Oficina nº 15 Introdução ao Orçamento Público · •1ª área a ser atingida na passagem do...

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Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

Oficina nº 15 Introdução ao Orçamento Público

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Ementa Oficina nº 15 - Introdução ao Orçamento

Público Carga Horária: 4 horas

Conteúdo: Evolução do Orçamento Público. Princípios Orçamentários Clássicos. Aspectos Legais relacionados ao Orçamento Público. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.

Objetivo: • Identificar os principais conceitos referentes ao processo orçamentário; • Conhecer os princípios básicos que regem o processo orçamentário; • Conhecer as disposições básicas dos marcos legais do processo orçamentário;

e • Conhecer o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.

Metodologia: Exposição dialogada com exemplos Pré-requisito: nenhum Público alvo: Servidores públicos das unidades orçamentárias e/ou aqueles que necessitam de conhecimentos básicos sobre o orçamento público em seu processo de trabalho.

Presenter

Presentation Notes

1) A oficina é voltada para alunos com pouca ou nenhuma experiência com o Siafi ; 2) É imprescindível que o aluno tenha acesso a rede Serpro e ao Siafi educacional; 3) A oficina está dividida em uma parte teórica (slides) e parte prática (Siafi). A primeira parte vai terminar um pouco antes do horário do intervalo; 4) O objetivo é algo que deve ser atingido pelo aluno. Caso o aluno atinja o objetivo, o curso foi bem sucedido.

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Sumário 1. Histórico e Principais Conceitos

2. Princípios Orçamentários

3. Marcos Legais

4. Sistema de Planejamento e

Orçamento Federal

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Histórico Orçamentário

TEMOS QUE EQUILIBRAR O ORÇAMENTO, PROTEGER O

TESOURO, COMBATER A USURA E REDUZIR A BUROCRACIA. CASO

CONTRÁRIO, AFUNDAREMOS TODOS.

MARCUS TULLIUS CICERO

(106 a.C. – 43 a. C.)

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Histórico Orçamentário Surgimento do Estado de Direito

• Sistema Jurídico estruturado para os cidadãos.

Sociedades Organizadas

• Evitar ações intempestivas pelos governantes.

Previsão das Políticas Públicas

• 1ª área a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o de Direito.

Ordem Financeira do poder público

• A concepção de que os gastos dos governantes devem ser previamente autorizados.

Magna Charta Baronorum do Reino Unido (1215)

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Histórico Orçamentário 1215 - Magna Carta Baronorum, John

Lackland: Art. 12. Nenhum tributo ou auxílio será

instituído no Reino, a não ser pelo Conselho dos Comuns, exceto com as finalidades de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esses fins deverão ser de valor razoável.

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Assinatura Carta Magna Rei João Sem Terra

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Histórico Orçamentário 1679 - Habeas-corpus Act, Carlos II, Revolução Gloriosa

(...) A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou pagar imposto, sem consentimento comum da Lei do Parlamento.(...)

1689 - Bill of Rights, Jaime II,

Todo subsídio (tributo) será cobrado anualmente pelo Parlamento e a cobrança de impostos para uso da Coroa, a título de prerrogativa, sem autorização do Parlamento e por um período mais longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento, é ilegal.”

1787 - Consolidated Fund Act

1ª Lei orçamentária, Câmara dos Comuns, criava um único fundo geral para receber e registrar todas as receitas e despesas do Reino Unido.

1822 - A partir deste ano o Chancellor of the Exchequer (cargo existente desde 1221) passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício

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Histórico Orçamentário • Os papéis ficavam em uma maleta de couro

chamada: BUDGET (do francês antigo bougette: bolsa pequena, diminutivo de bouge: pasta de couro, que vem do latim: bulga).

• Tornou-se habitual dizer: O Chanceler foi ao

Parlamento e “opened his budget” , até hoje usa-se o termo: “abrir o orçamento”

• BURKHEAD considera 1822 como marca de início do

orçamento plenamente desenvolvido na Inglaterra.

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• A autoridade do parlamento em matéria financeira.

The power of purse

Não possui o poder de executar o orçamento, mas de controle dos gastos e da criação de tributos.

Ferramenta para limitar o Poder Executivo.

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Histórico Orçamentário Etimologia da palavra Orçamento: do italiano “orzare” do latim ordior, orsus sum ordiri, urdir Significado: planejar, calcular

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Histórico Orçamentário 1789 – Revolução Francesa - Declaração dos Direitos

do Homem e do Cidadão: Art. 14 Todos os cidadãos têm direito de verificar,

pessoalmente ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir livremente, de acompanhar a sua aplicação e de determinar a quota, os fundos, a cobrança e a duração.

Le Budget français - Constituição Francesa de 1791: As

contribuições públicas serão deliberadas e fixadas cada ano pelo Corpo Legislativo e não poderão subsistir após o último dia da sessão seguinte se não forem renovadas.

