O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos eleitorais1 · 4 Qualificação de mercado: com...

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0 O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos eleitorais 1 Edney Cielici Dias 2 e Sergio Simoni Junior 3 Resumo: Uma das principais linhas de pesquisa da ciência política investiga em que medida existe uma relação entre a distribuição de gastos públicos e resultados eleitorais. O presente artigo procura dar uma contribuição a essa corrente de estudos ao analisar o processo de contratação de moradias do Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) no Estado de São Paulo. A emergência do programa está diretamente ligada à estratégia eleitoral do PT em nível nacional, elaborado e implementado como medida anticíclica em preparação às eleições gerais de 2010. A conexão da implementação da política pública com resultados eleitorais propriamente ditos não foi, no entanto, objeto de investigação detida até o momento. Este artigo visa contribuição inicial para o entendimento da questão. Os resultados encontrados indicam que, contrariamente ao que seria esperado, o PT não se beneficiou eleitoralmente do programa em São Paulo, apresentando mesmo uma desvantagem eleitoral em alguns testes que realizamos. Essas evidências merecem mais desdobramentos teóricos e empíricos. Palavras chave: Minha Casa Minha Vida; política pública; competição eleitoral; PT; Estado de São Paulo. 1 Trabalho financiado pela Capes/Proex. 2 Doutorando em Ciência Política pelo DCP-USP. E-mail: [email protected]. 3 Doutorando em Ciência Política pelo DCP-USP. E-mail: [email protected]. Bolsista Capes.

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0

O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos eleitorais1

Edney Cielici Dias2 e Sergio Simoni Junior

3

Resumo: Uma das principais linhas de pesquisa da ciência política investiga em que medida existe uma

relação entre a distribuição de gastos públicos e resultados eleitorais. O presente artigo procura dar uma

contribuição a essa corrente de estudos ao analisar o processo de contratação de moradias do Programa

Minha Casa, Minha Vida (MCMV) no Estado de São Paulo. A emergência do programa está diretamente

ligada à estratégia eleitoral do PT em nível nacional, elaborado e implementado como medida anticíclica em

preparação às eleições gerais de 2010. A conexão da implementação da política pública com resultados

eleitorais propriamente ditos não foi, no entanto, objeto de investigação detida até o momento. Este artigo

visa contribuição inicial para o entendimento da questão. Os resultados encontrados indicam que,

contrariamente ao que seria esperado, o PT não se beneficiou eleitoralmente do programa em São Paulo,

apresentando mesmo uma desvantagem eleitoral em alguns testes que realizamos. Essas evidências merecem

mais desdobramentos teóricos e empíricos.

Palavras chave: Minha Casa Minha Vida; política pública; competição eleitoral; PT; Estado de São Paulo.

1 Trabalho financiado pela Capes/Proex. 2 Doutorando em Ciência Política pelo DCP-USP. E-mail: [email protected].

3 Doutorando em Ciência Política pelo DCP-USP. E-mail: [email protected]. Bolsista Capes.

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1 - Introdução

A relação de gastos públicos com a agenda eleitoral é característica das democracias, sendo objeto de

uma vasta tradição de estudos na ciência política. As decisões maximizadoras de votos condicionadas pelo

investimento governamental são, no entanto, mediadas pela dinâmica do processo de escolha e

implementação da política pública, o que implica considerar relações causais complexas na investigação do

problema. Este artigo, ainda em versão inicial, visa uma contribuição a essa linha de pesquisas,

considerando um exemplo recente de política social adotada no Brasil.

O Minha Casa, Minha Vida (MCMV) representa uma quebra de paradigma na política habitacional

brasileira por conceder um volume expressivo de subsídios às famílias na aquisição de casa própria e

também ao colocar construtoras como protagonistas na proposição de projetos de moradia social. Lançado

no contexto de políticas anticíclicas de combate aos efeitos da crise financeira mundial de 2008, o programa

compôs o repertório de medidas de sustentação do projeto desenvolvimentista do PT, que se pretendia

contribuir para que o PT e o presidente Lula lograsse eleger sua sucessora, Dilma Rousseff, nas eleições

gerais de 2010. Se a ligação do programa com a estratégia de poder petista está demostrada (DIAS, 2012 e

2015), o entendimento de como isso se dá no plano eleitoral é tema que carece de investigação e justifica

este trabalho.

De uma forma geral, como a implementação da política pública se relaciona com os resultados

eleitorais? Estes são determinados em parte pela alocação de recursos da política pública? Alternativamente,

a decisão do governo de fazer este ou aquele investimento é afetada pela distribuição dos votos nas eleições

anteriores? Qual a hipótese alternativa caso essas relações diretas não se verifiquem?

O foco de investigação se detém no Estado de São Paulo, que concentra o maior volume de

necessidades habitacionais na Federação e que é governado pelo PSDB, partido de oposição ao governo

federal – adicionalmente, o Estado destina parte da arrecadação do ICMS, referente a um ponto percentual

da alíquota, para a provisão de moradias, o que lhe confere autonomia de recursos para essa política pública.

Segundo dados do Censo de 2010, São Paulo detinha 20,1% do déficit habitacional brasileiro e, em

novembro de 2014, dados oficiais mostram que 17,9% das contratações do MCMV haviam sido realizadas

no Estado. Logo, as contratações expressivas do programa no território paulista estão abaixo da distribuição

do déficit habitacional – indicador que baliza a Política Nacional de Habitação, mas esse resultado pode, em

dada medida, ser atribuído a fatores relacionados à própria dificuldade de contratação de empreendimentos

em especial relacionada ao preço da terra em áreas metropolitanas.

