O Estatuto da Cidade e os Planos Diretores no Brasil : uma ... · O Estatuto da Cidade, Lei Federal...
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Jornadas MOPTJornadas MOPT15 e 16 de Dezembro de 2010
Conflitos e Políticas Territoriais: uma abordagem integrada aos processos de urbanização
O Estatuto da Cidade e os Planos Diretores noBrasil : uma experiência em municípios dep ppequeno porte populacionalBeatriz Ribeiro SoaresBeatriz Ribeiro Soares
No âmbito do Projecto FURBS – PTDC/GEO/69109/2006
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Brasil: transição demográfica 1950-2000
inverteu o local de moradia dapopulação brasileira em 50 anos Entrepopulação brasileira em 50 anos. Entre1990 e 2000, a população total aumentou20%, enquanto o número de moradoresdas cidades foi acrescido de 40%,principalmente, nas áreas metropolitanas.
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F t ã t it i lFragmentação territorial
Em 1940 existiam 1574 municípios e em Em 1940, existiam 1574 municípios e em2000, 5507 (IBAM, 2001), ou seja, 3933novos municípios foram criados comptamanho demográfico ou territorialdiverso.
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B il 2010Brasil - 2010
-190.732.694 habitantes, sendo que 84,35%viviam em áreas urbanas e apenas 15 65 %viviam em áreas urbanas e apenas 15,65 %no campo. (Censo – 2010)
- 5.565 municípios com áreas territoriaismuito diferenciadas e população.
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O município é a menor unidade territorialbrasileira com governo próprio:brasileira com governo próprio:
é formado pelo distrito-sede onde acha é formado pelo distrito-sede, onde acha-se localizada a cidade, que é a sedemunicipal e que leva o mesmo nome dop qmunicípio e, que corresponde à zonaurbana municipal e
pelo território ao seu entorno, a zona ruralmunicipal, que pode ser dividida emdistritos cuja maior povoação recebedistritos, cuja maior povoação recebe,geralmente, o nome de vila.
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Di i ã T it i lDivisão Territorial 4679 municípios (IBGE 2002) com até 20.000 4679 municípios (IBGE 2002) com até 20.000
habitantes , dentre eles, havia 2690 commenos de10.000. concentrando 19%população total.p p ç
455 municípios concentravam 57% dapopulação brasileira residente nas 12 regiõespopulação brasileira residente nas 12 regiõesmetropolitanas, 37 aglomerações e 77centros urbanos, segundo a pesquisadesenvolvida pelo IBGE/IPEA/UNICAMPp / /(1999).
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Tabela 1
Brasil: Municípios em relação ao número de habitantes – 2002
Número de
Habitantes
Número de
Municípios
População
Residente
% com relação
à população
Taxa de
CrescimentoHabitantes Municípios Residente à população
total
Crescimento
1991/2000
Até 5.000 1.382 4.617.749 2,72 0,1Até 5.000 1.382 4.617.749 2,72 0,1
De 5.001 a 10.000 1.308 9.346.280 5,50 0,4
De 10.001 a 20.000 1.384 19.654.828 11,58 1,1
De 20.001 a 50.000 963 29.831.791 17,57 1,5
De 50.001 a 100.000 299 20.786.695 12,24 2,1
De 100.001 a 500.000 194 39.754.874 23,41 2,4
Mais de 500.000 31 46.806.953 27,57 1,6
B il 5 561 169 799 170 100 00 1 6Brasil 5.561 169.799.170 100,00 1,6
Fonte: IBGE Organização: PINTO, G. J. 2002.
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Brasil: municípios segundo o total de residentes urbanos, 2000.urbanos, 2000.
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Os municípios, não importando seutamanho populacional ou territorialtamanho populacional ou territorialapresentam desafios que precisam serenfrentados e todos demandam umacomplexa solução.
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Atuações sucessivas, porém, pontuaisforam insuficientes para reduzir ousolucionar os problemas da população esolucionar os problemas da população edas cidades brasileiras.
í é Desde o início do século XX foramimplantados planos e projetos quevisavam melhorar as condições de vidaçdas pessoas.
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A luta em torno da Constituição Federal de
1988 trouxe para a discussão a questão social1988, trouxe para a discussão, a questão social
e a necessidade de elaboração de planos
diretores, para os municípios brasileiros, com
mais de 20 mil habitantes.
