PORTO ALEGRE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO TRANSPARÊNCIA NOS INVESTIMENTOS PÚBLICOS.
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS
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PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOSPROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS
Curso de Especialização em Gestão Empresarial – CEMOS 2009
GESTÃO, PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO
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Paradigmas Constitucionais e Gestão Pública
1ª Parte
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Na Alemanha, na década de 60, surge a idéia de três paradigmas constitucionais: Estado de Direito Estado Social; e Estado Democrático de Direito
Paradigmas Constitucionais(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
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Estado de DireitoOrigens: Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, em
1789, na França e surgimento das Constituições européias e norte-americana.
Características: Império das leis - direitos individuais de liberdade e
igualdade;
Núcleo básico de responsabilidade de um Estado mínimo Adam Smith “soberano deveria cuidar dos assuntos relacionados à
justiça, segurança, defesa, estradas, pontes, portos e canais, educação da juventude e à manutenção de uma boa imagem como governante”;
Interação das sociedades civil e política pela concessão do direito a voto aos homens ricos.
Paradigmas Constitucionais(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
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Surge na Inglaterra o embrião do Direito Orçamentário, com a Magna Carta de 1215, outorgada pelo Rei João Sem Terra.
Em seu art. 12 o Parlamento autoriza as receitas “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão
pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante”.
Paradigmas Constitucionais(Burkhead, 1971:4 apud Giacomoni, 2007)
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Estado Social ou do Bem-Estar SocialOrigens: após a 1ª Guerra Mundial - exploração do
homem pelo homem e crescimento sem precedentes da riqueza e da miséria, deu origem a muita luta social.
Características: direitos sociais e coletivos: saúde, educação, cultura,
trabalho, previdência e seguridade e função social da propriedade;
exploração capitalista gera estado de absoluta carência;
massa, sem identidades individuais, destinatária dos programas sociais, sem o exercício da cidadania.
Paradigmas Constitucionais (Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
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Estado Democrático de DireitoOrigens: Pós-guerra de 1945 - Nazismo, Stalinismo e outros
sistemas totalitários - iconização e manipulação das populações – frustraram as promessas do Estado Social de dar cidadania verdadeira.
Características: Proteção jurídica de interesses difusos: direito
ambiental, do patrimônio histórico e do consumidor;
reconhecimento da omissão e da incompetência de um Estado transgressor em suas relações; e
implementa fluxos comunicativos de informação sobre atividades do Estado, desejos da sociedade e participação.
Paradigmas Constitucionais (Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
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Políticas Públicas básicas Constituição brasileira de 1988 – Estado
Democrático de Direito - indica a execução de: políticas do núcleo básico; políticas do Estado do Bem-Estar Social – forte
passivo social; direitos difusos – proteção do meio-ambiente e
do consumidores e práticas da gestão participativa e transparente.
Paradigmas Constitucionais
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Gestão Pública
Governo x
Administração Publicax
Gestão Pública
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Gestão Pública(Santos, 2006)
Governo Direção suprema dos negócios públicos, expressão
política de comando, iniciativa, fixação de objetivos do Estado e da ordem jurídica vigente;
institucional: Conjunto de poderes e órgãos constitucionais;
funcional: complexo de funções estatais básicas; e
operacional: condução política dos negócios públicos.
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Administração Pública execução sistemática do Direito Público;
institucional: conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo;
funcional: funções necessárias aos serviços públicos;
operacional: desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumido em benefício da coletividade; e
atividade neutra vinculada à lei ou à norma técnica, com conduta hierarquizada.
Gestão Pública(Santos, 2006)
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Gestão Pública gerência pública em determinado mandato; funções: planejamento, organização, direção,
coordenação e controle; áreas: administração de recursos humanos,
materiais, tecnológicos e informacionais e financeiros;
decisão diante de conflitos internos e externos;
múnus público – encargo de defesa, conservação e aprimoramento de bens, serviços e interesses coletivos;e
objetivo principal: bem público.
