Orçamento e desempenho municipal: uma análise comparada da ...

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343Revista do Serviço Público Brasília 63 (3): 343-361 jul/set 2012

Pedro Cavalcante e Cecília Lariu

Orçamento e desempenhomunicipal: uma análise

comparada da qualidade dogasto público nas políticas sociais


Introdução

A Constituição de 1988 introduziu um arcabouço institucional fundamen-

tado na descentralização como diretriz da implementação das políticas sociais no

país. A ênfase dada pela Carta Magna nas competências concorrentes ou comuns

entre os três níveis de governo contribui para a inauguração de desenhos com

forte incentivo para a ampliação da atuação dos municípios como principais

provedores dos serviços de saúde, educação e assistência social. Esses processos

introduziram arranjos federativos inovadores como o Sistema Único de Saúde

(SUS), o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb)

e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

O estabelecimento de regras claras e universais para as transferências de

recursos corroborou para a elevação progressiva das transferências federais e

também para o incremento dos recursos financeiros para os governos municipais.

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344 Revista do Serviço Público Brasília 63 (3): 343-361 jul/set 2012

Orçamento e desempenho municipal: uma análise comparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais

Com efeito, a pergunta que surge é: emque medida esse incremento do investi-mento público refletiu em um melhordesempenho das políticas sociais exe-cutados em nível local? O pressupostodesta pesquisa, sob a ótica da qualidadedo gasto, é de que as prefeituras que maisinvestem tendem a possuir melhorescondições para a implementação da polí-tica pública. Da mesma forma, espera-se que quanto maior os gastos dosgovernos locais, mais efetivos serão seusdesempenhos.

No sentido de examinar estas pre-missas, o presente artigo tem como fina-lidade investigar as relações entre asdespesas no município com as políticasde saúde, educação e assistência social ea efetividade da gestão local. O artigoutiliza o método de regressão linear sim-ples para testar empiricamente o relacio-namento entre o gasto municipal per capitae as variáveis que captam aspectos essen-ciais da capacidade administrativa e daprovisão de serviços dessas políticas. Ouniverso da pesquisa é bem representa-tivo, pois envolve aproximadamente 95%dos municípios brasileiros.

O artigo está estruturado em quatropartes. A primeira contextualiza teorica-mente o problema da pesquisa a partir dadiscussão do modelo de orçamento porresultados e das tentativas da literatura bra-sileira em avaliar a qualidade dos gastosnas políticas públicas. Em seguida, anali-sa-se brevemente o financiamento daspolíticas sociais pós-Constituição de 1988.Na parte metodológica, são apresentadoso modelo estatístico, os procedimentos deelaboração das variáveis da pesquisa, comotambém a análise exploratória desses dados,seguida da discussão dos resultados dapesquisa. Por fim, são tecidas as conside-rações finais.

Orçamento e a qualidade dogasto público no Brasil

A abordagem mais atual do orçamentopúblico é o modelo de orçamento porresultados ou desempenho (New PerformanceBudget) que, embora seja considerado umaestratégia operacional desenvolvida noâmbito da Nova Gestão Pública (New PublicManagement – NPM)1, suas origens são maisantigas e remetem ao modelo Planning,Programming and Budgeting Systems (PPBS),desenvolvido em meados da década de 60pelo governo norte-americano.

As iniciativas de implementação dessaperspectiva de gestão orçamentária proli-feraram nas últimas duas décadas, primei-ramente, entre os países desenvolvidos e,em seguida, nos emergentes. As razões domovimento por resultados nas ações dogoverno podem ser interpretadas comoconsequência da situação de crise fiscal queassolou diversos países a partir da décadade 80 e das pressões da sociedade civil pormelhorias na eficiência e efetividade daoferta dos bens e serviços públicos(OSBORNE & HUTCHINSON, 2004).

De modo geral, o modelo consiste emuma forma de gestão orçamentária queprocura relacionar recursos alocados eresultados das políticas públicas objetiva-mente mensuráveis, de modo a criar infor-mações que subsidiem o processo detomada de decisão (BRUMBY & ROBINSON,2005; Organização para a Cooperação eDesenvolvimento Econômico [OCDE],2005). Segundo Diamond (2003), o orça-mento por desempenho se sustentanos seguintes elementos: unificação detodos os custos para se alcançar um resul-tado determinado; definição de resultadosem termos de indicadores mensuráveise avaliação da qualidade de bens e serviçosprovidos; incorporação de medidas

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explícitas de desempenho e de sistemaavaliativo conectado à alocação de recursos;e inclusão de alto grau de accountability 2 commecanismo de premiações e punições.