Assim, interessa-nos saber: como essas contratações no Estado se distribuíram entre os municípios? É

condicionada pela presença de prefeito do petista ou da base aliada do governo federal ou guarda mais

fortemente uma relação com o déficit habitacional? A distribuição de contratação de moradias favoreceu os

resultados eleitorais da base de sustentação do governo federal?

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Os resultados encontrados caminham no sentido contrário ao que se poderia esperar do discurso

político dos atores envolvidos e do senso comum: os empreendimentos contratados nos municípios paulista

tem pouca relação com a distribuição partidária local e com a competição presidencial. Quando essa

relação é estatisticamente significativa, ela aponta no sentido negativo, ou seja, quanto mais unidades do

MCMV foram contratadas, mais o PT se viu prejudicado nos pleitos para a presidência da república e para

as prefeituras. A explicação e a interpretação teórica dos resultados, bem como a ampliação da análise para

o nível nacional, faz parte da agenda de pesquisa sobre essa temática que iniciamos com este artigo.

Este trabalho se desenvolve, na seção 2, com uma breve revisão da literatura de conexão eleitoral e de

política habitacional. A seção 3 trata do MCMV, seu contexto e características. Na seção 4, são detalhados

os testes realizados. As conclusões e os próximos passos da pesquisa estão sumarizados na seção 5.

2 – Conexão eleitoral e política habitacional

Quais são as principais vertentes dos estudos que relacionam a competição eleitoral e as políticas

públicas? Os termos do debate estabelecidos pelos textos clássicos, LINDBECK e WEIBULL (1987), COX

e MCCUBBINS (1986), DIXIT e LONDREGAN (1998) e MELTZER e RICHARD (1981) dentre outros,

consistiam em verificar como seria o jogo redistributivo em diferentes configurações de competição

eleitoral: quando, de que forma e quais partidos defenderiam políticas redistributivas tendo em vista

diferentes distribuições ideológicas e socioeconômicas dos eleitores. Os modelos abarcam duas

perspectivas: as estratégias dos partidos na oferta de políticas públicas e o comportamento dos eleitores. Na

primeira abordagem, é analiticamente importante considerar que, se toda política pública embute, em maior

ou menor grau, um cálculo eleitoral, sua distribuição é condicionada pelo seu desenho e pelas

complexidades de seu implementação. Na segunda perspectiva, por sua vez, ressaltamos que a resposta

eleitoral não é resultado automático dos objetivos e estratégias dos partidos. Em outras palavras, os

resultados eleitorais podem não ser afetados pela estratégia partidária.

De modo geral, os estudos brasileiros que apresentam essa questão de pesquisa buscam, de um lado,

verificar se existe relação entre emendas orçamentárias de deputados e suas bases eleitorais (AMES, 2001;

PEREIRA E RENNÓ, 2007) e, de outro, em verificar se e em que grau existe um efeito eleitoral do

Programa Bolsa-Família nas eleições presidenciais (ZUCCO, 2008; 2013, NICOLAU e PEIXOTO, 2007;

HUNTER e POWER, 2007). No entanto, pouco se analisou o impacto de outras políticas públicas nas

eleições brasileiras. Com este trabalho, procuramos avançar para uma maior compreensão da relação entre

políticas públicas e eleições no Brasil, analisando as contratações de empreendimentos um programa do

governo federal de grande visibilidade e com desenho diverso dos tradicionalmente estudados programas de

transferência de renda.

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A escolha de investimento em uma dada política pública, como mostra a literatura específica, é em

regra um processo complexo, entremeado por confluência de agendas, estratégias graduais e experiências de

aprendizagem.4 No campo da ciência política, AZEVEDO E ANDRADE (1982) e AZEVEDO (1988)

trataram a relação da habitação com o clientelismo no período pré-1964 e, durante o governo militar, como

projeto de favorecimento à classe média de forma a dar sustentação ao regime. MELO (1988 e 1993)

dedicou-se a estudar atores, alianças e formação de agenda no período militar e na Nova República;

ARRETCHE (1990, 1995 e 1996), por sua vez, analisou os modelos de provisão habitacional em perspectiva

comparada e a fragmentação institucional da política pública ocorrida na democratização. A esses trabalhos,

seguiu-se uma quase ausência de produção acadêmica, sintomaticamente relacionada ao segundo plano ao

qual a habitação foi relegada na democratização.

De Sarney a FHC, a política habitacional se tornou, à exceção de iniciativas isoladas, um assunto

incômodo para os governos. A agenda de reformas do governo FHC, na análise de ARRETCHE (2002),

visou rever o paradigma de centralização da política habitacional dos governos militares, por meio da

descentralização da alocação dos recursos federais e pela introdução de princípios de mercado na provisão

de serviços, com o objetivo de abrir espaço para a participação do setor privado e introduzir uma política de

crédito para o mutuário final. Mas, como mostram os indicadores de produção, efeitos substantivos disso

não seriam verificados na gestão tucana.