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Histórico Orçamentário • Haushaltsplan Constituição da Prússia (1850) : “Todas

as receitas e despesas do Estado devem ser propostas previamente para cada ano e devem constar do orçamento”.

• Séc. XVIII e XIX État gendarme • Séc. XX – estado do bem-estar social, teoria keynesiana

(orçamentos anticíclicos);

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Imprescindibilidade da existência do orçamento público

Legalidade

Interesse Público

Limitação do tamanho do

Estado (Leviatã)

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EVOLUÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL

1789 - Inconfidência Mineira - descontentamento da cobrança de impostos

provocada pela diminuição das jazidas de ouro e a “derrama”.

1808 - Transferência da corte portuguesa com D. João VI com a Abertura

dos portos às Nações Amigas e assinatura (1810) dos Tratados de Aliança e

Amizade e de Comércio e Navegação com fixação da taxa alfandegária

Criação do Erário Público (Tesouro) e do Banco do Brasil.

1815 – Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves.

Constituição de 1824 - na qual surgem os princípios: reserva legal,

reserva de parlamento, anualidade tributária.

Thesouro Nacional – execução/controle financeiro - órgão do Executivo

Executivo – elabora a proposta orçamentária;

Assembléia Geral: aprovação da lei orçamentária;

Câmara dos Deputados: iniciativa das leis sobre impostos.

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1822 a 1826 - a Assembleia Nacional não foi convocada.

15.12.1830 - 1º orçamento nacional do Império - de 1.7.1831 a

30.6.1832. Normas relativas à elaboração dos orçamentos futuros,

aos balanços, Instituição de comissões parlamentares para o exame

de qualquer repartição pública e Obrigatoriedade dos ministros de

Estado apresentarem relatórios impressos sobre o estado de suas

pastas;

12.08.1834, Ato Adicional cria as assembleias legislativas provinciais

com competência na fixação das receitas e despesas municipais e

provinciais;

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1ºLO

A d

o Bra

sil

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Constituição de 1891 Congresso Nacional: iniciativa de leis em matéria de impostos e

elaboração da proposta orçamentária, atribuida ao Executivo pelas

Leis nº 23, de 30.10.1891, e nº 30, de 08.01.1892, consideradas

por Agenor de Roure “inconstitucionais e absurdas”.

Cria-se o controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo

Tribunal de Contas.

Instituição da Federação com as províncias transformadas em

estados com legislação financeira própria.

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1922 – Código de Contabilidade da União (Decreto 4536/1922)

Elaboração Tipo Executivo: “O governo enviará à Câmara dos

Deputados até 31 de maio de cada ano, a proposta de fixação

da despesa, como cálculo da receita geral da República, para

servir de base à iniciativa da Lei de Orçamento.” (art. 13)

1926 – EC introduz o princípio da pureza/exclusividade

orçamentária, veda-se o rabilongo orçamentário, matérias

estranhas à estimativa da receita e fixação da despesa

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Constituição de 1934

Iniciativa orçamentária do Executivo; iniciativa privativa da Câmara dos

Deputados/Presidente da República de leis sobre matéria fiscal e

financeira;

Princípio do equilíbrio fiscal: “Nenhum encargo se criará ao Tesouro

sem atribuição de recursos suficientes para lhe custear a despesa (art.

183)

Manteve as delegações do Tribunal de Contas para acompanhamento da

execução orçamentária e julgamento das contas (art. 99).

Os contratos da Administração, que resultassem obrigação de

pagamento para o Tesouro Nacional, estavam sujeitos ao registro

prévio junto ao TC, ficando suspensos até pronunciamento do Poder

Legislativo, com recurso ex officio para a Câmara dos Deputados (art.

101).

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Aprovação da peça orçamentária por decurso de prazo (art. 72), se não

apreciada dentro de 45 dias pela Câmara dos Deputados e 25 dias

pelo Conselho Federal (Senado).

Estado Novo, não houve convocação do Legislativo;

1946 - Constituição

Ausência de iniciativas privativas em matéria finanças públicas exceto

no âmbito orçamentário. Mantida a iniciativa da Câmara dos

Deputados e do Presidente da República das leis sobre matéria

financeira. Manteve as delegações do TC.

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09.04.1964 - Ato Institucional n. 1 – “ Art. 5º Caberá,

privativamente, ao Presidente da República a iniciativa dos projetos

de lei que criem ou aumentem a despesa pública; não serão

admitidas a esse projeto, em qualquer das Casas do Congresso

Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta pelo

Presidente da República”.

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• competência exclusiva do Presidente da República das leis em

matéria financeira, vedada qualquer emenda parlamentar

aumentando despesa (art. 60).

• Para toda proposição que “ crie ou aumente despesa, o Poder

Executivo submeterá ao Poder Legislativo as modificações na

legislação, necessárias para que o total da despesa autorizada não

exceda à prevista”(art. 66)

• Veda emendas no orçamento que provoquem “aumento da despesa

global ou de cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem, a

modificar o seu montante, natureza, objetivo” (art. 67, § 1º).