Nesse sentido, pesquisadores de orça-mento e finanças públicas vêm buscandocontornar essas limitações, como no estudorealizado sobre os determinantes daeficiência dos gastos públicos em educaçãoe saúde no estado do Ceará de Trompieriet al (2009). A investigação verifica, com basena metodologia não-paramétrica de análiseenvoltória de dados (Data EnvelopmentAnalysis), que municípios eficientes em trans-formar insumo (input) em produto (output),não necessariamente são eficientes na trans-formação de insumo em resultado (outcome)e vice-versa. Ademais, verifica ainda quetanto para o caso da educação como o dasaúde o IDH mostrou contribuir bem maispara o aumento da eficiência do que o gastoper capita, indicando assim que os muni-cípios que apresentam melhores condiçõessocioeconômicas são mais eficientes emtransformar produtos em resultados(TROMPIERI et al, 2009).

O trabalho de Brunet, Berte e Borges(2007a) também avalia a qualidade do gastopúblico no âmbito da educação a partir depesquisa comparada dos governos muni-cipais, estaduais e do Distrito Federal. Osautores relacionam o gasto realizado nosensinos fundamental e médio com oretorno obtido pelos estudantes na formade aprendizado e desenvolvimentocognitivo, medidos por meio do Sistemade Avaliação do Ensino Básico (Saeb) e doExame Nacional do Ensino Médio (Enem).Os resultados obtidos apresentaram umaconclusão interessante, uma vez que, emâmbito estadual, de maneira geral, as uni-dades da federação com menor despesaapresentam melhor desempenho, casotípico dos estados da região Sul, alguns

estados do Nordeste, além de AM e PA,da região Norte e MG da região Sudeste.Nos demais estados das regiões Sudeste eNorte, a elevação das despesas não refletenecessariamente em acréscimo de desem-penho significativo dos estudantes, deforma que há sensível redução na quali-dade do gasto. Apenas os estados da regiãoCentro-Oeste conseguem elevar suasdespesas de modo eficaz e obter retorno

proporcional em termos de desempenhodos seus estudantes.

Em estudo posterior, Brunet, Berte eBorges (2007b) procuraram expandir aanálise da qualidade do gasto público paracinco funções orçamentárias (educação,saúde, segurança pública, judiciária elegislativa). Por meio da elaboração demodelo baseado no cálculo de um Índice

“As razões domovimento porresultados nasações do governopodem serinterpretadascomoconsequência dasituação de crisefiscal que assoloudiversos países apartir da décadade 80 ...(Osborne& Hutchinson,2004).”

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de Qualidade do Gasto Público (IQGP),foi verificado que, para as funçõeseducação e saúde, de forma geral, asunidades da Federação com menor insumo(menor despesa per capita) apresentammelhor desempenho. Em contrapartida,constatou-se que a elevação da despesatorna os estados mais perdulários, isto é, oretorno obtido em termos de melhoria naqualidade de vida para a população não éproporcional ao aumento da despesa, o quepode ser caracterizado como uma ‘deseco-nomia’ de escala nas unidades da Federaçãocom os maiores insumos.

A partir dessa literatura, os resultadosindicam a prevalência de uma relaçãofrágil entre o gasto público e o desempe-nho nas políticas públicas. Tais pesquisasfocam na explicação dos impactos(outcomes) da ação governamental como,por exemplo, as notas do Enem oumortalidade infantil; todavia, essas variá-veis são altamente influenciadas porfatores de caráter demográficas, estruturaise socioeconômicas, o que compromete avalidade externa das pesquisas, ou seja, acapacidade de prover generalizações. Comefeito, não é possível mensurar comprecisão o papel do orçamento públicosobre o desempenho da prefeitura ou dogoverno estadual.

De fato, embora o pressuposto emrelação aos níveis de gastos com determi-nada política é de que o aumento dadespesa indica a natureza dos serviçosprestados, outros fatores tais como quali-dade da burocracia ou ambiente políticoexercem mais influência sobre a qualidadeou quantidade dos serviços públicos. Poroutro lado, Ira Sharkansky em artigopublicado na renomada The AmericanPolitical Science Review, ainda em 1967, testatais hipóteses e apresenta uma conclusãosurpreendente:

É evidente que os níveis de gastosestaduais e municipais não exerceminfluência sobre a natureza dosserviços públicos. Há muitas relaçõesfracas e algumas relações negativasentre gastos correntes e serviços pres-tados e, entre as mudanças nos gastose mudanças nos serviços. (SHARKANSKY,1967, p.1074)

Em outras palavras, as despesas dogoverno não necessariamente se traduzemem grau de atividade ou de comprome-timento. Ademais, nas análises dessarelação, é necessário considerar oproblema do bolo de mármore (marblecake), ou seja, a maioria das ações gover-namentais não é produto de um úniconível governamental. Assim, a analogia aobolo de mármore se explica pelo fato deser impossível separar, examinar e mediros resultados provenientes de um nível degoverno particular.

