, isto entra em conflito com o desejo de manter a polícia sempre distante de se tornar uma instituição muito poderosa na sociedade.

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POLICIAMENTO COM U N ITARIO E POLICIAMENTO PARA A ..•

o desejo de limitar o poder da polícia é, evidentemente, um objetivo impor tante numa sociedade liberal. Ainda assim, os defensores do policiamento para so lução de problemas e do policiamento comunitário diriam que a adesão servil a esses princípios impediria a polícia de fazer importantes contribuições para a so lução dos problemas urbanos atuais. Muitas análises em andamento, das condi ções das cidades, indicam um colapso significativo nos mecanismos de controle social informal, incluindo as responsabilidades com a família e a comunidade. O colapso destas instituições mediadoras permite o crescimento do crime, da desor dem e do medo.

Nesta situação, vários cenários são possíveis. Se o controle formal não está cres cendo (isto é, se a polícia permanece indiferente às drogas e à violência nas ruas da cidade), a qualidade de vida pode continuar a deteriorar-se para muitos que vivem nas comunidades desamparadas. Se controles formais se expandem para preencher o vácuo (isto é, se a polícia estabelece o toque de recolher e a limpeza das ruas), então as condições podem melhorar, mas somente às custas do futuro enfraquecimento dos mecanismos de controle informais e do aumento da dependência e vulnerabilidade das comunidades locais ao controle do estado.

Melhor do que qualquer destas abordagens seria uma em que os controles for mais da sociedade fossem usados de forma a criar o fortalecimento do controle social informal (isto é, se, para solucionar problemas, a polícia estivesse engajada em juntar esforços com aqueles elementos da comunidade que estivessem preocupados com a diminuição destes problemas). É precisamente essa última abordagem a recomenda da pelos policiamentos comunitário e para solução de problemas. Assim, enquanto tais abordagens podem usar a policia mais intensivamente do que seria o ideal, ao lidar com problemas sociais, elas também podem ser apropriadas nas circunstâncias relativamente desesperadas em que nos encontramos.

Existe uma razão a mais para se estar interessado no aumento da força total do policiamento comunitário como instituição, ao invés de mantê-lo constante ou di minuí-lo. Essa razão tem a ver com o agourento crescimento do policiamento priva do e dos esforços em segurança privada. A razão de eles estarem crescendo é que o cidadãos estão perdendo a confiança na polícia. A conseqüência desse crescimento é potencialmente desastrosa, porque o policiamento privado, mais ainda do que o po liciamento público politizado, com certeza será marcado tanto pela injustiça com pelo desprezo pelos direitos dos acusados,

De fato, esse ponto nos lembra que uma das principais razões para o estabeleci mento das forças públicas não foi com a finalidade de aumentar o nível total do con-

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PO!.ICIAMENTO MODERNO

trole social, mas, também, para produzir uma alternativa às vinganças particulares e, nos esforços de controle, para melhorar a justiça geral. Nesse aspecto, a polícia é, mui to mais, o bastião dos valores democráticos do que uma ameaça a eles, e a melhorfa de sua posição na comunidade pode se tomar mais urna celebração de tais valores do que um ataque a eles.

D. Promovendo a Justiça, a Repressão e outros Valores Legais

Os criticas também estão certos ao centrar a atenção na possibilidade de impor tantes valores legais estarem sendo sacrificados ao trocar-se a estratégia de policia mento profissional por uma estratégia de policiamento comunitário ou de policiamento para solução de problemas. É bem possível que, assim que o policiamento se libertar dessa preocupação obsessiva com a aplicação da lei e ficar de novo em contato com as preocupações da comunidade, a corrupção, a discriminação e a brutalidade - que já envergonharam a polícia- retornem com novo vigor ou tornem-se uma característi ca do policiamento ainda mais exagerada do que é agora.