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Art. 60 - É da competência exclusiva do Presidente da República a iniciativa das leis que:

I - disponham sobre matéria financeira;

II - criem cargos, funções ou empregos públicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pública;

III - fixem ou modifiquem os efetivos das forças armadas;

IV - disponham sobre a Administração do Distrito Federal e dos Territórios.

Parágrafo único - Não serão admitidas emendas que aumentem a despesa prevista:

a) nos projetos oriundos da competência exclusiva do Presidente da República;

b) naqueles relativos à organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais Federais.

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Emenda Constitucional de 1969

Instituição do processo orçamentário congressual com a criação da

Comissão de Orçamento para apreciar em caráter terminativo

(conclusivo na CD) a proposta orçamentária.

As proposições que autorizassem despesa só seriam apreciadas pelo

Plenário, sem discussão, se houvesse recurso por parte de 1/3 dos

membros da Casa.

Aprovação por decurso de prazo da lei orçamentária, 4 meses (art.

68)

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Constituição de 1988 Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República,

ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da

Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e

do Ministério Público.

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Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas PODER ORÇAMENTÁRIO NAS CONSTITUIÇÕES LEI ORÇAMENTÁRIA - PARTICIPAÇÃO DOS PODERES

Constituição Federal

Poder Executivo Poder Legislativo

1824 Iniciativa Aprovação (Assembleia Geral)

1891 Esboço/Minuta Elaboração pela CD / Aprovação

1934 Iniciativa Aprovação/Emendas 1937 Iniciativa / Aprovação Homologação

1946 Iniciativa Aprovação/Emendas 1967 Iniciativa/Aprovação Homologação 1988 Iniciativa Aprovação/Emendas

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 1. institucionalização do planejamento como processo no

contexto da administração pública e definição deste como dever

do Estado;

2. instituição do plano plurianual e das leis de diretrizes

orçamentárias;

3. atribuição de caráter normativo aos planos;

4. instituição dos planos parciais (planos e programas

nacionais, regionais e setoriais);

5. exigência de compatibilidade e integração entre os planos,

programas e orçamentos;

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

6. restauração das prerrogativas do Poder Legislativo com

limitações: a sujeição das estratégias nacionais, diretrizes,

prioridades, objetivos e metas da administração pública federal

à deliberação do Parlamento, mediante ativa participação deste

na aprovação dos planos, programas e orçamentos, mas fixando

limites ao seu poder de emendamento;

7. controle no acolhimento de emendas com a exclusão, salvo

erro ou omissão, de despesas obrigatórias: pessoal e encargos,

transferências constitucionais e serviço da dívida;

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 8. limitação de alterações na receita, restritas aos casos de

erros e omissões;

9. prerrogativa do Executivo de enviar mensagens modificativas;

10. vetos parciais sobre as leis relativas a planos e orçamentos

restritas a dispositivos;

11. consolidação do princípio da unidade orçamentária com a

exigência de que a LOA passe a abranger os orçamentos de

todos os poderes, fundos, órgãos e entidades, inclusive

entidades da administração indireta, antes regidos por

orçamentos próprios e programas de investimentos das

empresas estatais;

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 12. exigência de que a proposta orçamentária seja acompanhada

de informações sobre os efeitos das isenções e outros benefícios

tributários sobre a receita e despesa da União e legalidade estrita

para sua criação;

13. obrigatoriedade de que as LDOs fixem a política de aplicação

das agências financeiras oficiais de fomento;

14. exigência de autorização do Legislativo para a realização de

modificações nos planos e orçamentos;

15. atribuição de limites prévios interpoderes à proposta

orçamentária já na LDO;

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 16. instituição da CMO como comissão permanente para

apreciar todas as leis do ciclo orçamentário, inclusive créditos

adicionais;

17. controle na criação de gastos obrigatórios continuados,

pessoal e encargos e benefícios previdenciários e assistenciais,

exigindo sua fonte de financiamento;

18. ampliação da fiscalização sobre gastos e agentes públicos:

a instituição de Comissão Mista do Congresso Nacional com

competência para exercer o acompanhamento e a fiscalização

orçamentária, sem prejuízo de similar ação por comissões

parlamentares da Câmara e Senado;

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

19.publicidade orçamentária com a exigência da publicação do

demonstrativo da execução orçamentária até 30 dias após o

encerramento de cada bimestre;

20. redefinição e ampliação das competências do Tribunal de

Contas da União

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Iniciativa ( PPA, LDO, LOA, CRED. ADIC.)