Para avaliar a relação gasto-produto egasto-resultados de forma compreensiva emetodologicamente mais rigorosa e válidaseria preciso dados disponíveis sobre asdespesas detalhadas de uma determinadapolítica e a variação de uma série deprogramas de responsabilidade exclusivados governos subnacionais, o que seaproximaria do modelo de orçamento pordesempenho. Infelizmente tais informaçõesnão estão disponíveis em nível local parauma análise comparada com grandenúmero de observações.

Entretanto, a despeito das limitaçõesoperacionais para se realizar inferências emestudos comparados de orçamento e polí-ticas públicas no Brasil, seja por falta deinformações ou pela inexistência de gestãoorçamentária pautado no modelo de orça-mento por desempenho, o presente artigose propõe a avançar nessa agenda de

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pesquisa. Para tanto, o trabalho desenvolveuma análise do efeito dos gastos públicosda política de assistência social com foconão nos impactos (outcomes) das políticaspúblicas, mas sim nos produtos ou resul-tados (outputs) da ação governamental(SHARKANSKY, 1967). Em outras palavras, arelação a ser analisada é a de insumo-produto, considerando como insumo osorçamentos das funções saúde, educação eassistência social per capita e como produtodois indicadores multicritérios que refletemaspectos relativos à capacidade administra-tiva da prefeitura e à provisão de serviços.

A contribuição da pesquisa provémjustamente de uma nova proposta metodo-lógica que propicie inferências comvalidade interna e externa sobre a qualidadedos gastos públicos no Brasil. O pressu-posto é de que a abordagem fundamen-tada a partir desses indicadores propiciamelhores condições para se testar commaior rigor científico os efeitos da gestãodos recursos públicos sobre a efetividadedo desempenho municipal.

O financiamento das políticassociais no Brasil

A Constituição Federal de 1988 foi umimportante marco para as políticas sociaisno Brasil, uma vez que determinou serdireito de todos e dever do Estado garantirsaúde e educação, além de assistência sociala quem dela necessitar, independentementede contribuição à seguridade social. Paratanto, foram criadas regras no âmbito decada uma dessas políticas com o objetivode viabilizar o acesso universal e igualitárioàs ações e serviços descentralizados, finan-ciados pelas três esferas de governo.

Ainda em 1988, foi criado o SistemaÚnico de Saúde (SUS) e, em 1990, o Con-gresso Nacional aprovou a Lei Orgânica

de Saúde, que detalhou o funcionamentodo Sistema. O SUS é um sistema públicoque abrange desde o simples atendimentoambulatorial até o transplante de órgãos, etem como objetivo garantir acesso integral,universal e gratuito de saúde para todaa população do país. Ao longo da décadade 90, Normas Operacionais Básicas(NOBs) foram editadas pelo Ministério daSaúde, incentivando a adesão dos muni-cípios e desenhando o modelo de atendi-mento ao Sistema (FRANZESE & ABRUCIO,2009)3. O SUS regulamenta repasses derecursos para a implementação de pro-gramas em abrangência nacional, de formahierarquizada e regionalizada, além de ins-tituir fóruns inéditos de negociação inter-governamental com a participação degestores municipais, estaduais e federais4.Seu financiamento é de responsabilidadedas três esferas de governo, sendo cada umaresponsável por assegurar o aporte regularde recursos, ao respectivo fundo de saúde.Nas esferas estadual e municipal, além dosrecursos oriundos do respectivo Tesouro,o financiamento do SUS conta comrecursos transferidos pela União aos Estadose pela União e Estados aos Municípios. Astransferências, regulares ou eventuais, daUnião para estados, municípios e DistritoFederal estão condicionadas à contrapartidadestes níveis de governo, em conformidadecom as normas legais vigentes5.

No que tange à política de educação,até então a CF/88 se caracterizava tambémpela centralização administrativa e finan-ceira no âmbito do governo federal, o quefoi drasticamente alterado. Ocorrerammudanças significativas na organização dossistemas municipais de ensino comvinculação de 25% das receitas das esferassubnacionais para a área, de acordo com anova Lei de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional (LDB)6. A gestão da educação

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básica (ensinos infantil, fundamental emédio) atualmente é regida pelos compro-missos estabelecidos no Fundeb que substi-tuiu o Fundef com vistas a aumentar oinvestimento em educação em relação aoPIB, de maneira a reduzir as desigualdadesregionais e a melhorar a qualidade dossistemas públicos de ensino7. Ao vincularo repasse de recursos à efetiva prestaçãode serviços – nesse caso, ao número dematrículas oferecidas por unidade federa-tiva, esse novo arranjo, especial o Fundef,incentivou a municipalização do ensinofundamental em todo o país, praticamenteuniversalizando o acesso a esse nível deensino (FRANZESE & ABRUCIO, 2009).

