Parecer Novo Código Contratos Públicos 3.07Por Resolução do Conselho Europeu de 12 de Fevereiro...

Parecer

da Ordem dos Arquitectos

relativo ao Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos

Trav. do Carvalho, 21-25 1249-003 Lisboa Tel.: 00351 21 324 11 10 Fax: 00351 21 324 11 01 e-mail: [email protected] CONSELHO DIRECTIVO NACIONAL

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ÍNDICE

1. Nota Introdutória

1.1 Condicionantes do Parecer ………………………………………………………………………………………. 5

1.2 Estrutura do Parecer ……………………………………………………………………………………………... 5

2. Arquitectura e Interesse Público

2.1 Responsabilidade do Estado …………………………………………………………………………………….. 6

2.2 A Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem …………………………………………………...…….... 6

2.3 Ambiente Construído e Sector da Construção na Europa …………………………………………….…….... 6

2.4 Qualificação Urbana, Qualificação Profissional e Contratação Pública ..…………………………… .……..

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3. As características específicas da classe profissional dos Arquitectos em Portugal

3.1 Relevância Internacional ……………………………………………………………………………….....……... 8

3.2 Uma classe profissional jovem e em expansão ………………………………………………………… …….. 8

3.3 Independência e dimensão organizativa ……………………………………………………………….. ……... 9

3.4 Impacto social e económico do acesso à encomenda pública …………………………………… 9

3.5 Restringir o ajuste directo, alargar o acesso à encomenda …………………………………………………... 10

4. O concursamento na Arquitectura

4.1 Um pouco de história ……………………………………………………………………………….................... 12

4.2 Exemplos notáveis em Portugal ……………………………………………………………………….............. 12

4.3 Vantagens do Concurso em duas fases ……………………………………………………………………….. 13

4.4 Discriminação na pré-qualificação ………………………………………………………………………………. 14

4.5 Experiência da Ordem no apoio ao concursamento ……………………………………….………………….. 15

4.6 Concurso limitado sem apresentação de candidaturas - Uma alternativa a recuperar ……………………. 15


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4.7 Os limites do concurso por pré-qualificação ……………………………………………………………………. 16

5. Concepção-Construção em Portugal

5.1 Protagonismo recente desta modalidade ………………………………………………………………………. 17

5.2 Desmistificação das alegadas vantagens de Concepção – Construção …………………………………… 18

5.3 Recomendações Europeias …………………………………………………………………………….............. 18

5.4 A Concepção – Construção dificulta a boa interacção entre dono de obra e projectista ………………… 19

5.5 A Concepção – Construção pode fragilizar o sector ………………………………………………………….. 19

5.6 A Concepção – Construção despreza a mais-valia nacional no domínio da concepção …………………. 20

5.7 A ausência de clarificação das PPP …………………………………………………………………............... 20

6. Questões relacionadas com a transposição das Directivas a que se refere o Anteprojecto e com o Código de Direitos de Autor

6.1 1ª questão: a utilização pelo Anteprojecto da definição de “ideias” em vez de "planos ou projectos" no

âmbito dos Concursos de concepção ……………….….…………………………………………………….…

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6.2 2ª Questão: A utilização da palavra “pode” no âmbito dos concursos de concepção como faculdade que é atribuída à entidade adjudicante de utilizar este procedimento para a aquisição de projectos……………………………………………………………………………….........................................

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6.3 3ª Questão: A aplicação subsidiária do Título III, Capítulo II e III – Concursos Públicos e Limitados por

Prévia Qualificação ………………………..………………………..………………..........................................

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6.4 4ª Questão: Prazos para responder aos pedidos de esclarecimento ………………….…………………….

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7. Conclusões

7.1 Apreciação na generalidade ………………………………………………………........................................... 27

7.1.1 Aspectos positivos ………………………………………………………...................................................... 27

7.1.2 Aspectos negativos ou que carecem de correcção ……………………………………………….............. 27

7.2 Propostas de alteração na especialidade ……………………………………………………….............. 30

Artigo 19º. Escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens

móveis e de aquisição de serviços ……………….…………………………………………………...

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Artigo 21º. Obrigatoriedade de escolha do concurso limitado por prévia qualificação ………………............... 30


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Artigo 39º. Elementos da solução da obra ………………………………………………………………………….. 30

Artigo 64º. Prorrogação do prazo para a apresentação das propostas …………………………………………. 31

Artigo 68º. Competência ……………………………………………………………………………………………… 31

TÍTULO V CONCURSOS PARA TRABALHOS DE CONCEPÇÃO NO DOMÍNIO DOS SERVIÇOS

Artigo 219º. Âmbito …………………………………………………………………………………………………….

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Artigo 220º. Exclusões e ajuste directo ……………………………………………………………………………... 32

Artigo 221º. Modalidades de concursos para trabalhos de concepção ………………………………………….. 32

Artigo 222º. Início do concurso para trabalhos de concepção ………………………………………………..….. 32

Artigo 223º. Escolha da modalidade do concurso para trabalhos de concepção ………………………………. 33

Artigo 226º. Peças do concurso …………………………………………………………………………………….... 33

Artigo 227º. Júri do concurso para trabalhos de concepção …………………………………………….............. 34

Artigo 228º Anonimato ……………………………………………………………………………………….............. 34

Artigo 229º. Apresentação de proposta ……………………………………………………………………………... 35

Artigo 230º Fixação dos prazos para a apresentação dos documentos ………………………………............... 35

Artigo 231º. Regras do concurso público …………………………………………………………………………… 35

Artigo 232º Regras do concurso limitado por prévia qualificação ………………………………………………... 36

Artigo 233º Prémios e adjudicação ……………………………………………………………………................... 36

Artigo 234º Caducidade da adjudicação ……………………………………………………………………………. 37

Artigo 236.º Prevalência ……………………………………………………………………..................................... 37


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1. Nota introdutória:

1.1 Condicionantes do Parecer

O Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos pretende, e é uma das suas razões fundamentais, transcrever para a legislação portuguesa as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, sobre coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de obras, fornecimentos e serviços.

A versão analisada e sobre a qual incide a posição agora transmitida pela Ordem dos Arquitectos é a disponibilizada pelo IMOPPI e designada “Versão_10_05_2006”, da qual cabe destacar a indisponibilidade de parte do seu articulado, ainda em elaboração durante o período de discussão pública.

Por forma a tornar possível, em tão curto espaço de tempo, a nossa intervenção, foram seleccionados alguns temas chave para enquadrar a análise do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos ( adiante designado por Anteprojecto ), bem como a comparação com os procedimentos previstos na Directiva 2004/18/CE. Esta opção foi ditada pela necessidade de responder com coerência num espaço de tempo limitado.

No entanto, dada a complexidade do Anteprojecto, outros temas carecem de análise profunda e correspondentes propostas de revisão do articulado proposto. A Ordem dos Arquitectos está disponível para levar mais longe a análise agora efectuada e emitir novo parecer em fase subsequente do presente processo legislativo.

1.2 Estrutura do Parecer

Os temas chave seleccionados para a elaboração deste parecer foram os seguintes:

• Arquitectura e interesse público

• As características específicas da classe profissional dos Arquitectos em Portugal

• O concursamento na Arquitectura

• A Concepção-Construção em Portugal

Considerou-se pertinente reflectir também sobre algumas questões relacionadas com direitos de Autor e que são indissociáveis do enquadramento, na ordem jurídica nacional e comunitária, da Concepção no domínio da Arquitectura. A transposição da Directiva que está na origem do Anteprojecto foi igualmente matéria de reflexão.

No final do parecer são apresentadas conclusões e propostas de alteração ao articulado do Anteprojecto.


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2. Arquitectura e interesse público

2.1 Responsabilidade do Estado

A defesa da arquitectura é uma incumbência constitucional do Estado português. Com efeito, a Constituição da República reconhece que cabe ao Estado "promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas" (art. 66º, 2, alínea e).

Por Resolução do Conselho Europeu de 12 de Fevereiro de 2001, relativa à qualidade arquitectónica em meio urbano e rural (2001/C73/04), foram os Estados membros convidados a "intensificarem esforços para um melhor conhecimento e promoção da arquitectura e da concepção urbanística, bem como para uma maior sensibilização e formação das entidades comitentes e dos cidadãos para a cultura arquitectónica, urbana e paisagística" e ainda a "promoverem a qualidade arquitectónica através de políticas exemplares de construções públicas".

2.2 A Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem no PNPOT

No Relatório do Programa Nacional das Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT), em fase de discussão pública, existe um sub-capítulo dedicado à arquitectura onde se faz uma abordagem, numa perspectiva transversal, ao estado das paisagens e do património cultural, destacando o papel da Arquitectura como actividade de interesse público e recurso fundamental para qualificar o território e desenvolver o país.

O documento refere que a “Arquitectura é hoje reconhecida como uma actividade de interesse público e um recurso para o desenvolvimento, por razões culturais (identidade, património, distinção e notoriedade dos países e das cidades), económicas (valor acrescentado na qualidade da construção civil, do ambiente urbano e do território), sociais (espaços públicos, equipamentos colectivos, qualidade de vida, imagem urbana, coesão social) e ambientais (eficiência energética, valorização paisagística).” Refere também que “a compreensão da arquitectura e do urbanismo reforça o sentido cívico e deverá constituir um elemento imprescindível da cultura territorial no nosso país.”

No seguimento destas preocupações, o Programa de Acção do PNPOT, estabelece a necessidade de se definir uma Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem (PNAP) em articulação com outras políticas, de modo a promover e incentivar a qualidade da arquitectura e da paisagem, tanto no meio urbano como rural.

2.3 Ambiente Construído e Sector da Construção na Europa

O Conselho de Arquitectos da Europa, organização sediada em Bruxelas, que reúne entre os seus membros as associações profissionais de todos os vinte e cinco Estados Membros da União Europeia e dos três Estados em processo de adesão, para além da Suiça e Noruega, representando um total de cerca de 450.000 arquitectos, na resposta que a 20 de Setembro de 2004 enviou à consulta da Comissão Europeia relativa ao documento orientador sobre Parcerias Público-Privado publicado pela Comissão Europeia a 30 de Abril de 2004 - COM(2004)327final, afirma o seguinte acerca do Sector da Construção na Europa1:

...

Os serviços de Arquitectura formam uma parte essencial dos serviços profissionais requeridos pelo sector de construção na Europa para a concepção e realização de projectos que levam à materialização do ambiente construído. É neste ambiente que os cidadãos da Europa trabalham, descansam e gozam

1 Ver texto original anexo no final deste documento


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os momentos de lazer. É portanto essencial assegurar que a qualidade do ambiente construído providencie o melhor cenário possível no qual possamos viver vidas felizes e produtivas.

Ainda mais, o ambiente construído é um dos principais transmissores de identidade cultural das nossas sociedades e reflecte, de um modo muito permanente, as aspirações, habilidades e identidade de cada geração sucessiva.

...

2.4 Qualificação Urbana, Qualificação Profissional e Contratação Pública

É urgente apostar numa Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem ( PNAP ) devidamente integrada, num quadro efectivo de responsabilização dos actores que intervêm a vários níveis na gestão do território, e na exigência de qualificação e habilitação dos técnicos autorizados a intervir no sector da construção civil, por forma a qualificar o território, e garantir as condições para que a Arquitectura possa contribuir com aquilo que lhe é específico para o interesse público e desenvolvimento do país.

Alguns sinais de uma alteração em curso são já visíveis, podendo, a título de exemplo, referir-se o Programa Polis e as deliberações da Assembleia da República sobre o exercício da arquitectura.

O programa POLIS, criado com o objectivo da requalificação urbana e da valorização ambiental das cidades, estende-se de norte a sul do território e tem realizadas ou em realização intervenções de carácter exemplar e de mais que provável efeito multiplicador. Planos e projectos de arquitectura e arquitectura paisagista, realizados por profissionais de reconhecido mérito, têm sido essenciais para a prossecução dos objectivos do programa POLIS, propondo as soluções necessárias às diversas cidades envolvidas e servindo de suporte a diversos mecanismos de participação e gestão urbana.

Já por duas vezes a Assembleia da República votou por e aprovou por unanimidade o princípio de que a Arquitectura é uma actividade que deve ser desempenhada por profissionais devidamente qualificados para tal, os Arquitectos. Aprovou-o por unanimidade na petição nº 22/IX (1ª) "Direito à Arquitectura e revogação do Decreto nº 73/73", presente a debate em 21 de Maio de 2003, que determinou a Resolução da Assembleia da República nº 52/2003, de 22 de Maio " aprovada a 22 de Maio de 2003. E tornou a aprová-lo em 18 de Maio de 2006, quando votou por unanimidade, na generalidade, a Iniciativa Legislativa de Cidadãos que resultou no projecto de lei 183/X - Arquitectura, um direito dos Cidadãos, um acto próprio dos Arquitectos (Revogação parcial do Decreto nº 73/73, de 28 de Fevereiro).

O Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos pode ser também uma peça importante de uma Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem, se for agilizado e clarificado em alguns aspectos, como veremos adiante, nomeadamente os que dizem respeito aos concursos para trabalhos de concepção no domínio dos serviços (concursos de concepção, na terminologia do Anteprojecto). Alerta-se para o facto de o novo Código dever reforçar condições propícias à investigação e desenvolvimento no domínio da arquitectura, arquitectura paisagista e urbanismo.


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3. As características específicas da classe profissional dos Arquitectos em Portugal

3.1 Relevância Internacional

É internacionalmente reconhecida a qualidade dos Arquitectos Portugueses. Disso são testemunho o enorme reconhecimento que internacionalmente alguns autores têm obtido, a nível profissional como projectistas, e a nível académico, sendo fácil encontrar arquitectos portugueses a leccionar nos mais reconhecidos cursos de Arquitectura do mundo, como por exemplo Harvard nos Estados Unidos ou Mendrisio na Suíça.

Uma figura de vulto como Siza Vieira é reconhecida em todo o mundo, tendo conquistado já praticamente todos os grandes prémios internacionais de arquitectura. Mas outras figuras como Eduardo Souto de Moura, Gonçalo Byrne, Manuel Taínha, Nuno Portas, Nuno Teotónio Pereira, Manuel Vicente, João Luís Carrilho da Graça, Manuel Graça Dias e Egas José Vieira, Alexandre Alves Costa, ou os já desaparecidos Fernando Távora e Vitor Figueiredo, entre muitos outros, têm também obtido um enorme apreço e reconhecimento internacional.

Nas melhores revistas internacionais de Arquitectura não é rara a publicação de projectos de autores portugueses. Quer dos já referidos, quer de gerações mais novas como, Manuel e Francisco Aires Mateus, João Pedro Falcão de Campos, João Mendes Ribeiro, Nuno e José Mateus, Inês Lobo, Paulo David, João Favila, José Fernando Gonçalves, Paulo Providência, Pedro Pacheco, Nuno Brandão Costa, Francisco Vieira de Campos e Cristina Guedes, Cristina Veríssimo e Diogo Burnay, para citar apenas uns poucos.

A revista WA, ligada à Universidade de Tsinghua de Pequim, dedicou mesmo os seus dois primeiros números de 2006, ano em que celebra 25 anos de existência, aos trabalhos de jovens arquitectos portugueses, facto que veio a merecer destaque no jornal Público de 2006-03-11. E a revista francesa L’architecture d’aujourd’hui tem em preparação a edição de um próximo número dedicado à arquitectura portuguesa, actualização dos já míticos números 186 de Maio/Junho de 1976 e 211 de Outubro de 1980, também dedicados ao mesmo tema.

A edição 2005 do Prémio Mies van der Rohe, o prémio de Arquitectura Contemporânea da própria União Europeia, viu chegar a finalista, muito próximo de vencer, de acordo com as declarações do júri, o Estádio Municipal de Braga do arquitecto Eduardo Souto de Moura, e ainda a selecção do Centro das Artes - Casa das Mudas, do arquitecto Paulo David, para apresentação em exposição, a par dos melhores edifícios construídos na União Europeia. É um feito notável se atendermos aos indicadores económicos do país e à escassa obra pública promovida nos últimos quatro anos.

3.2 Uma classe profissional jovem e em expansão

Se, como foi exposto no ponto anterior, a Arquitectura deve ser entendida como uma actividade de interesse público e um recurso para o desenvolvimento, então os Arquitectos devem ser os primeiros defensores e agentes desse recurso.

Importa referir algumas das características específicas desta classe profissional em Portugal, relevantes para a análise do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos e consequentes propostas de alteração.

Contrariamente ao que se poderia esperar, se apenas atendêssemos ao reconhecimento internacional dos arquitectos portugueses, os Arquitectos são uma das mais jovens classes profissionais em Portugal, com uma idade média de 35 anos, e uns impressionantes 26% de membros inscritos na Ordem dos Arquitectos já no decurso do séc. XXI.

São já perto de 14.000 os arquitectos inscritos na Ordem, aos quais se somam os mais de 1.000 licenciados em arquitectura que efectuam actualmente o estágio para ingresso na Ordem e os cerca de 9.000 alunos que neste momento estão inscritos nos 22 cursos de arquitectura existentes em Portugal. Uma autêntica explosão demográfica transformou a classe nos últimos vinte anos. Este crescimento exponencial não tem paralelo, pelo


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menos com a mesma expressão, em nenhum outro país europeu. A cada ano continuam a somar-se cerca de 1.000 novos arquitectos aos já inscritos na Ordem2.

3.3 Independência e dimensão organizativa

De que modo evoluirão as diversas profissões cuja actividade se centra na arquitectura e no urbanismo, quando as profissões ditas “liberais” se encontram cada vez mais condicionadas pela globalização financeira e por políticas dominadas pelo neo-liberalismo, que alteram profundamente o papel do Estado? Como se poderá garantir o grau de independência necessário à prossecução do interesse público, que a sociedade reconhece e exige, quando o cenário em que a profissão decorre parece centrar-se cada vez mais em estruturas produtivas de grandes dimensões, obrigadas, por isso e pela proximidade dos sectores imobiliário e financeiro, a responder de modo crescentemente pragmático aos problemas da arquitectura?

Centrar a encomenda em grandes estruturas produtivas não apresenta vantagens no que diz respeito à prossecução do interesse público da Arquitectura, como a experiência e a premiação que referimos têm demonstrado. As estruturas produtivas no domínio da Arquitectura, independentemente da sua dimensão organizativa (o que será também verdade para outras estruturas de produção com uma componente de concepção), podem concorrer entre si com base numa alargada igualdade de oportunidades, pois a independência e empenhamento pessoal dos autores correspondem a uma mais valia que não é comensurável objectivamente, mas que está na base da qualidade dos projectos, quer em termos técnicos, quer em termos artísticos.

3.4 Impacto social e económico do acesso à encomenda pública

As duas características específicas da classe dos arquitectos em Portugal que referimos, o enorme reconhecimento que tem conseguido recolher graças à elevada qualidade das suas realizações, por um lado, e o crescimento a ritmos elevadíssimos do número dos profissionais habilitados a exercer a profissão, por outro, devem ser devidamente consideradas no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos.

O novo Código deverá promover políticas de acesso à encomenda ajustadas à situação portuguesa, sob pena de, não o fazendo, vir a promover a defesa de interesses privados em detrimento do interesse público, precisamente no âmbito onde este se impõe, de modo inequívoco, como o único viável à promoção da qualidade, ou seja, no desenvolvimento e defesa das cidades, do território e do ambiente.

Uma política de contratação em arquitectura que não pondere cuidadosamente o já grande número de profissionais habilitados ao exercício da profissão em Portugal, e o mais que expectável crescimento exponencial nos próximos anos, levará inevitavelmente a situações de concorrência baseada em critérios de onde as componentes qualitativas ficarão progressivamente arredadas, a situações de precariedade nos vínculos laborais e a fenómenos de desemprego de curto e longo termo.

Quer tenham a forma de subsídios de desemprego, trabalhos a mais na execução de obras com projectos pouco qualificados, ambientes urbanos mais degradados ou cidades incapazes de proporcionar quadros de vida equilibrados, agradáveis e que promovam a produtividade, os custos sociais a pagar serão sempre muitíssimo superiores ao investimento na qualidade e far-se-ão sentir durante muitos anos.

Uma política de contratação em arquitectura que aposte no potencial da classe dos arquitectos, no seu reconhecido mérito e promova o acesso à encomenda de modo alargado é não só a aposta na qualidade da Arquitectura, mas também a única solução que de modo global se apresenta como economicamente viável e socialmente equitativa.

2 É m dos mais altos índices da União Europeia. A título de exemplo, a França conta com 26 696 arquitectos para cerca de 60 milhões de habitantes, ou seja um arquitecto por cada 2248 habitantes, um ratio significativamente menor que o caso português, em que já existe um arquitecto por cada 714 habitantes.


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3.5 Restringir o ajuste directo, alargar o acesso à encomenda

O novo Código dos Contratos Públicos deve promover o alargamento do acesso à encomenda, apostando de modo inequívoco na clara vantagem de concursar a encomenda pública, no primado absoluto das formas de concurso abertas sobre as limitadas e na ponderação dos limites dos valores de contrato isentos do procedimento de concurso (ajuste directo).

Sobre o último aspecto referido, o ajuste directo, fizemos uma simulação simples para avaliar as consequências dos valores previstos no Anteprojecto. Aplicando o valor máximo de honorários proposto para esta forma de contratação de serviços, ou seja 75.000€, calculámos o valor e dimensão máxima aproximada de um edifício cujo projecto fosse adjudicado deste modo, tomando como referência quer o disposto nas Instruções para o Cálculo dos Honorários referentes aos Projectos de Obras Públicas3, quer a divisão de honorários corrente entre as diversas especialidades (que decorre da complexidade da obra, expressa pelo valor da obra relativo a cada especialidade).