A retomada da produção em grande escala da produção de moradias se deu com ascensão do PT à

Presidência da República, como postulava sua proposta de governo de Lula (INSTITUTO CIDADANIA,

2000), que enxergava a habitação como elemento decisivo de política social e também promotora de geração

de renda e emprego na economia, em uma confluência de interesses com o empresariado da construção civil

(DIAS, 2012 e 2015). Nesse contexto, emerge o Minha Casa, Minha Vida, comentado a seguir.

3 – Emergência do Minha Casa, Minha Vida

O programa representou uma dupla quebra de paradigma. Em uma perspectiva, inovou pelo volume de

subsídios anunciados, aproximadamente R$ 110 bilhões na meta original das suas duas fases. O papel do

setor privado, em outro ponto de vista, passou a ser central na formulação e execução de projetos de moradia

social, contanto com uma estrutura até então inédita na Caixa Econômica Federal. Deu-se materialidade à

participação do setor privado, de organizações não-governamentais e das próprias comunidades beneficiadas

na formulação dos projetos, com ampliação da faixa de atendimento (MARICATO, 2007 e 2009). A política

habitacional desenvolveu-se a partir de então por meio de dois eixos (DIAS, 2012):

4 Não é o caso de detalhar os modelos de análise de políticas públicas, seus ciclos e subsistemas. A discussão sintética desses

temas se encontra, por exemplo, em HOWLETT, RAMESH E PERL (2013).

4

Qualificação de mercado: com aperfeiçoamento institucional, de forma a assegurar segurança

jurídica às operações e determinação de aplicação dos principais fundos habitacionais em

habitação;

Recursos à política social: com crescente participação dos recursos orçamentários destinados

à política de habitação, o que se acentua ainda mais com o PMCMV, a partir de 2009.

A débâcle financeira mundial, ocorrida em 2008, representava um problema gravíssimo para a agenda

econômica interna, particularmente em um momento delicado do ponto de vista da agenda eleitoral. O

governo passou, então, a mobilizar todos os elementos que impedissem a queda do nível da atividade

econômica, em uma resposta keynesiana não só em termos de política de gastos públicos e de oferta de

crédito. Os investimentos em habitação representavam uma boa alternativa – a despeito dos avanços na

produção de moradias até então, o crédito habitacional estava ainda no patamar de 2% do PIB em 2008 – em

contraste com os 12,5% no México e percentuais superiores a 50% nos Estados Unidos, no Reino Unido e

na Espanha.

O governo federal havia definido em 2007 investimentos em habitação no PAC, visando sobretudo a

urbanização de favelas, mas as obras seguiam em um ritmo lento em razão de processos burocráticos

morosos. Nesse contexto, a habitação configurava-se um problema social que poderia ser enfrentado de

maneira mais incisiva no pacote de medidas anticíclicas. A ideia de um programa habitacional de grande

escala ganha força então junto à Presidência da República. É adotado um projeto nos moldes defendidos

pelas entidades representativas da indústria da construção civil, no qual o governo deveria acentuar

estimular a edificação formal e fomentar meios mais acessíveis de crédito habitacional com subsídios.5 O

movimento social de moradia é convencido a participar do MCMV, pois poderia gerir pequena parte dos

projetos habitacionais – 1% do total das unidades contratadas até agosto de 2013.

Se a crise e a agenda eleitoral impuseram o MCMV como medida estimuladora do crescimento

econômico, o programa representava, ao mesmo tempo, um passo adiante na lógica de progressão de

benefícios sociais. Significou uma mudança pragmática de rota na condução da política habitacional, com a

quebra do que a militância petista ligada ao movimento de habitação defendia fortemente, ou seja, uma via

com forte ênfase na urbanização de assentamentos precários e construção autogerida.6 No início do governo

Lula, havia o compromisso histórico de aprovar o FNHIS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse

Social), o que resultou em um instrumento de natureza orçamentária com características que restringem

fortemente a operacionalidade dos programas. O MCMV, em contraste, daria condições de execução na

parceria com empresas privadas, não sujeitas aos trâmites dos órgãos de controle do governo e à necessidade

de licitação. O desenho institucional do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), instituído no governo

FHC e utilizado na Faixa 1 do PMCMV, possibilita o repasse de recursos de forma direta às empresas

5 Sobre os fatores que determinaram a formatação do PMCMV, ver DIAS, 2012 e 2015.

6 Sobre esse aspecto, ver BONDUKI (2008 e 2009) e ROLNIK E NAKANO (2009).

5

executoras. A lei 11.977, de 2009, possibilitou o repasse de recursos orçamentários de forma não

contingenciável, sem as dificuldades de transferência às quais o FNHIS está sujeito (DIAS, 2012).

O MCMV não é propriamente uma jabuticaba institucional, ou seja, uma criação tipicamente

brasileira, mas está associado a um paradigma implementado em países como o Chile e o México, em uma

tendência de reduzir a intervenção direta dos agentes públicos no processo de provisão habitacional e de

estimular a participação do setor privado, de organizações não governamentais e das próprias comunidades

beneficiadas. A política de maior participação do mercado privado na provisão de habitação em países em

desenvolvimento foi fortemente advogada pelo Banco Mundial nos anos 80. “Nessa década, o banco e

teóricos desenvolveram uma estratégia denominada de facilitação (enabling), que tinha como princípio

básico o apoio do setor público à atividade do mercado privado nesse setor” (WERNA ET AL., 2001, pág.

45).