Gestão Pública(Santos, 2006)
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Gestores Públicos
podem opinar sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, e agregar políticas para um período de tempo específico.
Gestão Pública(Santos, 2006)
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Princípios (art. 37 CF/88) legalidade – gestão sob os mandamentos da lei;
impessoalidade – gestão sem discriminação;
moralidade – obediência a princípios morais;
publicidade –divulgação de atos, contratos,...;
finalidade – interesse público;
continuidade – serviços não podem parar;
indisponibilidade – Estado detém bens e direitos públicos; e
igualdade – os cidadãos são iguais perante a lei.
Gestão Pública(Santos, 2006)
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Delimitação da gestão geográfica e legal – gestão pública nacional,
estadual, municipal, etc.;
funcional – gestão de recursos humanos, orçamentária, financeira, de materiais, etc.; e
setorial – conforme os setores de atuação do governo: agricultura, assistência social, educação, saúde, etc.
Gestão Pública(Santos, 2006)
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Modelos de Gestão Burocrático
Gerencial Puro
Consumerismo (New Public Management);
Public Service Orientation (PSO)
Reinventando o Governo
Gestão Pública(Santos, 2006)
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Modelo Burocrático Max Weber e a Burocracia
Surge em meados do século XVIII, na França; forma superior de organização social e de dominação
(racional-legal); e capaz de levar as organizações a um maior grau de
eficiência.
Max Weber utiliza a organização do exército prussiano como base do seu modelo burocrático.
Gestão Pública(Aragão, 1997)
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Modelo Burocrático
1. estrutura de autoridade impessoal;
2. hierarquia de cargos baseada em sistema de carreiras altamente especificado;
3. cargos com claras esferas de competência e atribuições;
4. sistema de livre seleção para preenchimento dos cargos, baseado em regras específicas e contrato claro;
5. seleção com base em qualificação técnica (há nomeação e não eleição);
Gestão Pública(Aragão, 1997)
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Gestão Pública(Aragão, 1997)
Modelo Burocrático
6. remuneração expressa em moeda e baseada em quantias fixas, graduada conforme o nível hierárquico e a responsabilidade do cargo;
7. o cargo como a única ocupação do burocrata;
8. promoção baseada em sistema de mérito;
9. separação entre os meios de administração e a propriedade privada do burocrata; e
10. sistemática e rigorosa disciplina e controle do cargo.
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Gestão Pública(Aragão, 1997)
Modelo Burocrático Problemas (segundo a visão neoliberal)
– Insulamento - negligencia o interesse público e privilegia interesses de seus membros;
– não busca resultados sociais relevantes na formulação e implementação de políticas públicas;
– perdulário de recursos públicos - rent seekers.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Gerencial Puro surge com Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha,
na crise do Estado Social, em 1979;
Estado sobrecarregado com políticas sociais;
Crise econômica na década de 70;
Enfraquecimento do Estado - globalização dos mercados financeiros;
Neoliberais - reduzir o tamanho do Estado.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Gerencial Puro Beneficia contribuintes; Proposta do governo Thatcher:
1. definição das responsabilidades de cada funcionário;
2. clara definição dos objetivos organizacionais (finalísticos e não processuais); e
3. aumento da consciência do valor do dinheiro (fazer mais com menos).