O resultado aponta para projectos de edifícios (ou quaisquer espaços públicos) cujo valor de obra se situe pouco acima dos 580.000€, ou seja, se considerarmos um preço médio de 600€/m2 para o seu custo, edifícios com aproximadamente 960m2 de área bruta.

Este pequeno exercício apontaria para que, de acordo com o previsto no Anteprojecto, todos os edifícios cuja área bruta ronde os 1.000m2 não necessitassem de qualquer procedimento de promoção da concorrência apoiado em critérios qualitativos (concurso) para a adjudicação dos respectivos projectos.

É enorme o leque de projecto de espaços e equipamentos públicos que fica à margem dos procedimentos que promovem a concorrência qualitativa, desde logo praticamente todos os equipamentos de proximidade das populações, como mercados locais, bibliotecas de pequenas dimensões, parques públicos, arranjos de ruas e praças, loteamentos de 40 a 60 lotes, planos de pormenor de pequenas dimensões mas enorme impacto, jardins de infância, escolas pequenas, sedes de instituições locais, e muitos mais.

Não será benéfico para a qualidade destes espaços ou edifícios públicos isentá-los dos procedimentos específicos de promoção da concorrência apoiados em critérios qualitativos (concursos). Não será benéfico, sob nenhum ponto de vista, como atrás expusemos, não promover efectivamente o alargamento do acesso à encomenda pública a tantos profissionais quanto o possível, recorrendo a procedimentos de promoção da concorrência apoiados em critérios qualitativos (concursos).

Entendemos que o Ajuste Directo deva ser possível em determinadas circunstâncias, aliás já previstas no Anteprojecto. Mas o valor máximo de 75.000€ previsto no Anteprojecto para a contratação de serviços nestes moldes, pelo menos no que diz respeito à contratação no domínio da Arquitectura, é demasiado elevado e terá consequências desvantajosas a todos os níveis. A diminuição deste valor, no que diz respeito à contratação em Arquitectura, para cerca de um quarto do previsto apresenta vantagens (promoção da qualidade, alargamento do acesso à encomenda) claramente superiores às desvantagens (procedimento de contratação mais complexo e longo). Para além disso, um quarto do valor previsto parece mais conforme o valor de construção de 150.000€. Não se percebe por que deve haver desfasamento entre o valor limite para a contratação de serviços no domínio da arquitectura e o valor limite para a contratação de empreitadas de construção. O valor médio dos honorários para edifícios de 150.000€ ronda, actualmente, os 19.000€, próximo do limite que propomos e muito distante dos 75.000€ previstos no Anteprojecto.

3 Portaria de 7 de Fevereiro de 1972 publicada no Suplemento ao Diário do Governo n.º35, 2ª série, de 11 de Fevereiro de 1972, alterada pela Portaria de 22 de Novembro de 1974, publicada no Diário do Governo n.º2, 2ª série, de 03 de Janeiro de 1975, e Portaria publicada no Diário da República, n.º53, de 05 de Março de 1986.


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Sob qualquer ponto de vista por que tentemos analisar, qualquer política de contratação no domínio da arquitectura apresenta mais vantagens se incentivar o acesso à encomenda de modo alargado em vez da sua restrição.


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4. O concursamento na Arquitectura

4.1 Um pouco de história

A figura do Concurso é já antiga. O seu propósito tem variado entre a procura da obra perfeita, da solução simbólica ideal, da solução económica ideal ou apenas de ideias. Embora a maior parte dos concursos tenha visado a construção de edifícios públicos, e por isso com enorme exposição e debate público, alguns exemplos de concursos de carácter privado têm também servido para debate, tais como o concurso lançado em 1922 para a sede do Chicago Tribune ou o concurso lançado em 1979 para a sede do Hongkong and Shangai Bank.

Esta prática de realização de concursos é muito mais antiga, e regular, do que pode, à primeira vista, parecer. Por exemplo em Inglaterra, durante o reinado da Rainha Vitória, em alguns anos chegaram a ter lugar mais de 100 concursos.

Já em 1419 a “Arte da Lã” que superintendia os trabalhos da construção de Santa Maria dei Fiore, a notável catedral de Florença abre concurso para apresentação, em modelos de madeira, das soluções e processos de construção da grande cúpula, no qual veio a resultar vencedor o projecto apresentado por Filippo Brunelleschi. E pouco antes tinham sido escolhidas, também por concurso, as portas do Baptistério da mesma Catedral, atribuídas a Ghiberti.

Mas foram os cidadãos atenienses que, em 448 AC, por referendo, escolheram o projecto vencedor, quando, depois das Guerras com a Pérsia, o Conselho da cidade decidiu erguer, na Acrópole, um memorial de guerra, convidando, para o efeito, vários artistas a mostrar as suas propostas durante dez dias.

Durante o século XX a figura do concurso torna-se também usual como meio de encontrar a melhor solução para os diversos problemas da habitação comum. Ainda durante o séc. XIX, a revista “Plumber and Sanitary Engineer” organizou um concurso para uma habitação modelo para famílias numerosas em Nova York. O projecto vencedor seria aquele que combinasse as melhores condições de salubridade e conforto com o máximo de lucro para o construtor. Venceu James E. Ware, cuja casa modelo serviu como mote a experiências posteriores nos Estados Unidos. Tratou-se de resolver um problema arquitectónico/técnico concreto, como tinha sucedido com a cúpula de Florença ou, muito antes ainda, em 1174, quando se promoveu um concurso para a reconstrução do coro da catedral de Canterbury, então destruído pelo fogo 4.

A Ópera de Sydney, um dos mais famosos edifícios modernos do mundo, e talvez o único que atingiu o estatuto de símbolo de uma cidade, e mesmo de uma nação, resulta de um concurso, lançado em 1955 pelo chefe de governo da New South Wales, John Joseph Cahill. Foi uma das primeiras grandes consultas internacionais do após guerra. O concurso foi a todos os títulos notável, um painel de consultores escolheu um terreno com uma localização excepcional, preparou um programa detalhado com o grau de abertura à criatividade necessário, a União Internacional dos Arquitectos certifica o concurso, as propostas são entregues de modo absolutamente anónimo, o júri é totalmente composto por arquitectos, dois deles com um enorme prestígio internacional. Foram entregues 233 propostas provenientes de 30 países diferentes. Resultou vencedora a proposta entregue por um jovem arquitecto dinamarquês, Jørn Utzon, que veio a tornar-se um dos mais importantes arquitectos do séc. XX, recebendo em 2003 o prémio maior da arquitectura, o prémio Pritzker.

4.2 Exemplos notáveis em Portugal

Em Portugal são também muitos os casos de obras cujo projecto foi seleccionado por concurso. Um dos casos menos conhecidos é o da famosa ponte Luís I no Porto, cujo projecto foi seleccionado por concurso.

4 O conteúdo destes parágrafos foi livremente adaptado a partir do conteúdo do “Jornal dos Arquitectos” nº 216, publicado pela Ordem dos Arquitectos em Setebro de 2004.


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Talvez os casos mais conhecidos sejam a sede da Gulbenkian e o Centro Cultural de Belém, ou a mais recente Casa da Música. O concurso para a sede da Gulbenkian resulta do trabalho de um grupo de consultores que no final recomendam o convite a três grupos de três arquitectos, com idades, percursos e sensibilidades distintas, a maioria trabalhando em conjunto pela primeira vez. As três equipas desenvolvem as suas soluções, de modo assistido, uma vez que os consultores continuam a desenvolver a sua actividade durante a execução das propostas para concurso, escutando questões e esclarecendo especificações programáticas ou técnicas.

O concurso para a concepção do Centro Cultural de Belém é notável pela abertura proposta e pelas garantias de qualidade previstas pelo organizador do concurso, à época o Instituto Português do Património Cultural. Tratou-se de um concurso público internacional, aberto a todos os arquitectos, sem nenhum tipo de requisitos de natureza financeira ou curricular imposto às equipas participantes. O concurso repartiu-se por duas fases: para a primeira, anónima, 53 equipas entregaram as suas propostas. Para a segunda fase, seis equipas, duas portuguesas, uma italo-portuguesa e três francesas foram convidadas a desenvolver em maior pormenor o seu ante-projecto. Este desenvolvimento em maior pormenor, permitiu ao júri confirmar a qualidade dos projectos e simultaneamente verificar a capacidade das equipas seleccionadas para desenvolver as soluções propostas na primeira fase. Para a segunda fase, as bases de concurso foram aperfeiçoadas, nomeadamente o programa de concurso, a partir da experiência da primeira fase, permitindo ao Instituto Português do Património Cultural um momento de iteração próprio do desenvolvimento dos projectos de Arquitectura, mas ainda enquadrado no procedimento de concurso.

4.3 Vantagens do Concurso em duas fases

Esta forma de concurso em duas fases é corrente e apenas caiu em desuso a partir de 1999, pois o seu enquadramento não é simples no Decreto-Lei nº 197/99 de 8 de Junho, actualmente em vigor.

A Ordem dos Arquitectos e as suas predecessoras, Associação dos Arquitectos Portugueses e Sindicato Nacional dos Arquitectos, acumularam já cinquenta anos de experiência no domínio do concursamento em Arquitectura, quer como entidade observadora/certificadora, quer como organizadora, quer mesmo como promotora.

O estudo realizado pela Secção Norte da Ordem dos Arquitectos, do qual resultou a Exposição Encomenda Pública e Concursos de Arquitectura, patente de 17 de Julho a 17 de Agosto de 2003, na Galeria do Palácio - Biblioteca Almeida Garrett, no Porto, confirmou a eficácia dos modelos de concurso como modo de encomenda de obra pública, e dentro deles a eficácia a todos os títulos da modalidade de concurso em duas fases.5

Esta modalidade, apesar de investir mais tempo no procedimento de concurso, tem conseguido no menor prazo a execução de projectos com os melhores desempenhos técnicos. A comparação completa dos casos estudados através de diversas modalidades de encomenda pública de 1980 a 2003 em Portugal foi publicada no catálogo da exposição referida.

Comparando os tempos envolvidos desde a realização do concurso/adjudicação até à finalização da obra, constata-se que, para casos de complexidade similar, o menor tempo de execução desde o início do concurso/adjudicação até à finalização da obra corresponde aos casos em que se optou pela encomenda através de concursos em duas fases de desenvolvimento das respectivas soluções.

5 Anexo a este documento junta-se o catálogo da Exposição referida com o quadro comparativo das diversas modalidades de Encomenda Pública


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Duração do procedimento, conforme a modalidade

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1

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3

até 5 anos 5 a 10 anos mais de 10 anos

Ajuste directo Convite e selecção de equipaConcurso 1 fase Concurso 2 fasesConcepção-Execução

Fonte: Encomenda Pública e Concursos de Arquitectur a, OA-SRN, 2003

O concurso em duas fases provou inclusivamente a sua superior eficácia sobre o modelo da pré-qualificação. É um erro comum no contexto dos concursos públicos afirmar que a pré-qualificação é um garante da capacidade técnica das equipas admitidas a concorrer, e portanto levará por si só a que as propostas apresentadas sejam de qualidade superior às que seriam apresentadas num concurso público aberto. A realidade tem demonstrado que os critérios que têm presidido à pré-qualificação, ao integrarem simultaneamente uma componente financeira e uma técnica, distorcem os objectivos pretendidos. Não só a repetição de projectos com um programa da mesma natureza é falível como critério de qualificação técnica, como a capacidade financeira não é um critério determinante em matéria de concepção. Por outro lado, essa capacidade financeira dificilmente se pode depreender dos resultados financeiros de três anos de actividade.

4.4 Discriminação na pré-qualificação

O modo como, desde 1999 e ao abrigo do disposto no Decreto-Lei nº 197/99, se tem procedido à selecção das equipas admitidas nos procedimentos de concurso limitado por pré-qualificação tem mesmo constituído um atropelo grave dos princípios da livre concorrência, pois os critérios de avaliação utilizados são de natureza discriminatória.

Transcrevem-se de seguida as recomendações do Conselho de Arquitectos Europeus relativas aos critérios de prévia selecção de concorrentes em concursos para a concepção de projectos particularmente complexos. Como se poderá ver, tais critérios devem ser rigorosamente definidos e inclusivos, ao contrário dos critérios genéricos actualmente prescritos pelo Decreto-Lei nº 197/99 ( independentemente de continuarmos a considerar que os concursos limitados por prévia qualificação não têm contribuído para a melhor resolução de projectos complexos, como atrás se viu ).

…

Projectos particularmente complexos podem, em ocasiões, requerer o uso de critérios de selecção (experiência específica, referências e habilitações adicionais como engenharia acústica, etc.) que excluem operadores económicos com habilitações gerais. Em tais casos, a entidade adjudicante deve aceitar a participação de grupos de operadores económicos.


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Os critérios de selecção deverão ser definidos de tal modo que não excluam a participação de arquitectos. Isto tem de se entender como um recurso valioso para a nossa economia que oferece um potencial significante para ideias e conceitos inovativos.

Os candidatos devem ser seleccionados por júris independentes e qualificados.

…

4.5 Experiência da Ordem no apoio ao concursamento

A disponibilidade e generosidade da classe dos arquitectos em Portugal para responder em concursos públicos já foram provadas em diversas ocasiões. A quantidade e a qualidade das soluções que recorrentemente são apresentadas falam por si. Indicamos a título de exemplo:

• O Concurso Público promovido pela Secção Sul da Ordem dos Arquitectos para os trabalhos de concepção da sede da sua delegação em Faro teve 78 propostas entregues admitidas.

• O Concurso Público Internacional promovido pelo Ministério da Cultura - Instituto Português de Arqueologia, para o Museu de Arte e Arqueologia do Vale do Côa, apesar da grande exigência do programa e da resposta, solicitada teve 37 propostas entregues admitidas.

• O Concurso Vila-Utopia promovido por um promotor privado, a Wise Investimentos Imobiliários S.A., para o desenvolvimento de uma moradia, destinado a finalistas e recém-licenciados, que decorre neste momento, tem mais de 250 candidatos inscritos.

As observações ao Anteprojecto que apresentamos de seguida são pois informadas pela experiência acumulada da Ordem dos Arquitectos no que diz respeito a concursos, e que de modo breve, para tão extenso tema, se tentou expor até aqui.

4.6 Concurso limitado sem apresentação de candidaturas - Uma alternativa a recuperar

As modalidades de Concursos para trabalhos de concepção previstas no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, consideram apenas a existência do Concurso Público e do Concurso Limitado por Prévia Qualificação, facto que a leitura das informações que devem constar dos anúncios para os Concursos de Serviços (Anexo VII D da Directiva e nº. 1 do Art. 70º. ) parece confirmar.

Esta opção omite, pois, uma modalidade de concurso que se encontra consagrada no Decreto-Lei nº. 197/99, de 8 de Junho e que se afigura de primordial importância para as entidades adjudicantes que, em determinadas circunstâncias, por motivos financeiros, técnicos ou de prazos, não estejam em condições de celebrar contrato na sequência de um procedimento para trabalhos de concepção.

Trata-se do Concurso Limitado sem apresentação de candidaturas.

A alínea e) do Art. 84º. do DL 197/99 estabelece que o Concurso Limitado sem apresentação de candidaturas pode ter lugar, independentemente do valor, quando :

“ O contrato a celebrar venha na sequência de um procedimento para trabalhos de concepção e, de acordo com as regras aplicáveis, deva ser atribuído a um dos candidatos seleccionados, caso em que todos os candidatos seleccionados devem ser convidados a apresentar proposta.”


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A manutenção desta modalidade que se encontra consagrada no Decreto-Lei nº. 197/99 e à qual as entidades adjudicantes têm recorrido de forma reiterada, apresenta iniludíveis vantagens, através de um procedimento expedito, portanto célere e, em consequência, económico.

O recurso ao concurso limitado sem apresentação de candidaturas, quando utilizado na sequência mediata de um vulgar concurso público para trabalhos de concepção (em que se pretende seleccionar apenas propostas de ideias, materializadas no equivalente a um programa base, não conferindo o direito à celebração de um contrato de prestação de serviços) poderá, de certa forma, recuperar o procedimento de concurso público em duas fases que, com muito êxito, foi adoptado nos exemplos já referidos, ajustando-o às realidades concretas com que as entidades adjudicantes, por vezes, se confrontam, ajustando programas e objectivos, bem como enquadrando de modo mais preciso em planos de financiamento, o objecto ou objectos do concurso.

Por outro lado, em situações que se revistam de forte carga simbólica e ou cultural e que pela sua dimensão e complexidade exijam especiais garantias de rigor, prevendo-se um grande número de interessados, como sucedeu, por exemplo, com o Concurso do Arquivo Nacional da Torre do Tombo ou com o já referido Concurso do Centro Cultural de Belém, o concurso público deverá desenvolver-se em duas fases.

Como, facilmente, se compreenderá, no concurso público com uma primeira fase de apresentação de propostas preliminares, secundada de forma imediata por uma fase de maior desenvolvimento das propostas, a preocupação fulcral da entidade adjudicante pode centrar-se, essencialmente, sobre a qualidade das propostas de ideias e não sobre a capacidade técnica dos concorrentes e esse critério, sendo, por si só, determinante na qualidade da proposta de solução, repercutir-se-á positivamente na qualidade do projecto e, finalmente, no custo final da obra.

Acresce ainda a vantagem de, ao não exigir a todos os concorrentes o desenvolvimento das propostas em fase final, necessariamente mais exigente, permitir a economia de recursos por eles disponibilizados na preparação das suas propostas.

4.7 Os limites do concurso por pré-qualificação

Devemos tornar a incidir sobre a pré-qualificação. Pelo acima exposto pode inferir-se que não é o concurso limitado por prévia qualificação que, embora enfatizado no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, terá atributos bastantes para, em casos análogos, corresponder aos objectivos pretendidos. Aliás, esta modalidade não foi concebida para esse efeito e, por alguma razão, já a alínea b) do nº. 1 do Art. 95º. do já revogado Decreto-Lei nº. 55/95, de 29 de Março, dispunha, claramente, que:

“ Deve optar-se pela forma de concurso limitado por prévia qualificação quando a complexidade do objecto do concurso aconselhe maior exigência de qualificação dos participantes, designadamente experiência anterior reconhecida em domínios específicos.”

Trata-se, pois, de uma modalidade cuja utilização não deve ser adoptada indiscriminadamente no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, que parece optar por um desejo obsessivo de redução do número de modalidades de concursos, sem nenhuma vantagem em nossa opinião.


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5. Concepção-Construção em Portugal

5.1 Protagonismo recente desta modalidade

O artigo 39º do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, que tem como título “elementos da solução da obra”, define que o caderno de encargos de um procedimento de contrato de empreitada integra a solução da obra, cujos elementos se consubstanciam em estudos e projectos. Acrescenta porém, no nº 7, que os próprios estudos e projectos que definem a solução da obra podem ser alvo do mesmo procedimento. A este tipo de procedimento, ainda que assim não esteja expresso no Anteprojecto, é usualmente dado o nome de concurso de concepção-construção.

Uma pesquisa rápida permitiu identificar mais de noventa concursos lançados em 2005 nesta modalidade, como se pode ver no gráfico abaixo.

Evolução do Registo de Concursos de Concepção/Construção em Portugal

42

86 93

124

0

50

100

150

2002 2003 2004 2005

Fonte: Secção Regional Norte da Ordem dos Arquitectos

Se não fosse o protagonismo que este tipo de procedimentos tomou no mercado, não seria necessário citar o que já então previa o preâmbulo do Decreto Lei nº 341/88, de 28 de Setembro de 1988:

...

Porém, quando os procedimentos de concepção-construção se generalizam, qualquer que seja o tipo de procedimento em causa, pode-se ser conduzido a desperdícios inconvenientes e injustificados. Aliás, da experiência internacional, tem-se concluído que o recurso sistemático a essa modalidade é característica de países pouco desenvolvidos que não dispõem de meios humanos para acompanhar a execução dos empreendimentos ou, mais grave ainda, não estão sequer em condições de definir o programa de necessidades. Quando utilizado de forma não criteriosa, a solução conduz, muitas vezes, a projectos pouco cuidadosos, pouco imaginativos e a preços, em regra, mais elevados. No que se refere a prazos, apenas é competitiva quando se recorre ao emprego de sistemas de industrialização maciça. O seu uso tem, pois, de ser devidamente ponderado e rodeado de todas as precauções.6

...

6 D. L. 341/88 publicado na I Série do Diário da República nº 225, 28 de Setembro de 1988


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5.2 Desmistificação das alegadas vantagens de Concepção - Construção

Em tempos de recessão económica, este tipo de procedimentos apresentou a ilusão de imputar menos custos à entidade adjudicante, o que gerou a sua banalização. Uma das consequências desta multiplicação foi a derrapagem do custo das obras públicas, assunto recorrente de crítica ao Estado, pelo pagamento de trabalhos por execução de itens não contemplados no caderno de encargos, problemática identificada por Helena Roseta em “Derrapagem ou Hipocrisia”, ( Público, 12.02.06 )7:

“O modo de lançar a encomenda e escolher a entidade que a vai realizar também inclui uma série de momentos críticos, desde o tipo de concurso (os concursos de concepção/construção facilitam o controle de prazos mas não o de custos, porque o dono de obra fica na mão de uma só entidade) até à forma como é feita a qualificação e selecção das propostas. O sector da construção conhece as dificuldades orçamentais das entidades públicas e atravessa ele próprio uma fase de recessão, pelo que tenderá a apresentar preços baixos. A cartelização e a ocorrência de cambão8 são riscos presentes nestas condições. Quanto mais o poder político subavaliar o custo da obra, mais baixas tenderão a ser as propostas e mais elevado o risco de derrapagem, com o qual já toda a gente conta porque a revisão de preços irá compensá-lo no final.”