APRECIAÇÃO DA PROPOSTA

VETOS (art. 66 CF)

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO

Audiências Públicas Cobrança de Resultados

RGF - RREO

EXECUÇÃO/CONTROLE •Despesas Obrigatórias •Despesas Não-Obrigatórias Atividades: Custeio administrativo Custeio operacional Projetos: Investimentos

PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO

APRECIAÇÃO DOS VETOS (art. 66 CF)

EMENDAS

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1946

1961

1964

1967

1971

Promulgação da Constituição denominada “Planejamentista”

Criação da Comissão Nacional de Planejamento

Lei 4.320 –Princípios Orçamentários e definição do atual modelo de Elaboração da Proposta Orçamentária

Decreto-Lei 200: Orçamento-programa anual

Criação da SOF – Subsecretaria de Orçamento e Finanças

1ª Reforma do Estado (Anos 30, Criação do DASP, de patrimonial p/ burocrático)

2ª Reforma do Estado (efetivar a burocracia estatal, sinais gerenciais)


Contexto Breve do Brasil

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1972

1974

1987

1988

1989

Transformação da Subsecretaria em Secretaria de Orçamento e Finanças – SOF (Atualmente Secretaria de Orçamento Federal ).

Edição da Portaria nº 9 instituindo a Classificação Funcional- Programática.

Criação da Carreira de Orçamento – Decreto-Lei nº 2.347 (Atualmente Carreira de Planejamento e Orçamento - APO).

Constituição Federal – Arts. 165 a 167: PPA, LDO, LOA.

a) Edição da primeira LDO (Lei 7.800). b) Portaria 35: institui grupo de trabalho para elaborar proposta de reestruturação do processo de planejamento e orçamento.



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1996

1998

1999

2000

2007

Publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

Início do Debate sobre Novo Modelo de Planejamento e Orçamento. a) Seminário Nacional de Orçamento Público (2008 e 2010). b) Seminário Internacional de Orçamento Público (2009). c) Seminários Regionais (NLFP).

SOF torna-se Órgão Específico e Singular do Ministério do Planejamento e Orçamento.

Decreto 2.829 – reforma dos instrumentos de alocação de recursos públicos PPA, LDO e LOA, orientando-os a resultados e integração plano-orçamento.

Portaria 42: Acaba a classificação funcional-programática: funções e subfunções passam a ser classificadores da despesa.

3ª Reforma do Estado (Anos 90, tendência Gerencial)


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Gestão Fiscal

Crises Econômicas

Crise Asiática (1997) Crise da Rússia (1998)

. Desvalorização do real . Elevação da taxa de juros . Queda nas reservas Internacionais . Contingenciamento/1999

LRF (maio/2000)

. Ação planejada e transparente . Prevenção de riscos e correção de desvios . Garantia de equilíbrio nas contas públicas

Estabilidade Econômica

Eventos fiscais (NFGC) → gestão orçamentária

Decisão em 2004: Criação do

DEAFI , hoje Secretaria-Adjunta de Assuntos Fiscais

Elaboração de estudos,

pesquisas e relatórios de natureza econômica e fiscal com vistas à formulação de políticas e diretrizes orçamentárias

=> Motivações:



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Orçamento Público, instrumento capaz de:

• Orientar as decisões. • Alcançar os objetivos pretendidos.

• Materializar ações pensadas e programadas.

• Fixar período determinado (anual ou plurianual).

• Identificar previamente os recursos disponíveis e mobilizáveis.

• Priorizar ações em função das políticas públicas de governo.

Por isso, o orçamento tem-se constituído no mais importante instrumento de gestão dos recursos públicos. Fonte: A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO E SUA IMPORTÂNCIA PARA A SOCIEDADE - José Santo Dal Bem Pires & Walmir Francelino Motta.

Conceitos Básicos

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• Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição. Instrumento de caráter múltiplo: político (realização da política pública), econômico (recursos versus necessidades), programático (planejamento), gerencial (de administração e controle) e financeiro (expressão do recursos) (Oswaldo Sanches – 1997).

• Processo de planejamento contínuo e dinâmico utilizado pelo Estado, para demonstrar seus planos e programas de trabalho por determinado período de tempo. Contém a estimativa das receitas já criadas conforme legislação e as despesas previstas para a manutenção das atividades do Estado e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo.

Tendência => Orçamento por Resultados (Visão Gerencial)

Orçamento:

Conceitos Básicos

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Funções do Orçamento: Conceitos Básicos

Alocativa - Utilização dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens públicos, podendo criar incentivos para desenvolver mais certos setores em relação a outros. Ex: Investimento em Hidrelétricas

Distributiva - Combate os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas. Ex: Recursos do FPE

Estabilizadora - Escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento econômico em bases sustentáveis.

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Conceitos Básicos

17.0 16.517.2

18.919.9 20.0

20.921.9

21.221.9

22.9 23.0 23.3 23.7 23.3

25.1

14.6 14.1 14.515.1 15.2 15.7

16.4 16.415.7 16.1

16.9 17.3 17.717.2

19.2 18.7

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Receita Total Despesas Orçamentárias

Ex. Função Estabilizadora

Receita e Despesa Total em % do PIB

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Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento)

Conceitos Básicos

Clássico ou Tradicional: • Não se tem clareza dos objetivos econômicos e sociais que

motivaram a elaboração da peça orçamentária; • Preocupação exagerada com o controle contábil do gasto,

refletida no obsessivo detalhamento da despesa; • Elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). A

distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção do dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar.