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O Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257,sancionada, em 10 de julho de 2001, j
Instrumento para a gestão das cidadesque reúne normas relativas à ação doPoder Público considerando:
f ã i l d id d d função social da cidade e dapropriedade, estabelecendo sua gestão,a partir da participação da população,a partir da participação da população,por meio dos Planos Diretores.
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Atribuições do Poder Público municipal foramexpandidas pela Constituição Federal,p p ç
promoção de um adequado ordenamentoterritorial com sustentabilidadecultural,social,política,econômica eambientalambiental.
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As diretrizes estabelecidas no Estatuto daCidade exigem ação dos agentesresponsáveis pelo desenvolvimento local.
i í i d t t d o município deve ser tratado como umtodo, em um processo de planejamentoconstruído, com a participação deconstruído, com a participação dediferentes grupos sociais.
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O poder público municipalpassou a ser o principalp p presponsável pela formulação,implementação e avaliação da
líti b t b l idpolítica urbana estabelecidaem Plano Diretor de forma agarantir a todos o direito àgarantir a todos, o direito àcidade.
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A EXPERIÊNCIA MULTIDISCIPLINAR DE ELABORAÇÃO DE PLANOSÇDIRETORES EM MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE E SUA CONCEPÇÃO
O Plano Diretor é o instrumento básico da O Plano Diretor é o instrumento básico dapolítica de desenvolvimento e expansãourbana e deve abranger o território domunicípio como um todo, incluindo as zonaspurbanas e rurais.
Orientação dos orçamentos públicos Orientação dos orçamentos públicosdefinidos democraticamente, a partir deprocessos de participação, e instituídos porleis municipais aprovadas pelas câmarasp p pmunicipais.
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De acordo com normas estabelecidas no Estatuto daCidade o plano diretor é obrigatório para municípios:Cidade, o plano diretor é obrigatório para municípios:
1- com mais de 20.000 habitantes e/ou para1 com mais de 20.000 habitantes e/ou paraaqueles pertencentes a regiõesmetropolitanas e aglomerados urbanos;
2- em áreas de especial interesse turístico;2 em áreas de especial interesse turístico;3- em áreas de influência de
empreendimentos com significativo impactoambiental;ambiental;
4- que queiram aplicar os instrumentos deparcelamento, edificação e utilizaçãocompulsórios IPTU progressivo no tempo ecompulsórios, IPTU progressivo no tempo edesapropriação.
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Cada município deve estabelecer em seu Cada município deve estabelecer em seuplano diretor os instrumentos que possibilitemcondições favoráveis para promover efinanciar o desenvolvimento urbano:
parcelamento, edificação e utilizaçãocompulsórios;compulsórios;
IPTU progressivo no tempo; transferência do direito de construir,
õ b i d operações urbanas consorciadas, estudos de impacto de vizinhança, entre outros.
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Abrangendo a totalidade do territórioAbrangendo a totalidade do territóriomunicipal, o Plano Diretor é oinstrumento básico do sistema deplanejamento m nicipal e de e serplanejamento municipal e deve seracompanhado de outras leis municipaiscomo:
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias eç Orçamento
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O plano diretor deve articular outrosprocessos de planejamento jáp p j jimplementados no município e na região
planos de bacia hidrográfica;t ló i zoneamento ecológico;
planos de preservação dopatrimônio ambiental e histórico;
planos de turismop
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A ti i ã l é i ê i A participação popular é uma exigência fundamental do processo de elaboração do plano.plano.
Todos os segmentos sociais porTodos os segmentos sociais, pormeio de seus representantes oud ti i ã di t dda participação direta dosmoradores têm o direito e a
i ã i iobrigação de participar dasetapas de planejamento dacidade em que vivem.
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Desafios propostos no Estatuto da cidade para asadministrações municipais na elaboração dos planos
diretores:diretores:
a participação da população na construção do planoassegurando a função social da cidade e dapropriedade;
a aplicação de novos instrumentos jurídicos eurbanísticos,
a sustentabilidade municipal;
e a própria gestão do plano diretor.
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O plano tem a duração de 10 anos e deve ser revisto a cada 5 anosdeve ser revisto a cada 5 anos.
Foram elaborados 1700 planos diretores Foram elaborados 1700 planos diretores entre 2001 e 2005 no Brasil.
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A Metodologia proposta peloMinistério das Cidades parapelaboração, de acordoconstituiu-se de três etapas:
ãpreparação,diagnóstico eelaboração.