Se continuarmos a analisar os impactos financeiros negativos que este tipo de procedimentos justificam, convém tomar em atenção o facto desta consequência não ser exclusiva de Estados que não dispõem de meios humanos para acompanhar a execução dos empreendimentos9, nem de conjunturas macro-económicas desfavoráveis. Estudos de auditores estatais alemães10 que incluem o Ministério das Finanças do Estado Federado de Baden-Württemberg concluem que existem elevados riscos económico-financeiros nos procedimentos de concepção-construção.

5.3 Recomendações Europeias

Por outro lado, mesmo cumprindo o orçamento que lhe estava atribuído, um equipamento executado a partir de um concurso de concepção-construção pode ainda incorrer na insatisfação dos critérios de qualidade que lhe estavam destinados. Isto porque este procedimento concentra na entidade adjudicatária os factores de critério económico (o preço a que executa uma determinada tarefa) e os factores de critério qualitativo (a forma como é executada essa tarefa). A excelência económica e a excelência qualitativa são contaminadas pela concorrência destes dois interesses num único sujeito.

7 Artigo integral anexo a este documento 8 «Outra área que merece um acompanhamento apertado é o dos concursos públicos e das grandes empreitadas, sendo esta uma das áreas onde mesmo em países mais desenvolvidos se verificam frequentes casos de cambão ou conluio. De facto, os casos detectados nos EUA, França e mais recentemente na Holanda mostram que existem muitos casos de concursos públicos onde as empresas concorrentes combinam entre si seja os preços das propostas seja as condições de apresentação a concurso, o que causa enormes sobrecustos aos contribuintes no financiamento dos projectos de obras públicas ou no fornecimento de materiais ou equipamentos para hospitais. Os prejuízos causados ao erário público e, em última análise, aos contribuintes, são enormes.» Abel M. Mateus, Presidente da Autoridade da Concorrência, in DIREITO E POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA: UMA ÁREA PRIORITÁRIA PARA PORTUGAL,

9 Ver DL. nº341/88, 28 de Setembro de 1988, já citado 10 Finanzamt Ludwigburg Umbau und Neubau, Ministry of Finance, Baden-Württemberg Juni 1999; Hochbau des Bundes Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen, Empfehlungen für das wirtschaftliche Planen und Ausführen von Hochbaumaßnahmen des Bundes, Hrg.:; Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Bonn März 2001, S 63; Jahresbericht 2000 des Landesrechnungshofes Rheinland-Pfalz Tz. 26


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Os arquitectos, como personagens envolvidas profissionalmente nos processos de concepção e execução, devem ser agentes imparciais na avaliação do cumprimento dos critérios qualitativos de um determinado edifício. Em análise a este procedimento, o Conselho dos Arquitectos da Europa, que como já referimos representa os 450.000 arquitectos europeus, na sua deliberação em assembleia geral de 20 de Novembro de 2004, prescreve a clara separação entre trabalhos de concepção e trabalhos de execução, nas recomendações, a seguir transcritas, que faz para a transposição das Directivas 2004/18/CE e 2004/17/CE.

…

O Conselho de Arquitectos da Europa recomenda a clara separação entre trabalhos de concepção e trabalhos de construção. O legislador europeu decidiu não prescrever tal separação, mas clarificou que a decisão de adjudicar contratos de concepção e de construção em separado ou em conjunto tem de ser determinada por critérios económicos qualitativos, que podem ser definidos pelas legislações nacionais. Recomenda-se aos Estados Membros que determinem tais critérios com base em estudos existentes de resultados económicos de contratos conjuntos ou separados.

…

5.4 A Concepção – Construção dificulta a boa interacção entre dono de obra e projectista

Abordando ainda a qualidade, convém lembrar que este critério não decorre apenas da execução, sendo consequência de um bem articulado processo de concepção: sem um bom projecto, nunca será construído um bom edifício. Tal como é disposto na Portaria de 11 de Fevereiro de 1972, já referida, um projecto é constituído por diferentes fases que partem de um programa. Cada fase só é encerrada quando aprovada pela entidade adjudicante, resultando o projecto das progressivas iterações que acrescentam a participação do dono de obra ao projecto geral e aos projectos de especialidades. Proporciona-se também uma consciente adaptação do projecto a factores de ordem técnica, física ou social que se revelem condicionantes no decorrer do processo.

Um concurso de concepção-construção, como procedimento que parte apenas da definição de um programa, extinguindo as fases de programa preliminar, estudo prévio, projecto base, projecto de execução e assistência técnica à obra11, elimina toda a capacidade de articulação e ajuste das intenções dono de obra junto do seu projecto.

Conscientes que as Directivas 2004/18/CE e 2004/17/CE não prescrevem, nem a separação, nem a junção entre a concepção e construção, sublinhamos que deixam explícito que a decisão de transpor esta condicionante para as leis dos países membros é determinada por critérios qualitativos e económicos específicos de cada Estado.

5.5 A Concepção – Construção pode fragilizar o sector

É sabido que o Estado português obteve, nos últimos 15 anos, um défice financeiro médio de 4,58%, que se confronta com os 3,57% da média da zona Euro12. Estes resultados implicam medidas de contenção do saldo negativo das contas públicas. A adopção de um procedimento de gestão da despesa pública, como o concurso de concepção-construção não permite exercer um controlo eficaz entre a verba cabimentada e a executada.

Para citar o próprio Ministério da Economia, "tradicionalmente, o sector (da construção) é considerado como um motor da economia portuguesa e gerador de emprego. O abrandamento da economia nacional teve reflexos na actividade da construção”13. O volume de negócios obtidos por micro, pequenas e médias empresas em 2003

11 artigo 1º da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972, já citada 12 Country statistical profiles OCDE 2006 13 Gabinete de Estratégia e Estudos, Ministério da Economia e Inovação, “Sector da Construção - Breve Caracterização”, 2005


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equivale a 74%, num universo de 108.909 empresas com uma média geral de 4 empregados. São identificados como principais condicionantes do sector a forte concorrência internacional e a fraca qualidade da mão de obra.

A generalização de um processo que remete aos empreiteiros a execução de estudos e projectos terá consequências negativas, na medida em que vai privilegiar a posição de consórcios multinacionais que, por questões de economia de escala, dispõem de departamentos próprios para responder a estes requisitos. Tal movimento irá distorcer as regras da concorrência, podendo agravar a crise num sector que se apoia em estruturas produtivas de pequena dimensão.

5.6 A Concepção – Construção despreza a mais-valia nacional no domínio da concepção

A Estratégia de Lisboa, lançada durante a presidência portuguesa da União Europeia em 2000, define como grande prioridade o investimento no conhecimento e na inovação, privilegiando os incentivos à investigação e desenvolvimento, a adopção de tecnologias de informação e a aposta na educação. O desenvolvimento de estudos e projectos no âmbito dos contratos de obras do próprio Estado será um fomento à própria implementação destas políticas;

Lembrando o preâmbulo do Decreto Lei nº 341/88, já referido, que afirma que esta “modalidade é característica de países pouco desenvolvidos que não dispõe de meios humanos para acompanhar a execução dos empreendimentos”, resta-nos recordar que não é esse o caso português. Os cerca de 14.000 profissionais

inscritos na Ordem dos Arquitectos, que exercem a profissão quer como funcionários com vínculo à administração central, quer em regime liberal, têm todas as habilitações para a definição e supervisão de procedimentos de concursos de provimentos de contratos públicos.

5.7 A ausência de clarificação das PPP

Recordamos finalmente que os contratos de concessão, nomeadamente as Parcerias Público Privadas para concepção, construção e concessão, têm características muito similares à modalidade de concepção construção, devendo ser-lhes aplicados os raciocínios desenvolvidos neste capítulo.


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6. Questões relacionadas com a transposição das Directivas a que se refere o Anteprojecto e com o Código de Direitos de Autor

6.1

1ª questão: a utilização pelo Anteprojecto da defin ição de “ideias” em vez de "planos ou projectos" no âmbito dos Concursos de concepção

“Art.º 219.º

Âmbito

1 – Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir uma ou mais ideias, nomeadamente através da elaboração de planos, de projectos ou de quaisquer criações conceptuais, designadamente nos domínios artístico, do ordenamento do território, do planeamento urbanístico, da arquitectura, da engenharia ou do processamento de dados, pode adoptar um concurso de concepção nos termos previstos nos artigos seguintes.”(Sublinhado nosso).

O Anteprojecto, no seu Título V, parece querer estabelecer que a modalidade do concurso de concepção é utilizada quando as entidades adjudicantes pretendem “adquirir ideias”. Segundo o nº1 do art. 219.º, essas ideias seriam adquiridas através da “…elaboração de planos, de projectos ou de quaisquer outras criações conceptuais…”.

Estabelece assim o Anteprojecto que, nos concursos de concepção, ao contrário do que acontece no Diploma em vigor, estamos a adquirir ideias em vez de projectos..

Não nos parece que o preceito em apreço (219º) esteja elaborado, quer em conformidade com a Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, quer com o Decreto-Lei 63/85 de 14 de Março – Código do Direito de Autor.

Da Directiva 2004/18/CE

Atente-se ao teor da alínea e) do art.º 1º da Directiva:

e)«Concursos para trabalhos de concepção» são procedimentos que permitem à entidade adjudicante adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de dados, um plano ou um projecto seleccionado por um júri de concurso, com ou sem atribuição de prémios. (sublinhado nosso).

Basta uma simples análise do preceito atrás indicado para se verificar que o Legislador Europeu não pretendeu que os concursos de concepção fossem utilizados para a aquisição de ideias, mas sim para a aquisição dos moldes em que essas ideias são exteriorizadas. No caso da arquitectura estaríamos a adquirir projectos.

Não se trata aqui de um preciosismo de gramática ou de nomenclatura, mas antes uma adulteração do âmbito de um procedimento, de aquisição de serviços, cujas consequências além de graves poderão ser imprevisíveis.

Quando a Directiva estabeleceu os concursos de concepção para aquisição de projectos ou planos pretendeu que, em certas situações ou domínios específicos em que o objectivo é a qualidade do trabalho, a entidade adjudicante pudesse adquirir o projecto ou o plano.


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Acresce ainda:

De acordo com o texto do nº1 do art. 219º do Anteprojecto, parece que poderiam existir duas fases distintas, em termos de trabalho, ainda antes do procedimento para a formação de contrato de prestação de serviços destinado à concretização ou desenvolvimento do respectivo trabalho, caso este viesse a ter lugar. Uma primeira fase para a aquisição de ideias e uma segunda para o desenvolvimento dessas ideias de onde, caso estivesse previsto, seria escolhido o trabalho que viria a ser desenvolvido.

Repare-se que não estamos a falar de uma prévia qualificação. Porque este tipo de procedimento, conforme prescrito no art. 232.º do Anteprojecto, prevê uma primeira fase destinada a escolher candidatos e não trabalhos.

Conforme se retira do texto, não existe nada que impeça um concorrente de desenvolver um trabalho com base numa “ideia” que não é sua. O que nos parece absurdo em termos de trabalhos de concepção.

Do Código do Direito de Autor (CDA)

O n.º 1 do art. 1º do CDA prescreve:

“Consideram-se obras as criações intelectuais do domínio literário, científico e artístico, por qualquer modo exteriorizadas, que, como tais, são protegidas nos termos deste Código, incluindo-se nessa protecção os direitos dos respectivos autores.” (sublinhado nosso).

Diz o n.º 2:

“As ideias, os processos, os sistemas, os métodos operacionais, os conceitos, os princípios ou as descobertas não são, por si só e enquanto tais, protegidos nos termos deste Código.”

O próprio CDA protege apenas as criações que, nos domínios previstos no seu art. 2º, de algum modo são exteriorizadas. Não se encontram protegidas as ideias ou conceitos ou princípios.

Ao estabelecer, no Anteprojecto, que o concurso de concepção se destina à aquisição de ideias e dos documentos que as materializam, e não de trabalhos, estamos a entrar em contradição com o CDA e com o próprio objectivo da Directiva 2004/18/CE.

O trabalho de arquitectura, enquanto obra original e protegida pelo CDA, é um dos trabalhos abrangidos pelo n.º 1. do art. 219º do Anteprojecto. Como tal não se pode estabelecer que se está a adquirir ideias.

O próprio Anteprojecto prevê, na alínea f) do seu art. 23º, a possibilidade de recorrer ao Ajuste Directo, independentemente do valor, quando por “…motivos técnicos, artísticos ou relacionados com a protecção de direitos exclusivos, a prestação objecto do contrato só possa ser confiada a uma entidade determinada”. Não existem dúvidas que no campo destes “…direitos exclusivos…” se encontra o direito de autor.

Quando um trabalho de arquitectura é seleccionado num concurso de concepção, não podemos depois adjudicar o seu desenvolvimento a uma outra entidade ou pessoa, que não o seu criador original, sob pena de estarmos a por em causa o respectivo direito de autor.


23

Se o Anteprojecto prevê uma situação deste tipo no seu art. 23º, em que há uma nítida referência à protecção do direito de autor, não pode o seu art. 219º estar a falar em “aquisição de ideias”, sob pena de contradição e de ir contra os princípios estabelecidos na Directiva 2004/18/CE e o CDA.

6.2

2ª Questão: A utilização da palavra “pode” no âmbito dos concursos de concepção como faculdade que é atribuída à entidade adjudicante de utilizar este procedimento para a aquisição de projectos.

Mais uma vez o texto do n.º 1 do art. 219.º do Anteprojecto merece reparos quanto à forma em que se encontra redigido. Na questão agora em análise, reportamo-nos à utilização do termo ”pode”, como um modo de atribuir uma faculdade, à entidade adjudicante, de se servir deste tipo de procedimento para adquirir trabalhos de concepção:

“Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir uma ou mais ideias, … pode adoptar um concurso de concepção nos termos previstos nos artigos seguintes.” (Sublinhado nosso).

Face ao vertido no dispositivo em apreço, parece estar atribuído à entidade adjudicante, que pretenda adquirir trabalhos de concepção, a faculdade de recorrer, ou não, ao procedimento regulado nos art. 219ª e seguintes do Anteprojecto.

Não nos parece que, face ao teor da Directiva 2004/18/CE, seja essa a intenção do Legislador Europeu ao estabelecer um procedimento especial para a aquisição de trabalhos de concepção.

Analisemos novamente o teor da alínea e) do art. 1º da Directiva:

e)«Concursos para trabalhos de concepção» são procedimentos que permitem à entidade adjudicante adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de dados, um plano ou um projecto seleccionado por um júri de concurso, com ou sem atribuição de prémios. (sublinhado nosso).

O texto da alínea e) do art. 1º da Directiva não dispõe que a entidade adjudicante tem a faculdade de recorrer aos concursos para trabalhos de concepção para adquirir um plano ou projecto.

Não diz também, o enunciado preceito que os concursos para trabalhos de concepção são um dos procedimentos possíveis para a aquisição de planos ou projectos.

É clara a Directiva 2004/18/CE. Para que a entidade adjudicante possa adquirir um trabalho de concepção no domínio da arquitectura, entre outros, terá que recorrer ao procedimento dos trabalhos de concepção que o Anteprojecto veio a transpor nos seus art. 219º e seguintes. Não é atribuída uma faculdade mas antes um dever.

No entanto, como em qualquer regra, deverão ser permitidas excepções. Estas excepções encontram-se reguladas nos artºs 23º e 26º do CCP. Não se põe em causa a necessidade da existência de excepções, mas o que não se pode consentir é que as excepções sejam transformadas em regra.

Atribuir a faculdade, às entidades adjudicantes, de recorrer a um procedimento diverso do estabelecido no, já muito mencionado, art. 219.º, tendo em conta as características técnicas e mesmo artísticas dos trabalhos a adquirir, irá fazer com que a sua qualidade esteja necessariamente posta em causa.


24

6.3

3ª Questão: A aplicação subsidiária do Título III, Capítulo II e III – Concursos Públicos e Limitados por Prévia Qualificação.

O n.º 1 do art. 221.º do Anteprojecto estabelece:

“Os concursos de concepção podem revestir a forma de concurso público ou de concurso limitado por prévia qualificação, com a tramitação prevista no presente título.”

Apesar de, aos olhos de um jurista, se poder entender que deverá aplicar-se, subsidiariamente e com as devidas aplicações, o disposto no Capitulo II e III do Título III, em tudo aquilo que não estiver regulado ou que seja omisso no Capítulo I do Título V, é nosso entender que deverá ficar claro, em termos de redacção do preceito que será aplicado ao capítulo destinado aos Concursos de Concepção, com as devidas adaptações, o que estiver regulado no Capitulo referente aos concursos públicos e também, na parte correspondente, aos concursos limitados por prévia qualificação.

Se, por mera hipótese, fôssemos considerar que apenas seria aplicada, aos trabalhos de concepção, a parte especial dos art. 219.º e seguintes, ficaríamos perante situações de evidente omissão legal com consequências práticas imprevisíveis.

Uma das questões que rapidamente transparece é a que concerne aos pedidos de esclarecimento previstos no art.46º do Anteprojecto. Caso entendêssemos que apenas seria aplicada a tramitação correspondente ao Capitulo I do Título V, encontrava-se arredada a possibilidade de os concorrentes solicitarem pedidos de esclarecimento à entidade nomeada para os prestar.

Face ao exposto e por questões de clareza jurídica deverá o disposto no n.º 1 do art. 221.º do Anteprojecto ser alterado para que não existam dúvidas quanto à aplicação subsidiária das regras gerais dos concursos públicos e limitados por prévia qualificação.

6.4

4ª Questão: Prazos para responder aos pedidos de esclarecimento.

Sob o título de “Esclarecimentos e rectificação das peças do procedimento” prescreve o art. 46.º do Anteprojecto:

“1 – Os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento devem ser solicitados pelos interessados, por escrito, no primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas.

2 – Os esclarecimentos a que se refere o número anterior devem ser prestados, também por escrito, pela entidade para o efeito indicada no programa do procedimento, até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas.

3 – A entidade adjudicante pode proceder à rectificação de erros ou omissões das peças do procedimento nos termos e no prazo previstos no número anterior.


25

4 – Dos esclarecimentos e das rectificações referidos nos números anteriores devem ser juntas cópias às peças do procedimento e todos os interessados que as tenham adquirido devem ser imediatamente notificados daquela junção, publicando-se aviso da mesma, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 108.º, nos n. 1 e 2 do artigo 109.º, no artigo 142.º, no artigo 169.º e no artigo 181.º, consoante os casos.

5 – Os esclarecimentos e as rectificações referidos nos n. 1 a 3 fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito.”

Verifica-se por este artigo que se mantém o esquema já utilizado no regime em vigor, ou seja, no primeiro terço do prazo para a entrega das propostas são apresentados os pedidos de esclarecimento, no segundo terço são dadas as respectivas respostas. Do mesmo modo é permitido à entidade adjudicante a rectificação de erros e omissões das peças do procedimento no segundo terço do mencionado prazo.

A inovação do Anteprojecto, quanto a esta questão dos esclarecimentos, aparece no seu artigo 64º que tem o título de: “Prorrogação do prazo para apresentação das propostas”:

“1 – Quando as rectificações ou os esclarecimentos previstos no artigo 46.º sejam comunicados para além do prazo estabelecido para o efeito, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo por período equivalente ao do atraso verificado.

2 – Quando as rectificações referidas no artigo 46.º implicarem alterações de aspectos fundamentais das peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo por período equivalente ao tempo decorrido desde o início daquele prazo até à comunicação das rectificações.

3 – A pedido, devidamente fundamentado, de qualquer interessado que tenha adquirido as peças do procedimento, o prazo para a apresentação das propostas pode ser prorrogado pelo período considerado adequado, o qual aproveita a todos os interessados.…”.

Este artigo, permite que a entidade, que presta os esclarecimentos, o faça fora dos prazos previstos no art. 46.º, ou seja, para além do segundo terço do prazo para a apresentação das propostas.

O dito artigo 64º prevê as competentes prorrogações de prazo quando os esclarecimentos ou as rectificações sejam efectuadas fora do segundo terço do prazo para a apresentação das propostas e impliquem alterações dos aspectos fundamentais das peças do procedimento. Parece assim ficar salvaguardada, em termos de prazo, a hipótese dos interessados poderem alterar as suas propostas de acordo com as decisões que venham a ser proferidas pela entidade competente.

No entanto, este preceito não acautela os direitos dos interessados de modo a permitir que tenham o efectivo conhecimento quando existam esclarecimentos que vão ser prestados fora do prazo previsto no art. 46º.

Quer isto dizer que pode um interessado estar a trabalhar na sua proposta, ou até já a ter finalizada, quando existem rectificações ou esclarecimentos aos aspectos fundamentais das peças do concurso, que vão ter lugar posteriormente e que por si só pressupõem uma alteração ao seu trabalho.