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Gerencial Puro Instrumentos utilizados:
1. avaliação de desempenho;
2. introdução de técnicas de controle orçamentário;
3. descentralização administrativa;
4. delegação de autoridade aos funcionários (empowerment); e
5. administração por objetivos.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Gerencial Puro Grã-Bretanha diminui gastos sociais, com redução
de quadros;
EUA não aumentaram eficiência no governo federal - Governo Reagan cortou transferências - governos locais enxugaram custos e melhoraram eficiência na prestação de serviços;
Críticas ao modelo deram-se na própria Grã-Bretanha:
falta de atenção à flexibilidade e à efetividade; e separação política/ administração dificultou
manutenção de apoio político às reformas.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997) Modelo do Consumerismo
New Public Management ou Gestão por Desempenho;
Beneficia o consumidor de bens e serviços públicos;
Surge na Grã-Bretanha, na década de 1980, para corrigir gerencialismo puro;
Flexibilização da gestão: flexibiliza a gestão orçamentária - busca de
resultados; da lógica do planejamento (plano) para a da
estratégia (cenários - alterações nos programas governamentais);
Qualidade dos serviços públicos (desde meados da década de 80) – TQM;
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Gestão Pública(Abrucio, 1997) Modelo do Consumerismo
Necessidades definidas pelo público consumidor de serviços (Citizen´s Charter);
Estratégia voltada à satisfação dos consumidores:1. descentralização – decisão sobre serviços mais
próxima ao consumidor que a fiscalizará;
2. incremento da competição entre prestadores, para dar opção ao consumidor;
3. contratos de gestão de serviços públicos, com os setores público, privado e voluntário não lucrativo – para evitar monopólio – sist. avaliação no contrato.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo do Consumerismo Problemas:
Relação entre agências autônomas (gastadoras), ministério controlador e Ministério das Finanças (controla limites);
Conceitos Consumidor versus Cidadão– Escolha de serviços X Accountability e
participação;
Consumidores mais organizados tornam-se preferenciais – pois são os que fazem a avaliação dos serviços; e
Equidade – quais consumidores serão atendidos, e quais os prestadores serão incentivados.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Public Service Orientation (PSO) Beneficia o Cidadão;
Surge na Grã-Bretanha;
traz os elementos do consumerismo e busca corrigir suas falhas;
trata da Cidadania - accountability, transparência, participação política, equidade e justiça;
Esfera Pública como espaço de aprendizagem social com o debate público.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Public Service Orientation (PSO) Planejamento participativo
discute objetivos políticos via processo de debate público, não confinado à burocracia;
Cooperação entre agências: melhor resultado global na oferta de serviços; e princípio da equidade para prestadores e usuários.
Nova cultura cívica: processo de aprendizado social na esfera pública; accountability, justiça e equidade; e congrega políticos, funcionários e cidadãos.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Public Service Orientation (PSO)
Problemas Pensado dentro dos parâmetros do poder local;
não concebeu a coordenação em âmbito nacional;
não traz medidas para garantir a equidade e atenuar as desigualdades regionais;
Equidade regional é fator crítico em países tais como o Brasil, com suas imensas desigualdades.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Reinventando o governo Obra de Ted Gaebler e David Osborne, em 1994, EUA;
Discute os fundamentos do governo agente, catalisador.
Conceitos: administração por objetivos;
mensuração de desempenho por resultados;
qualidade total na administração;
ênfase no cliente/transferência de poder aos cidadãos;
tentar garantir a equidade.
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Reinventando o governo Princípios básicos:
1. Competição entre os prestadores de serviço;
2. Transfere controle à comunidade;
3. Medir atuação das agências pelos resultados;
4. Orientação a objetivos, não por regulamentos;
5. Redefinir os usuários como clientes;
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Gestão Pública(Abrucio, 1997)
Modelo Reinventando o governo
Princípios básicos:
6. Atuar mais na prevenção que no tratamento;
7. Priorizar produção de recursos, não o gasto;
8. Descentralização da autoridade;
9. Preferir mecanismos de mercado à burocracia;
10. Catalisar atuação dos setores público, privado e voluntário.
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Gestão Pública(Marini, 2002)
A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro
Início em 1995 - contexto de reformas estruturais - Plano (Real) de Estabilização Econômica;
inspirada nos princípios do gerencialismo e da new public management - flexibilidade, ênfase em resultados, foco no cliente e controle social; e
Objetivos: equilíbrio das contas públicas e elevação da capacidade da ação estatal.