Se assim fosse, isso seria, em si, uma importante razão para se resistir às pressões de mudança de estratégia, pois ninguém iria querer discutir a importância de pro mover a obediência aos valores legais de justiça, imparcialidade e respeito pelos di reitos individuais. Uma das conquistas que, certamente, traz maior orgulho à última geração do policiamento tem sido a ampla aceitação desses valores, como definição das características do policiamento com qualidade. A estratégia do policiamento pro fissional tem muito a ver com isto.

Entretanto, não está bem claro corno o comprometimento com estes valores pode ser afetado por uma troca para o policiamento para solução de problemas ou o policiamento comunitário. Para os críticos, parece ser um sério perigo que essas duas estratégias procurem estabelecer coneXões mais próximas, mais íntimas, com aqueles que estão sendo policiados. Essa intimidade ameaça a eqüidade e a imparcialidade da polícia. Em incidentes isolados, a polícia ficaria tentada a ficar do lado daqueles que ela conhece melhor ou daqueles que são mais influentes no local. Ao distribuir as tropas pela cidade, a polícia ficaria tentada a fornecer um serviço melhor para aque les que ela identificasse como politicamente poderosos. Estes medos parecem espe cialmente apropriados para departamentos que nunca puseram os valores legais em primeiro lugar, Como consequência, existem razões para preocupação.

Quando ava1íada a magnitude dos riscos associados com a mudança, entretanto, muitas coisas perdem o valor. Na melhor das hipóteses, a conquista do policiamento

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profissional estimulando os valores legais nos departamentos de polícia tem sido in completa. Em muitos departamentos, valores legais ainda são vistos mais como res trições opressivas, do que objetivos importantes a serem expressos e protegidos em operações policiais.

Parte da razão para isto, seria porque tais valores têm sido impostos de fora, ao invés de serem adotados de dentro dos departamentos. Parece, então, importante que, para dirigir as operações de seus departamentos, muitos chefes - que comprometeram seus departamentos com o policiamento para solução de problemas e comunitário -tenham passado um tempo desenvolvendo declarações explícitas de valores, e que a proteção de valores constitucionais apareça de forma ainda mais predominante nessas declarações do que nas declarações de muitos outros departamentos de polícia (Wasserman e Moore, 1988). É claro que palavras no papel não são o mesmo que um compromisso cultural, mas é uma das formas para ser criada a cultura que dá apoio a estes valores.

Pode ser importante, também, que departamentos de polícia, ao adotarem o policia mento para solução de problemas e comunitário, com freqüência se vejam em situações em que alguns grupos que estejam se apossando de direitos alheios vão pressioná-los a agir, ou, também, para resolver disputas entre cidadãos que tenham, cada um deles, quei xas razoáveis. Ao lidar profissionalmente com tais situações, a polícia pode descobrir por sisó as razões pelas quais não pode se comportar de forma ilegal. E também podem aca bar transmitindo aos cidadãos porque também eles, cidadãos, devem desenvolver tole rância pelos direitos dos outros. Em resumo, na experiência de negociar soluções para problemas entre varias partes interessadas, a polícia vai aprender a confiar nos princípio legais. Por sua vez, isto poderá encorajá-la a se tornar "juiz das esquinas': assim como "políticos das esquinas" (Muir, 1977). A polícia também pode redescobrir porque, há muito tempo, foi considerado mais adequado que ela fosse parte do ramo judicial do governo e não do executivo, e, por meio disto, pode descobrir um compromisso com valores legais que há muito tempo saíram de sua memória.

Seria incorreto ser muito otimista sobre estas possibilidades. E é correto estar pre ocupado com a ameaça que a política distrital e dos bairros representa para as opera ções policiais feitas com justiça. Mas, com razão, pode-se argumentar que o enfoque absoluto na eficácia do controle do crime encoraja a polícia a ver os valores legais mais como restrições, do que como objetivos. Se a responsabilidade maior da polícia fosse ordenar as relações na comunidade, ela poderia, com maior freqüência do que agora, achar que os valores legais são guias úteis para uma conduta apropriada.