Caso o interessado tivesse tido conhecimento que existiam esclarecimentos não prestados, dentro do prazo previsto no art. 46º, poderia acautelar o seu trabalho aguardando tal resposta, sabendo de antemão que o nº 1. ou 2 do art. 64º lhe permitiria, em termos de prazo, corrigir a mesma, adequando-a aos esclarecimentos ou rectificações efectuadas ao procedimento.

O nº 4 do art. 64º, parecendo tentar assegurar esta questão, não é claro na sua redacção, limitando-se a referir que deve ser comunicada a decisão de prorrogação.


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Face ao vertido entendemos que o art. 64º deverá conter um número que preveja a comunicação, no final do segundo terço do prazo para a apresentação das propostas, a todos os interessados (que adquiriram as peças do procedimento), de que existem pedidos de esclarecimento que ainda não foram objecto de resposta.

Sugere-se assim a seguinte alteração ao corpo do art. 64.º do CCP mediante a inclusão de um novo número, passando o actual nº 4 a nº 5, sendo que a redacção sugerida para o nº 4 seria:

“Existindo esclarecimentos que não sejam prestados dentro do prazo previsto no n.2 do art.º 46º devem todos os interessados, que tenham adquirido as peças do procedimento, ser notificados, no primeiro dia útil seguinte ao termo do mencionado prazo, da existência de esclarecimentos que não foram ainda prestados”


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7. Conclusões

7.1 Apreciação na generalidade

Algumas características do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos deveriam ser revistas, como o por exemplo a sua enorme remissividade, ou a falta de um artigo inicial contendo, à semelhança do que acontece na Directiva 2004/18/CE que pretende transpor, as definições aplicáveis para efeitos do nele disposto, clarificando logo no início todos os conceitos e organizando os capítulos aplicáveis às diferentes situações sem mais remissividade do que a estritamente necessária.

A entrada em vigor de um diploma desta importância, que se quer claro e ágil, sem passar por um processo de amadurecimento profundo em todos os seus detalhes, corre o risco de vir a criar situações complexas na adjudicação e gestão de Contratos de Obra Pública em Portugal.

7.1.1 Aspectos positivos

O âmbito objectivo no artigo 1º e o âmbito subjectivo no artigo 2º do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Público estão de acordo com o disposto na Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004. Há uma maior uniformização de regras e uma maior cobertura de entidades a elas obrigadas, parecendo-nos louvável a intenção de clarificar o processo relativo à contratação pública e à concorrência transparente e efectiva para a adjudicação dos contratos públicos.

Passa a ser dispensada a prestação de caução, quando o preço total da proposta adjudicada seja inferior a € 200.000 (nº. 3 do Art. 81º.), o que se afigura extremamente positivo.

Quando a entidade adjudicante desista de adjudicar por circunstâncias imprevistas, deve passar a indemnizar os concorrentes que não tenham sido excluídos do procedimento, pelos encargos em que comprovadamente incorreram com a elaboração das respectivas propostas (nº. 4 do Art. 78º). A consagração deste princípio é inovadora e louvável.

O abandono, em definitivo, do anonimato do júri é uma das inovações do Anteprojecto que deve ser igualmente louvada e corresponde a uma aspiração expressa por toda a classe dos Arquitectos, que no 2º Congresso da Ordem foi explicitamente referida (ponto 7.3.6 da moção global14)

7.1.2 Aspectos negativos ou que carecem de correcção

Consideramos negativo, relativamente aos critérios de adjudicação, e sempre que o critério escolhido seja o da proposta economicamente mais vantajosa, que se imponha que a avaliação das propostas implique a utilização de um modelo de atribuição de uma pontuação global, expressa numericamente, sendo a mais vantajosa a que obtiver a pontuação global mais elevada (nº. 3 e 4 do Art. 73º do Anteprojecto). Este princípio não pode ser aplicado aos Concursos para Trabalhos de Concepção.

Os termos em que o Art. 39º define os "elementos da solução de obra" são totalmente desadequados.

O Art. 15º do Anteprojecto ( tipos de procedimentos ) deverá continuar a manter um procedimento idêntico ao Concurso Limitado sem apresentação de candidaturas actualmente previsto no Decreto-Lei nº 197/99. A manutenção desta modalidade, à qual as entidades adjudicantes têm recorrido de forma reiterada, apresenta iniludíveis vantagens porque lhes garante dar sequência lógica a Concursos para Trabalhos de Concepção, através de um procedimento expedito e em consequência económico.

14 ver excerto da moção em anexo


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O Art. 33º que trata das Parcerias Públicas Privadas (PPP) não está disponível. Dada a crescente importância, no quadro nacional, da encomenda resultante das PPP, devia ser dada à Ordem a oportunidade de se pronunciar sobre o conteúdo desta matéria, que foi também objecto explícito de deliberação do nosso Congresso, na moção já referida.

Os termos em que o Art. 39º define os "elementos da solução de obra" são totalmente desadequados. Pressupõem que a evolução de um projecto corresponde ao somatório de elementos fase a fase. Tal não é o caso. O processo de desenvolvimento corresponde a um processo iterativo desenvolvido em diversas fases de sucessiva aproximação e detalhe. Todo o processo de desenvolvimento do projecto está bem definido na Portaria de 7 de Fevereiro de 1972 publicada no Suplemento ao Diário do Governo n.º35, 2ª série, de 11 de Fevereiro de 1972, alterada pela Portaria de 22 de Novembro de 1974, publicada no Diário do Governo n.º2, 2ª série, de 03 de Janeiro de 1975, e Portaria publicada no Diário da República, n.º53, de 05 de Março de 1986. Nos artigos 2º. a 9º, a referida portaria define as diversas fases de projecto de modo claro e o conteúdo da fase final de projecto (projecto de execução). Os termos em que a portaria está redigida devem ser adoptados no Anteprojecto.

Assim, a solução de obra deve ser constituída pelo projecto de execução e respectivas informações especiais, pois as fases anteriores apenas informam a fase de projecto de execução, não constituindo elementos da solução de obra.

Os esclarecimentos solicitados pelos interessados devem ser prestados pela entidade para o efeito indicada no programa do procedimento (nº. 2 do Art. 46º). Este preceito amplia o disposto no nº. 1 do Art. 93º, do DL 197/99, que indica que é ao Júri que compete tal tarefa, o que se afigura sensato para evitar, por exemplo, ter-se uma entidade a prestar esclarecimentos e outra a avaliar as propostas, podendo eventualmente haver interpretações discordantes entre elas. A ampliação referida pode, pois, mostrar-se contraproducente.

Nos agrupamentos de concorrentes (nº. 1 do Art. 50º.), na redacção adoptada, não está previsto um agrupamento constituído por uma pessoa singular com várias pessoas colectivas, e devia estar.

O nº 2 do Art. 50º introduz uma inovação que respeita ao facto de um membro de um agrupamento concorrente não poder integrar, em simultâneo, outro agrupamento concorrente. Este princípio que parece fazer sentido no domínio das Empreitadas de Obras Públicas, e até mesmo no das Concessões de obras ou serviços públicos, já parece não se justificar quando aplicado aos concursos para trabalhos de concepção, podendo mesmo produzir efeitos contrários aos pretendidos, por poder dificultar e mesmo inviabilizar a constituição de equipas. A exclusividade de participação de um membro num agrupamento deverá ser deixada ao critério do concorrente.

O Art. 52º que trata dos documentos de habilitação prevê no seu corpo a entrega de alguns documentos originais (ver alínea d) do nº. 1 e nº. 8.). A exigência da apresentação destes documentos contraria o espírito do programa SIMPLEX (Programa de Simplificação administrativa e legislativa) e o previsto no programa do Governo. O facto de actualmente não só os particulares, mas também as pessoas colectivas, quando concorrem à concessão de subsídios ou a concursos públicos de contratação de bens e serviços, terem que instruir os seus processos com as conhecidas declarações de situação contributiva regularizada perante as Finanças e Segurança Social já foi verberado pelo próprio Primeiro Ministro na Assembleia da República. Na prática, tem que se pedir ao Estado uma informação que o Estado já tem, para a dar a conhecer ao próprio Estado. Graças a esta imaginação burocrática, só os serviços da Segurança Social emitem mais de 150.000 certidões negativas de dívida todos os anos, como foi publicamente assumido pelo Governo. O previsto no Art. 52º do Anteprojecto deveria ter desde já em consideração o espírito reformador do Programa SIMPLEX.


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A designação dada ao Título V (Concurso de Concepção) aparece simplificada, quer em relação à adoptada pela Directiva (Concursos para Trabalhos de Concepção), quer em relação à adoptada pelo DL 197/99 (Trabalhos de Concepção), pelo que devia ser corrigida.

A terminologia utilizada (Termos de Referência) para definir as peças do processo do Concurso não parece ser a mais adequada, tendo em conta que a natureza predominante dos concursos para trabalhos de concepção é a de apresentação de planos e projectos (Art. 226º). Seria preferível remeter para a terminologia utilizada no Concurso Público (Art. 110º), com as necessárias adaptações, em vez de misturar matérias que cumprem objectivos diferentes, sob uma mesma designação genérica.

Um processo de concurso deve integrar: o Anúncio; um Regulamento que é um documento de natureza jurídico-administrativa que estabelece os termos a que obedece o concurso, designadamente no que concerne à tramitação procedimental; um Caderno de Encargos em que são estabelecidos o modo de apresentação dos trabalhos bem como as peças e os documentos de habilitação a apresentar pelos concorrentes no Concurso; e, finalmente, um Programa Preliminar que é o documento em que a entidade adjudicante define os objectivos, características gerais e condicionamentos financeiros do objecto do concurso. Nos casos em que se preveja a adjudicação de um contrato de prestação de serviços na sequência do concurso, será ainda anexada uma Minuta do Contrato onde a entidade adjudicante propõe, sujeitas a negociação, as condições pelas quais se deverá reger o contrato, designadamente no que se refere a prazos, formas de pagamento, fases de desenvolvimento do trabalho, honorários, etc. O Anteprojecto não respeita a terminologia consagrada nesta matéria.

O nº. 2 do Art. 227º, tal como se encontra redigido, afasta as associações públicas dos júris dos concursos o que acarretará perda de independência e redução da qualidade das soluções escolhidas.

No Título VI, que trata das garantias administrativas, fica-se com a sensação que são retiradas aos concorrentes algumas garantias que lhes assistiam nos Actos Públicos, designadamente a faculdade de eles interporem recursos hierárquicos. A simples remissão para o Código do Procedimento Administrativo, pelo menos nos termos em que está feita, afigura-se-nos insuficiente. Nestas matérias, o DL 197/99 é mais claro e portanto ajuda mais os concorrentes.

Além disso, quando o nº. 2 do Art. 239º refere que os recursos administrativos só podem ser interpostos se se tratar de peças do procedimento e de actos administrativos susceptíveis de impugnação contenciosa, parece estar a retirar aos concorrentes a faculdade de interporem recursos administrativos sobre matérias e actos administrativos que não justifiquem impugnação contenciosa. Esta questão deve ser aclarada.

O Art. 247º que trata da contagem dos prazos ainda não está disponível. Este assunto é de vital importância para se saber quando é que os prazos são em dias úteis e quando são em dias corridos.

Nos casos em que está prevista adjudicação e ela deva ser feita à proposta economicamente mais vantajosa, não se fica a saber se nos Concursos de Concepção deve ou não ser aplicado o preceituado no nº. 3 do Art. 73º, no Art. 124º e, no caso dos Concursos Limitados por Prévia Qualificação, as disposições constantes do Art. 137º, sendo que umas e outras se nos afiguram desadequadas para aqueles Concursos, com excepção, talvez, da primeira.


30

7.2 Propostas de alteração na especialidade

As propostas que se apresentam visam dar um contributo construtivo para a redacção do articulado, sem prejuízo de ulteriores apreciações ou formulações por parte da Ordem, face à redacção final que venha a ser apresentada.

( As alterações propostas figuram em bold itálico )

Artigo 19º.

Escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços

1- …

a) O ajuste directo só pode ser adoptado para a formação de contratos de valor inferior a 75.000 euros, salvo nos casos de contratos para trabalhos de concepção no domínio dos serviços, cujo limite é de 19.000 euros.

Artigo 21º.

Obrigatoriedade de escolha do concurso limitado por prévia qualificação

Sem prejuízo do disposto no artº. 221, quando, nos termos dos artigos anteriores, seja possível optar entre o concurso público e o concurso limitado por prévia qualificação, deve adoptar-se este último sempre que a natureza das prestações objecto do contrato a celebrar requeira a prévia avaliação da capacidade técnica ou da capacidade financeira dos candidatos.

Artigo 39º.

Elementos da solução da obra

1- Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada e de concessão de obras públicas integram, necessariamente, os elementos da solução das obras, de acordo com os números 2, 3 e 4 deste artigo.

2- A solução da obra a realizar compreende o projecto de execução elaborado pelo projectista e aprovado pela entidade adjudicante, conforme definição disposta na alínea a) do artigo 1º da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972.

3- Os documentos que constituem o projecto de execução estão previstos nas Disposições Gerais definidas pelo artigo 7º da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972 e nas Disposições Especiais definidas pelos artigos 17º, 24º, 30º, 36º, 41º, 46º e 52º da da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972 caso se tratem respectivamente de obras de edifício, instalações e equipamentos, pontes e viadutos, estradas, obras hidráulicas, abastecimento de água, drenagem e tratamento de esgotos.


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Artigo 64º.

Prorrogação do prazo para a apresentação das propostas

1- …

2- …

3- …

4- Existindo esclarecimentos que não sejam prestados dentro do prazo previsto no n.2 do art.º 46º devem todos os interessados, que tenham adquirido as peças do procedimento, ser notificados, no primeiro dia útil seguinte ao termo do mencionado prazo, da existência de esclarecimentos que não foram ainda prestados

5- As decisões de prorrogação nos termos dos números anteriores cabem ao órgão competente para a decisão de contratar e devem ser juntas às peças do procedimento e notificadas a todos os interessados que as tenham adquirido, publicando-se imediatamente aviso daquelas decisões, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 108.º, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 109.º, no artigo 142.º, no artigo 169.º e no artigo 181.º, consoante os casos.

Artigo 68º.

Competência

1- …

a) …

b) …

c) Proceder à apreciação e ordenação das propostas admitidas;

TÍTULO V

CONCURSOS PARA TRABALHOS DE CONCEPÇÃO NO DOMÍNIO DOS SERVIÇOS

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 219º.

Âmbito

1 – Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de


32

dados, um plano ou um projecto, deve adoptar um concurso para trabalhos de concepção nos termos previstos nos artigos seguintes.

2 – Na sequência de um concurso para trabalhos de concepção, a entidade adjudicante poderá celebrar, quando for o caso, por ajuste directo, nos termos previstos na alínea l) do nº1 do artigo 26º, um contrato de prestação de serviços com o candidato seleccionado naquele concurso, destinado à concretização ou desenvolvimento do plano ou projecto.

Artigo 220º.

Exclusões e ajuste directo

1- O presente título não é aplicável aos concursos para trabalhos de concepção

…

Artigo 221º.

Modalidades de concursos para trabalhos de concepção

1- Sem prejuízo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 19º, os concursos para trabalhos de concepção podem revestir a forma de:

a) concurso público, com uma ou duas fases de desenvolvimento das propostas;

b) concurso limitado por prévia qualificação;

c) concurso limitado sem apresentação de candidaturas;

com a tramitação prevista no presente Título, sendo-lhes supletivamente aplicável os capítulos II e III do Título III da parte II deste diploma, com as necessárias adaptações.

2 - Pode ser adoptado o concurso limitado por prévia qualificação sempre que a complexidade do objecto do concurso, exigindo qualificações específicas dos participantes, torne recomendável que a entidade adjudicante avalie a capacidade técnica dos candidatos, e desde que a modalidade prevista na alínea a) do número anterior não se mostre adequada.

3 - Deve adoptar-se o concurso limitado sem apresentação de candidaturas, quando o contrato a celebrar venha na sequência de um procedimento para trabalhos de concepção e deva, de acordo com as regras aplicáveis, ser celebrado com um dos candidatos seleccionados, caso em que todos os candidatos seleccionados devem ser convidados a apresentar proposta.

Artigo 222º.

Início do concurso para trabalhos de concepção

O concurso inicia-se com a decisão de adquirir um plano ou projecto, subjacente à decisão de autorização da despesa relativa aos prémios de participação a que os concorrentes tenham direito, acrescido do valor


33

estimado do contrato de prestação de serviços a celebrar, quando no procedimento esteja prevista a subsequente adjudicação desse contrato.

Artigo 223º.

Escolha da modalidade do concurso para trabalhos de concepção

A escolha da modalidade do concurso deve ser fundamentada, cabe ao órgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto e pode ser feita em simultâneo com esta decisão.

Artigo 226º.

Peças do concurso

1- Nos concursos para trabalhos de concepção é aprovado pelo orgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto, um documento designado Processo do Concurso, que deve conter um Regulamento, um Caderno de Encargos, um Programa Preliminar e, caso se preveja a adjudicação de um contrato de prestação de serviços na sequência do concurso, uma Minuta do Contrato.

2- O Regulamento do concurso destina-se a definir os termos a que obedece o concurso até à celebração do contrato, caso a ele haja lugar, devendo especificar, designadamente:

d) …

e) eliminar

f) A entidade adjudicante;

g) O orgão que tomou a decisão de aquisição do plano ou projecto e, …

h) Os critérios de avaliação, bem como os factores e sub-factores que o densificam;

i) O montante global dos eventuais prémios de participação a atribuir aos concorrentes cujas propostas sejam seleccionadas;

l) O número de propostas a adjudicar;

l) O valor do prémio de consagração a atribuir ao concorrente cuja proposta resulte vencedora;

m) A intenção de celebrar na sequência do concurso para trabalhos de concepção, um contrato de prestação de serviços destinado à concretização ou desenvolvimento do, ou dos planos ou projectos adquiridos neste concurso ou, em alternativa, a declaração expressa de que não tem essa intenção.

3- O Caderno de Encargos destina-se a definir o modo de apresentação dos trabalhos, bem como, as peças e os documentos de habilitação a apresentar pelos concorrentes.

4- O Programa Preliminar é o documento em que a entidade adjudicante define aos concorrentes os objectivos, características gerais e condicionamentos financeiros do objecto do concurso.

5- A Minuta do Contrato a celebrar destina-se a permitir à entidade adjudicante, na situação prevista no nº 1, propor, sujeitas a negociação, as condições pelas quais se deve reger o contrato, designadamente no que se refere a prazos, formas de pagamento, fases de desenvolvimento do trabalho e honorários.


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6- Quando a entidade adjudicante adoptar a modalidade de concurso limitado por prévia qualificação, o Regulamento e o Caderno de Encargos devem indicar, respectivamente:

a) Os requisitos de capacidade técnica que os candidatos devem preencher, bem como o prazo e o local para a apresentação das candidaturas;

b) Os documentos destinados à qualificação dos candidatos.

c) Eliminar

7- O Processo do Concurso pode ainda conter quaisquer regras específicas sobre o concurso para trabalhos de concepção consideradas convenientes pela entidade adjudicante, bem como anexar quaisquer documentos complementares necessários à cabal compreensão do documento referido no nº. 4 ou indicar a entidade e o local onde esses documentos podem ser obtidos directamente pelos interessados.

8- As normas do Processo do Concurso prevalecem sobre quaisquer indicações constantes dos anúncios com elas desconformes.

Artigo 227º.

Júri do concurso para trabalhos de concepção

1- O júri do concurso, designado pelo órgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto, é composto unicamente por pessoas singulares, em número ímpar, pelo menos por três membros efectivos, um dos quais presidirá, e dois suplentes.

2- Quando, no Processo do Concurso, for exigida aos concorrentes a titularidade de habilitações profissionais específicas, a maioria dos membros do júri deve ser titular da mesma habilitação, devendo a respectiva associação pública indicar um deles, sempre que a esta lhe seja possível.

3- Ao funcionamento do júri do concurso para trabalhos de concepção é aplicável o disposto no artigo 67º.

4 – As deliberações do júri do concurso para trabalhos de concepção sobre a ordenação das propostas ou sobre a exclusão das mesmas por inobservância, em aspectos essenciais, do documento referido no nº. 4 do artigo anterior, têm carácter vinculativo para a entidade adjudicante, não podendo, em qualquer caso, ser alteradas depois de conhecida a identidade dos concorrentes.

Artigo 228º

Anonimato

1- No concurso para trabalhos de concepção, qualquer que seja a modalidade adoptada, a identidade dos concorrentes autores das propostas só pode ser conhecida e revelada depois de elaborado o relatório final do concurso.

2- A entidade adjudicante, o júri do concurso e os concorrentes devem praticar, ou abster-se de praticar, se for o caso, todos os actos necessários ao cumprimento do disposto no número anterior, nomeadamente no que respeita ao acesso aos documentos complementares referidos no n.º 7 do artigo 226.º.


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Artigo 229º.

Apresentação de proposta

Cada concorrente só pode apresentar uma única proposta de plano ou projecto.

Artigo 230º

Fixação dos prazos para a apresentação dos documentos

O prazo para a apresentação dos documentos destinados à qualificação, quando a modalidade escolhida for a de concurso limitado por prévia qualificação, bem como o prazo para apresentação dos documentos que materializam os planos ou projectos propostos são fixados livremente pela entidade adjudicante, tendo em conta o tempo necessário à respectiva elaboração, em função da natureza, das características e da complexidade inerentes ao concurso em causa.