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Gestão Pública(Marini, 2002)
A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro
Criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare) – comando de Bresser Pereira;
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado: Núcleo estratégico – leis e política;
Atividades exclusivas– indelegáveis - poder de Estado;
Atividades não-exclusivas – serviços sociais de alta relevância –setores público, privado e do terceiro setor; e
Produção de bens e serviço ao mercado – setor de infraestrutura – empresas – tendência de privatização.
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Gestão Pública(Marini, 2002)
A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro 1995-1997
revisão do marco legal;
nova arquitetura-agências reguladoras, executivas e OS;
Instrumentos - contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na administração pública;
valorização do servidor:– fortalecimento das carreiras estratégicas;– revisão da política de remuneração;– realização de concursos públicos; e– capacitação para promover mudança cultural.
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Gestão Pública(Marini, 2002)
A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro 1998 – 2002
Ministério do Planejamento, Orçamento, Gestão;
Plano Plurianual 2000-2003 - planejamento protagonista:– plano sob diretrizes do Presidente; e– estrutura de programas organizada por objetivos;
Lei de Responsabilidade Fiscal – exige do gestor controle de endividamento e de gastos de pessoal;
TI – gestão moderna – atendimento e transparência:– governo eletrônico, Comprasnet, Receitanet,
quiosques, rede governo, sistemas corporativos de gestão.
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Gestão Pública A Busca da Excelência na Gestão Pública
Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Link www.gespublica.gov.br
Modelo de Excelência em Gestão Pública – princípios da gestão pública e da gestão da qualidade total
Atuação nas áreas de (1) liderança, (2) estratégia (3)cidadania, (4) atendimento e imagem junto à sociedade, (5) informações, (6) pessoas, (7)processos, e (8) resultados.
Adesão – ciclos de autoavaliação e serviço voluntário; Participação no Prêmio Nacional da Gestão Pública –
PQGF.
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Bibliografia - 1ª parte ABRUCIO, F. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve
estudo sobre a experiência internacional recente. In Cadernos ENAP. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 10.
ARAGÃO, C. Burocracia, eficiência e modelos de gestão pública: um ensaio. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 3, pp.104-131.
CARVALHO NETO, M. A contribuição do Direito Administrativo enfocado na ótica do administrado para uma reflexão acerca dos fundamentos do Controle de Constitucionalidade das Leis no Brasil: um pequeno exercício de teoria da Constituição. Brasília: UFMG, 2003;
GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007; MARINI, C. O Contexto contemporâneo da Administração Pública na
América Latina. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 2002, nº 4, pp.31-51;
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006; SANTOS, C. Introdução à Gestão Pública. São Paulo:Saraiva, 2006; e
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Planejamento Governamental e Orçamento Público
2ª Parte
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Planejamento Governamental(Santos, 1997)
Origem - necessidade da sociedade prever ações.
Cálculo que precede, estrutura e preside à ação.
Primeira função administrativa na gestão pública e que estabelece condições para a melhora das demais.
Processo sistematizado no qual se determina: que objetivos atingir; o que fazer; meios de realização; tipo de gerenciamento mais adequado; e controles a utilizar.