A partir de meados dos anos 90,emendas constitucionais foram aprovadas,vinculando parte dos recursos transferidosa alocações específicas, em particular paraprogramas de saúde e educação funda-mental, assim como foram introduzidaslimitações ao poder das esferas subnacionaisde decidir sobre a aplicação dos recursos. Éo caso da Emenda Constitucional 14, de1996, que vinculou recursos federais,estaduais e municipais à educação funda-mental, da Emenda 53, de 2006, quetambém versou sobre a vinculação derecursos para a educação e da EmendaConstitucional 29, de 2000, que aprovouvinculações para programas de saúde.

Em relação à política de assistênciasocial, cinco anos após a promulgação daCF/88, a Lei Orgânica da Assistência Social(LOAS)8 regulamenta a Constituição, estabe-lecendo de fato o caráter não-contributivoda política9. A partir de 2004, com a ediçãoda Política Nacional de Assistência Social ecom a aprovação pelo Conselho Nacionalde Assistência Social, em 2005, da NormaOperacional Básica (NOB), que regula-menta o SUAS, inaugurou-se no país umnovo modelo de organização da gestão e da

oferta de serviços socioassistenciais. OSUAS institucionalizou a AS como políticapública de Estado, reforçando os princípiosda universalização do acesso, municipa-lização e participação da sociedade civil naformulação e controle. O financiamento dagestão da política de AS pressupõe a insti-tuição dos fundos como unidades orçamen-tárias, com alocação de recursos própriosdos municípios para subsídio às açõesprogramáticas e co-financiamento dos entesfederados (MINISTÉRIO DO DESENVOLVI-MENTO SOCIAL E COMBATE À FOME [MDS],2005). Embora a questão ainda não tenhasido regulamentada, a NOB de 2005 defineos municípios como protagonistas nofinanciamento dos serviços de proteçãobásica e especial, independente do portepopulacional. Na prática, o monitoramentodo orçamento da área (MDS, 2009)demonstra que o processo de municipa-lização do financiamento vem ocorrendo,embora de forma mais lenta do que preco-nizado pelo arcabouço normativo dapolítica.

Metodologia da pesquisa

Método de análisePara realizar a análise empírica proposta,

a pesquisa utiliza regressão linear simples,isto é, o método estatístico que procuraexplicar o relacionamento linear entre duasvariáveis (WOOLDRIDGE, 2006). Esta relaçãoé representada por um modelo matemático,a partir de uma equação que associa a variá-vel dependente (explicada) com a variávelindependente (explicativa), descrito a seguir:

y = α + βiχ + ε

Onde,y: é a variável dependente (capacidade

administrativa e provisão de serviços);

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α: o parâmetro de intercepto;βi: é o parâmetro de inclinação que

mensura o efeito da variável independente χ;χ: é a variável independente (gasto per

capita);ε : é o vetor dos erros, supondo que

tem distribuição normal com média iguala zero e variância σ 2I.

A pesquisa utiliza o método demínimos quadrados ordinários (MQO) eobjetiva apresentar, principalmente, oscoeficientes de determinação (R2), medidada qualidade do ajustamento ou do poderexplicativo do modelo utilizado. Em outraspalavras, este coeficiente dá a proporçãoda variação da variável dependente, Y, queé explicada em termos lineares pela variávelindependente, X. De modo a auxiliar avisualização, utiliza-se diagramas dedispersão, o que possibilita uma análiseespacial das relações de causa-efeito entreas variáveis analisadas.

Variáveis da pesquisaGasto público per capitaA variável independente ou explicativa

da pesquisa é o gasto público per capita naspolíticas de saúde, educação e assistênciasocial. Trata-se de indicadores de esforçoou insumo, elaborado a partir da razão damédia da execução orçamentária dos muni-cípios brasileiros nos exercícios financeirosde 2005 a 2008 sobre a população muni-cipal10. Os dados financeiros são prove-nientes do relatório Finanças do Brasil(Finbra – Dados Contábeis dos Muni-cípios), disponibilizado anualmente pelaSecretaria do Tesouro Nacional (STN)11.É importante ressaltar que a forma comoas informações são organizadas pela STNimpede a combinação dos dados organi-zados por categoria econômica com asinformações de despesas por função.

Assim, não é possível, por exemplo,conhecer os dispêndios com pessoal ouinvestimentos dentro de uma função12.Ademais, as informações apresentam umnível de agregação elevado, impedindo aobservar de gastos com programas especí-ficos em cada uma das funções.

Quanto às informações populacionais,foi utilizada a contagem populacional doInstituto Brasileiro de Geografia e Estatís-tica (IBGE) realizada em 2007. A opção

pelos dados da contagem, mesmo para osexercícios de 2005 e 2006, deve-se ao fatodo ano de 2007 estar entre os exercíciosconsiderados e também pela maior proxi-midade temporal em relação ao Censodemográfico de 2000.