Artigo 231º.

Regras do concurso público

1- Quando a modalidade escolhida for a de concurso público, os documentos que materializam o plano ou projecto proposto devem ser encerrados em invólucro opaco e fechado, no rosto do qual deve ser escrita apenas a palavra «Proposta Técnica» e a designação do concurso.

2- Em invólucro com as características indicadas no número anterior, no rosto do qual deve ser escrita apenas a palavra «Concorrente», devem ser encerrados os documentos exigíveis nos termos do disposto nos artigos 52º. a 56º. deste diploma.

3- …

4- Os documentos que materializam o plano ou projecto proposto, bem como todos os invólucros referidos nos números anteriores, devem ser elaborados e apresentados de tal forma que fique assegurado o total anonimato dos seus autores, não podendo conter qualquer elemento que permita, de forma directa ou indirecta, a sua identificação;

5- A proposta pode ser entregue directamente ou enviada por correio registado, sem indicação do remetente, devendo, em qualquer caso, a respectiva recepção ocorrer dentro do prazo e no local fixados para a apresentação das propostas.

6- A recepção das propostas deve ser registada, anotando-se a data e hora em que as mesmas são recebidas e, no caso de entrega directa, deve ser entregue ao seu portador um recibo comprovativo da respectiva entrega.

7- Depois do termo do prazo para a apresentação das propostas, o júri do concurso atribui um número a cada um dos invólucros exteriores, abre-os e escreve esse mesmo número nos respectivos invólucros referidos nos n.ºs 1 e 2.

8- O júri do concurso procede seguidamente à abertura dos invólucros que contêm os documentos que materializam os planos ou projectos propostos pelos concorrentes, procedendo à sua apreciação e elaborando um relatório final, assinado por todos os seus membros, no qual deve indicar, fundamentadamente:


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a) A ordenação das propostas de acordo com os critérios de avaliação fixados no Regulamento;

b) A exclusão das propostas:

i) …;

ii) …;

iii) Que sejam consideradas inaceitáveis por inobservância, em aspectos essenciais, do documento referido no nº 4 do do artigo 226.º

9- …

10- O júri do concurso deve ainda excluir as propostas apresentadas pelos concorrentes em violação do disposto no artigo 229.º, notificando-os dessa exclusão.

Artigo 232º

Regras do concurso limitado por prévia qualificação

1- …

2- …

3- …

4- Depois do termo do prazo para a apresentação das candidaturas, o júri do concurso procede à sua apreciação, qualificando os candidatos que, tendo apresentado as respectivas candidaturas tempestivamente, cumpram os requisitos de capacidade técnica fixados no Processo do Concurso.

5- Efectuada a qualificação, o júri do concurso envia aos candidatos qualificados, em simultâneo, um convite à apresentação de propostas de planos ou projectos de acordo com as regras fixadas no Regulamento.

6- Cumprido o disposto no número anterior, o concurso para trabalhos de concepção prossegue os seus termos de acordo com o disposto no artigo anterior.

7- O relatório final do concurso deve ainda indicar, fundamentadamente, quais os candidatos excluídos, quer por não preencherem os requisitos mínimos de capacidade técnica exigidos no Processo do Concurso, quer por terem apresentado as respectivas candidaturas após o termo do prazo fixado para o efeito.

Artigo 233º

Prémios e adjudicação

1. O órgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto adjudica uma ou mais propostas, consoante o número fixado no Regulamento do concurso, de acordo com o teor e as conclusões do relatório final do concurso, nomeadamente com as deliberações vinculativas tomadas pelo júri.

2. (NOTA: Este número poderá ser eliminado ou adoptado noutro local do CCP pois o momento da premiação e o momento da adjudicação são distintos.)

3. A decisão de adjudicação referida no número anterior é notificada simultaneamente a todos os concorrentes e, quando a modalidade escolhida for a de concurso limitado por prévia qualificação, aos candidatos excluídos.


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Artigo 234º

Caducidade da adjudicação

(NOTA: Eliminar este artigo pois o seu conteúdo deverá constar das causas de caducidade da adjudicação ou seja do art.º 79 que poderá necessitar de ajustamento.)

Artigo 236.º

Prevalência

1. As normas constantes do presente título relativas ao concurso para trabalhos de concepção prevalecem sobre quaisquer disposições do Processo do Concurso e respectivos documentos complementares com elas desconformes.


ANEXOS:

Anexo 1 Conselho de Arquitectos da Europa

European Public Procurement Legislation and Architectural Services Recommendations and Guidelines for Transposition to National Law

Anexo 2 Conselho de Arquitectos da Europa

RESPONSE OF THE ACE TO THE COMMISSION CONSULTATION On the Green Paper on Public-Private Partnerships Published by the European Commission on the 30th April 2004 – COM(2004)327final

Anexo 3 Arq. Helena Roseta, Presidente da Ordem dos Arquitectos

Artigo “Derrapagem ou Hipocrisia” publicado no jornal “Público”, 12 de Fevereiro 2006, pág. 6

Anexo 4 Catálogo Encomenda Pública e Concursos de Arquitectura

Anexo 5 Excerto da Moção de Orientação Global, 2º Congresso da Ordem dos Arquitectos, Nov 03

ANEXO 1

This version prepared and printed in October 2005

European Public Procurement Legislation and Architectural Services Recommendations and Guidelines for Transposition to National Law Adopted by the General Assembly of the ACE On 20th November 2004 Glossary and Annex 3 Awarding Criteria Corrected by T Maibaum and HG Brunnert 25 May 2005

3

Contents I. Introduction II. Recommendations for the transposition of the Legislative Package

into National law II. Best practice Guidelines III. Recommendations for Design Contests (Architectural

Competitions) IV. Glossary VI. Annexes

4

I. Introduction The Architects’ Council of Europe (ACE) is an organisation, based in Brussels, whose Membership consists of the professional representative organisations of all twenty-five European Union Member States and the three Accession States as well as Switzerland and Norway. As such it is an organisation that represents the interests of about 450,000 architects from Europe. In February 2004, the legislative package simplifying and modernizing the public procurement directives and adapting them to modern administrative needs was definitely adopted by the EU’s Council of Ministers and the European Parliament. The directives impose EU-wide competitive tendering for public contracts above a certain value and transparency and equal treatment for all tenderers to ensure that a contract is awarded to the tender offering best value for money. The amended directives will lead to substantial changes in national public procurement law and its provisions have to be transposed into national law within less than two years. Member States should use this opportunity to amend national public procurement legislation to the maximum benefit of citizens, economic operators and contracting authorities. The ACE regards supporting this goal, especially in the area of procurement of architectural services, as an important objective. This best practice paper contains recommendations and mechanisms. Firstly, the guidelines make recommendations on best practice on a chronological basis throughout the procurement procedure. Secondly, recommendations are given on the application of European provisions for design contests (architectural competitions). The glossary is intended to give an understanding of terminology and gives a summary of the basic ACE recommendations for the procurement of architectural services. Last but not least, the guidelines will demonstrate appropriate mechanisms for the transposition of the new directives into national law on architectural services. This paper does not focus only on the evaluation of good practice in Member States. Particular attention has also been paid to malpractice in procurement procedures at national level. Such experiences have to be taken into account so as to eliminate procurement practices which undermine the principles of transparency, competition and non-discrimination. ACE would welcome the extensive use of these guidelines within the Member States. These recommendations were adopted by the ACE General Assembly, representing professional architectural organisations in all EU Member States, on the 20th November 2004 in Brussels.

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II. Recommendations for the transposition of the new Public Procurement Directives published

in April 2004 in the EU Official Journal into National Law The Procurement directives offer a set of new instruments and procedures, some of which are not suitable for the procurement of architectural services. The Procurement Directives offer a framework for procuring a wide range of services, supplies, goods and works. Some of the procedures are not necessarily required or useful for the procurement of architectural services, but on the other hand, the directives allow a transposition on a national level, which takes into account the specific nature of architectural services. Therefore, the ACE recommends careful consideration of the following comments on the suitability of the new procedures and instruments for the procurement of architectural services. 1. New procedures 1.1 The competitive dialogue Because of the definition given in the directive, the ACE is of the opinion that it is not suitable for the

procurement of architectural services. Additionally, this procedure raises serious problems concerning the protection of author’s rights. The Directive describes several situations where it would be impossible for the contracting authority to “objectively” define the means of satisfying its needs, or of assessing what the market can offer, in the way of technical solutions and/or financial legal solutions. “Objectively” means that this does not depend on the individual capacity of the contracting authority, and that even by a definition of purely performance or functional requirements (Art 23 paragraphs 3b, c and d) no useful solution can be expected (see Article 1, paragraph II(c)). This situation may arise, in particular, with the implementation of important integrated transport infrastructure projects, large computer networks or projects involving complex and structured financing, the financial and legal make up of which cannot be defined in advance (“particularly complex projects”). These considerations show that the competitive dialogue is tailored for projects – e.g. certain public private partnership models – which cannot be handled in a standard procedure.

1.2 Electronic auctions Electronic auctions are suitable mechanisms in cases when the contract specifications can be

established with precision. Under the definition of this procedure, the Directive has clarified that certain service contracts and certain works contracts having intellectual performance as their subject matter, such as the design of works, may not be the object of electronic auctions. See Article 1 paragraph 7. However, the electronic auction makes sense in the field of procurement of homogenous and standardised goods or services.

The nature of architectural services excludes it from the scope of application of the electronic

auction. In this case, there is no obligation to transpose the procedure into national law. If Member States do so, it must be made clear that architectural services are excluded.

2. New instruments 2.1 Framework agreements Framework agreements are generally not suitable for architectural services. The purpose of

framework agreements is to establish the terms governing contracts to be awarded during a given period with regard to price and, where appropriate, the quantity envisaged (see Article 1 paragraph 5). Every single project should be open to competition, as every building deserves a specific quality approach. The awarding decision must be based on qualitative criteria. Architectural services are not measured by price and quantity. Secondly, framework agreements – even with the time limit of four years – restrict access to single contracts.

2.2 Dynamic purchasing systems The dynamic purchasing system is designed for commonly used purchases, the characteristics of

which, being generally available on the market, meet the requirements of the contracting authority (see Article 1 paragraph 6 and see also 1.2). Consequently, this is not a useful or appropriate instrument for the procurement of architectural services.

3. Architectural Design Contest

The ACE recommends the transposition of the directives in such a way that, in the case of a design contest, the contract is awarded to one of the winners (successful candidates) of the design contest

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by using the negotiated procedure without publication of a contract notice (Art. 31 paragraph 3). If the contracting authority chooses the negotiated procedure under Article 30 paragraph 1c, an architectural design contest should be integrated to obtain the best results for the design of works. The combination of the above instruments (design contest and negotiated procedure) is the best way to guarantee a high degree of quality and economically beneficial results which cannot be achieved by using the open or restricted procedure (see also above under II.4) Design contests should, in all cases, be remunerated by an adequate and fair prize allocation (payment).

4. Others Design and build The ACE recommends a clear separation between design and execution of works. The European legislator has decided not to prescribe such a separation, but has clarified that the decision to award contracts separately or jointly must be determined by qualitative economic criteria, which may be defined by national law. Member States are recommended to determine such criteria on the basis of existing studies of the qualitative and economic results of separate or joint contracts. The ACE specifically draws attention to existing studies undertaken by courts of auditors which reveal the economic risks of design and build projects (see footnote 2).

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III. Best Practice Guidelines The public procurement directives provide a range of public procurement procedures which can be adopted and applied to specific procurement types, allowing the appropriate application of the European provisions to the procurement of architectural services, which are of a specific nature. Therefore existing procurement procedures have not always been the most effective for achieving the best quality in this field. For this reason the ACE, in 2000, developed general recommendations on public procurement of architectural services which evaluate the important task of the architect not only in the cultural dimension, but also in sustainability, innovation and the environment. The conclusions drawn in those recommendations were:

- the award of contracts for architectural services must focus on the quality of the service and of the technical offer and not on the price of the service,

- architectural design competitions are the best method of achieving quality, - the architect must be in a position to act as an independent trustee of the contracting authority.

These recommendations are still valid and must be considered throughout the entire procurement process - from the first step, the definition of the project, until the awarding decision. 1. Definition of the project The definition of the project is the first step in the procurement procedure. It is a critical phase, especially as the contracting authority has to make initial decisions which will be of considerable importance for the procurement process.

- Firstly, the contracting authority has to define the project, in the form of a brief either from its own

resources or with the assistance of experts (for an example see Annex to section III – 1). The brief is the basis for the tender documents which are to be developed in the second stage.

- The brief could also be developed by holding an ideas competition. - It is emphasised that authorities should not restrict information about contracting opportunities. In an

unacceptable number of cases, such opportunities have not been listed in the TED database in the past. In some cases, public authorities have claimed urgency as an excuse for dispensing with competitive procurement requirements and appointing a contractor without competition. Information should not be confined to official Journal Notices only, but should include procedures for administrative transparency. These above cases show that inadequate access to information on public contracting, which is legally required to be provided, has been used as a means of evading public procurement provisions. Member States should be encouraged to make administrative procedures more transparent.

- A further step for the contracting authority is the decision on whether to award design and execution

of work separately or jointly. The European legislator has clarified in the new directives that it is not the intention to prescribe either joint or separate contract awards. The legislator emphasises that the decision to award contracts separately or jointly must be determined by qualitative and economic criteria which may be defined by national law. The ACE has expressed the view that a separation of design and execution of work is the best option1. This finding is based on several research projects in the Member States, among others several extensive studies undertaken by the courts of auditors2. Design contests – if properly organized and handled – have proved most beneficial for the quality of public construction works.

- During the definition phase of the project, the contracting authority has to decide on the appropriate

procedure. In exceptional cases, where no clear brief or performance specification can be drawn up, even by means of an ideas competition, contracting authorities might have to consider the use of the competitive dialogue (see below).

1 RIBA has expressed another point of view. 2 See for example „Finanzamt Ludwigburg – Umbau und Neubau“, published by the Ministry of Finance, Baden-Württemberg Juni 1999; Hochbau des Bundes Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen, Empfehlungen für das wirtschaftliche Planen und Ausführen von Hochbaumaßnahmen des Bundes, Hrg.:; Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Bonn März 2001, S 63; Jahresbericht 2000 des Landesrechnungshofes Rheinland-Pfalz Tz. 26

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- The ACE draws attention to the fact that the new directives provide for the improved inclusion of environmental aspects in the definition of projects. These play a fundamental role for the life cycle costs of buildings. It is particularly welcome that requiring high standards in this field is no longer seen as a means of discriminating against economic operators, but as an essential contribution to sustainable and environmentally-friendly development. It is emphasised that the consideration of such aspects generally requires a decision to award contracts on the basis of the economically most advantageous tender (see below).

- The definition of the project sets out which specific fields and/or experts have to be included in the

project. 2. Selection criteria As a general principle, the selection criteria defined by the contracting authority should be based on the performance of the architect. If there is a need to restrict the number of possible participants to a number which can be handled by the contracting authority, there are various ways to achieve this objective.

Good Practice

- Particularly complex projects may, on occasion, require the use of selection criteria (specific experience, references and additional special qualifications such as acoustic engineering etc) which exclude generally qualified economic operators. In such cases, the contracting authority should accept the participation of groups of economic operators.

- Selection criteria should be defined in such a way as not to exclude the participation of architects.

This must be seen as a valuable resource for our economy which offers significant potential for innovative ideas and concepts.

-Candidates should be selected by independent and qualified committees. - Limitation of the number of candidates must be made on the basis of non-discriminatory methods.

If there is a need for such limitations, the selection process can, for example, take place in several stages. After a pre-selection of suitable candidates (see Chapter VII, sections 1 and 2 of the Directive) contracting authorities can organise lotteries to cut down the number of participants.

Selection criteria for procurement of architectural services

Bad Practice - Selection criteria should never be designed with the objective of reducing the number of participants. In a considerable number of official Journal Notices, the ACE has noted the abuse of selection criteria listed by the European directives. For example, candidates or tenderers may be asked to prove their suitability by providing information on turnover during the past three fiscal years, the number of the workers employed on average during the year for the past three years, the technical personnel intended for managerial and supervisory functions etc. Such criteria generally do not relate to the quality of the service which can be expected of a candidate in the field of architectural services. Consequently, such criteria should not be used as a technical means to limit the number of participants. - In cases where additional qualifications/skills are required, the number of participants should not be reduced by a prohibition of subcontracting. In addition, an obligation to name such subcontractors or co-contractors should only be imposed on participants after the pre-selection phase. - Even if illegal under the directive, selection criteria are often used to favour regional participants. Several OJEC Notices have demonstrated that some contracting authorities try to restrict participation to participants with their main or branch office near the location of the project. In other cases, contracting authorities required specific experiences of characteristic local or regional design and construction. Another general problem is the option of pre selecting candidates. The annex to the directives lists states in “contest notices” under 5 b: “Names of participants already selected, if any.” There may be a need to pre-select qualified candidates in some cases. For example, if there are successful candidates from a previous ideas or urban design contest or an architect of a building or

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complex to be extended. The method of pre selection may not be used to circumvent competition, e.g. by pre selecting candidates exclusively on a regional level.

3. Evaluation criteria In design contests, juries need clear evaluation criteria for assessing the projects submitted by candidates. These criteria, which must be published in the contest notice, should be chosen from the criteria listed below (see Annex to section III – 3). 4. Awarding criteria Award criteria must be suitable for the identification of the Economically Most Advantageous Tender (EMAT). Consequently, the criteria should relate specifically to the particular project. Award criteria for architectural services must give primary importance to the quality of the technical offer. Such criteria include aesthetic, economic, functional and environmental characteristics, operating and life cycle costs, cost effectiveness and integration into the built environment including social and infrastructural aspects. These criteria can be most effectively evaluated in a design contest. Therefore, awarding criteria for architectural services must be based on the EMAT and not on the price of the architects’ service only. A low offer leads to a low standard in the final product. The award criteria offer a wide range of possibilities and opportunities for criteria which guarantee the best results for public planning and building. 5. Adequate procedures Evaluation of different national procurement models for architectural services shows a considerable similarity in the use of certain instruments aimed at achieving a high quality service or of the architectural solution to the problem. However, existing procurement procedures used in this field have not always been effective. Most national procurement procedures for architectural services are directly based on the provisions for the design contest or contain elements of the design contest: specifically, juries and technical bids/outline solutions are used in several types of procedures. As a result of an evaluation of the suitability and results of different national procedures, the ACE has come to the conclusion that the most advantageous way to procure architectural services is the two-stage design contest followed by a negotiated procedure without prior publication. The ACE draws attention to the fact that architectural competitions (design contests) can be made obligatory at national level without being in conflict with European procurement legislation. In the case of Public Private Partnerships the Design Contest can provide optimum results in terms of quality and economic advantages (for details see under: recommendations for architectural competitions) and guarantees the quality of the outcome for the public partner. The ACE has specifically evaluated the advantages and disadvantages of the integration of design contests in the open (and as well in the restricted) procedure (“two envelope system”). In principle the concept of evaluating technical bids and price bids in consecutive phases makes sense. On the other hand, this leads to an unnecessary waste of economic resources as all the participants have to develop proposals up to a detailed level to allow the price to be decided. Therefore the ACE stresses that the integration of the design contest is only operative and economically viable when it takes place within the negotiated procedure. Although the general procurement system of the directives is based on competitive procedures, there are exceptions where direct negotiations without prior publication is allowed e.g. Article 31, paragraph (1)(c). As the publication is the basic element of transparency, access and opening up of competition in public procurement, the abuse of these exemption rules must be efficiently monitored. In many cases this is used only to evade procurement procedures which are not acceptable. Such malpractices have significant additional cost implications together with poor quality. In the light of this, the ACE recommends the amendment of national rules on the accessibility of (general) information on future procurement projects of contracting authorities (see also above).

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IV. Recommendations for Design Contests The awarding of contracts for architectural services must focus on the quality of the service and of the technical offer and not on the price of the service. Architectural design competition is one of the best means to provide for quality. It demonstrates the skills of the profession and emphasizes quality based awarding criteria. In respect of the great intellectual and economic investment by all parties involved in such procedures, the ACE has established the following rules which comply with European public procurement law. The following set of rules and recommendations is divided into 3 parts:

1. 10 rules, which are essentials to be respected in every procedure, called architectural competitions.

2. Recommendations on how to organise and manage the procedure. 3. Additional regulations which have to be applied within public procurement

Part 1 10 rules, which are essentials to be respected in every procedure, called architectural competitions

1 Definition of an architectural competition: Architectural competition means the procedure of a Design Contest evaluating the ideas of architects, landscape architects and urbanists in a formalised procedure on a defined program and defined criteria, anonymously weighted by an independent Jury. There are different kinds of competition

o project competition o ideas competition

which can be held separately or combined in different stages. In case of a two-stage competition the jury has to be the same in both stages and the procedure is anonymous until the final decision of the jury.

2 Equal chances for all participants

o Same information level provided to all participants at the same time o No individual exchange of information between participants and jury members o Persons excluded from participation:

The representatives, partners or employees of the promoter or of any jury member, or any person who has been involved in the preparation of the competition, will not be eligible to compete or to assist competitors

o Questions about the brief are answered to all participants simultaneously. 3 Independent jury

o The jury shall be autonomous in its decisions or opinions. o Where a particular professional qualification is required from participants, at least a third

of the members of the jury shall hold that qualification at a high standard, and must be independent from the client.

o The jury shall examine the proposals submitted by the candidates anonymously and solely on the basis of the criteria indicated in the contest notice

o It shall record its ranking of projects in a report, signed by its members. This report shall contain the merits of the projects and a clear recommendation on how to proceed with the result of the competition.