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Primeira etapa: lançamento do planop ç pprocesso de elaboração
1- Constituição e composição do núcleogestor municipal2- Capacitação em oficinas de mobilização2- Capacitação em oficinas de mobilização3- Audiências públicas: realizadas nolançamento do processo participativo para apopulação dos municípiospopulação dos municípios4- Sensibilização, capacitação emobilização nos bairros ou na área rural.ç
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S d t di ó tiSegunda etapa: diagnóstico fase de construção também participativa fase de construção, também participativa
do diagnóstico do município, composto pelasobreposição da leitura técnica e leituracomunitáriacomunitária.
objetivo do diagnóstico: identificar e entender a situação doç
município – área urbana e rural –, seusproblemas, seus conflitos e potencialidades epressupõe olhares diversos sobre uma mesmapressupõe olhares diversos sobre uma mesmarealidade.
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LEITURA TÉCNICALEITURA TÉCNICAEntendimento da dinâmica do municípioEntendimento da dinâmica do municípiopela comparação entre dados einformações socioeconômicas, culturais,ambientais e de infraestrutura disponívelambientais e de infraestrutura disponível.
Revela a diversidade , as desigualdadesgentre a zona urbana e a rural ou entre bairrosda cidade, problemas e tendências dedesenvolvimento local e o contexto regionaldesenvolvimento local e o contexto regionalde cada município.
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LEITURA COMUNITÁRIA: leitura da cidade e do municípioLEITURA COMUNITÁRIA: leitura da cidade e do municípiorealizada pela própria população.
registro de memórias das pessoas e registro de memórias das pessoas egrupos sociais,
elementos da cultura e seus problemas elementos da cultura e seus problemas. A população pôde discutir questões
sobre o seu cotidiano e identificar osproblemas e as perspectivas para acidade e o município.
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Tabulação e análise dos dados
Materiais mapas relatórios Materiais – mapas, relatórios,levantamento de dados, folders,cartilhas e inserções em rádios, para aç pdivulgação do plano.
O diagnóstico do município foi elaboradocom base na superposição das leiturascomunitária e técnica e, apresentado ediscutido em audiência públicadiscutido em audiência pública.
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Fase de elaboração e pactuação dasç p çpropostas
A partir de sua apresentação pública iniciou-seefetivamente, a etapa da elaboração daspropostas que irão compor o Plano Diretor.
foram definidos os temas prioritários para o futuroda cidade e para a reorganização territorial do
i í imunicípio.
Para cada tema foram apresentadas ast té i i t t i d destratégias e os instrumentos mais adequados.
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Terceira etapa: Publicação d l ida lei
Redação do projeto de lei pela equipemultidisciplinar
Apresentação à população para seuconhecimento.
Entrega do documento à Câmara Municipal queconvoca audiências e debates.
Depois de aprovado são remetidos ao Prefeitopara sanção e publicação como lei do município.
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I l t ã d lImplementação do plano Após a aprovação vem a etapa de
implementação e execução do PlanoDiretor.
É formado o Conselho da Cidade ou dePolítica Urbana, composto por representantesda sociedade e do poder público, para op p pacompanhamento e fiscalização para aimplementação e execução do planodiretor.
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REFLETINDO SOBRE A EXPERIÊNCIA :
Dinamismo econômico pautado naatividade rural com produção de café,soja, cana de açúcar, plantações de pinussoja, cana de açúcar, plantações de pinuse eucaliptos e também se destacam napecuária com a produção de bovinos esuínos.suínos.Há também agroindustrialização comprodução de: madeira para lápis; empresade laticínios e esmagamento de tomatesde laticínios e esmagamento de tomates,etc...Cursos superiores privados.
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São municípios com grandes extensões territoriais, que apresentam:, q p
Problemas de auto sustentaçãoeconômica
esvaziamento populacional esvaziamento populacional Saneamento ambiental: problemas de
deficiência de infraestrutura, ineficiência administrativa que
expressam a situação de grande partedos pequenos municípios brasileirosdos pequenos municípios brasileiros.
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As políticas sociais estão amparadasAs políticas sociais estão amparadasna transferência de recursos daUnião e do Estado.
éA falta de emprego é uma realidadepara os jovens.
O assistencialismo e o clientelismo O assistencialismo e o clientelismoestão presentes nas relaçõespolíticas e no cotidiano dospmoradores.
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A li ã d t dAvaliação do estudo: não problemas de regularização não problemas de regularização
fundiária; os vazios urbanos estão sendoocupados com conjuntos habitacionaisp jfinanciados Caixa Econômica Federal;
os prédios históricos estão preservados; a mobilidade urbana é garantida apenas
com uso de veículos particulares.