Com o MCMV, as construtoras passam a ter um papel que ultrapassa a edificação em si, atuando

também na elaboração de projetos habitacionais de cunho social e na sua viabilização, em parceria com

Estados, prefeituras e entidades pró-moradia. A Caixa Econômica Federal, além de sua tradicional função

de financiadora, torna-se a grande facilitadora dos projetos, responsável pela coordenação das ações públicas

e privadas nos empreendimentos, sendo – de fato – o grande agente executivo do programa. A instituição

passou a ser responsável pela efetivação de um coupling entre o setor público e o setor privado na

proposição, viabilização e implementação de projetos habitacionais de interesse social. Nesse contexto, uma

curva de aprendizado que envolveu as unidades da Federação, as empresas construtoras e a instituição

financeira (DIAS, 2012).

O programa está estruturado por faixas de atendimento, sendo a Faixa 1 a voltada à população de mais

baixa renda (ver Quadro 1) e tem como fonte recursos orçamentários. Em um aumento progressivo de renda,

a Faixa 2 embute subsídios do FGTS na forma de desconto no preço final do imóvel. A Faixa 3, para uma

faixa de renda mais alta, não traz subsídios diretos, mas condições gerais de crédito facilitada presentes nas

demais faixas. Para dar uma ideia do salto do volume subsídios embutidos no MCMV em relação ao

passado, basta considerar que foram direcionados, de 2003 a 2006, aproximadamente R$ 6 bilhões em

subsídios do FGTS e do Orçamento Geral da União (OGU) para uso habitacional (MINISTÉRIO DAS

CIDADES, 2010). O montante de subsídios do FGTS foi mais elevado nos anos de 2006 e 2008 de acordo

com Maricato (2011), com aproximadamente R$ 1,8 bilhão/ano. O MCMV, por sua vez, teve previsão de

mais R$ 34 bilhões em subsídios em sua fase 1, valor que mais do que dobraria na fase 2, chegando a R$

72,6 bilhões.

Em resumo, o MCMV surge de em uma conjuntura de crise, em contexto de cálculo eleitoral, e

também reflete aprendizados ao longo de um caminho de reestruturação da política habitacional brasileira. O

MCMV representa uma quebra de paradigma, produto de uma lógica de reconstrução política pública,

6

conferindo a esta operacionalidade e propiciando salto em termos de produção. Essa quebra de paradigma,

construída gradualmente, teve como elemento catalisador a crise financeira mundial de 2008 e a bandeira

eleitoral petista em nível nacional, que implicava a geração de renda e emprego e expansão de programas

sociais (DIAS, 2012 e 2015).

Quadro 1 – As Faixas de atendimento do MCMV

Faixa 1

Para famílias de renda mensal até R$ 1.600, com subsídios que podem superar 90%

do valor do imóvel. Operação por meio do FAR (Fundo de Arrendamento

Residencial), com atuação principalmente nas cidades médias e grandes, e por OPRs

(Ofertas Públicas de Recursos) em municípios com população de até 50 mil

habitantes. Para a Faixa 1, há Programa Habitacional Popular-Entidades, voltado a

cooperativas e associações habitacionais e também programa específico para a

habitação rural. Os imóveis são comprados com recursos do FAR e orçamentários,

com base em um valor máximo estabelecido para cada região.

Nas modalidades do MCMV voltadas às famílias de mais baixa renda, as funções que

cabem aos entes federativos (municípios, estados e DF) são: seleção e o

cadastramento dos beneficiários, medidas de facilitação dos projetos, como de

desoneração tributária, realização de aportes financeiros ou de bens, como doação de

terrenos. Cabe ao poder municipal público estabelecer instrumentos de política

urbana, como zonas especiais de interesse social.

Faixa 2

Para famílias com renda familiar de R$ 1.600 a R$ 3.275, com subsídios na forma

“descontos” no valor imóvel pelo FGTS. A política de concessão de subsídios do

Conselho Curador do FGTS estabelece prioridade de aplicação a municípios

integrantes de RMs ou equivalentes, municípios-sedes de capitais estaduais e

municípios com população urbana igual ou superior a 100 mil habitantes. O valor do

desconto chega ao equivalente a uma subvenção máxima de OPR para imóveis de

valor bem mais elevado do que na Faixa 1.

Faixa 3

Para famílias de renda familiar de R$ 3.275 até R$ 4.300 (ou R$ 5.400 em municípios

integrantes de Regiões Metropolitanas ou equivalentes, capitais estaduais ou

municípios com população igual ou superior a 250 mil habitantes). Trata-se uma faixa

que não tem subsídios na forma de descontos, mas traz que traz vantagens para as

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famílias de renda relativamente baixa pela própria disponibilidade de crédito do

FGTS em contextos urbanos valorizados.

Fonte: KRAUSE, BALBIM E LIMA NETO (2013)

O critério geral de distribuição do MCMV pode ser resumido no disposto no decreto 6.962:

Art. 5º – Os recursos do PNHU serão distribuídos entre as unidades da Federação, de acordo com a

estimativa do déficit habitacional, considerando os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios -

PNAD, da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, referentes ao ano de 2007 e suas

atualizações.

Parágrafo único. É facultado ao Ministério das Cidades efetuar remanejamentos de recursos entre unidades

da Federação, em função da demanda qualificada para contratação.