4 The brief

o The competition brief must be clear and unambiguous. Competition requirements must be clearly specified. There must be a clear distinction of requirements and non-binding guidelines.

o The evaluation criteria must be stated in the brief.

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o The brief has to be accepted by the jury before launching the competition.

5 Transparency of the procedure

o The summary of the jury’s discussion and the decision making process has to be drawn up in a report.

o A jury report shall be published or distributed to the participants and the public. o There shall be an exhibition of all entries.

6 Anonymity

o Anonymity must be observed until the jury has reached its opinion or decision

7 Prize money and remuneration

o The prize money or remuneration has to be fixed and announced in the competition brief. For the calculation of the prize money or the remuneration, there must be an adequate relationship between the required performance of the participants and the honoraria normally calculated for that task.

o In the second stage of a competition, a remuneration, which is a part of the total prize money, is paid to each participant in that stage.

8 Consequences of the jury’s decision

o There must be a fair and adequate compensation for the participants. There must be a declaration of the client to award a contract including a sufficient scope of work to the prize winner or to one or the prize winners in a project competition.

o If an ideas competition is not followed by a project competition an adequate remuneration in the form of higher prize money has to be fixed.

o If the results of an ideas competition are used as a basis for the execution of a project, this has to be done in agreement with the author.

9 Copyright

o The author's rights for a competition entry remain with the author. o The promoter is entitled to make use of the winning entries under the conditions that are

laid down in the brief or agreed between the parties. 10 Dispute resolution

o Any disputes concerning competition procedures shall be examined by the relevant national professional organisation before any legal procedures.


V. GLOSSARY On wording in the field of Competition for Intellectual Services in Public Procurement Definition Commentary Recommendation Competition (Engl.), Concurrence (French)

Efficiency Contest between economic operators in the market

Efficiency Contest in the internal market is put into a framework of rules and regulations as for example protection of Intellectual Property Rights, protection against Unfair Competition, Public Procurement Rules etc.

Public Procurement

Rules and regulations for purchasing by Public Entities Public Procurement aims securing Competition and getting Best Value for Public Investments. This has to be done by the principle of Public Tendering. The legislator has established within European Public Procurement Rules several procedures to purchase goods and services: • Open Procedure • Restricted Procedure • Negotiated Procedure • Competitive dialogue (in special cases) A specific role was attributed to the Design Contest.

Having in view „Best value for Public Investments“, it is considered that the separation of contracts for the design and the execution of work is helpful in order to determine first best quality of the intellectual services and on this basis the best economic offer. Whereas in open, restricted and negotiated procedures the decision for the contract awarding is based on precise program definition of the contracting authority, the competitive dialogue can be used only in cases of exceptionally complex situations without objective possibility to set up those programs and definition necessary as evaluation criteria. This is generally not the case in urban planning of architecture and engineering.

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Definition Commentary Recommendation Design Contest

„Design Contests“ means those procedures which enable the contracting authority to acquire, mainly in the fields of town and country planning, architecture and engineering or data processing, a plan or design selected by a jury after being put out to competition with or without the award of prizes. (Directive Title I / Article I / 11 e)

In establishing Rules for Design Contests, the national legislator has to respect the framework set out in the Directive. Design Contest can be organized as Open or Restricted Competition concerning the access of interested operators.

Design Contests should be organized within the Negotiated Procedure, either as a first step of the procedure in form of an open competition or after selection of candidates as a Restricted Competition followed by a Negotiated Procedure without prior publication. The Directive provides for this concept. „Cases justifying use of the negotiated procedure without publication of a contract notice

The rules for the organisation of contests shall be in conformity with Title IV, Article 66 to 74 and shall be communicated to those interested in participating in the contest. The admission of participants to design contests shall not be limited: - by reference to the territory or part of the territory of

a Member State; - on the grounds that, under the law of the Member State in which the contest is organised, they would

be required to be either natural or legal persons. (Directive / Title IV / Article 66/2) This title applies to: - Design Contests organised as a

part of a procedure leading to the award of a public service contract

(Directive / Title IV / Article 67/2a) - Design Contests with prizes and/or payments to

participants (Directive / Title IV / Article 67/2b)

- for public service contracts, when the contract concerned follows a design contest and must, under the applicable rules, be awarded to the successful candidate or to one of the successful candidates: in the latter case, all successful candidates must be invited to participate in the negotiations“ (Directive / Title II / Article 31/ 3) The essentials of those formalized Design Contests are - equal chance for all participants - independent Jury - anonymity until the decision of Jury - transparency.

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Definition Commentary Recommendation Architectural Competition

Means a procedure of Design Contest opposing the ideas of architects, interior-, landscape- and conservation-architects, planners, urbanists and industrial designers in a formalized procedure on a defined program and defined criteria weighted by an independent Jury in an anonymous way.

The nature of Architectural Services is in general such „that contract specifications cannot be established with sufficient precision to permit the award of the contract by selection of the best tender according to the rules governing open or restricted procedures.” (Directive / Title II / Article 30/1c) Architectural Competitions can also be organized as multi-professionals Competition between architects, engineers and other disciplines for infrastructure.

Ideas Competition

Are those Architectural Competitions mainly in the field of architecture, planning, urbanism, landscaping, conservation and design aiming for broad conceptions without the intention of direct execution. They also can be the first step of a sequence of competitions with participation of the winners in a following Project Competition.

Special attention is required with respect to Authors Rights.

For an Idea Competition without consequence of a contract the normal fee for a Project Competition has to be raised appropriately. In case of an Idea Competition followed by a Project Competition, only the winners of the Idea Competition should be invited to participate in the Project Competition. Participants in an Idea Competition should agree in advance that a following Project Competition is based on one concept or several ideas of the Ideas’ Competition proposed by the Jury. If after an Idea Competition, the client changes his intention towards development of a project, he has to do this in agreement with the author.

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Definition Commentary Recommendation Project Competition

Within those Competitions based on a detail program and precise performance requirements, the conceptual options for the realisation of a project are compared.

As consequence of the result of such a competition the winner/the winners should be entrusted to take over the responsibility for the following elaboration of the project.

The scope of services awarded should guarantee the implementation of the author’s concept. (s. further explanation best practise paper)

Realisation Competitions

see Project Competition

Two stages Competition

A series of steps within one competition to develop either a program and the approach of a solution either to reduce the number of competitors while developing the depth of a design.

The Two Stages Competition can also be used to work out an urban design followed by a Project Design. This competition is useful to minimize the expenses of the procedure both for client and competitors.

This sort of competition is recommended in all cases where selection by objective criteria is not able to reduce the number of competitors sufficiently; this gives the opportunity in using the procedure by evaluating the quality of strategies in the benefit of the project while selection by the competitors.

Open procedure ‘Open procedures’ means those procedures whereby any interested economic operator may submit a tender. (Directive Title I / Article 1 / 11 a)

Technical specifications are under Directive/ Article 23/3b to be formulated, among others, „in terms of performance or functional requirements; the latter may include environmental characteristics. However, such parameters must be sufficiently precise to allow tenderers to determine the subject-matter of the contract and to allow contracting authorities to award the contract;“

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Definition Commentary Recommendation Restricted Procedure

‘Restricted Procedures’ means those procedures in which any economic operator may request to participate and whereby only those operators invited by the contracting authority may submit a tender. (Directive / Title I / Article 1 / 11 b)

see above

Negotiated Procedure

‘Negotiated Procedures’ means those procedures whereby the contracting authorities consult the economic operators of their choice and negotiate the terms of contract with one or more of these. (Directive / Title I / Article 1 / 11 d) Cases justifying the Negotiated Procedure (with publication of a contract notice) are „intellectual services such as services involving the design of works, insofar as the nature of the services to be provided is such that contract specifications cannot be established with sufficient precision to permit the award of the contract by selection of the best tender according to the rules governing open or restricted procedures“. (Directive / Title II / Article 30 / 1c)

After decision of the Competition Jury the Negotiated Procedure continues on the basis of the Jury Report, its recommendations and the awarding criteria. If there is a deviation from the Jury’s decision there should be an explanation to be laid down in a protocol

Consequently, the Negotiated Procedure is the only procedure appropriate for architectural services. Aiming at getting a maximum of competition, a Design Contest should be organized within or before this procedure.

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Definition Commentary Recommendation Competitive Dialogue

‘Competitive dialogue’ is a procedure in which any economic operator may request to participate and whereby the contracting authority conducts a dialogue with the candidates admitted to that procedure, with the aim of developing one or more suitable alternatives capable of meeting its requirements, and on the basis of which the candidates chosen are invited to tender. (Directive / Title I / Article 1 / 11 c) - Where contracting authorities consider that use of open and restricted procedures will not allow award of the contract, Member States may provide for those authorities to make use of the competitive dialogue in accordance with the arrangements laid down in this Article: (a) where they are not objectively able to define the technical means in accordance with Article 23(3) (b), (c) or (d), capable of satisfying their needs or objectives, and/or (b) where they are not objectively able to specify the legal and/or financial make-up of a project. A public contract shall be awarded on the sole basis of the award criterion for the most economically advantageous tender.

Contracting authorities which carry out exceptionally complex projects may, without this being due to any blame on their part, find it objectively impossible to define the means of satisfying their needs or of assessing what the market can offer in the way of technical solutions and/or financial/legal solutions. This situation may arise in particular with the implementation of important integrated transport infrastructure projects, large computer networks, projects involving complex and structured financing the financial and legal make-up of which cannot be defined in advance. To the extent that the use of open or restricted procedures does not allow the award of such contracts, a flexible procedure should be provided which preserves not only competition between economic operators but also the need for the contracting authorities to discuss the contract with each candidate. However, this procedure must not be used in such a way as to restrict or distort competition, particularly by any fundamental aspects of the offers or by imposing substantial new requirements on the successful tenderer, or by involving any tenderer other than the one selected as the most economically advantageous.(Directive / Whereas (31))

Procedures only to be used in cases where there is no possibility to allow a Design Architectural Competition on the basis of equal criteria and evaluation assessment.

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- The contracting authorities shall publish a contract notice setting out their needs and requirements which they shall define in that notice and/or in a descriptive document. (article 29 / 2) - The contracting authorities shall open, with the candidates selected in accordance with the relevant provisions of Articles 44 to 52, a dialogue the aim of which shall be to identify and define the means best suited to satisfying their needs. They may discuss all aspects of the contract with the chosen candidates during this dialogue. - During the dialogue, the contracting authorities shall ensure equality of treatment among all tenderers. In particular, they shall not provide information in a discriminatory manner which may give some tenderers an advantage over others. - Contracting authorities may not reveal to the other participants solutions proposed or other confidential communicated by a participant in the dialogue without his/her agreement. - Contracting authorities may provide for the procedure to take place in successive stages in order to reduce the number of solutions to be discussed during the dialogue stage by applying the award criteria in the contract notice or the descriptive document. The contract notice or the descriptive document shall indicate that recourse may be had to this option. - The contracting authority shall continue such dialogue until it can identify the solution or solutions, if necessary after comparing them, which are capable of meeting its needs.

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- Having declared that the dialogue is concluded and having so informed the participants, contracting authorities shall ask them to submit their final tenders on the basis of the solution or solutions presented and specified during the dialogue. These tenders shall contain all the elements required and necessary for the performance of the project. These tenders may be clarified, specified and fine-tuned at the request of the contracting authority. However, such clarification, specification, fine-tuning or additional information may not involve changes to the basic features of the tender or the call for tender, variations in which are likely to distort competition or have a discriminatory effect. - Contracting authorities shall assess the tenders received on the basis of the award criteria laid down in the contract notice or the descriptive document and shall choose the most economically advantageous tender in accordance with Article 53. - At the request of contracting authority, the tenderer identified as having submitted the most economically advantageous may be asked to clarify aspects of the tender or confirm commitments contained in the tender provided. This does not have the effect of modifying substantial aspects of the tender or of the call for tender and does not risk distorting competition or causing discrimination. - The contracting authorities may specify prices or payments to the participants in the dialogue. (Directive / Chapter V / Article 29)

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Definition Commentary Recommendation Design and Built

‘Public works contracts’ are public contracts having as their object either the execution, or both the execution and design, of works related to one of the activities within the meaning of Annex I or a work, or the realisation, by whatever means, of a work corresponding to the requirements specified by the contracting authority. A ’work’ means the outcome of building or civil engineering works taken as a whole which is sufficient to itself to fulfil an economic or technical function. (Directive / Title I / Article 1 / 2 (b))

In view of the diversity of public works contracts, contracting authorities must be able to make provision for contracts for the design and execution of work to be awarded either separately or jointly. It is not the intention of this Directive to prescribe either joint or separate contract awards. The decision to award contracts separately or jointly must be determined by qualitative and economic criteria which may be defined by national law. In order to favour the access of small and medium-sized undertakings to the public procurement market, it is advisable to include provisions on subcontracting. (Directive / Whereas / (9) + (32)

In duly justified cases, the decision based on the awarding criteria should be organized in steps, first weighting the quality of the project. In this process the Authors Rights should be respected.

Threshold

The thresholds are regularly revised under Article 78 of the Directive. They are published in the Official Journal of the European Union.

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Definition Commentary Recommendation Selection criteria

In restricted procedures, negotiated procedures with publication of a contract notice and in the competitive dialogue procedure, contracting authorities may limit the number of suitable candidates they will invite to tender, to negotiate or to conduct a dialogue with, provided a sufficient number of suitable candidates is available. The contracting authorities shall indicate in the contract notice the objective and non-discriminatory criteria or rules they intend to apply, the minimum number of candidates they intend to invite and, where appropriate, the maximum number. (Directive / Title II / Article 44 / 3) Where design contests are restricted to a limited number of participants, the contracting authorities shall lay down clear and non-discriminatory selection criteria. In any event, the number of candidates invited to participate shall be sufficient to ensure genuine competition. (Directive / Title IV / Article 72)

A contracting authority may limit the number of candidates in the restricted and negotiated procedures with publication of a contract notice and in the competitive dialogue. Such a reduction of candidates should be performed on the basis of objective criteria indicated in the contract notice. These objective criteria do not necessarily imply weightings. For criteria relating to the personal situation of economic operators, a general reference in the contract notice to the situations set out in Article 45 may suffice. In the competitive dialogue and negotiated procedures with publication of a contract notice, in view of the flexibility which may be required and the high level of costs associated with such methods of procurement, contracting authorities should be entitled to make provision for the procedure to be conducted in successive stages in order to gradually to reduce, on the basis of previously indicated contract award criteria, the number of tenders which they will go on to discuss and negotiate. This reduction should, insofar as the number of appropriate solutions or candidates allows, ensure that there is genuine competition.

Selection criteria have to be objective not relating to the solution of a given problem. Because of the difficulty to establish precise and detailed Selection Criteria for Intellectual Services especially in the field of architecture to restrict the number of suitable candidates, it is recommended to continue the selection of candidates by Evaluation Criteria on concept proposals within a Design Contest or a sequence of Competitions, a selection also can be done by methodical approach. Selection criteria are in the responsibility of the awarding authority.

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Definition Commentary Recommendation Selection criteria

Verification of the suitability of tenderers, in open procedures, and of candidates, in restricted and negotiated procedures with publication of a contract notice and in the competitive dialogue, and the selection thereof, must be carried out in transparent conditions. For this purpose, non-discriminatory criteria should be indicated which the contracting authorities may use when selecting competitors and the means which economic operators may use to prove they have satisfied those criteria. In the same spirit of transparency, the contracting authority must be required, as soon as a contract is put out to competition, to indicate the selection criteria it will use and the level of specific competence it may or may not demand of the economic operators before admitting them to the procurement procedure. Verification of the suitability of tenderers, in open procedures, and of candidates, in restricted and negotiated procedures with publication of a contract notice and in the competitive dialogue, and the selection thereof, must be carried out in transparent conditions. For this purpose, non-discriminatory criteria should be indicated which the contracting authorities may use when selecting competitors and the means which economic operators may use to prove they have satisfied those criteria. In the same spirit of transparency, the contracting authority must be required, as soon as a contract is put out to competition, to indicate the selection criteria it will use and the level of specific competence it may or may not demand of the economic operators before admitting them to the procurement procedure. (Directive / Whereas (27) (27a) (29)

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Definition Commentary Recommendation Evaluation criteria

Criteria indicated in the contest notice as basis for decisions of the Jury - It shall examine the projects submitted by the candidates anonymously and solely on the basis of the criteria indicated in the contest notice. (Directive / Chapter III / Title IV / Article 74, 2) See also Annex VII D 7) Information which must appear in service contest notices: criteria which will be applied in the evaluation of the projects.

In case of a contest, evaluation criteria are solely in the responsibility of an Independent Jury.

Contract award criteria

- Without prejudice to national laws, regulations or administrative provisions concerning the remuneration of certain services, the criteria on which the contracting authorities shall base the award of public contracts shall be either: - when award is made to the tender most economically advantageous for the contracting authorities, various criteria linked to the subject-matter of the public contract in question: for example, quality, price, technical merit, aesthetic and functional characteristics, environmental characteristics, running costs, cost-effectiveness, after-sales service and technical assistance, delivery date and delivery period or period of completion or - the lowest price only.

To ensure compliance with the principle of equality of treatment in the award of contracts, it is appropriate to lay down an obligation – established by case law - to ensure the necessary transparency to enable all tenderers to be reasonably informed of the criteria and arrangements which will be applied to identify the most economically advantageous tender. It is therefore the responsibility of contracting authorities to indicate the criteria for the award of the contract and the relative weighting given to each of those criteria in sufficient time for tenderers to be aware of them when preparing their tenders. (Directive / Whereas (46)

In case of an architectural competition it is an obligation to put a clear statement in the Jury’s report on which basis the contract should be awarded and if needed what are the aspects to be clarified the final decision for the contract awarding, is in full responsibility of the awarding authority. Any participant of an architectural competition has to respect the laws, regulations of the country/region where the competition has been organized.

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Definition Commentary Recommendation Contract award criteria

- Without prejudice to the provisions of the third subparagraph, in the case referred to in paragraph 1(a), the contracting authority shall specify in the contract notice or in the contract documents or, in the case of a competitive dialogue, in the descriptive document, the relative weighting which it gives to each of the criteria chosen to determine the most economically advantageous tender. Those weightings can be expressed by providing for a range with an appropriate maximum spread. Where, in the opinion of the contracting authority, weighting is not possible for demonstrable reasons, the contracting authority shall indicate in the contract notice or contract documents or, in the case of a competitive dialogue, in the descriptive document, the criteria in descending order of importance. (Directive / Chapter VII / Article 53 / 1a, 1b + 2)

Where the contracting authorities choose to award a contract to the most economically advantageous tender, they shall assess the tenders in order to determine which one offers the best value for money. In order to do this, they shall determine the economic and quality criteria which, taken as a whole, must make it possible to determine the most economically advantageous tender for the contracting authority. (Directive / Whereas (46)

Anonymity The Jury shall examine the plans and projects submitted by the candidates anonymously and solely on the basis of the criteria indicated in the contest notice. Anonymity must be observed until the jury has reached its opinion or decision. (Directive / Chapter III / Title IV / Article 74, 2,4)

If candidates need to be invited to answer questions which the Jury has recorded in the minutes to clarify any aspects of the projects, before the decision of the Jury, this has to be done in respect of anonymity. (Directive / Chapter III / Title IV / Article 63a /4)

The clarification of important questions pointed out by the Jury has to be answered in an anonymous way. Their clarification should preferably be carried out in the negotiated procedure.

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Definition Commentary Recommendation Independent Jury

The jury shall be composed exclusively of natural persons who are independent of participants in the contest. Where a particular professional qualification is required from participants in a contest, at least a third of the members of the jury shall have that qualification or an equivalent qualification. (Directive / Chapter III / Title IV / Article 73)

Excluded from participating in a jury are all persons who: - are close relatives of or have a close familiar

relationship with any participant - are partners, employees or employers in

businesses with any participant - are interested in having any contract as a

professional for the competition object

Because the decision of the Jury is a professional one and not a contract awarding decision, it is preferable to have a majority of independent professional members with the same qualification as demanded from participants representing all professional aspects of the project in contest. Jury member should be named before publication of the contest. They cannot be changed during the contest, therefore substitute members shall be named also. Each Jury member has to fully agree with all details of competition brief and evaluation criteria; there should be a consultation with all Jury members before launching a competition.

Technical Commission

The Technical Commission of a competition has to check all entries in detail for prepare the Jury panel.

The composition of the Technical Commission is defined by nature of the project and demands in the competition brief. The approach of a special project can show the necessity of enlarging the commission by additional members.

The Technical Commission is composed of at least one adviser having the same education as demanded from the competitors. The commission has to prepare a report on every project examined. The Technical Commission shall advise the Jury during evaluation of the entries by present in the Jury panel.