A análise da evolução do gasto médioper capita para o período de 2005 a 2008(figura 1) demonstra alterações nas médias

“Outro aspectoque chama aatenção é o fato doaumento nosinvestimentosnessas funções tersido acima dainflação doperíodo, o que éum indicativo dapriorizaçãogovernamentaldessas políticas.”

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de cada política entre os exercíciosorçamentários. Nota-se um incremento dosgastos nas três políticas consideradas, comdestaque para o primeiro período (2005/2006), que apresenta uma maior elevaçãopercentual em todas as áreas consideradas.Outro aspecto que chama a atenção é ofato do aumento nos investimentos nessasfunções ter sido acima da inflação doperíodo13, o que é um indicativo da prio-rização governamental dessas políticas.

A partir da agregação dos dados porregiões do país, apresentado na tabelaseguinte, é possível perceber que o gastomédio per capita nas três funções elevou-se nos quatro anos analisados, embora suadistribuição não tenha sido equânimeentre as regiões. Um aspecto positivo é aocorrência nas áreas da saúde e educaçãode incremento proporcional maior noNorte e Nordeste, regiões mais pobres dopaís.

Figura 1: Variação percentual do gasto médio per capita por áreaFonte: Finbra (STN). Elaboração própria.

25%

20%

15%

10%

5%

0%2005/6 2006/7 2007/8

Assistência SocialEducação Inflação (IPCA)Saúde

Saúde Educação Assistência

Centro-Oeste 65% 61% 55%Nordeste 62% 65% 56%Norte 64% 75% 43%Sudeste 57% 60% 73%Sul 53% 51% 57%

Tabela 1: Evolução do Orçamento de 2005 a 2008

Fonte: Finbra (STN). Elaboração própria.

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Desempenho Municipal nas Políticas SociaisConsiderando o funcionamento das

políticas analisadas, foram elaboradas paraeste artigo as seguintes variáveis depen-dentes da pesquisa: capacidade adminis-trativa e provisão de serviços em nívelmunicipal. Para tanto, a pesquisa utilizoua análise multicritério ou de apoio multi-critério à decisão. A metodologia utilizada éa técnica de pesquisa operacional intituladaPromethée (Preference Ranking OrganizationMethod for Enrichment Evaluation) que com-para pares de unidades (municípios) paracada critério, gerando uma classificação queresulta no respectivo índice ou score síntesepara o município, baseado em todas as suascaracterísticas comparadas14. No sentido deevitar comparações entre unidades extrema-mente diferentes, como por exemplo, SãoPaulo e uma cidade de menos de cinco milhabitantes, os municípios foram ponde-rados por porte populacional15.

Os dados utilizados na elaboração dasvariáveis dependentes do modelo, detalha-das no apêndice deste artigo, são oriundasda Pesquisa de Informações Básicas Muni-cipais (Munic/IBGE) de 200916, do seusuplemento da Assistência Social do mesmoano, do Censo Educacional de 2009 (Inep/Mec), do Datasus e do Índice de GestãoDescentralização (IGD)17 do Programa BolsaFamília. Da Munic foi extraída a maioria dasinformações acerca da variável capacidadeadministrativa envolvendo temas como:infraestrutura do órgão gestor da política,recursos humanos, legislação e instru-mentos de planejamento, recursos para agestão, convênios e parcerias, informaçõessobre os conselhos municipais. Para avariável de provisão de serviços, foi precisocoletar dados de outras fontes, uma vezque as informações da Munic acerca dosserviços prestados dos municípios eramrestritas, sobretudo, nas áreas da saúde e

educação. O detalhamento das variáveisque compuseram esses índices encontra-se no apêndice do artigo.

Resultado da pesquisa

A primeira relação analisada envolveas variáveis de gasto público municipalper capita nas funções assistência social,educação e saúde e os índices provenientesdos indicadores multicritérios de capaci-dade administrativa. A premissa é quequanto maior o investimento na políticano nível municípal, maiores serão os índicesque refletem a estruturação da execuçãolocal para cada área. Em todos os casos,foi necessário excluir casos extremos(outliers), sem contanto, gerar prejuízos àsanálises, uma vez que as unidades de obser-vação representam mais de 90% dosmunicípios brasileiros18.

O que observamos contrastam com osenso comum e a premissa desta pesquisana medida em que os resultados dosmodelos de regressão simples demonstramrelações lineares relativamente fraca noscasos da assistência e saúde e inexistentena educação. Embora os pontos tendam aacompanhar a linha de ajuste nos doisprimeiros, ocorre uma elevada dispersãoem torno da reta. Como é possível visua-lizar nos coeficiente de determinação (R2)expostos na figura 2, as variáveis comparti-lham cerca de 5% de variância na assis-tência social e menos de 1% na saúde. Nocaso educação, a situação é ainda mais sur-preendente, uma vez que o coeficiente éestatisticamente nulo.