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Princípios: integração – presente em toda a administração pública;
validade – implica a fixação de prazos dentro de um horizonte de planejamento;
flexibilidade- continuidade dos empreendimentos versus atendimento de contingências; assessoramento de especialistas – sem interferência, nem quebra de autoridade; e
proposição de ações - por quem corre os riscos da ação.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Dimensões objetivos - intenções da instituição;
recursos - financeiros, alocação de recursos orçamentários;
estrutura - estrutura formal e seus recursos;
política – apoio técnico e político ao plano.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Tipos de Planejamento Governamental
Tradicional;
Estratégico;
Estratégico situacional;
Participativo.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Tradicional Surge na União Soviética - reconstrução após a primeira grande guerra e crise de 1929 - orientação econômica;
difusão: economias abertas - pós-guerra de 1945; economias subdesenvolvidos - décadas 50/60;
processo de decisão centralizado para otimização de atividades de área específica e coordenação de políticas com base em objetivos e recursos disponíveis;
ponto de vista estático – mesmo no longo prazo, (5 a10 anos) não questiona a missão da organização, sua estrutura e funcionamento;
revisão periódica de planos - planos estáticos entre revisões;
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Tradicional organizações justificam o vultoso volume de recursos para a manutenção ou o aumento:
da prestação de serviços ou produção de bens para atender necessidades coletivas ou da administração;
de investimentos e formulação/ gerenciamento de políticas voltadas para a aceleração do processo de desenvolvimento econômico e social.
Problema: insuficiente em situações de turbulência ou mudança acelerada.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Estratégico Surge na década de 1960, entre empresas dos EUA que não conseguiam lidar com a turbulência usando o planejamento tradicional;
Estabelece um conjunto de providências, para o gestor tomar, considerando que:
o futuro tende a ser diferente do passado;
a organização tem condições e meios de influenciar seu ambiente e
a sobrevivência da organização depende dela executar bem suas funções em comparação com a concorrência.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Estratégico Características principais:
foca no relacionamento da organização com o meio ambiente e define a missão nesse meio;
visão e decisões para o longo prazo e impacto sobre toda a organização;
planejamento com a colaboração de todos os dirigentes;
define os fins da organização, os meios para atingi-los e as formas de execução e controle;
é revisto sem calendário preestabelecido.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Estratégico Etapas
definição de missão e objetivos;
análise do ambiente externo – oportunidades e ameaças;
avaliação interna – pontos fortes e pontos fracos;
delineamento de estratégias para atingir objetivos, com revisões sem calendário preestabelecido;
seleção das melhores estratégias, limitada aos recursos disponíveis; e execução, avaliação e controle – planos táticos e operacionais (usando planejamento tradicional).
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Estratégico Situacional Surgiu na década de 1980, no Chile, com Carlos Matus, e influenciou a prática de planejamento na América Latina;
usado em ambientes turbulentos que requerem planos e ações rápidas;
planejamento como proposta de solução de problemas, onde cada organização mantém um “arquivo de problemas”;
problemas são incorporados à ação governamental conforme a situação permita;
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Estratégico Situacional atuação sobre cada problema ou situação depende do momento de planejamento predominante;
Momentos do planejamento;
Explicativo – explica situações e relações entre agentes e atores e entre estruturas;
Normativo – define alternativas de decisão;
Estratégico – analisa a viabilidade das alternativas frente ao comportamento dos agentes e a capacidade de ação;
Tático-operacional – implantação e execução do plano.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Estratégico Situacional PES explicita a ligação entre plano e orçamento:
plano deve ter todas as ações (de produção) do orçamento; e
orçamento contém a representação monetária de parte do plano e as atividades não abarcadas no plano (de não produção)
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Participativo surge com a experiência de Planejamento Estratégico da Cidade de Barcelona, nas décadas de 80 e 90;
processo político:
de propósito coletivo contínuo;
para uma deliberada construção do futuro da comunidade;
com a participação do maior número possível de membros de todas as categorias da comunidade;
vinculado à decisão da maioria em benefício da maioria, requerendo mobilização e ação política para contrapor os interesses das minorias, se for o caso;
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Planejamento Participativo conjunto de ferramentas de planejamento para participação na realização de mudanças estruturais a partir de uma pequena comunidade de base;
elaboração, revisão e aprovação do plano requer a presença ativa dos líderes da comunidade em colaboração com equipe técnica; e
execução e avaliação do plano requer a organização de grupos-tarefa e a participação com idéias, trabalho e material, sem burocracia.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Níveis de Planejamento Estratégico
alta direção; alcance dos objetivos organizacionais; e horizonte de 2 a 5 anos/ para todos os níveis.