De qualquer forma, as preocupações com valores legais nos lembram que mcnto para solução de problemas e o comunitário devem ser vistos como estratégias qu


vão melhorar o sucesso conseguido anteriormente pelo policiamento profissional da lei, ao invés de ser um abandono destes princípios para um retorno aos "bons velhos tem pos': As conquistas de várias décadas de esforços de reformas na criação de uma cultura legal nos departamentos de polícia deve ser preservada e melhorada, e não aniquilada.

E. Ma1111te11çiío do Controle Centralizado

A visão de que o controle centralizado é essencial para tornar a polícia compe tente e cumpridora da lei agora, também, parece mais suspeita do que já foi. Há muito tempo está claro que o controle centralizado não pode, de forma confiável, controlar a conduta da polícia, pois sempre permanece com os policiais alguma porção irredu tível de arbítrio (Elmore, 1978). Ainda assim, a polícia continuou a desenvolver tais métodos, pois parecem não existir outros meios de controlar o arbítrio.

Mais recentemente, outros mecanismos de controle têm se tornado mais aparentes. A ameaça de ações civis, por exemplo, pode estar fazendo mais para controlar a má con duta do que qualquer quantidade eficaz de supervisão (McCoy, 1985). Alguns departa mentos de polícia estão preferindo métodos administrativos usados pela indústria, para basear a promoção de valores organizacionais, a participação de trabalhadores e a res ponsabilidade mútua em promover a qualidade em produtos e operações, em vez de con tinuar a confiando em supervisão secreta e em "encontrar defeitos" (Hatry e Greiner, 1986). Outros estão procurando novos modelos para assegurar o profissionalismo res ponsável, fazendo as investigações por seus pares e por outros métodos de responsa bilização, comuns em organizações profissionais como hospitais e firmas de advocacia. (Couper e Lobitz, 1991). Enquanto não fica claro se estes métodos, no policiamento, vão funcionar, eles têm ajudado a expandir o pensamento atual para outros tipos de arranjos administrativos, que possam as.segurar qualidade e integridade nas operações da polícia, pelo menos tão bem quanto as investigações mais detalhadas.

F. Resumo

Quem defende o policiamento para solução de problemas e comunitário, pode ria dar uma resposta às principais críticas dos céticos. Mas, no fundo, quem vai estar correto, se os céticos ou os defensores, ainda é uma dúvida.

As críticas,no entanto, têm três pontos-chave. Primeiro, o policiamento para so lução de problemas e o policiamento comunitário devem ser vistos e administrados como um avanço e não como um recuo. A eficácia no controle do crime permanece como um objetivo importante. Prisões legais continuam sendo uma ferramenta

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operacional importante. O comprometimento com a lei e o profissionalismo man tem-se como base importante do profissionalismo. Nenhuma destas difíceis conquis tas da era das reformas deve ser abandonada.

Segundo, permanece incompleto o importante projeto de reforma para integrar 0 compromisso com a lei, e os direitos constitucionais com a ideologia e as operações do departamento de polícia. Sob o policiamento comunitário ou para solução de pro blemas, com ênfase no arbítrio local e no dos policiais, a necessidade de adotar estes valores cresce, ao invés de decrescer. Ainda não está bem claro como fazer para enco rajar o compromisso da polícia com os valores legais, mas isso pode progredir com a articulação interna destes valores pelos departamentos de polícia, ao invés de serem impostos de fora e, também, pedindo-se à polícia que execute tarefas onde os princí pios legais vão ajudá-la, ao invés de restringi-la.

Terceiro, os mecanismos internos e externos de responsabilização precisam de um grande trabalho, para assegurar que a polícia esteja procurando atingir objetivos apropriados, usando meios apropriados. Uma das principais idéias tanto do policia mento para solução de problemas como do policiamento comunitário é a de que a responsabilização externa em relação à comunidade e aos órgãos do governo muni cipal deva crescer ao invés de decrescer. As duas estratégias pedem experimentos com novos métodos, que promovam a responsabilização, interna e externa, incluindo ava liações de desempenho, após ocorrências, por gente da polícia.