Isso significa que, a despeito, da orientação geral de obedecer à distribuição de acordo com as

carências habitacionais das unidades da Federação, o governo tem discricionariedade de remanejar recursos

em razão da capacidade de contratação, ou seja, da existência de projetos qualificados nos municípios. Essa

discricionariedade poderia, também, ser utilizada na distribuição das contratações de acordo com a

preferência do governo federal, ou seja, privilegiando o próprio PT e sua base aliada.

A pesquisa do déficit habitacional com base na PNAD possibilita estimar o indicador por Estado, mas

não por município. Para esse fim, é necessária uma base censitária, o que ocorreu apenas em 2010. A base

de déficit habitacional utilizada neste estudo foi calculada por FURTADO, LIMA NETO E KRAUSE

(2013) e segue a metodologia da Fundação João Pinheiro, utilizada pela Secretaria da Nacional de Habitação

como referência no diagnóstico as deficiências habitacionais.

4 – Análise do MCMV no Estado de São Paulo

Analisaremos, de forma independente, duas direções de relações causais: de um lado, se e como a

posse de prefeituras impacta na distribuição da política pública, de outro, como a distribuição de unidades do

MCMV afeta os resultados presidenciais. Para o primeiro tipo de pergunta, verificaremos inicialmente se a

distribuição partidária das prefeituras tem efeito na distribuição de unidades contratadas. Particularmente, se

municípios administrados por PT e demais partidos da base aliada têm mais investimentos, em termos de

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unidades contratadas, do que a oposição. Chamamos essa análise (i) de teste da discricionariedade na

distribuição de unidades do MCMV.

Para a segunda pergunta, verificaremos se a distribuição de unidades do MCMV resulta em mais votos

para o PT no pleito presidencial. Assim, a soma das unidades contratadas em 2009 e 2010 será utilizada

como variável independente do desempenho do PT para presidente nos municípios de São Paulo em 2010, e

aquelas contratadas entre 2009 e 2014 serão as explicativas da votação do partido em 2014. Denominamos

esse problema de pesquisa como (ii) efeito eleitoral da distribuição do MCMV nas eleições presidenciais

(2010 e 2014)

Por fim, aprofundaremos a análise municipal destacando a relação entre a força local de PT e PSDB

em 2008 e 2012 e os empreendimentos da política social habitacional. Neste caso, selecionamos aquelas

cidades que elegeram prefeitos do PT e do PSDB em 2008 e as separamos em três grupos cada: o primeiro

engloba aquelas que mantiveram esses respectivos partidos no controle do executivo local em 2012, o

segundo inclui aquelas cidades que ambos os partidos perderam a incumbência nesta segunda eleição e o

terceiro diz respeito àqueles municípios que passaram por uma troca de comando entre PT e PSDB, ou vice-

versa, entre 2008 e 2012. A intenção é verificar se existe alguma relação entre a trajetória da competição

eleitoral entre PT e PSDB local com as unidades contratadas do MCMV. Chamamos este teste de (iii)

competição municipal entre PT e PSDB e distribuição do MCMV.

Nossa unidade de análise é sempre o município. Ele é a unidade de distribuição do MCMV e

assumimos, provavelmente de forma razoável, que é a unidade geográfica principal na estratégia eleitoral

dos partidos. Nosso banco de dados contém, para as 645 cidades do Estado de São Paulo, todas as unidades

do MCMV contratadas anualmente de 2009 até 2014, assim como as demais informações demográficas.

Para analisarmos essas relações, utilizamos tanto modelos de mínimos quadrados ordinários

multivariados quanto uma análise descritiva. Como variáveis de controles, incluímos características de

referência para o desenho dessa política pública: o déficit habitacional, os municípios que pertencem a

Regiões Metropolitanas e os com menos de 50.000 habitantes.

A seguir apresentamos os resultados de nossas análises:

(i) Discricionariedade na distribuição de unidades do MCMV

Neste primeiro momento, buscamos verificar se a distribuição do programa está relacionada com o

quadro partidário nos municípios paulistas. Consideramos os resultados das eleições de 2008 como um dos

possíveis determinantes do MCMV. Interessa-nos saber, por exemplo, se municípios do PT recebem mais

investimentos habitacionais, ou se cidades governadas pelo PSDB recebem menos.

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Para tanto, agregamos as cidades do Estado de São Paulo de acordo com os partidos que a governavam

e tratamos esses agregados como unidade de análise. Somamos o número de unidades do MCMV

contratadas entre 2009 e 2012, e dividimos pelo número somado de domicílios e de domicílios em déficit

das cidades, sempre obedecendo à agregação de acordo com a agremiação partidária eleita em 2008. Nosso

objetivo é verificar se existe diferença de contratações desta política social entre os diferentes partidos, com

as devidas ponderações.

Selecionamos para análise os partidos que consideramos importantes para compreender a possível

lógica entre a disputa partidária e entre coalizão e oposição na referida política pública. Além de PT e

PSDB, incluímos o PMDB, dada sua importância nacional na coalizão federal e na história da política

estadual de São Paulo; o DEM, um dos principais opositores do PT no plano federal e partido do prefeito da

capital eleito em 2008; o PSB, um aliado histórico do PT e que apresentara um crescimento notável no

período que estamos analisado; e o PP, membro da coalizão federal e titular da pasta do Ministério das

Cidades de então.