Tático média direção - departamentos; objetivos departamentais; e horizonte de um ano.
Operacional nível operacional – serviços; executa tarefas usando procedimentos e normas; metas semanais/mensais/trimestrais.
Planejamento Governamental(Santos, 1997)
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Orçamento Público
Origem - necessidade da sociedade de prever o custo de suas ações.
Orçamento = “orsus sum” - “planejar/ calcular”.
Está incluído na área de administração de recursos financeiros da gestão pública.
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DefiniçãoDocumento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes.
Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição.
Instrumento de caráter de instrumento múltiplo: político (realização da política pública), econômico (recursos versus necessidades), programático (planejamento), gerencial (de administração e controle) e financeiro (expressão dos recursos).
(Sanches,1997)
Orçamento Público
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Orçamento Público - Evolução Sistemas Orçamentários (Diamond, 2005)
“evoluem progressivamente, assumindo três requisitos principais[...] :
[...] assegurar o controle de gastos;
[...] estabilizar a economia; e
[...] promover a eficiência na prestação de serviços.
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Orçamento Público - Evolução Evolução das técnicas orçamentárias:
Orçamento tradicional;
Orçamentação por Desempenho;
Orçamentação por Programas do PPBS americano;
Orçamento Base Zero
Orçamentação por Programas e Realizações - ONU;
Orçamentação por Produção;
Nova Orçamentação por Desempenho; e
Orçamento Participativo.
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Orçamento Tradicional (BURKHEAD, 1971:5, apud GIACOMONI, 2007:33)
Veio à existência no Orçamento Britânico de 1822;
lei que fixa a despesa e estima a receita;
alocação de recursos aos elementos de gastos das unidades – Lei dos Meios;
Orçamento Público - Evolução
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Orçamento Tradicional (BURKHEAD, 1971:5, apud GIACOMONI, 2007:33)
Foco: Controle de conformidade dos gastos com a lei
orçamentária; controle político dos gastos; e contabilidade do que era adquirido;
a serviço do Estado Liberal – manutenção do equilíbrio financeiro/ evitar a expansão dos gastos;
impacto econômico secundário pelo baixo volume de gastos.
Orçamento Público - Evolução
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Orçamento por Desempenho (GIACOMONI, 2007:57-58)
Surge, nos EUA, da necessidade de aumentar gastos para novos “projetos benéficos”, no paradigma do Estado Social;
proposta do Presidente Taft (1910-12) para aumentar a eficiência e a economia;
implementação pela Comissão Hoover, no Orçamento Federal dos EUA, de 1950.
Orçamento Público - Evolução
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Orçamento por Desempenho (GIACOMONI, 2007:57-58)
instrumento de programação, execução e controle - viabiliza as funções de planejamento e gerência – Programa de Trabalho do governo;
orientação à produção obtida com os insumos, não ao controle dos insumos;
orçamento baseado em funções (áreas de atuação do governo), atividades e projetos, e informações de desempenho produção x insumos.
Orçamento Público - Evolução
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Orçamento por Desempenho (DIAMOND, 2005:39)
Falhou por: obtenção de informações dispendiosa –
sistema contábil e de custos;
Órgãos de orçamento preferiam controlar insumos do que atribuir $ por desempenho;
Orçamenteiros preferiam não ser cobrados por metas operacionais, carga de trabalho e padrões de desempenho.
Orçamento Público - Evolução
![Page 65: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/65.jpg)
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Planning, Programming and Budgeting System – PPBS
(DIAMOND, 2005:39)
Adotado em 1961, nos EUA, para elaboração do orçamento do Departamento de Defesa dos EUA;
aplicado, mais tarde, a todos os órgãos federais, aos governos estaduais e locais, e a outros países;
Melhora da eficiência alocativa via priorização do gasto segundo análise de custos e benefícios.