Tais resultados indicam que o fato domunicípio declarar gastos bem elevadoscom essas funções orçamentárias exercepouca influência na estruturação da gestãodessas políticas. Apesar de parecer contra-ditório, a ausência de uma correlação forte

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entre as variáveis pode ser resultante dedois fatores. O primeiro remete à possibi-lidade das prefeituras brasileiras investiremesse orçamento de maneira ineficiente, sejapor desperdícios de recursos financeiros e/ou por desvios de verbas. O segundoaspecto, mesmo não sendo completamenteoposto ao primeiro, corresponde à even-tual ênfase dos gastos na prestação de ser-viços à população e menos na manutençãoda estrutura de gestão dessas políticas.

O primeiro caso é muito difícil de serinvestigado empiricamente com base emestudos quantitativos com um grandenúmero de observações. A estratégia maisadequada seria o uso de pesquisa qualita-tiva com poucos municípios e um nívelde detalhamento maior. Todavia, a análisedas relações entre gasto e provisão de

serviços pode ajudar a testar o segundocaso. A expectativa, assim, seria que osmunicípios que gastam mais teriammelhores desempenhos nesse indicador.Assim como na regressão anterior, osmesmos casos extremos (outliers) foramexcluídos.

Entretanto, assim como nos modelosanteriores, os resultados divergem dahipótese de que gastar mais reflete melhordesempenho, pois a provisão de serviços émuito pouco explicada pelos gastos decla-rados pelas prefeituras. Os gráficos (figura3) demonstram que as linhas de ajustes sãoainda menos íngremes e as dispersões maisintensas. Na assistência social, as duasvariáveis compartilham menos variância doque na relação anterior, R2 = 0,029, aopasso que na saúde e educação a variação

Figura 2: Relação entre gasto per capita e capacidade administrativa

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da prestação de serviços em razão dasdespesas nessas áreas é quase inexistente(R2 = 0,002).

Por fim, apesar de não ser o principalobjetivo da pesquisa, procurou-se mensuraro grau de influência da capacidade admi-nistrativa sobre a provisão de serviços19.Nesse caso, espera-se que prefeituras commelhores estruturas físicas, recursoshumanos, legislação e instrumentos deplanejamento, e conselhos municipaisatuantes apresentem melhores desempenhosna implementação das políticas públicas.Entretanto, os resultados, de modo geral,também não confirmou essa expectativa.Apesar das relações lineares serem maisacentuadas do que as anteriores, osdeterminantes de correlação entre capaci-dade administrativa e a prestação de

serviços foram de 17%, 17,5%, e 35%para as políticas de educação, assistênciasocial e saúde, respectivamente, o quesugere também ineficácia das adminis-trações locais em traduzir insumos emprodutos, embora essa análise mereçapesquisas futuras mais detalhadas. Emsuma, as descobertas deste artigo conver-gem com as conclusões de Sharkansky(1967) no que tange à análise dos pro-gramas dos estados norte-americanos.Portanto, embora pareçam controversas,as fracas relações lineares entre insumos(orçamento) e produtos (capacidade admi-nistrativa e provisão de serviços) sugerema existência de sérios problemas acerca daqualidade dos gastos públicos naimplementação das políticas sociaisbrasileiras.

Figura 3: Relação entre gasto per capita e provisão de serviços

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Considerações finais

O presente artigo procurou desen-volver uma ampla e inédita análise da quali-dade do gasto público com foco nos muni-cípios brasileiros. Com base na análiseexploratória de dados verificou-se a ocor-rência de incremento orçamentário emtodas as políticas analisadas acima dainflação do período, o que demonstra apriorização dessas políticas sociais nas trêsesferas de governo. Foi possível tambémconstatar crescimento desses gastos, emcerta medida, de maneira uniforme nasgrandes regiões do país.

É importante ressaltar, todavia, as limi-tações impostas aos estudos de finanças epolíticas públicas função da inexistência degestão orçamentária pautada no modelo deorçamento por desempenho e da ausênciade informações confiáveis, sobretudo emnível local. Os dados disponíveis somentepossibilitam mensurar os efeitos dosinsumos por função e não por programa,o que reduz o detalhamento das destina-ções desses recursos. Nesse sentido, ainvestigação aqui realizada buscou umaalternativa metodológica para a análise dacomplexa relação entre gasto e o desem-penho municipal na implementação daspolíticas sociais, a partir da verificação darelação entre insumo e produto, ao invésda relação insumo-impacto.