Na Tabela 1 encontram-se os dados descritivos da presença local dos partidos. Observamos que,

enquanto PSDB se destaca na posse de diferentes prefeituras, o DEM administrou, naquele período, cerca de

um terço dos domicílios paulistas, e dos domicílios em déficit. O PT, por sua vez, elegeu-se em cerca de

10% das cidades, ficando atrás de PSDB, DEM e PMDB. No entanto, os domicílios que governava

compunham quase 17% do total do Estado.

Tabela 1 – Porcentagens de municípios, domicílios e de domicílios em déficit por partido eleito em

2008, % sobre o total do Estado

Partidos % município % domicilio % déficit

DEM 11,94 34,67 37,31

PMDB 10,85 8,39 8,02

PP 3,57 0,73 0,60

PSB 4,03 3,79 3,94

PSDB 31,63 17,72 15,90

PT 9,92 16,70 17,92

Fonte: Governo federal, TSE.

A tabela abaixo apresenta o número de unidades contratadas do MCMV, ponderado pelo número de

domicílios e de déficit habitacional, calculado pelo somatório dos municípios administradas por esses

partidos. Destacamos que PSB e PT apresentam um número maior de empreendimentos do programa social

quando visto como proporção do total de domicílios (segunda coluna), ao passo que DEM e PP apresentam

os menores números; PSDB e PMDB, por sua vez, ficam em posição intermediária.

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Tabela 2 – Distribuição das contratações do MCMV (2009-2012) entre partidos em SP, % sobre o

total do Estado

Partidos MCMV 2009-2012 / domicilio MCMV 2009-2012 / deficit

DEM 1,96 17,86

PMDB 3,59 36,79

PP 1,76 20,71

PSB 5,26 49,50

PSDB 3,82 41,71

PT 4,43 40,38

Fonte: Governo federal, TSE.

No entanto, quando ponderamos pelo número de domicílios em déficit, a terceira coluna da tabela 2,

observamos que prefeituras do PT e do PSDB receberam número de unidades similares. O PSB mantém a

dianteira, o PMDB posição mediana, à frente do PP. As cidades governadas pelo DEM, por seu turno, foram

as que menos unidades habitacionais foram contratadas, apenas cerca de 18% do total do déficit

habitacional.

Em síntese, os números não são claros no que diz respeito à existência de uma lógica partidária da

distribuição do MCMV entre 2009-2012 nos municípios paulistas: enquanto PSB e PT tem certa

proeminência, o que poderia indicar um possível favorecimento da base governista federal, a ponderação

pelo déficit habitacional torna o PT similar ao PSDB. Por sua vez, o PP, partido que possui a titularidade do

Ministério das Cidades naquele momento, apresentou baixas taxas de contratações. O baixo desempenho do

DEM é o único caso que poderia mostrar uma estratégia partidária. No entanto, como mostramos na tabela 3

abaixo, esse desempenho é influenciado por uma única cidade: São Paulo.

A tabela abaixo replica as informações de acima sobre os municípios administrados pelos diferentes

partidos, com a exclusão da capital do Estado:

Tabela 3 – Porcentagens de municípios, domicílios e de domicílios em déficit por partido eleito em

2008, % sobre o total do Estado, exceto cidade São Paulo

Partidos % município % domicilio % déficit

DEM 11,80 9,71 9,35

PMDB 10,87 11,60 11,59

PP 3,57 1,00 0,87

PSB 4,04 5,24 5,70

PSDB 31,68 24,50 22,98

PT 9,94 23,09 25,91

Fonte: Governo federal, TSE.

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Observamos agora que o DEM diminui muito sua participação tanto no total de domicílios

administrados quanto no de domicílios em déficit. A tabela 4 mostra a distribuição do MCMV nesse novo

cenário:

Tabela 4 – Distribuição das contratações do MCMV (2009-2012) entre partidos em SP, sobre

domicílio e domicílio em déficit, exceto cidade São Paulo

Partidos MCMV 2009-2012 / domicilio MCMV 2009-2012 / déficit

DEM 4,48 47,55

PMDB 3,59 36,79

PP 1,76 20,71

PSB 5,26 49,50

PSDB 3,82 41,71

PT 4,43 40,38

Fonte: Governo federal, TSE.

Com a exclusão da capital do Estado, a distribuição do Minha Casa Minha Vida entre os diferentes

municípios apresenta padrão mais igualitário: enquanto o PSB mantém a dianteira, agora o segundo partido

com mais investimentos é o DEM, seguido por PSDB, PT e PMDB. O PP se apresenta mais abaixo.

Esses resultados necessitam de aprofundamentos futuros para melhor compreensão. A coordenação

entre o governo federal e as prefeituras para a implementação da política é um elemento-chave que ainda

não incorporamos adequadamente em nosso modelo analítico. Além disso, nos dados apresentados acima

não controlamos pelo fato da cidade pertencer a uma região metropolitana.

No entanto, podemos concluir com as evidências aqui levantadas que a discricionariedade na

distribuição de unidades do MCMV não mostra um claro padrão de viés partidário. Abaixo abordaremos

essa questão de outra forma, analisando se MCMV está relacionado ao voto do PT nas corridas presidenciais

de 2010 e 2014.