Orçamento Público - Evolução
![Page 66: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/66.jpg)
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Planning, Programming and Budgeting System – PPBS
Une Planejamento ao Orçamento por intermédio de Programas, em três etapas da elaboração/ revisão orçamentária: Planejamento - identifica os objetivos e avalia
estratégias;
Programação – implementa as estratégias nos programas: a escolha de programas pelo governo e a sua otimização pelas agências setoriais; e
Orçamentação – programas plurianuais detalhados em ações anuais com dotações.
Orçamento Público - Evolução
![Page 67: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/67.jpg)
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Planning, Programming and Budgeting System – PPBS
Dispensado em 1971, devido a:
Estruturas <> para administração e programas;
cada órgão uma metodologia;
apresentação orçamentária na forma tradicional;
problemas na definição de programas e custos; e
críticas à abrangência de implantação.
Orçamento Público - Evolução
![Page 68: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/68.jpg)
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Orçamento Base Zero (GIACOMONI, 2007:60-61)
Desenvolvido nos EUA no final de 1960, pela empresa Texas Instruments Co.;
adaptado para o orçamento público em 1973, por solicitação por solicitação de Jimmy Carter;
requer que o administrador justifique integralmente seu orçamento em detalhe como se fosse novo;
Orçamento Público - Evolução
![Page 69: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/69.jpg)
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Orçamento Base Zero (GIACOMONI, 2007:60-61)
Solicitações de baixo para cima;
uso de Pacotes de Decisão para cada atividade ou operação de bens e serviços oferecida à sociedade;
usado em fins da década de 1970 como método para avaliar e tomar decisão sobre despesas, no processo de elaboração e revisão dos orçamentos;
vantagens: detecta orçamentos inflados e operações obsoletas; e
problemas: resistência da burocracia à avaliação da eficácia de seus programas; uso exaustivo pode ser um desincentivo.
Orçamento Público - Evolução
![Page 70: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/70.jpg)
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Orçamentação por Programas e Realizações (DIAMOND, 2005:40-41)
Conhecido como Orçamento-Programa - difundido pela ONU a partir de 1965 – até 1970 quase 50 países haviam adotado suas variantes;
programas identificavam produtos finais dos Órgãos (MARTNER, 1972 apud GIACOMONI, 2007:161):
“Um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire.
[...] As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas, terras distribuídas, casos tramitados [...]”
Orçamento Público - Evolução
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Orçamentação por Programas e Realizações(DIAMOND, 2005:40-41)
Processo Atribuição das funções às unidades
organizacionais;
Estabelecimento de programas, atividades e projetos significativos dentro das funções;
Identificar os custos das funções e programas;
Dados estes custos, decidir qual deverá ser a meta de produção de cada unidade.
Obs: não inclui a fase de Planejamento Estratégico do PPBS
Orçamento Público - Evolução
![Page 72: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/72.jpg)
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Orçamentação por Programas e Realizações (DIAMOND, 2005:40-41)
Problema: impacto decepcionante na tomada decisão nos países em que foi implantado por falta de:
procedimentos orçamentários operacionais sólidos;
disciplina financeira;
métodos eficientes de registro e informação de dados físicos e financeiros; e
estreita coordenação entre o órgão central de orçamento e os outros órgãos do governo.
Orçamento Público - Evolução
![Page 73: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/73.jpg)
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Orçamentação por Produção (DIAMOND, 2005:40-41)
Agrupa os custos completos de uma produção em particular, incluindo gastos fixos, independente do número de órgãos envolvidos;
define indicadores mensuráveis para a produção prevista e os compara com as produções reais para medir a eficácia e a eficiência; e
avalia a qualidade dos bens e serviços entregues.