Desempenho (ou de realizações): • Evolução do orçamento clássico; • Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida

aquisição); • Não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa,

visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.

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Orçamento-Programa: • Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei no 200 de

23/02/1967; • O orçamento deve considerar os objetivos que o Governo

pretende alcançar, durante um período determinado de tempo (idéia de planejamento);

• O orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.

Conceitos Básicos


Orçamento Participativo: • Incorpora a população ao processo decisório da elaboração

orçamentária (lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou outras formas de consulta direta à sociedade);

• Existência de uma co-participação do Executivo e Legislativo na elaboração dos orçamentos;

• Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.

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Orçamento Base-Zero: • necessidade de justificativa de todos os programas cada vez

que se inicia um novo ciclo orçamentário; e • análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e

não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.

Conceitos Básicos


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São regras fundamentais e norteadoras da prática orçamentária. Conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.

Princípios Orçamentários

• Anualidade: O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício. (Art. 165, inciso III, CF e arts. 2º e 34 da Lei 4.320/1964)

• Clareza: O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.

• Equilíbrio: Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. (Art. 167, inciso III, CF e Art 1º, § 1º da LC 101/2000)

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• Legalidade: A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição. (Art. 165 CF e art. 167, inciso IV, CF).


• Unidade Orçamentária: O orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária. (Art. 165, § 5º, incisos I a III, CF e Lei 4.320/1964, art. 2º)

• Publicidade: Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes. (Art. 37, caput e art. 165, § 3º, CF)

• Exclusividade: a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas (exceção Constitucional – autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito). (Art. 165, § 8º, CF e art. 7º Lei 4.320/1964)

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• Não afetação (ou não vinculação) das receitas: Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos (Art. 167, incisos IV e IX, CF). Entretanto há exceções na CF... Veja...

• Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não líquidos. (Art. 6º Lei 4.320/1964)

• Uniformidade: Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.

• Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão. (Art. 165, § 5º, incisos I a III, CF e Lei 4.320/1964, art. 2º, 3º e 4º)

Clássicos

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• Exceção da Não-afetação da receita

- repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159 da CF ;

- a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção do ensino (artigo 198 , 2º e artigo 212 da CF);

- a prestação de garantias às operações de créditos por antecipação da receita (artigo 165 , 8º , CF).

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• Simplificação: o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de elementos de fácil compreensão.

• Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que a executa.

• Responsabilização: Os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.

Modernos

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Marcos Legais

Instrumentos do processo de alocação dos recursos públicos previstos Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal

Planos Plurianuais - PPA Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO Leis Orçamentárias Anuais - LOA Decretos de programação orçamentária e financeira

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Constituição Federal, art. 165

§1o A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração

pública federal para as despesas de capital e outras delas

decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada.

Plano Plurianual - PPA

Marcos Legais

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Marcos Legais

PPA: Objetivos Gerais do Novo PPA 2012-2015 Resgatar a função planejamento

Fazer do PPA um instrumento gerencial de governo

Aprimorar o acompanhamento dos compromissos de governo, especialmente dos Fóruns de Gestão (pobreza extrema, direito e cidadania, desenvolvimento econômico e infraestrutura)

Criar espaço para tratar, na programação do PPA:

• Políticas transversais e multisetoriais

• Regionalização das principais políticas

• Discussão Pública do PPA com a sociedade civil, com Estados e Municípios

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Marcos Legais

PPA: Elementos do Novo PPA Programa Temático: agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas - orienta a ação governamental, retrata a dimensão estratégica e mede a efetividade.

Objetivo: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações que devem ser alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território (regionalização). Dimensão tática, medindo a eficácia do planejamento

Iniciativa: declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, assim como o pacto entre entes federados. Retrata o nível operacional e mede a eficiência.

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PPA 2012-2015: Programas Temáticos (65) 1. Agricultura Familiar 2. Agricultura Irrigada 3. Agricultura Sustentável, Abastecimento

e Comercialização 4. Aperfeiçoamento do Sistema Único de

Saúde (SUS) 5. Aquicultura e Pesca 6. Autonomia e Enfrentamento à Violência

contra as Mulheres (nome em definição) 7. Aviação Civil 8. Biodiversidade 9. Bolsa Família 10. Cidadania e Justiça 11. Ciência, Tecnologia e Inovação; 12. Combustíveis 13. Comércio e Serviços 14. Comércio Exterior 15. Comunicações para o Desenvolvimento

e a Democracia 16. Conservação e Gestão de Recursos

Hídricos 17. Cultura. Preservação, Promoção e

Acesso; 18. Defesa Agropecuária

19. Desenvolvimento Regional, Local e Ordenamento Territorial

20. Educação Básica 21. Educação Profissional e Tecnológica 22. Educação Superior: Graduação, Pós.

Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão 23. Energia Elétrica 24. Enfrentamento ao Racismo e Promoção

da Igualdade Racial e Brasil Quilombola (nome em definição)