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Definition Commentary Recommendation Decisions of the Jury

The Jury shall be autonomous in its decisions or opinions. The Jury shall examine the plans and projects submitted by the candidates anonymously and solely on the basis of the criteria indicated in the contest notice. (Directive / Chapter III / Title IV / Article 74, 1+2)

Transparency

Contracting authorities which carry out a design contest shall make known their intention by means of a contest notice. (Directive / Title IV /Article 69, 1) Contracting authorities shall treat economic operators equally and non-discriminatorily and shall act in a transparent way. (Directive/ Title I / Article 2) Contracting authorities shall as soon as possible inform candidates and tenderers of decisions reached concerning the conclusion of a framework agreement, the award of the contract or admittance to a dynamic purchasing system, including the grounds for any decision not to conclude a framework agreement or award a contract for which there has been a call for competition or to recommence the procedure or implement a dynamic purchasing system; that information shall be given in writing upon request to the contracting authorities. (Directive / Chapter VI /Section1 / Article 41)

To ensure development of effective competition in the field of public contracts, it is necessary that contract notices drawn up by the contracting authorities of Member States be advertised throughout the Community. The information contained in these notices must enable economic operators in the Community to determine whether the proposed contracts are of interest to them. (Directive / Whereas (36) The contract must be awarded on the basis of objective criteria which ensure compliance with the principles of transparency, non-discrimination and equality of treatment and which guarantee that tenders are assessed in conditions of effective competition. As a result, it is appropriate to allow the application of two award criteria only: „the lowest price“ and „the most economically advantageous tender“. (Directive / Whereas (46)

The jury members and their substitutes are to be published in advance.

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Definition Commentary Recommendation Competition Brief The technical specifications drawn up by public

purchasers need to allow public procurement to be opened up to competition. To this end, it must be possible to submit tenders which reflect the diversity of technical solutions. (Whereas (17) )

On account of the need to evaluate and take decisions solely on the criteria, previsions and limitations of the competition brief, it is stipulated to consult the Jury on the competition object before launching the contest. There should be a clear distinction between stipulations and suggestions. All Jury members are obliged to agree with and sign the competition brief.

Report of Jury

To answer the needs of transparency, the Jury „shall record its ranking of projects in a report signed by its members, made according to the merits of each project together with its remarks and any points which may need clarification. - Candidates may be invited, if need be, to answer questions which the jury has recorded in the minutes to clarify any aspects of the projects. - Complete minutes shall be drawn up of the dialogue between jury members and candidates“. (Directive / Chapter III / Title IV / Article 74, 3, 5,6)

The Jury has to state in his report that the decisions are on the base of all evaluation criteria, previsions and possible limitations of the Competition Brief.

In all cases the report has to be published.

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Definition Commentary Recommendation Winner of competition

The winner/winners are those after evaluation of all entries being accepted on the grounds of the Competition Brief the Jury ranked as first and following prize- winners. The winner/winners are candidates within the negotiated procedure for the award of the contract (without further publication). „when the contract concerned follows a design contest and must, under the applicable rules, be awarded to the successful candidate or to one of the successful candidates, in the latter case, all successful candidates must be invited to participate in the negotiations.“ (Directive / Article 31, 3)

For architectural competitions prize money in form of at least a 1., 2., 3. prize should be fixed as an equivalent for the idea - and economic investment of the participants. The Jury has to make a clear ranking of the competition entries. Ex equo ranking only can be made by unanimity. The reasons for have to be laid down in the report.

Ranking The jury has to put all entries in a clear ranking which is based on the criteria of evaluation and “according to the merits of each project”. (Directive / Title IV / Article 74, /3)

The Jury can start the evaluation with grouping the entries by groups of quality. The entries of the final group should be evaluated compared in detail and put in a clear ranking supported by a written commentary on every project.

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Definition Commentary Recommendation Suitability to pursue the professional activity Any economic operator wishing to take part in a public contract may be requested to prove his enrolment, as prescribed in his Member State of establishment, on one of the professional or trade registers or to provide a declaration on oath or certificate as described in Annex IX A for public supply contracts and in Annex IX C for public service contracts.“ In procedures for the award of public service contracts, insofar as candidates or tenderers have to possess a particular authorisation or to be members of a particular organisation in order to be able to perform in their country of origin the service concerned, the contracting authority may require them to prove that they hold such authorisation or membership. (Directive / Article 46)

For architects, urbanists, landscape architects, interior designers professional education must be recognized by Directive 85/384/EC or 89/48/EC Excluded from participating in a competition are those - having been involved in the organisation of the

competition. - are close relatives of or have a close familiar

relationship to any jury member. - are partners, employees or employers with any

jury member.

To facilitate the access to Awarding Procedures and Design Contests, the public awarding authority should be able to refer simply to a certificate corresponding to the Directives mentioned before.


V. Annexes Annex to section III 1. Definition of the project Content of Brief (not exhaustive) - reason and purpose for the project - description of site and area - description of task and programme - binding stipulations and comments of the client - necessary contributions of different planning disciplines and requirements to be

meet by professional education - economic outline, budget of project - time requirement - binding evaluation criteria - binding awarding criteria - scope of services and plans to be required - legal basis and technical framework decisive for the project - scope of services to be contracted - general conditions and fees for the contract - binding selection criteria

General remarks - the brief must be comprehensive and clear-cut - all requirements ought to be clear with a clear division between stipulations and

suggestions

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Annex to section III 2 Selection criteria for procurement of architectural services Evidence of recognised achievement in architecture, including competition awards and commendations, buildings published, and exhibitions. Evidence of conceptual ability in architectural design. Experience in buildings of comparable complexity (not necessarily of the same type) Understanding of the built context including spatial coherence in relation to the existing environment. Understanding of spatial quality in relation to external space. Understanding of local and regional towns and cities and the relationship of buildings to the urban context. Understanding of environmental sustainability in the built environment: including design for day lighting, sunlight, shelter, natural ventilation and acoustic quality. Understanding of design for universal accessibility. Understanding of the local landscape and the relationship of buildings to the natural landscape. Evidence of innovation in architecture. Promotion of young architects and emerging architectural practices. Professional insurance for the scope of work.

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Annex to section III 3 Awarding criteria Awarding criteria for negotiation after architectural competition (design contest) (not exhaustive) - Result of evaluation during the competition procedure - Possible recommendations or suggestions for modification by the jury for the

winning concept - Detailed estimation of necessary investment, sequential costs and life cycle cost

(LCC) on basis of the winning project (see EMAT Paper) - Experience needed to guarantee the correct implementation of the project. - Formation of a team to cover all necessary services or the capability of the winner

to co-operate with those. - Capacity needed for the scope of work to be contracted. - Professional insurance for the scope of work - Timetable for the delivery of the services - The amount of fees for the scope of work

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Annex to section III 4 Architectural Competition (Design Contest) List of evaluation criteria is not exhaustive. These criteria have to be specified on the basis of the criteria stated in the announcement and approved by the jury before forwarding the brief of the contest. Their significance for the evaluation of the entries has to be clearly stated and must match: - The development goals - Urban or site integration - Programming and functional standards - Design and spatial quality - Quality in relation to ecological, environmental and technical standards - Construction standards - Investment and sequential costs and other economical aspects - Flexibility of the structure or change of use and possibility for extension - Respect for listed buildings. (Corrected by TM and HGB 250505 – glossary and annex 3 awarding criteria)

ANEXO 2

RESPONSE OF THE ACE TO THE COMMISSION CONSULTATION On the

Green Paper on Public-Private Partnerships Published by the European Commission on the 30th April 2004 – COM(2004)327final

Background The Architects’ Council of Europe (ACE)1 has taken note of the increasing importance that the European Commission has, in recent years, attached to the concept of Public-Private Partnerships (PPP’s) for the acquisition of large-scale public infrastructure and buildings. It has monitored the steps that the Commission has undertaken in relation to this important model for acquisitions by public entities and has participated in public debates and consultations on the subject. In parallel, the ACE has followed with intense interest and involvement the development and adoption of the new directives on Public Procurement2. It is currently engaged in an exercise that will seek to ensure the proper and appropriately considered transposition of the requirements of the directives into national law for the provision of architectural services. There are strong links between the procedures set down in the Public Procurement directives and the topic of PPP’s which cannot be ignored. In this respect it is crucially important that all public authorities are made aware that the rules set down in the Public Procurement directives must be applied to PPP’s as these are one form of public procurement. The Green Paper – General Remarks There seems to be a commonly held view that the use of PPP’s by cash-strapped governments and public bodies is a panacea for the acquisition of important public infrastructure and buildings and that it is a method that provides quality and value for money. The ACE believes that, based on the experience of the architectural profession in Europe, this is far from proven at the present time. In particular, there is increasing evidence that the use of the Private Finance Initiative (PFI – an example of one type of PPP) in the UK for the procurement of public buildings such as schools and hospitals is leading to the creation of a poor quality built environment that it set to be a significant burden on future generations. These concerns about the situation in the UK have been expressed, not only by the architectural profession, but also by the independent Commission on Architecture and the Built Environment (CABE) and in the national press. The Green Paper sets out a very abstract discussion on a few restricted forms of PPP’s using terminology that deliberately obfuscates the subject matter. It is therefore difficult to welcome the Green Paper as a positive contribution to the current debate on the use of PPP’s. Furthermore the technique of asking specific questions (22 in all) has the potential to ensure that interested parties are not permitted to express particular points of view that arise from their experience of PPP’s, as the questions are not phrased in such a way as to allow for the expression of those points of view.

1 The Architects Council of Europe (ACE) is an organisation, based in Brussels, whose Membership consists of the professional representative organisations of all twenty-five European Union (EU) Member States and all Accession States as well as Switzerland and Norway. As such it is an organisation that represents the interests of over 450,000 Architects from Europe. The ACE was founded in 1990 and its principal function is to monitor and influence developments at EU level highlighting those areas of EU Policy that have a direct impact on architectural practice, policy and the built environment. 2Reference number 2004/18/EC, published in the Official Journal of the EU on the 30th April 2004.

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Given these limitations the ACE, in this response, starts by discussing its particular interest in the topic of PPP’s, setting down its considerable concerns about the potential impact of these methods of procurement on the quality of the built environment, the impact on sustainability and the impact on the quality of life of the citizens of Europe. An Annexe to this position paper will provide answers, where possible, to the questions posed in the Green Paper, but it is the text of the following pages that should be considered as being the position of the ACE. The Construction Sector in Europe Architectural services form an essential part of the professional services required by the construction sector in Europe in the conception and realisation of the projects that lead to the materialisation of the built environment. It is in this environment that the citizens of Europe work, rest and play. It is therefore essential to ensure that the quality of the built environment provides the best possible stage on which we can all live productive and happy lives. Furthermore the built environment is a principal carrier of the cultural identity of our society and it reflects, in a very permanent way, the aspirations, skills and identity of each succeeding generation. It is crucial that these cultural and social aspects of the world we construct about us is understood and respected as we contemplate how best to procure works that will reflect these values. Beyond the cultural and social importance of the sector, the construction sector is the single most important industrial sector in Europe today and its economic significance in terms of GDP is very great. Some statistics from 2003 illustrate the point very well: The Construction Sector in Europe (EU-15), in 2003, represented: 28.2% of industrial employment 7.2% of total employment 9.8% of Gross Domestic Product in the EU-15 51.2% of Gross Fixed Capital Formation and its turnover for the year was €910 billion3 There are various estimates of the proportion of the turnover that is accounted for by public buildings and works, but it can be said with reasonable certainty that it is above 50%. This underlines the importance that should be given to ensuring that any model for procurement in the sector is correctly and equitably devised and administered. A final factor that forms a crucial aspect of the sector is the fact that 93% of all enterprises active in the industry are Small and Medium-sized Enterprises (SME’s). In its position paper on the Green Paper, the European Builders Confederation, that represents the crafts and small contractors sector, estimates that 85% of contracts that their members sign are for publicly funded works. It is therefore essential that any procurement methods do not rob these enterprises of their livelihood. The Role of the Architect in PPP All construction projects have an impact on the existing built and natural environments and they each contribute to the quality of life of our citizens. Each construction project requires a team of various persons and companies to work co-operatively together to achieve the objectives of the project on behalf of the client, whilst taking account of its wider impacts. It is essential, for the proper functioning of such a team, that all aspects pertinent to the works in hand are expertly covered by the appropriate professional or craftsman. Each person in the team must clearly understand their role and their duty. Within such a team the architect generally possesses the skills to be responsible for the conversion of the clients’ requirements for space or the housing of a particular function into a design for the building or works that takes full account of all the constraints placed on the project. The architect also learns the skill of being able to see the way in which all parts of the project must be integrated and, thereby, to understand the required input of each of the other persons in the team. 3 Source: European Construction Industry Federation report “Construction in Europe – Key Figures” published May 2004

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Furthermore the architect is, through training and experience, well placed to perceive the wider social, cultural and sustainability impacts of the project and is, finally, bound by deontological rules to act independently of vested interests in the achievement of the best outcome for the works. For these reasons the ACE believes that the architect has a central and critical role to play in the design and execution of all construction projects including PPP projects, no matter which model of PPP is chosen by the contracting body. The ACE equally believes that it is crucial to the overall success of a construction project that the architect is permitted, by the terms of the contractual arrangement, to effectively take full account of all the economic, environmental, cultural and social aspects of the project in hand. In other words, it is not so important to ensure that the architect has a direct contractual relationship with the client as it is to ensure that the terms of any appointment, contract or sub-contract should impose an obligation on the contracting authority or operator to take full account of these wider, holistic issues. It is important to be aware that a public body has a binding responsibility to ensure that the expenditure of public funds is carried out in the most economically advantageous way. In this respect the taking into account of the wider range of environmental, social and cultural issues at the outset of a project usually delivers significantly better value for money over the useful lifetime of the building or works. Therefore there is economic advantage to be gained by the use of a more holistic approach to procurement.4 The Nature of PPP’s in Construction The forms of PPP’s that are generally used in construction projects are “Contractual PPP’s” where a single private operator is charged with the design, construction, financing, operation and maintenance of the works. There are, of course, many variations where one or more of these functions is not contracted to the operator, but it is generally the case that all five functions are undertaken by the private operator. The private operator is recompensed for taking on the contract by being able to levy a charge for the services it provides throughout a defined period of the service life of the project, or by way of monies paid by the public body for the use of the final facilities provided. It effect many of the PPP’s in construction are little more than complex hire-purchase agreements between the public body and the private operator. There are many difficulties with this approach to the procurement of buildings, of which the main ones are: 1. The private operators main interest is the profit margin it can achieve over the life of the

contract. 2. As the period for which the private operator is to be responsible for the operation and

maintenance of the completed building is defined at the outset, the specification of materials and equipment used in the construction often only have a design life equal to or just greater than this pre-defined period. Therefore the long-term serviceability of the buildings is not safeguarded and, all too often, poor quality materials are used.

3. Public bodies often choose to use a PPP so as to defer the capital costs of the project over a period of years in the belief that this makes good financial sense. In fact the result of engaging in PPP’s is to increase the indebtedness of the public body and to increase the sums that must be expended monthly. The fact is that the cost of the contract over its full life will significantly exceed the costs that would have been incurred through traditional procurement as the private operator will ensure that a profit is made on the contract and it will not be able to borrow money at a better rate than the public body. In fact it is possible to envisage that cut-backs to essential services might ultimately result as public bodies struggle to pay the costs of these long-term commitments.

4. As the PPP approach to procurement of a building is a usually only viewed in economic terms (by both parties) the social, cultural and sustainability impacts are frequently missing from the criteria that constitute the terms of the contract. This lacuna is compounded by the false belief, on the part of many public bodies, that it is sufficient for them to simply provide

4 This fact has been eloquently demonstrated in the contents of the Commission staff working paper entitled “Buying Green! A Handbook on Environmental Public Procurement” dated the 18th August 2004 and referenced SEC(2004) 1050

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functional projects that adequately house the required activities desired by their policies or undertakings. This is not the case as it is our public bodies that are responsible to ensure the creation and maintenance of high quality environments for citizens and to ensure that true value for money is achieved when expending public funds.

5. Due to the complexity and scale of PPP projects, it is very costly to prepare a proposal to win a PPP contract. In the preparation of a proposal it is typically necessary to prepare full architectural, structural and services designs for the project, pricing each element fully in order that the proposer can be certain that the offer to be made is realistic. It is clear that it is not possible to succeed in winning every contract competed for and so there is a lot of wasted costs associated with the selection of a contractor for a PPP. These costs must be recuperated somehow and they are added, over time, to the general level of inflation in construction costs. Furthermore an operator can only afford to lose a few bids and so over time it is the large and very large operators that end up bidding with all the medium and smaller operators falling out of the market. This leads to a situation where there are so few operators in the market for PPP’s that the principles of fair competition and the free market, so cherished by the European Commission, no longer operate.

6. In the circumstances described above, where the market can no longer provide a wide range of potential bidders for PPP contracts, there are two serious losses that accrue. The first is a loss of flexibility in the manner in which a PPP is executed as these large organisations that can afford to bid generally have heavy, inflexible management structures by which they abide. The second is the fact that there is no longer any viable route through which “new blood” can be brought into the process, thus depriving the public of innovative and creative approaches to these projects that would otherwise be available.

7. Once a PPP contract is awarded the successful bidder knows the bottom line for the contract and knows that any savings it can make along the way will be added directly to that bottom line. This frequently leads to the modification of the approved designs, particularly of the details of those designs, resulting in a significant lowering of the quality and appearance of the finished product. Furthermore the operator will often rely on “in-house” expertise and established approaches to construction at the expense of innovative and creative approaches, thus retarding the overall development of this crucial industry.

8. Some public bodies believe that the use of PPP’s means that they do not have to apply the EU rules for Public Procurement as it is private money that is being used to construct a project. The Commission has been very clear on this point and has stated that the full requirements of the public procurement directives do apply to PPP’s. The ACE believes that this message must be reinforced to ensure fair competition in the use of PPP’s.

On the positive side it is the case that some PPP’s can deliver much needed large-scale infrastructure and buildings more quickly than traditional procurement methods permit, particularly where several separate projects are “bundled” into one PPP. However this “bundling” further restricts competition and closes the market to potentially better contractors or operators for individual buildings. The Position of the ACE It is the view of the ACE that there is a limited role for the PPP procedure in the procurement of some large-scale infrastructures and buildings. In fact the ACE can see that the PPP model is suited to the procurement of large-scale infrastructure (such as roads, tunnels, tram systems etc) whereas it is not suited to the procurement of buildings. This is because of the specific cultural and social impact of buildings on their immediate surroundings and the need for their expression to be linked to the region in which they are located. Such factors cannot be readily incorporated into the criteria and clauses of legally binding contracts and yet they are essential to the long-term success of such works. The manner in which a PPP is conceived and structured is crucial to the result that is delivered to the client. The ACE firmly believes that the architect must be involved in all stages of a building project regardless of the model used by the client to procure the project. In particular the architect must be: a. The principal interlocutor between the client and the project team as it is the architect who is

best equipped to comprehend the overall factors and impacts of the project. b. Permitted to act independently to conceive of the best design solution to the problems posed

by the project proposal whilst taking into account the extended impact of the project in economic, environmental, social and cultural terms.

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c. Closely involved in the detail design of the building. d. Permitted to monitor works on site and be able to influence the manner in which the works are

executed, regardless of the PPP model chosen. This role is particularly crucial in the event of a design-build solution where the need to have regard for the life cycle costing is more acute.

e. Adequately remunerated for the work and services provided. In return the ACE believes that the architect must shoulder the responsibilities and consequences of the decisions he or she takes and that those decisions must be taken with the best interests of society at their heart. Specifically, in relation to the involvement of the architect in the preparation of proposals for PPP’s, the ACE believes that remuneration for the giving of ideas and designs must be guaranteed by the terms of the call for proposals and that the architect used in the preparation of a successful bid is retained for the later stages of work. In this way, it is possible to ensure that the ideas encapsulated in the project design are carried forward by their initiator. Conclusions Given that the annual value of the Public Procurement market in the EU is approximately €1,500 billion and that the annual value of the Public Procurement in construction is approximately €450 billion, it is imperative that the writing and structure of PPP contracts for this significant sector are properly conceived to ensure that the resulting works are fit for their function, contribute positively to the environment, encourage social cohesion and provide long-term value for money. The achievement of this objective is a truly challenging, but the architectural profession is ready to do its part to succeed in this goal. End of paper 20th September 2004

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ANNEXE 1 Answers of the ACE to the specific questions in the Green Paper on PPP’s: 1. What types of purely contractual PPP set-ups do you know of? Are these set-ups subject to specific supervision (legislative or other) in your country? Most of the PPP’s that architects are involved in are contractual in nature and the ACE is aware that there are a variety of set-ups for such PPP’s. There are various typical set-ups for PPP’s used in the procurement of buildings ranging from “design and build” to “design, build, finance, operate and maintain”. The variations between the various forms usually relate to the number of functions committed to the operator. Other variations arise with the method for financing the realisation of the project. Some PPP’s rely on full financing by the private sector, some are fully financed by the public body and others are mixes of the two. On rare occasions the operator designs and builds for the public body in return for the acquisition of publicly owned land on which the contractor then builds a commercial scheme (such as housing) to recuperate all the costs it has incurred. The ACE, as a European representative organisation, does not have any particular knowledge of specific legislation in the various Countries of the EU to which contractual PPP’s are subject. 2. In the Commission’s view, in the context of a purely contractual PPP, the transposition of the competitive dialogue procedure into national law will provide interested parties with a procedure which is particularly well adapted to the award of contracts designated as public contracts, while at the same time safeguarding the fundamental rights of economic operators. Do you share this point of view? If not, why not? The ACE does not share this point of view. The new Directives on Public Procurement bring in the possibility that competitive dialogue may be used in the case of “particularly complex” projects. Such a procedure foresees that the public body would enter into discussions with a limited number of bidders and that all aspects of the projects would be open for discussion. These bidders are pre-selected on the basis of generic information such as track record, economic status and other technical factors. For construction projects it is the quality of the architectural concept that counts the most and it is frequently the case that the best solutions to complex projects come from micro or small architectural firms who would not pass the criteria of the selection phase. Therefore the competitive dialogue process is discriminatory and brings with it the risk that the best design solution will not be achieved for the project. The ACE believes that the use of processes that permit the emergence of the best design solution are the only processes that should be used for construction works. One such process is the architectural design contest which, unlike the competitive dialogue procedure, permits the selection of the top performer based on substantial material grounds. This arises because of the requirement for anonymity of the participants, which results in the fact that only the “offer” is available for assessment. Furthermore, the selection process used to decide on the best contribution (prize-winner) is undertaken by a qualified, competent and independent jury, which is an essential precondition for a purely quality-based selection. 3. In the case of such contracts, do you consider that there are other points, apart from those concerning the selection of the tendering procedure, which may pose a problem in terms of Community law on public contracts? If so, what are these? Please elaborate. It is clear that PPP’s can be conducted on the basis of already existing Community law. However, it is questionable whether the common legal framework of the Community is rightly balanced in this respect since a PPP has to be conducted under the requirements of the public procurement directive, but they are often categorised as services concessions or franchises. It is hard to understand the reason why building concessions are regulated in the new Community law on public procurement in great detail, but services, service concessions and franchises are only subjected to primary Community law. The existing legal status could therefore be used by public authorities to “escape” into primary Community law. 4. Have you already organised, participated in, or wished to organise or participate in, a procedure for the award of a concession within the Union? What was your experience of this?