Quarto, os padrões para recrutamento e treinamento dos policiais são criados e al terados sob o policiamento para solução de problemas e comunitário. Essa nova estratégias são muito mais dependentes da iniciativa e recursos dos policiais enquanto indivíduos, do que na estratégia atual, que trata todos os patrulheiros como empregado que precisam ser constantemente supervisionados. A eficácia da estratégia depende do conhecimento do policial sobre sua comunidade local e seu governo. O compromisso com o profissionalismo mais está mudando seu enfoque e acelerando-se do que acaban do. Dos policiais do futuro vai-se esperar muito mais do que se esperava no passado.

Ninguém quer dar uma de Pollyanna" no que diz respeito à facilidade com que estes constantes problemas de policiamento vão ser superados. Mas existem tanta formas novas e atrativas acontecendo, que fica difícil não encorajá-las um pouco - principalmente se nos lembrarmos tanto das virtudes como das falhas da era das re formas no policiamento. Até David Bayley concorda que seria recomendável conti-

Pollyannn, personagem da literatura infanto-juvenil, cujo "jogo do contente" consiste em fie.ir feliz com o que quer que aconteça (N. dn T.).

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POLJCT AMENTO MODERNO

nuar experimentando estes novos conceitos, na medida em que fiquemos de alerta contra os riscos.

IV. PROBLEMAS NA IMPLEMENTAÇÃO

Para que uma nova estratégia de policiamento seja atraente, a mudança da atual estratégia dos departamentos de polícia para a tal nova deve ser algo realizável. Não é suficiente que haja evidências de que essa nova estratégia pode, com sucesso, contro lar o crime e promover a segurança. Não é suficiente que o conceito se oponha aos valores dos céticos.

ão é fácil mudar urna estratégia geral de urna organização (Sparrow, 1988; Brown, 1989). O fato de nenhuma organização policial nos Estados Unidos ter feito essa mudan ça com sucesso é urna evidência poderosa de como isto é díflcíl. Entretanto, muitos exe cutivos da polícia começaram esse processo, revelando que os obstáculos previsíveis não são inteiramente insuperáveis e fornecendo pistas de quais métodos específicos podem ser úteis na solução de problemas (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990).

A. Recursos Limitados

A objeção prática mais comum é a de que, simplesmente, não há recursos sufi cientes no departamento para atender a todas as demandas simultaneamente, res pondendo rapidamente aos chamados por serviços, interrompendo e solucionando crimes e envolvendo-se em prevenção do crime e em atividades para redução do medo, associadas com o polidamento para solução de problemas e o comunitário. Alguma coisa tem de ser deixada de lado. Num mundo onde, como uma marca de quaJidade dos serviços policiais, tanto os cidadãos como a polícia procuram por res postas rápidas aos chamados por serviço, os métodos de policiamento proativos sem pre vão ser aquilo que deixado de Iade, Se isto for verdade, o policiamento para solu ção de problemas e o comunitário receberão o status de atraentes artigos de luxo.

Estas observações parecem condenar de antemão as perspectivas, mesmo para programas de policiamento para solução de problemas e policiamento comunitário, deixando de lado mudanças completas de estratégia organizacional. Executivos mui to experientes da polícia, entretanto, estão descobrindo que existem maneiras de sair desse dilema aparentemente insolúvel.

Primeiro, as novas estratégias de policiamento - no início introduzidas como programas adicionais - podem se mostrar suficientemente populares para justificar

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POLICIAMENTO COM UNITA RI O E POLIC! AM ENTO PARA A .•.

recursos adicionais dos departamentos de polícia. Uma coisa é os prefeitos e os cida dãos colocarem dinheiro nos departamentos de polícia que seguem as estratégias tra dicionais de policiamento; outra coisa, bem diferente, é eles pagarem por uma estra tégia de policiamento que parece entender melhor as suas preocupações. Os cidadãos de Flint, em Michigan, uma comunidade com grandes problemas econômicos, opu nham-se ao aumento geral de impostos mas, apesar disto, estavam dispostos a apoiar um imposto para aumentar as patrulhas a pé (Trojanowicz, 1982). Da mesma forma, na cidade de Nova York, o Programa de Patrulheiros Comunitários tem sido suficien temente popular para, de alguma forma, impedir que o departamento de polícia so fra um extenso corte de verbas que, de outra maneira, iria acontecer.