25. Esporte e Grandes Eventos Esportivos 26. Política Nacional de Defesa 27. Florestas, Prevenção e Controle do

Desmatamento 28. Fortalecimento do Sistema Único de

Assistência Social (SUAS) 29. Fortalecimento Institucional do Estado 30. Gestão da Política Econômica e

Estabilidade do Sistema Financeiro Nacional

31. Gestão de Riscos e Resposta a Desastres;

32. Gestão Estratégica da Geologia, Mineração e Transformação Mineral

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PPA 2012-2015: Programas Temáticos (65)

33. Inovações para a Agropecuária 34. Integração Sul Americana 35. Juventude 36. Mar, Zona Costeira e Antártica 37. Micro e Pequenas Empresas 38. Mobilidade Urbana e Trânsito 39. Moradia Digna 40. Mudanças Climáticas 41. Oferta de Água 42. Petróleo e Gás 43. Planejamento Urbano 44. Política de Desenvolvimento

Produtivo 45. Política Espacial 46. Política Externa 47. Política Nuclear 48. Políticas de Crack, Álcool e outras

Drogas 49. Previdência Social 50. Promoção dos Direitos de Crianças e

Adolescentes 51. Promoção dos Direitos de Pessoas

com Deficiência

52. Promoção, Reparação, Proteção e Defesa

dos Direitos Humanos (nome em definição)

53. Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas

54. Qualidade e Licenciamento Ambiental 55. Reforma Agrária e Ordenamento da

Estrutura Fundiária 56. Resíduos Sólidos 57. Saneamento 58. Segurança Alimentar e Nutricional 59. Segurança Pública com Cidadania 60. Trabalho, Emprego e Renda 61. Transporte Ferroviário 62. Transporte Hidroviário 63. Transporte Marítimo 64. Transporte Rodoviário 65. Turismo

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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

CONSTITUIÇÃO, arts. 165 § 2º e 169 :

prioridades e metas da administração pública federal; diretrizes para a elaboração da lei orçamentária; alterações na legislação tributária; política de aplicação dos recursos das agências oficiais de fomento;e despesas com pessoal e encargos sociais.

Marcos Legais

ABOP Slide 58


LDO – Inovações trazidas pela LRF

Equilíbrio entre receitas e despesas; Critérios e forma de limitação de empenho, aplicados no caso de frustração da receita; Normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos públicos; Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas, anexo de metas fiscais e riscos fiscais; Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e Projeção de Receita – deve atender aos critérios de preços, quantidades e legislação.

Marcos Legais

ABOP Slide 59


Anexos da LDO

Prioridades e Metas – priorização na execução – organizados por Programas e Ações mensurados por metas físicas (A última, PLDO 2012, não trouxe anexo específico); Despesas ressalvadas – excetuadas do contingenciamento; Informações complementares – relação de informações diversas e complementares ao PLOA - 15 após o seu envio ao Congresso Nacional.

Marcos Legais

ABOP Slide 60


Questão Fiscal Objetivos da Política Fiscal:

a) estabelecimento da meta de Resultado Primário, em função do nível de controle da dívida que se pretende atingir; e b) financiamento os gastos governamentais por intermédio de tributos e/ou redução de gastos e não por meio de elevação do endividamento.

Remete à LDO a exigência da mensuração do resultado fiscal.

A meta estabelecida na LDO diz respeito ao Resultado Primário do Setor Público – Lei nº 12.708 de 17/08/12 (LDO 2013) – R$ 155,8 bilhões (3,10% do PIB).

Resultado Primário – diferença entre as Receitas Primárias não-financeiras e as Despesas Primárias não-financeiras.

Detalhamento da Meta Global – LDO 2013: a) R$ 108,0 bi (2,15% do PIB) para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; b) R$ 0,0 bi (0,0% do PIB) para as Empresas Estatais; e c) R$ 47,8 bi (0,95% do PIB) para Estados e Municípios.

Marcos Legais - Lei de Responsabilidade Fiscal

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Outras inovações trazidas pela LRF:

Limitação da despesa total com Pessoal – Limites sobre a Receita Corrente Líquida – a) União - 50% e b) Estados e Municípios – 60% (cada um) - Receita Corrente Líquida (União) – Total das Receitas Correntes menos Transferências a Estados e Municípios, Contribuições para Seguridade Social e Previdência e Contribuições para Financiar o Seguro-Desemprego.

metas trienais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública;

avalia cumprimento das metas no ano anterior;

evolução do patrimônio líquido, origem e aplicação dos recursos da privatização; e

avaliação da situação financeira e atuarial da previdência e de fundos.