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As the ACE is a European representative organisation, it is not in a position to organise, participate in any such procedure. Therefore the ACE offers no response to this question. 5. Do you consider that the current Community legal framework is sufficiently detailed to allow the concrete and effective participation of non-national companies or groups in the procedures for the award of concessions? In your opinion is genuine competition normally guaranteed in this framework? It appears to the ACE that the approach of the Commission and of the Community legal framework robustly strives to ensure that there is effective participation of non-national companies in the awarding of PPP’s. However, the ACE is concerned that genuine competition is not guaranteed by the current framework as it allows for the use of many criteria that could permit the elimination of viable candidates from consideration. The factor that needs to be underwritten to improve this situation is the transparency of the assessment procedures used by awarding authorities in the decision on whom to award a contract. An extension of the use of the PPP model will further reduce the opportunities for genuine competition as it is a model that inherently favours the large scale organisation. It must be recalled that about 93% of all enterprises in the construction sector are either micro or small enterprises and that they do not have the resources required to prepare bids for PPP’s. 6. In your view, is a Community legislative initiative, designed to regulate the procedure for the award of concessions, desirable? Following on from the answer to question 5 above, a Community legislative initiative is desirable only if it can lay down procedures that take account of the structure of the construction sector and thereby allow for the participation of the majority of enterprises in such procedures. It is highly undesirable that procedures might emerge over time that would mean the majority of public works contracts would become PPP’s. 7. More generally, if you consider that the Commission needs to propose new legislative action, in your opinion are there objective grounds for such an act to cover all contractual PPP’s, irrespective of whether these are designated as contracts or concessions, to make them subject to identical award arrangements? See answer to question 6. 8. In your experience, are non-national operators guaranteed access to private initiative PPP schemes? In particular, when contracting authorities issue an invitation to present an initiative, is there adequate advertising to inform all the interested operators? Is the selection procedure organised to implement the selected project genuinely competitive? This is a difficult question to answer due to lack of statistics. However, it is clear that the procedures foreseen by EU legislation in the field of public procurement (of which PPP must be seen as a sub-set) do open national markets to competition from other EU countries. Unfortunately it is not possible to assess whether the restrictions and requirements set down by national laws for the participation of such extra-national competitors do, in fact, provide for genuine competition. 9. In your view, what would be the best formula to ensure the development of private initiative PPP’s in the European Union, while guaranteeing compliance with the principles of transparency, non-discrimination and equality of treatment? The selection of a contractual partner in a private initiative PPP has to be carried out under the basic rules of equal treatment and non-discrimination, as a private initiative PPP is also a form of public procurement. In cases where the participants develop project proposals without the request of the public administration, the application of the rules on public procurement is indeed rather difficult and problematic. Such propositions might be of high quality, and consist of high technical, innovative and economic solutions for existing problems. But the use by public authorities of such proposals as the basis of a PPP is usually impossible, if only for reasons of copyright. Acquisition of the rights of use on the other hand must, once again be seen, and treated, as a public procurement in itself. A call for tenders concerning such a project could lead to the use of parts of the developed proposal by competitors as if they were their own concepts, without being covered by copyright law. Naturally, in

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this case it is not guaranteed that the initiator of the proposal will be awarded the contract. There is a need here for a remedy of compensation through the law on public procurement in favour of the initiators of such private PPP’s. 10. In contractual PPP’s, what is your experience of the phase which follows the selection of the private partner? The ACE offers no response to this question. 11. Are you aware of cases in which the conditions of execution – including the clauses on adjustments over time – may have had a discriminatory effect or may have represented an unjustified barrier to the freedom to provide services or freedom of establishment? If so, can you describe the type of problems encountered? The ACE offers no response to this question. 12. Are you aware of any practices or mechanisms for evaluating tenders which have a discriminatory effect? The ACE is not aware of any such practices that could not be dealt with through the remedies procedures foreseen by EU law.. 13. Do you share the Commission’s view that certain “step-in” type arrangements may present a problem in terms of transparency and equality of treatment? Do you know of other “standard clauses” which are likely to present similar problems? The ACE sees that there is a need, in certain limited cases, to have a “step-in” procedure. However, it believes that any such arrangement should be governed by the same level of transparency and non-discrimination as the parent procedures for the relevant PPP 14. Do you think there is a need to clarify certain aspects of the contractual framework of PPP’s at Community level? If so, which aspects should be clarified? The ACE, through its Members and in discussions among delegates from those Members, is aware of significant problems with the use of the PPP model for construction contracts. Principal among these has been the belief, on the part of many public bodies, that because the financing of a project was being sourced from private funds, no use of or recourse to the requirement of the Public Procurement procedures was necessary. This has led, in many cases, to the award of significant contracts of public works without the making of an open call for tenders or expressions of interest from suitable parties. This is clearly anti-competitive and discriminatory, closing many opportunities to both national and non-national operators and is therefore in breach of community law. There is a need to clarify the fact that the use of the PPP model falls within the scope of the requirements of the Public Procurement directives, even when the money is coming from private sources. 15. In the context of PPP’s, are you aware of specific problems encountered in relation to subcontracting? Please explain. The ACE is aware of specific problems that arise in relation to the use of sub-contracting within PPP agreements. The PPP model for the procurement of buildings is the one model where the architect is often a sub-contractor to the building contractor. This is a problematic situation as it dis-empowers the architect from influencing, in an effective way, the manner in which the construction on site is carried out and on the specification of the materials to be used. It also means that the architect is not permitted to act in the best interests of the client as there is no direct contract (and sometimes not even direct contact) with the client. This situation carries the risk that the building that results form a PPP will not adequately achieve the requirements of the client and will not be of sufficient quality to give long-term value for money.

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16. In your opinion does the phenomenon of contractual PPP’s, involving the transfer of a set of tasks to a single private partner, justify more detailed rules and/or a wider field application in the case of the phenomenon of subcontracting? Yes – this is particularly the case because of the fact that when a public body hands over the fulfilment of a public duty to a private body, that private body must then be treated, for the purposes of the particular transfer, as a public body. Rules and procedures will have to be devised to ensure that these duties are then adequately fulfilled by such a private body. See also the answer to question 15. 17. In general, do you consider that there is a need for a supplementary initiative at Community level to clarify or adjust the rules on subcontracting? For the current procedures on Public Procurement there is probably no need for further initiatives to clarify or adjust the rules on sub-contracting. However if the Community decides to initiate legislation on PPP’s then careful consideration of the rules on subcontracting will most certainly be needed. 18. What experience do you have of arranging institutionalised PPP’s and in particular, in the light of this experience, do you think that Community law on public contracts and concessions is complied with in such cases. If not, why not ? The ACE offers no response to this question. 19. Do you think that an initiative needs to be taken at Community level to clarify or define the obligations of the contracting bodies regarding the conditions requiring a call for competition between operators potentially interested in an institutionalised project? If so, on what particular points and in what form? If not, why not? The ACE believes that an initiative does need to be taken, as the principles of public procurement should have an effect in this regard. Especially important is the need to clarify the extent to which the private bidder appears as a “public authority” within an institutionalised PPP. 20. In your view which measures or practices act as barriers to the introduction of PPP’s within the European Union? The ACE offers no response to this question. 21. Do you know of other forms of PPP’s which have been developed in countries outside the Union? Do you have examples of “good practice” in this framework which could serve as a model for the Union? If so, please elaborate. The ACE offers no response to this question. 22. More generally, given the considerable investments needed in certain Member States in order to pursue social and sustainable economic development, do you think a collective consideration of these questions pursued at regular intervals among the actors concerned, which would also allow for the exchange of best practice, would be useful? Do you consider that the Commission should establish such a network? The exchange of best practice and the regular review of the uptake of new approaches to procurement is always useful. It is therefore desirable that a properly balanced network of actors within the field be established so that these matters can be kept under review. This question stands out from al the other questions in the use of the phrase “…social and sustainable economic development” and it is a surprise to the ACE that it is the only time that it has been mentioned in the set of questions. Clearly the principle objective of the EU at this time is to find the means through which such development can take place and so this matter of equitable social and sustainable development should be at the heart of the debate. Given the dis-empowerment of the architect in the usual approach to PPP’s for construction projects, the ACE is very concerned that the widespread use of this model will lead to a noticeable and significant deterioration of the quality of the built environment and hence in the quality of life for the citizens of the EU.

ANEXO 3

DERRAPAGEM OU HIPOCRISIA?Helena Roseta

O processo de encomenda de obras públicas é um processo complexo, desde a encomenda à adjudicação e realização. Há durante ele um conjunto de factores críticos que concorre inevitavelmente para a derrapagem do custo final.

A montante, o factor mais decisivo é a falta de rigor e a indefinição na própria encomenda, ditada por razões políticas que se sobrepõem às razões técnicas. Há uma subavaliação deliberada e intencional dos custos finais, por razões que se prendem com as condicionantes orçamentais e com a aceitação pública das obras que se pretendem lançar. Na esmagadora maioria dos casos, os custos previstos são irrealistas e toda a gente sabe que o são. Recorre-se a engenharias financeiras duvidosas, no pressuposto que depois de a obra lançada já ninguém a pode parar. O facto de o PIDDAC, que é o Programa de Investimentos da Administração Central anexo ao Orçamento de Estado, ser meramente indicativo e não vincular nenhum departamento oficial agrava ainda mais a aleatoriedade do processo da encomenda. É nesta fase preliminar que ocorrem fenómenos de “inside information” que podem colocar a banca ou certas empresas em condições privilegiadas. Há demasiados técnicos superiores da administração pública que são ao mesmo tempo projectistas ou consultores de empresas privadas. E há compromissos e mecanismos de financiamento que amarram os lóbis políticos a dependências pouco claras do sector financeiro ou da construção civil. Tudo coisas -toda a gente sabe disto -, que constituem o pano de fundo do chamado “polvo” dos interesses obscuros e que só se conseguirão combater com transparência nas decisões, controle público das teias a elas ligadas, informação generalizada e coragem na denúncia e escrutínio judicial dos resultados finais. O modo de lançar a encomenda e escolher a entidade que a vai realizar também inclui uma série de momentos críticos, desde o tipo de concurso (os concursos de concepção/construção facilitam o controle de prazos mas não o de custos, porque o dono de obra fica na mão de uma só entidade) até à forma como é feita a qualificação e selecção das propostas. O sector da construção conhece as dificuldades orçamentais das entidades públicas e atravessa ele próprio uma fase de recessão, pelo que tenderá a apresentar preços baixos. A cartelização e a ocorrência de cambão1 são riscos presentes nestas condições. 1 “Outra área que merece um acompanhamento apertado é o dos concursos públicos edas grandes empreitadas, sendo esta uma das áreas onde mesmo em países maisdesenvolvidos se verificam frequentes casos de cambão ou conluio. De facto, oscasos detectados nos EUA, França e mais recentemente na Holanda mostram queexistem muitos casos de concursos públicos onde as empresas concorrentescombinam entre si seja os preços das propostas seja as condições de apresentação aconcurso, o que causa enormes sobrecustos aos contribuintes no financiamento dosprojectos de obras públicas ou no fornecimento de materiais ou equipamentos parahospitais. Os prejuízos causados ao erário público e, em última análise, aoscontribuintes, são enormes.”

In DIREITO E POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA:UMA ÁREA PRIORITÁRIA PARA PORTUGALAbel M. MateusPresidente da Autoridade da Concorrência

Quanto mais o poder político subavaliar o custo da obra, mais baixas tenderão a ser as propostas e mais elevado o risco de derrapagem, com o qual já toda a gente conta porque a revisão de preços irá compensá-lo no final. Há países que por isso mesmo proibiram os trabalhos a mais, que são obrigatoriamente concursados no mercado com exclusão do empreiteiro inicial, como é o caso do Japão.Finalmente, durante a realização, os factores de descontrole continuam. Enquanto do lado das empresas há interesse numa gestão cuidada do contrato, até porque os factores críticos podem ser capitalizados em revisão de preços, do lado público é raro haver essa gestão. O controle do Tribunal de Contas é póstumo e insuficiente. A responsabilidade política de quem decide não coincide com a responsabilidade técnica de quem acompanha. As mudanças de programa e de projecto são frequentes, a demora na apreciação de todas as etapas é cumulativa e, para agravar as coisas, o Estado é mau pagador. Em suma, o dono da obra pública é irresponsável na gestão global das suas próprias encomendas. Com o tempo que as coisas levam, muitas vezes quem tem de pagar já nada tem a ver com quem lançou a obra, não há uma avaliação criteriosa e as culpas acabam por morrer solteiras.Dito isto, faz toda a diferença, do lado dos projectistas, exigir rigor nos programas, nos projectos e nos contratos e trabalhar com normas de qualidade que hoje são certificáveis, embora a qualidade em arquitectura não se possa “decretar”. Faz toda a diferença ter equipes fiáveis e lutar pela qualidade do que se faz, mesmo quando tudo incita à aldrabice instituída. E faz toda a diferença, do lado do poder político, exigir verdade nas promessas eleitorais, nas propostas de trabalho e nas relações com a banca e com a construção civil. É por aqui que passa a mudança dum “status quo” hipócrita e prejudicial ao interesse público e ao próprio sector da construção. Também nesta matéria há ganhos de cidadania a conquistar.

In Público, 12 de Fevereiro 2006, página 6

ANEXO 5

(Excerto)

MOÇÃO DE ORIENTAÇÃO GLOBAL (Inclui Aditamento sobre o RIA)

APROVADA NO CONGRESSO

7 | Arquitectura como Prática – Concorrência Leal 7.1 Contexto São conhecidas as contingências que nos últimos anos têm rodeado a distribuição da encomenda pública de arquitectura: falta de transparência, invocação sistemática, por motivos de urgência, da excepção à regra legal da obrigatoriedade de concurso público, elaboração defeituosa dos cadernos de encargos, desconhecimento da especificidade dos serviços de arquitectura. Por outro lado, a tabela de honorários aplicável às obras públicas, definida em 1972, está profundamente desactualizada e não foi substituída. Não existe nenhuma tabela de referência ou fórmula de cálculo em matéria de planeamento. Também não estão disponíveis indicadores ou séries estatísticas de preços que permitam observar e comparar a evolução de valores do mercado de serviços de arquitectura. Esta situação dá aso às maiores discrepâncias. Sendo certo que não é possível, no quadro comunitário, fixar tabelas de honorários obrigatórias, a ausência de termos de referência e comparação contribui para uma desregulação perversa do mercado e, nessa medida, distorce a concorrência leal. Emergem, entretanto, novas modalidades de contratação, mesclando em proporções variáveis os interesse públicos e privados, de que são exemplo as Parcerias Público-Privadas ( PPP ). Em Portugal, para fazer face a empreendimentos de grande dimensão e fortes exigências temporais, é crescente o recurso à criação de empresas privadas de capital público ( ParqueExpo, Sociedades Polis ) ou público-privado ( Euro 2004, Sociedades de Reabilitação Urbana, novos hospitais ). Se são figuras que podem responder com eficácia aos desafios colocados pelo mercado, a verdade é que nas PPP é mais difícil avaliar o grau de responsabilidade de cada uma das partes quando alguma coisa corre mal. A dispensa das obrigações legais de concursamento, que muitas vezes acompanha a criação destas modalidades, torna menos transparente o processo da distribuição da encomenda pública. Finalmente, recebemos repetidas queixas de concorrência desleal, que encaminhamos para os organismos disciplinares da Ordem. Com a revogação do Decreto 73/73, poderá aumentar a pressão para práticas contrárias à nossa deontologia profissional.

7.2 O que pretendemos Conscientes da necessidade de inovar ao nível das formas de cooperação entre o público e o privado, bem como da abertura a modelos de concursamento específicos, pretendemos que: 7.2.1. – intervir na reformulação dos procedimentos da encomenda pública, para assegurar a transparência dos processos de consulta e adjudicação e combater os factores de distorção normalmente utilizados, a fim de salvaguardar a igualdade de oportunidades de acesso ao trabalho e a valorização da Arquitectura ao serviço da comunidade; 7.2.2. – Tendo em conta a necessidade de inovar ao nível das formas de cooperação entre o público e o privado, bem como a abertura a modelos de concursamento específicos, e independentemente da fórmula de promoção desenvolvida para os empreendimentos que envolvem recursos públicos, garantir a transparência de procedimentos, a efectiva participação dos cidadãos nas decisões que implicam transformação do território e o rigoroso cumprimento da lei. Sem prejuízo das situações específicas que a própria lei determine, o concursamento, na distribuição da encomenda pública ou maioritariamente pública, deve ser a regra e não a excepção. 7.2.3. – melhorar a legislação portuguesa e comunitária em matéria de concursos públicos, de forma a salvaguardar a especificidade da prestação dos serviços de arquitectura, pelo impacto económico, social, cultural, ambiental e patrimonial que deles resulta.

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7.2.4. – assumir, em matéria deontológica e disciplinar, um posicionamento pró-activo, nomeadamente através da criação da figura do Provedor da Arquitectura ( ver ponto 2.3.5. ) e da divulgação de normas de boa conduta e do Regulamento de Deontologia. 7.2.5. – sensibilizar a promoção privada para as vantagens de qualidade e notoriedade que podem advir da realização de concursos de arquitectura.

7.3 O mandato para os órgãos directivos da OA 7.3.1. – rever o Regulamento de Deontologia, actualizando o quadro de incompatibilidades e deveres, em coerência com os actos próprios do arquitecto e os comportamentos sociais actuais, e proporcionar apoio logístico e técnico aos Conselhos de Disciplina; 7.3.2. – reavaliar o Estatuto da Ordem dos Arquitectos; 7.3.3. – estabelecer honorários de referência para todas as formas de prestação de serviço e actos próprios do arquitecto e publicar regularmente indicadores estatísticos de preços de referência; 7.3.4. – participar institucionalmente na definição dos instrumentos legais e estatísticos necessários à concorrência leal; 7.3.5. – negociar, no âmbito nacional e comunitário, a modificação da legislação e da prática no sentido de reformular as exigências em matéria de encomenda pública, com vista a alcançar os objectivos acima definidos; 7.3.6. - em especial, intervir nas seguintes questões: fim do anonimato do júri em concursos públicos de arquitectura; melhoria dos respectivos programas e cadernos de encargos, que devem ser exemplares, quer em termos de clareza jurídica, quer quanto à exequibilidade arquitectónica; 7.3.7.- exigir dos poderes públicos um escrupuloso cumprimento da lei na distribuição da encomenda pública de serviços de arquitectura; 7.3.8. – melhorar a capacidade da prestação de serviços da Ordem nesta matéria, procurando adequar a resposta aos interesses e necessidades dos promotores públicos ou privados que nos solicitam; 7.3.9. – fazer a pedagogia dos concursos de arquitectura, sem cair em fundamentalismos; 7.3.10. – acompanhar a evolução dos procedimentos da encomenda, nomeadamente nas novas vertentes de cariz PPP, no sentido de garantir a transparência das decisões e responsabilidades e impedir que a valorização da eficácia ( prazos e custos ) se faça à custa da qualidade e do interesse público; 7.3.11. – combater os mecanismos que podem distorcer a concorrência, nomeadamente, nos concursos públicos de arquitectura, exigências excessivas em matéria de garantias bancárias, dimensão da estrutura profissional ou currículo prévio; 7.3.12. – contribuir para o melhor conhecimento da situação dos arquitectos portugueses, através de um Inquérito à Profissão a realizar em 2004, que inclua, não apenas o retrato actual, mas também aspirações e expectativas de futuro; 7.3.13. – promover o debate público sobre o papel do arquitecto, a sua responsabilidade e o seu impacto na sociedade.

Parecer Novo Código Contratos Públicos 3.07Por Resolução do Conselho Europeu de 12 de Fevereiro...

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