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Como definir estratégias para Como definir estratégias para estas questões?
Foram apresentadas propostas de geração de Foram apresentadas propostas de geração de emprego e renda com:
criação de cooperativas criação de cooperativas,
centros de treinamento profissional;
revitalização dos espaços naturais para o turismo,
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Entre as principais reivindicações elencadas nos três planosdiretores que mostram a importância do município para seanalisar a realidade sócio/espacial estão:analisar a realidade sócio/espacial, estão:
1- Geração de empregos e rendaelaboração de projetos para viabilizar a agricultura familiar ecomercialização de produtos agrícolas; criação de cooperativasagrícolas escolas técnicas e de nível superior e melhoriasagrícolas, escolas técnicas e de nível superior e melhoriastecnológicas no setor agropecuário
2- Saneamento ambiental
limpeza urbana e construção de redes de esgotamentosanitário, espaços públicos;
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3- Mobilidade3- Mobilidadequalidade de estradas para escoamento daprodução e inexistência de transporte coletivoprodução e inexistência de transporte coletivopúblico
4- Turismo e ecoturismoincentivo às festas e manifestações culturais,incentivo às festas e manifestações culturais,preservação do patrimônio histórico eincremento ao ecoturismo;
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A experiência de trabalhar na elaboração deA experiência de trabalhar na elaboração deplanos diretores com uma equipemultidisciplinar foi desafiadora em váriospaspectos:
1- troca de experiências eli ã d h i taplicação de conhecimentos
adquiridos no exercício da profissão
2- Interdisciplinaridadep
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3- diálogo com gestores públicos e3- diálogo com gestores públicos ecom a população
4- trabalhar a escala municipal4 trabalhar a escala municipal 5-pensar o futuro de gerações que
têm poucas possibilidades detêm poucas possibilidades deinserção no mercado de trabalho6- propor alternativas para ap p psociedade e o meio ambiente.
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Q tõ f t dQuestões a serem enfrentadas 1- a necessidade do planejamento urbano- 1 a necessidade do planejamento urbano
regional não foi incorporado pela populaçãoe os administradores mostraram-se semprepreocupados apenas em cumprir umapreocupados apenas em cumprir umaformalidade legal.
2- a diversidade de situações municipaisl ti i di d d i trelativas a indicadores de crescimento
econômico, situação política, muitas vezes,impediu o avanço na discussão do planop pdiretor.
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3- Dados informações e mapeamentos 3- Dados, informações e mapeamentosescassos ou inexistentes.
4-falta de capacitação técnica dosservidores públicos;
5- centralização de informações em umaúnica pessoa que em geral tem um cargoúnica pessoa, que, em geral, tem um cargoadministrativo com vínculos políticos.
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6- Como os territórios municipais erammuito grandes os temas discutidos nasmuito grandes, os temas discutidos nasaudiências públicas ficavam restritos aosproblemas localizados.
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7- o planejamento integrado das áreasrurais e urbanas o pensar e planejar orurais e urbanas, o pensar e planejar omunicípio como um todo ainda é umameta a ser alcançada devido a restritaexperiência acumulada pelas equipestécnicas.
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8- a atribuição do municípiol d d t itó icomo regulador do território
rural ainda necessita deestudos, de instrumentos e decapacidade de gestão paracapacidade de gestão parase tornar uma realidade.
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9-Vários instrumentos jurídicos eurbanísticos não se aplicam a estesurbanísticos não se aplicam a estesmunicípios, e desse modo, é necessárioum repensar nos planos diretores paraessas localidades, cujos administradoresestão mais preocupados com aarrecadação e repasses públicosarrecadação e repasses públicos.
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Para concluir, é necessário ampliar odebate na universidade e na sociedadedebate na universidade e na sociedadesobre o processo de formulação econteúdos dos planos diretores demunicípios de pequeno porte queapresentam dinâmicas e problemasmuito diferenciados daqueles verificadosmuito diferenciados daqueles verificadosnos municípios mais populosos.
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Estas parcelas do território brasileiro devemser objeto de uma análise mais detalhadaparticularmente no que diz respeito:particularmente no que diz respeito:
às relações existentes entre o urbano e orural;rural;
sobre a viabilidade socioambientali i l f ãmunicipal para que se cumpra a função
social da cidade e da propriedade.