Segundo, mesmo que recursos externos não estejam disponíveis, administrado res mais agressivos sempre podem liberar recursos adicionais dentro da organização. O uso de pessoal civil para algumas funções e a reorganização dos turnos para ade quar a força de trabalho à demanda sinalizam uma possível fonte de recursos adicio nais. Assim como a eliminação de esquadrões especiais, que surgiram da tendência de criar novos esquadrões para resolver novos problemas (Kennedy, 1987). A disso lução destes esquadrões tem a virtude adicional de espalhar a experiência, acumula da pela unidade especial, de forma mais ampla por toda a força . Outras possibilida des de realocação incluem reduzir as camadas administrativas e diminuir as patentes do pessoal dos quartéis generais (Philadelphia Police Study Task Force, 1987). Estas são medidas radicais e difíceis, mas têm sido feitas por alguns administradores.

Terceiro, há tecnologias que comprovadamente podem aliviar as tensões prove nientes de não dar conta dos chamados por serviço (Farrner; 1981). Os chamados podem ser classificados por ordem de prioridade, eliminando assim a necessidade de atender a todos como chamados de emergência. Pode-se educar os cidadãos a aceitar demora na resposta policial. Eles também podem preencher os relatórios, que os po liciais deveriam completar se chegaram à cena, e entregá-los na delegacia. Estas ino vações reduzem a pressão por respostas emergenciais e restabelecem algumas opor tunidades para a polícia exercer métodos proativos de policiamento.

Quarto, existem estratégias para lidar com as necessidades antes de acontecerem os incidentes que levam a chamados. Existe uma estrutura para os chamados por ser viço que um departamento de polícia recebe (Pierce, Spaar e Briggs, 1984; Sherman etal., 1987; Spelrnan e Eck, 1989). Uma pequena fração de lugares e pessoas são res ponsáveis por uma grande proporção dos chamados. Então, se a polícia criar resposta eficientes para os problemas que estão encobertos por incidentes repetidos, o nú mero total de chamados deverá cair, caso isso seja possível. No mínimo, a polícia

167

POLICIAMENTO MODER

proativa pode atender chamados de cidadãos que, de outra forma, acionariam maio res recursos policiais.

Assim, fica perfeitamente claro que os executivos da polícia estão sem recurso para implementar o policiamento comunitário. Mas alguns estão tentando achar os meios para fazê-lo.

B. Incerteza e Responsabilização

ma segunda djficuJdade é que, no processo de transição, vai haver desordem e confusão. Além disto, no final, não há garantias de que as coisas vão melhorar. Para muitos executivos da poJícia, parece irresponsável e perigoso se precipitar neste pro cesso de mudança com desfecho incerto. De fato, ao ser perguntado como se sentia, quando comprometeu sua organização com uma estratégia de policiamento comu nitário, um chefe explicou: "Sinto como se tivesse pulado de um precipício" (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Eles temem, com razão, que vão permanecer responsáveis por padrões e imagens do passado e que sua atuação na direção da organização vai parecer ruim.

Com certeza isto é um problema, mas tem uma solução que consiste em criar um suporte externo para a mudança, que vai manter o comissário e o departamento de polícia responsáveis por novos padrões e não pelos antigos (Moore, 1990). Kevin Tucker fez isto no começo da mudança do Departamento de Polícia da Filadélfia, e foi isso que fez com que Sir Kennerh Newman, em Londres, na Inglaterra, e John Avery, em New South Wales, na Austrália, pudessem avançar o tanto que eles conse guiram nas mudanças em suas organizações (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). A mobilização de um suporte externo para a mudança também é compatível com o objetivo de atrair recursos adicionais de fontes externas, pois um suporte externo é sempre um caminho para novos recursos.