Marcos Legais - Lei de Responsabilidade Fiscal


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Lei Orçamentária Anual -LOA

Constituição Federal – art. 165 § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público, referentes a: saúde, previdência e assistência social.

Marcos Legais


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Prazos das Leis Orçamentárias (Estabelecidos em seção de atos transitórios na CF)

Situação / Instrumento PPA LDO LOA

Envio ao Poder

Legislativo

Até 4 meses antes do final do primeiro exercício

financeiro do mandato do novo Governante

(31/08)

Até oito meses e meio antes do encerramento do

exercício financeiro (15/04)

Até 4 meses antes do final do exercício financeiro anterior a sua vigência

(31/08)

Devolução ao Poder Executivo

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do

seu envio (22/12)

Até o encerramento do primeiro período da sessão

legislativa (17/07)

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do

seu envio (22/12)

Vigência

Até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial

subsequente (4 anos)

18 meses 12 meses

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Marcos Legais - Reforma Gerencial de 2000

Decreto no 2.829, de 29/10/1998:

Normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União; Inserção do conceito de ação finalística - aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade; Ação finalística estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA; e Estabelecimento de informações qualitativas para os Programas (objetivo, órgão responsável, valor total, prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicadores sobre a situação a ser alterada, ações e metas regionalizadas).


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Portaria MP no 42, de 14/04/1999:

Estabelecimento de nova classificação que viesse a substituir a classificação funcional-programática estabelecida em 1974 – Classificação Funcional e Estrutura Programática; Classificação Funcional – dividida em Funções (maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público) e Subfunções (partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público); Estrutura Programática - Programa, Atividade, Projeto e Operações Especiais; e Padrão para a classificação na União, Estados e DF a partir de 2000 e para os Municípios a partir de 2002.



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Principais Aspectos: Integração direta do Orçamento com o Plano, por intermédio do

Programa – módulo comum dos dois instrumentos de planejamento;

O Programa agrega os meios para alcançar um determinado objetivo no sentido de resolver um problema ou atender a uma demanda da sociedade;

O conceito de programa é ampliado na medida que é incorporado ao planejamento estratégico;

Programação Orçamentária voltada para a prestação de bens e serviços à sociedade, consubstanciados em atividades e projetos;

Redefinição de Classificadores: criação das Funções e Subfunções para consolidar as estatísticas do gastos públicos do país;

Enfoque no Gerenciamento dos Programas; e

Responsabilização.


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Estrutura Programática:

Programa: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;

Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e

Operações Especiais: despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.


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Sistema de Planejamento e Orçamento Federal*

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Órgão Colegiado SPI DEST SOF

COFIEX SEAIN/MP

Empresas Estatais

CGPL COF

Ministérios

Secretaria Executiva

SPOA

* Lei n.º 10.180, de 06/02/2001

(VISÃO LEGAL)

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Sistema de Planejamento e Orçamento Federal

Órgãos Específicos

Órgão Central

Órgão Setorial

Unidades Orçamentárias

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP

Unidades de Planejamento e Orçamento nos Min., AGU, VPR e CCPR

Unidades com conjunto de serviços atribuídos ao Órgão que tenha dotação própria

Órgãos Vinculados ou Subordinados ao MP

ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO (VISÃO LEGAL)

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Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (Visão Decisória)

Ministério da Fazenda

Secretaria do Tesouro

Nacional

Secretaria de Política Econômica

Secretaria de Planejamento

Secretaria de Orçamento

Federal

Órgãos Setoriais de Planejamento

e Orçamento

Assessoria Econômica

Departamento de Empresas

Estatais

Casa Civil

Junta de Execução Orçamentária - JEO

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

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Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos (P) Planejamento → TÍTULO II, III e IV da Lei 4.320 (*) (D) Execução → TÍTULO V e VI da Lei 4.320 (*) (C) Controle / Acompanhamento → TÍTULO VIII da Lei 4.320 (*) (A) Ações de Melhoria → Decisões de Gestão ( ↑ Discricionariedade ) (**)

(*) Combinado com outras normas, ex.: CF, DL 200, LRF, PPA, LDO, LOA, .... (**) Iniciativas SOF para “Permitir Fazer Acontecer” (Agir para Rever o Plano)

Equivale ao Ciclo PDCA, idealizado por Shewhart (na década de 20) e divulgado

por Deming (após II Grande Guerra) → Visa a Melhoria Contínua (Qualidade)

Ciclo PDCA

A Action

Agir

P Plan

Planejar

C Check

Controlar / Acompanhar

D Do

Executar

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Diagnóstico

Define Programas Temáticos

E S T R A T É G I C O Infraestrutura

Carências de Infraestrutura

Sociedade Demandas

Sociais

Governo Vulnerabilidades e Potencialidades

Economia Análise

Macroeconômica

Estratégias Governamentais

Diretrizes

Definição da Realidade

Elabora Plano Plurianual

Objetivos, Metas e Iniciativas

Macroetapas do Ciclo Orçamentário

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Elabora Orçamento

T Á T I C O

Elabora Plano Plurianual

Legislativo

Proposta do PPA

Elabora L.D.O.