Orçamento Público - Evolução
![Page 74: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/74.jpg)
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Nova Orçamentação por Desempenho (DIAMOND, 2005:40-41)
Inclui a orçamentação por produção;
define indicadores para os impactos pretendidos na sociedade e os compara com os impactos reais para medir a efetividade;
incorpora medidas/informações de desempenho para suporte à decisão; e
obrigação de prestar contas, com recompensas e sanções – Sistema de Gestão por Desempenho.
Orçamento Público - Evolução
![Page 75: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/75.jpg)
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Orçamento Participativo
Traz as características do Public Service Orientation (PSO) e do Planejamento Participativo;
utilizado no orçamento da cidade de Porto Alegre-RS, no Brasil, na gestão de 1989 a 2002, com difusão a mais 102 municípios brasileiros (Avritizer);
incorpora a participação das lideranças da sociedade civil, audiências públicas e outras formas de consulta direta à sociedade;
transparência dos critérios e informações para a tomada de decisões.
Orçamento Público - Evolução
![Page 76: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS](https://reader036.fdocumentos.tips/reader036/viewer/2022070410/568145f9550346895db30269/html5/thumbnails/76.jpg)
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Orçamento como Instrumento da Gestão por Desempenho (DIAMOND, 2005:13)
Estruturação em programas;
sistema de administração financeira e contabilidade: registre as despesas por competência;
transações orçamentárias e financeiras on-line para propiciar decisões tempestivas;
registre todos os ativos e passivos.
controle interno para detecção de irregularidades e erros graves.
Orçamento Público - Evolução
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Busca da Eficiência (BRUMBY, 2005:3-4):
Implementando a eficiência orçamentária
Nível 1 – Macroeficiência - controle do gasto agregado – fardo sobre o setor produtivo da economia – estabilização;
Nível 2 – Eficiência Alocativa – produção eficiente de bens públicos – realocação de recursos para a produção prioritária e para programas efetivos;e
Nível 3 – Eficiência Produtiva – governo busca a maneira mais eficiente para prestar serviços, combinando insumos da maneira mais eficiente e adquirindo-os da maneira mais econômica.
Orçamento Público - Evolução
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Implementando a Eficiência na Prestação de Serviços Públicos (DIAMOND, 2005:passim 14-21)
Flexibilizar a gestão de recursos – dar maior autonomia aos órgãos capazes de controlar gastos e cumprir metas;
abordagem plurianual – dar maior certeza das receitas e despesas;
aumentar pressão sobre órgãos para desempenhar: de cima - órgão central incentiva a reavaliação das
atividades do Setorial com dividendos de eficiência;
de baixo - setorial aperfeiçoa sua governança, e eficácia, estruturando a produção e controle.
Orçamento Público - Evolução
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Bibliografia - 2ª parte AVRITIZER, L. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico.
Disponível em: <http://www.pbh.gov.br/redebrasileiraop/>. Acesso em: 1 set. 2009.
BRUMBY, J. Budgetary Mechanisms in Support of Improving Allocative Efficiency. In:HIGH-LEVEL SEMINAR ON PERFORMANCE BUDGETING, 2005, Washington-DC. Performance Budget Seminar Papers. Washington-DC: International Monetary Fund - IMF, 2005.
DIAMOND, J. Budget System Reform in Emerging Economies: The Chalenges Faced and the Reform Agenda.Washington-DC: International Monetary Fund, 2005;
GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007; MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006; ROBINSON, M. Performance Budgeting Models and Mechanisms. In: HIGH-
LEVEL SEMINAR ON PERFORMANCE BUDGETING, 2005, Washington-DC. Performance Budget Seminar Papers. Washington-DC: International Monetary Fund - IMF, 2005.
SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília:Prisma, 1997.
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Bibliografia - 2ª parte WILDAVSKY, A. Salvando a análise de políticas do método de orçamento-
programa. In: BROMLEY, R.; BUSTELO, E. (Org.). Política X Técnica no Planejamento: Perspectivas Críticas. São Paulo: UNICEF; Brasiliense.1982.
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