Provavelmente, o maior obs:tácuJo que quem quiser implementar uma nova es tratégia de policiamento vai enfrentar é a díficuldade de mudança dentro da atual cultura de policiamento (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Essa cultura está pro fundamente arraigada nas mentes e no íntimo das pessoas que agora fazem o traba lho (Manning, neste livro). E é apoiada pelos arranjos adminístrati vos atuais.

São possíveis três abordagens para mudar a cultura. Primeiro, a organização de verá estar aberta para muito mais pressão externa do que atualmente está. Isto signí-

C. Mudando a Cultura do Policiamento

= -

POLJClAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

fica adotar a abertura como um valor e mudar a estrutura da organização, de tal for ma que todos na organização fiquem muitos mais expostos a contatos importantes com as comunidades do que estão atualmente (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Isto exige que os executivos da policia tomem medidas para tirar os policiais de den tro de seus carros e os administradores médios de trás de suas mesas e relatórios. Contatos próximos com as comunidades devem ser feitos nestes níveis, assim como no nível do chefe.

Segundo, os valores dominantes da organização precisam estar claros (\'Vasser man e Moore, 1988). Esse passo é crítico para estabelecer os termos de responsabili zação e para estimular parcerias com g,rupos externos. Isto também é crítico para anunciar, para quem está dentro do departamento de polícia, o que é esperado e a quais valores importantes eles devem servir. Isto é especialmente importante nas or ganizações policiais em que a supervisão direta não pode controlar o comportamen. to, porque muito do trabalho acontece fora da observação dos supervisores.

Terceiro, devem ser mudados, do sistema administratívo atual. os aspectos in consistentes com os novos valores. Isso indui mudanças de organizações funcionais centralizadas, para organizações geográficas, descentralizadas. pessoal estimulado pelo espírito de serviço, ao invés de pelo espírito ue arenrura: e premiá-los mais por manter a paz em suas rondas, do que pelo número de prisões. Isto significa mudar a avalíacãn das atuações, diminuindo o enfatizam os níveis do crime, o volume de prisões e a velocí aqueles que medem a vitimizaçâo, o medo e a satisfação da co dade do seniço policial. Só se os sistemas mensagem consistente com a estratégia ge: blemas e o comunieãrío, tanto para os policiais ín nistradores, a estratéeia será implementada com sucesso .

. coxcursos

POLJCIAMENT ODERNO

Uma implementação bem sucedida de ambas as idéias numa estratégia geral de policiamento tem como chave os esforços para construir um suporte externo e a am pliação dos termos de responsabilização da polícia. E para isso é necessária a articula ão de uma série de valores que podem servir como um contrato básico para orien tar o trabalho conjunto da polícia e da comunidade, enquanto, juntas, elas buscam definir e resolver os problemas do crime e do medo.

Há uma questão adicional que vale a pena considerar quando se pensa no poli ciamento para solução de problemas e no policiamento comunitário como possíveis formas de estratégia de policiamento. Tem a ver com a questão de como o problema das drogas e a aparente ameaça do aumento da violência generalizada vão afetar o potencial sucesso destas estratégias. Para muitos, a urgência de tais problemas consti tui uma razão importante para ficar com o que já foi usado e comprovado, e resistir a qualquer experimento.

Minha tendência é pensar o oposto. Se há âmbitos em que as estratégias de poli ciamento para solução de problemas e policiamento comunitário são mais necessá rias, é onde existem tais problemas específicos. Certamente, um fator importante quando se lida com drogas é aprender a mobilizar as comunidades para resistirem ao tráfico. Certamente, um fator importante, quando se convive com violência aleató ria, é lidar com os medos racionais e irracionais. Com certeza, um fator importante para controlar distúrbios urbanos é tendo uma rede de relações que alcancem pro fundamente as comunidades étnicas. Assim, mais que tudo, estes problemas dão ím peto a futuros desenvolvimentos no policiamento para solução de problemas e poli ciamento comunitário. Esta é uma época interessante para ser um estudante ou administrador no policiamento.

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Policiamento Modero - cap 3 e bibliografia - pesquisável · Michael Tonry Norval Morris (orgs.)...

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