Metas

Proposta de Priorização das Metas

Aprovação de Priorização das Metas

Prioridades

Governo Situação Econômico Financeira

Proposta Orçamentária Compatibilizada com LDO

Aprovação do Orçamento

Avalia Programas e Ações

Revisão do Plano

Lei do PPA


Informações Elaboração

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Elabora Orçamento

O P E R A C I O N A L

Recursos Orçamentários

Medidas Corretivas dos

Fatores de Produção

Avalia Programas e Ações

Informações Físicas

Informações Reavaliação do Plano

Execução Orçamentária

Acompanhamento Execução Orçamentária

Info. Orçamentárias e Financeiras


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Missão: Racionalizar o Processo de alocação de recursos, zelando pelo equilíbrio das contas públicas para a sociedade.

Visão: Ser a organização de excelência na gestão dos recursos públicos federais.

1. Processo orçamentário transparente e participativo

2. Orçamento como facilitador da eficiência na

alocação de recursos públicos

4. Integração entre os atores do processo

orçamentário ampliada

3. Metodologia de programação e execução Plurianual desenvolvida

5. Processo de comunicação externa aprimorado

6. Impactos do orçamento na política macroeconômica

identificados e avaliados

7. Processo orçamentário aprimorado continuamente e

processo normativo aperfeiçoado

8. Gestão estratégica implantada

9. Plano de comunicação institucional desenvolvido e

fortalecido

10. Processos de planejamento orçamentário

apoiados por sistemas de informação - TI

11. Gestão de Pessoas

12. Capacidade de acompanhamento e avaliação de

políticas públicas fortalecidas

TRANSPARÊNCIA EFETIVIDADE

APR

EN

DIZ

AD

O E

C

RE

SCIM

EN

TO

PR

OC

ESS

OS

INT

ER

NO

S C

LIE

NT

ES

E

SOC

IED

AD

E

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SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL

SECRETARIA ASSESSORIA

TÉCNICA GABINETE

SEC.ADJ PROGRAMA

SOCIAL

INFRA-

ESTRUTURA ESPECIAL

ECONÔMICO

SEC. ADJ CORPORATIVA

SEC. ADJ. FISCAL

Microanálise Orçamentária (programação setorial)

Macroanálise Orçamentária (aspectos fiscais e pessoal)

Gestão Corporativa (tecnologia, manutenção do SPOF e inovação)

Assessoria Direta à Secretaria e Chefia de Gabinete

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Escola Virtual SOF

Objetivo: Transferência de conhecimento por meio da internet. Publico alvo: servidores do Governo Federal, Governos Estaduais, Municipais e Sociedade Civil. Cursos atualmente ofertados Curso Básico de Orçamento Público (sem tutoria) Curso de Orçamento Público (com tutoria) LDO para Municípios (sem tutoria) Curso Receita Pública (com tutoria) Curso de Federalismo (sem tutoria) ead.orcamentofederal.gov.br

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Programas de Rádio: Diversos Assuntos

O que é orçamento participativo?

O que são precatórios?

Transferência de recursos da União para Estados, Municípios

O que é Contingenciamento?

Como o governo financia a Saúde Pública no Brasil?

Como o poder legislativo participa na elaboração do Orçamento Federal?

... e muito mais, são mais de 30 programas gravados

- Momento do Orçamento

Acesso: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/portal/momento_do_orcamento

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Sociedade Premissas:

Linguagem interpretativa e de fácil entendimento

Aplicar Seletividade e Relevância das Informações

Esclarecer conceitos já consagrados (PIB, Inflação, etc.)

Público-alvo: pessoas com até 7,7 anos de estudo (ensino fundamental incompleto) PNAD 2010

Documento Demonstrativo x Deliberativo

Início de um exercício de comunicação com a Sociedade

Documento que sintetiza a Proposta Orçamentária para

2013

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Sociedade

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• 15 Introdução ao Orçamento Público • 16 Planejamento Estratégico Institucional com foco na Qualidade

do Gasto • 17 Receita Orçamentária • 18 Classificação da Despesa Orçamentária • 19 Financiamento Orçamentário • 20 Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA • 21 Processo Legislativo Orçamentário Brasileiro • 22 Alterações Orçamentárias • 23 Qualidade do Gasto Público • 28 SIOP (Elaboração do PLOA – Fase Quantitativa) • 29 SIOP(Elaboração do PLOA – Fase Qualitativa)

Oficinas referentes a Orçamento Público:

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Secretaria de Orçamento Federal - SOF Coordenação-Geral de Inovação, Assuntos Orçamentários e Federativos - CGOFI

Tel: (61) 2020.2480

E-mail Institucional: [email protected]

Oficina nº 15 Introdução ao Orçamento Público · •1ª área a ser atingida na passagem do...

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