No que tange à análise orçamentária,cabe reiterar a possibilidade de inconsistên-cias nos dados declarados, bem como a au-sência de registro por determinados entes,já que, embora se trate de informaçõescontábeis oficiais, declaradas pelos entes daFederação com a ratificação dos prefeitos,os demonstrativos estão passíveis de errosde preenchimento ou mesmo de classifi-cação. Ademais, em virtude do cumprimentodo percentual mínimo estabelecido

constitucionalmente para despesas comSaúde ou Educação, alguns municípiostendem a declarar os recursos da AssistênciaSocial indevidamente nessas funções (MDS,2009). Quanto aos indicadores de capaci-dade administrativa e provisão de serviços,a opção por utilizar indicadores multicritérioteve como finalidade captar um conjuntoamplo de variáveis acerca da implementaçãolocal dessas políticas. Nesse sentido, osprocedimentos para elaboração dessesindicadores foram pautados não apenas porpadrões estatísticos, mas também em funçãoda disponibilidade de dados da gestãomunicipal. Por outro lado, o fato de seremvariáveis abrangentes torna a opção bemapropriada.

A despeito da complexidade dessetipo de estudo, a pesquisa alcançou seuobjetivo na medida em que foi testado ahipótese primária em qualquer análiseempírica e sistemática da qualidade dogasto público, qual seja: quanto maioresos níveis de gastos maior a quantidade oumelhor a efetividade dos serviços presta-dos. Contudo, tal hipótese foi refutada naspolíticas de assistência social, educação esaúde na medida em que as análises deregressão indicaram fraca relação linearentre o gasto municipal per capita e osindicadores capacidade administrativa e aprovisão de serviços à população. Taisdescobertas não apenas enfraquecem oargumento padrão de que a falta dedinheiro condiciona a precariedade daspolíticas, como também abrem espaçospara uma fértil agenda de pesquisa futuraque vise analisar, com mais detalhamentoe por meio de outras estratégias metodo-lógicas, esses indícios de que as gestõeslocais são pouco efetivas na tradução deinsumos em produtos.

(Artigo recebido em abril de 2012. Versãofinal em julho de 2012).

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Notas

1 Espécie de ‘rótulo’ que passou a classificar uma miríade de contribuições de analistas,jornalistas e administradores, dentre as quais se destaca, no âmbito da temática aqui abordada,o “Movimento por resultados” (Performance Movement), que visava construir estratégias quepermitissem a avaliação da qualidade da ação pública por intermédio da mensuração objetivados resultados auferidos.

2 Accountability, palavra ainda não traduzida para a língua portuguesa, nos remete ao princípiode que indivíduos e organizações são responsáveis pelos seus atos e devem explicações sobre osmesmos.

3 Duas NOBs são particularmente importantes para a compreensão das regras formais deoperação do SUS: a NOB 01/93 definiu as regras de habilitação estadual e municipal ao SUS esuas condições de inserção no Sistema e a NOB 01/96, em vigor, redefiniu e complementou aNOB 01/93, ampliando as responsabilidades dos municípios (Arretche, 2002).

4 Exemplo dessas instâncias são as Comissões Intergestores Tripartite e Bipartite (CIT eCIB), que estão ancoradas no Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems)e no Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (Conass), fóruns de coordenaçãofederativa horizontal.

5 Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde - SUS (Publicada no D.O.U. de6/11/1996)

6 Lei no 9.394,de 20 de dezembro de 1996.7 Balanço da Gestão da Educação 2003-2010, extraído do sítio eletrônico http://

gestao2010.mec.gov.br.8 Lei no 8.742 de 7 de dezembro de 1993.9 Cabe ressaltar a existência da Renda Mensal Vitalícia - RMV, criado em 1974, no entanto,

o programa não possui natureza não-contributiva, pois sua concessão exigia uma contribuiçãomínima à Previdência Social.

10 Nas variáveis de gasto per capita foram utilizados apenas informações dos municípios quedeclaram três anos ou mais no período de 2005 a 2008 - 5.322 ou 95% da totalidade dosmunicípios brasileiros.

11 O Relatório Finbra é elaborado anualmente em atendimento à Lei 4.320, de 17 de marçode 1964 e do artigo 51 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar no 101 de 4de maio de 2000). A extração foi realizada em março de 2011.

12 As despesas na política de assistência social, saúde e educação são agregadas nas funçõesorçamentárias 08, 10, e 12, respectivamente. Por função orçamentária entende-se o maior nívelde agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público (Portaria MOG no

42, de 14 de abril de 1999).13 Calculada a partir do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA/IBGE.14 A aplicação do método foi realizada por intermédio do software Pradin (Programa para

Apoio à tomada de Decisão baseada em Indicadores), desenvolvido pelo ProfessorDr. Paulo de Martino Jannuzzi da Ence/IBGE, com o apoio da Associação Nacional das Insti-tuições de Planejamento, Pesquisa e Estatística (Anipes).

15 A classificação de porte populacional é a mesma utilizada pelo IBGE, caracterizada porsete portes: até 5.000 habitantes, de 5.001 até 10.000 habitantes, de 10.001 até 20.000 habitantes,

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de 20.001 até 50.000 habitantes, de 50.001 até 100.000 habitantes, 100.001 até 500.000 habitantese acima de 500.000 habitantes.