(ii) Efeito eleitoral da distribuição do MCMV nas eleições presidenciais (2010 e 2014)

Inicialmente, apresentamos algumas estatísticas descritivas dos dados. Nos dois anos iniciais do

programa Minha Casa Minha Vida, 2009 e 2010, 181.915 unidades foram contratadas nos municípios de

São Paulo. Em termos absolutos, evidentemente, a capital do estado foi a que mais recebeu investimentos,

da ordem de 28.838 unidades habitacionais, seguida por Campinas e Guarulhos; 132 cidades, por sua vez,

não foram alvo de nenhuma contratação nesse período inicial do programa. Em termos relativos, ou seja,

tendo em vista o número de domicílios em cada municípios, o MCMV esteve mais presente na cidade de

12

Cajamar, com 13% de cobertura do total de domicílios. Na cidade de São Paulo, essa cobertura foi da ordem

de 0,8%, ou seja, de pequeníssima magnitude. Em relação aos dados eleitorais, os municípios da cidade de

São Paulo apresentaram a seguinte distribuição, em média, o PT obteve 38,33% de votos válidos, enquanto

que o PSDB, 45,49%. Os desvio-padrões são de 9,4% e 8,97%, respectivamente

A tabela 5 abaixo apresenta os resultados de nossas estimativas. A primeira coluna mostra o resultado

de uma regressão simples da proporção de votos do PT para presidente em 2010 em cada cidade paulista

sobre número de unidades contratadas pelo MCMV em 2009 e 2010 dividido pelo número de domicílios.

Observamos que o impacto estimado é negativo: quanto maior o número de unidades contratadas, menor o

valor esperado do voto do PT em 2010. Esse resultado não é o esperado pela literatura e por analistas

políticos.

Para refinarmos um pouco nosso modelo, incluímos controles nos modelos 2 e 3. Na segunda

estimativa, adicionamos variáveis que dizem respeito ao desenho do MCMV: uma dummy que indica se a

cidade possui menos de 50 mil habitantes, outra que indica se ela pertence a uma região metropolitana e uma

variável que mostra a proporção de domicílios em déficit em cada cidade. O raciocínio por trás disso é que

o MCMV tem, comparativamente, dificuldade de contratar empreendimentos em cidades maiores e de

regiões metropolitanas.

Com essa especificação do modelo, o MCMV diminui seu efeito sobre o voto no PT. No entanto, ele

continua negativo e estatisticamente significativo a 5%. Novamente o resultado encontrado não é trivial:

contrariamente ao que seria de esperar, o maior número de unidades contratadas pelo programa tem relação

inversa com a performance eleitoral do partido.

No último modelo adicionamos, além das já citadas variáveis de controle, a porcentagem de votos

válidos que o PT obteve em 2006. Essa variável permite verificar se a distribuição do Minha Casa Minha

Vida esteve relacionada com a variação da votação do PT entre 2010 e 2006.

13

Tabela 5 – Regressão linear de votos do PT em 2010 sobre alocação do MCMV, porte municipal e

votação anterior do PT

Desta feita, com a inclusão de mais esse controle, a alocação do programa perde seu efeito para

explicar o voto do PT em 2010. Em suma, nos modelos mais simples, os resultados para explicar o

desempenho eleitoral do PT nas cidades paulistas mostram que o MCMV teve um efeito negativo, ou seja,

prejudicava a eleição de Dilma Rousseff. No modelo que inclui o voto do partido em 2006, por sua vez, esse

efeito perde significância.

Utilizamos a mesma estratégia analítica para as eleições de 2014. O Estado de São Paulo apresentou

661.506 unidade contratadas entre 2009 e 2014, com média municipal de 1.026 e desvio-padrão de 3.858.

Desta feita, o número de municípios que não recebeu nenhum empreendimento caiu para apenas 53.

Cajamar segue sendo a cidade com maior número de contratações por domicílio, e a média da capital subiu

para 1,86%. O PT obteve em média 28,37% dos votos nas cidades paulista na eleição presidencial de 2014,

com desvio-padrão de 9,2%. Já o PSDB teve média de 49,65%, com desvio-padrão de 9,7%.

Desta vez, nossa variável independente principal é a soma de unidades municipais contratadas do

MCMV entre 2009 e 2014, dividida pelo número de domicílios. O modelo 1 mostra que, assim como em

2010, os investimentos do programa impactam negativamente a performance eleitoral do PT. A adição de

controles nos demais modelos diminui a magnitude dessa relação, mas não a sua direção.

* p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001

N 645 645 645

rmse 9.315921 9.287536 5.114575

R-squared 0.017 0.023 0.704

(0.42) (1.90) (1.23)

Constant 39.070*** 36.989*** 12.154***

(0.02)

PT 2006 0.803***

(0.17) (0.09)

proporcao deficit 0.003 -0.456***

(1.04) (0.57)

RM -0.650 -0.860

(1.17) (0.64)

< 50 mil hab 2.376* 2.933***

(0.32) (0.36) (0.20)

unidades MCMV -1.120*** -0.718* -0.317

modelo1 modelo2 modelo3

14

Tabela 6 – Regressão linear de votos do PT em 2014 sobre alocação do MCMV, porte municipal e

votação anterior do PT

Em suma, no que se refere ao teste do impacto da distribuição do Minha Casa Minha Vida na votação

do PT nas eleições presidências em 2010 e 2014, as evidências indicam que ora o impacto foi negativo, ora

foi nulo. Ambos os resultados não eram esperados pela literatura especializada e nem pelo discurso

político.