16 A Munic é uma pesquisa realizada anualmente pelo IBGE, em todos os municípiosbrasileiros, que busca obter informações relacionadas à gestão de todas as prefeituras. Em 2009,a Munic focalizou pela segunda vez a questão da assistência social no âmbito municipal, inves-tigando todas as 5.565 municipalidades existentes no País.

17 O IGD é um indicador que, em termos gerais, avalia o desempenho da execução local doPrograma Bolsa Família que varia entre 0 a 1, sendo composto pela média aritmética de variáveisrelativas ao Cadastro Único e o acompanhamento das condicionalidades de saúde e educaçãodo programa. Embora em 2010 o IGD tenha passado por uma reformulação agregando novosindicadores relacionados à política de assistência social, nesta pesquisa os dados utilizados refe-rem-se a dezembro de 2009.

18 Foram considerados 5.269 municípios após a exclusão de 53 outliers com valores acimade R$ 200,00 per capita na Assistência Social; 5.069 municípios após a exclusão de 253 outlierscom valores acima de R$ 600,00 per capita na Educação e; 5.215 municípios após a exclusão de107 outliers com valores acima de R$ 600,00 per capita na Saúde.

19 Nesse caso, o universo da pesquisa incluiu 5564 unidades de análise, ou seja, a totalidadedos municípios brasileiros.

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Apêndice – Indicadores multicritério

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Resumo – Resumen – Abstract

Orçamento e desempenho municipal: uma análise comparada da qualidade do gastopúblico nas políticas sociaisPedro Cavalcante e Cecília Lariu

O pressuposto da pesquisa é que as prefeituras que mais investem tendem a possuir melhorescondições para a implementação de uma política pública, ou seja, quanto maior os dispêndiosorçamentários dos governos, mais efetivos serão os seus desempenhos na provisão dos serviçospúblicos. A fim de avaliar esse postulado, o presente artigo objetiva investigar a qualidade dosgastos públicos mediante a análise da relação entre a execução orçamentária nas políticas desaúde, educação e assistência social e a efetividade das prefeituras na estruturação e provisãodos serviços. Os resultados indicam a existência de sérios problemas acerca da qualidade dosgastos nas políticas sociais brasileiras, na medida em que, em todos os seis casos analisados,prevalecem relações lineares fracas ou nulas entre o dispêndio orçamentário, a capacidade adminis-trativa e a provisão de serviços públicos, divergindo, portanto, da premissa original do estudo.

Palavras-chave: Qualidade de gasto; Política social; Governos municipais

Presupuesto y rendimiento municipal: un análisis comparativo de la calidad delgasto público en las políticas socialesPedro Cavalcante y Cecília Lariu

La hipótesis de esta investigación es que los municipios que invierten tienden a tener mejorescondiciones para la implementación de políticas públicas, es decir, más altos son los presupuestossociales de los gobiernos, más eficaz será su desempeño en la prestación de los servicios públicos.Para evaluar este postulado, este documento tiene como objetivo investigar la calidad del gastopúblico mediante el análisis de la relación entre las políticas de ejecución presupuestaria enmateria de salud, la educación y el bienestar y la eficacia de los gobiernos locales en laestructuración y la prestación de servicios. Los resultados indican serios problemas con la calidaddel gasto en las políticas sociales brasileñas en la medida en que, en los seis casos examinados, larelación entre el presupuesto y el rendimiento de los gobiernos municipales prevalece no linealo ninguna, lo que diverge de la premisa original del estudio.

Palabras clave: Calidad del gasto; Política social; Gobiernos municipales

Municipal budgeting and performance: a comparative analysis of public spendingquality on social policyPedro Cavalcante and Cecília Lariu

The research’s assumption is that municipalities with higher expenditures tend to present abetter policy implementation’s performance, in other words, higher the social spending moreeffective will be their performance in public services provision. To assess this postulate, thispaper aims to investigate the quality of public expenditures by analyzing the relationship betweenbudget execution in health, education and welfare policies and the effectiveness of localgovernments, measured by its administrative capacity and services provision. Results indicateserious problems regarding spending quality in the Brazilian social policies to the extent that inall six cases examined the relationship between the social expenditures and local governmentperformance are weak or no linear, which contradicts the original assumption of this study.

Keywords: Expenditures effectiveness; Social policy; Local governments

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Pedro CavalcanteDoutor em Ciência Política pela Universidade de Brasília (UnB). Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamen-tal (EPPGG) atua como coordenador-geral de Monitoramento e Avaliação de Políticas Regionais do Ministério da IntegraçãoNacional. Contato: [email protected]

Cecília LariuMestre em Desenvolvimento Social pela London School of Economics and Political Science (LSE/UK). Especialista emPolíticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) lotada na Assessoria Internacional do Ministério do Desenvolvi-mento Social e Combate à Fome. Contato: [email protected]

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