(iii) Competição municipal entre PT e PSDB e distribuição do MCMV

Na terceira e última investigação deste artigo, selecionamos os municípios governados por PT e PSDB

de 2008 a 2012 e os separamos em seis grupos: (1) o primeiro grupo é constituído por cidades que elegerem

um prefeito do PT em 2008 e mantiveram o mesmo partido no executivo municipal em 2012. (2) o segundo

são aqueles municípios que o partido perdeu a incumbência em 2012 para o PSDB; (3) o terceiro são aqueles

que o PT perdeu a incumbência em 2012 para outro partido que não o PSDB; sendo que (4), (5) e (6) são

grupos de cidades com situação simetricamente oposta à (1) (2) e (3).

* p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001

N 645 645 645

rmse 9.030165 8.963451 4.658048

R-squared 0.038 0.052 0.744

(0.47) (1.89) (1.24)

Constant 29.943*** 29.696*** -1.568

(0.02)

PT 2010 0.827***

(0.16) (0.08)

proporcao deficit -0.253 -0.277**

(1.00) (0.52)

RM -0.737 -0.058

(1.17) (0.61)

< 50 mil hab 2.369* 0.897

(0.10) (0.12) (0.06)

unidades MCMV -0.503*** -0.318** -0.055

modelo1 modelo2 modelo3

15

Tabela 7 – Porcentagem de domicílios e domicílios em déficit por situação eleitoral em 2012 de

municípios do PT e PSDB em 2008, % sobre o total do Estado

2008-2012 n. municípios % domicilio % déficit

(1) PT-PT 25 10,98 12,29

(2) PT-PSDB 17 2,73 2,49

(3) PT-outro 22 2,99 3,14

(4) PSDB-PSDB 80 7,95 7,17

(5) PSDB-PT 13 2,57 2,40

(6) PSDB-outro 111 7,20 6,32

A tabela 6 acima mostra a quantidade de municípios em cada grupo, bem como a porcentagem de

domicílios e de déficit habitacional sobre o total do Estado. Verifica-se que os municípios que tanto PT

quanto PSDB conseguem manter em ambas as eleições são os mais populosos, seguidos de perto pelo grupo

que comporta as cidades que o PSDB perdeu a incumbência em 2012.

Nosso objetivo é verificar se esses grupos se cidade se diferenciam com relação aos empreendimentos

do Minha Casa Minha Vida por meio dos dados expostos na tabela 8 abaixo.

Tabela 8 – Distribuição das contratações do MCMV (2009-2012) entre grupos de cidades, sobre

domicílio e domicílio em déficit

2008-2012 MCMV 2009-2012 / domicilio MCMV 2009-2012 / déficit

(1) PT-PT 3,92 34,32

(2) PT-PSDB 8,70 93,56

(3) PT-outro 2,36 21,96

(4) PSDB-PSDB 4,58 49,72

(5) PSDB-PT 2,59 27,16

(6) PSDB-outro 3,42 38,15

Os resultados deste teste que fazemos são ainda mais surpreendentes: as cidades que mudaram a

titularidade de seu executivo do PT para o PSDB em 2012 são o grupo que mais apresentou investimentos

do MCMV, 8,7 % do total de domicílios ou 93,5% do total de déficit habitacional. Além disso, as cidades

outrora governadas pelo PSDB que elegeram prefeitos do PT tiveram um investimento de apenas 2,6% do

total de domicílios.

16

Os números que trazemos reforçam ainda os resultados não esperados ao mostrarem que as cidades

que elegeram prefeitos do PSDB em 2008 e 2012 tiveram mais investimentos que cidades que elegeram PT

nos dois pleitos.

Em suma, em que pese a necessidade de maiores ponderações e controles, nosso teste da relação entra

a alocação do MCMV com a competição local entre PT e PSDB no Estado de Sâo Paulo mostrou resultados

diametralmente opostos ao esperado: municípios do PSDB parecem ter se beneficiado eleitoralmente do

programa, e não os do PT.

5 – Conclusões e agenda de trabalho

Este artigo é uma tentativa preliminar de examinar a relação entre uma política pública do governo

federal e a competição eleitoral. Procuramos contribuir para essa abordagem da literatura analisando o caso

do Minha Casa Minha Vida no Estado de São Paulo.

O caso paulista – rico pelas características intrínsecas de competição política com o nível federal, de

déficit habitacional e de capacidade para atuação na política pública – revela-se particularmente relevante

para a análise e os resultados obtidos não são triviais e, por isso, merecem interpretações mais matizadas, a

serem consolidadas oportunamente.

Esta primeira versão de artigo não contempla todas as análises que julgamos necessárias, mas traz

evidências importantes sobre a percepção que se tem do MCMV. Os resultados de modo geral são contra

intuitivos e não esperados por analistas políticos.

Com relação à discricionariedade da alocação de contratações, não encontramos um viés claro pró-PT

ou partidos da base aliada do governo federal. Mais do que isso, em alguns modelos que aplicamos as

contratações do programa influenciaram negativamente as votações presidenciais do PT no Estado, e

parecem ter favorecido mais o PSDB na disputa municipal de 2012. Os resultados, a despeito de sua

importância, serão qualificados em fase posterior por faixa de contratação, unidades entregues e outros

indicadores de produção e controle, de forma a aprofundar sua interpretação. Nossa agenda de pesquisa

contempla a expansão dessa análise para todas as unidades da federação, de modo a verificar as tendências

gerais bem como as especificidades locais da relação entre políticas e voto.

17

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