O Direito Ambiental: desafios e soluções O direito...

O direito ambiental:desafios e soluções

Des. Maria Collares Felipe da Conceição (org.)

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O desempenho efi ciente do Direito Ambiental requer profissionais em diálogo com áreas do conheci-mento como a Biologia, Ecologia, Estatística, entre

outras de não menos importância. Ramos do Direito — civil, eleitoral, penal e tributário — também não podem ser esque-cidos. É justamente com uma rigorosa consciência dessa ne-cessidade de complementação que a Desembargadora Maria Collares Felipe da Conceição organizou O Direito Ambiental:

desafios e soluções.Trata-se da reunião de 19 ensaios que buscam analisar pro-

blemas e alternativas ligados à preservação do meio ambiente. É discutida então uma variedade notável de temas, como as leis ambientais e seus dispositivos; formas de poluição; gestão de fl o-restas públicas; a ação do poder público e da sociedade civil na garantia da boa orquestração do ecossistema; políticas de ener-gia; a natureza e o equilíbrio psicólogico; sustentabilidade, entre uma série de outras questões.

Contudo, este livro pretende orientar não só profi ssionais ligados à defesa do meio ambiente: há uma tentativa louvável de que suas páginas colaborem igualmente para a educação ambien-tal da sociedade num todo. Os estudos aqui desenvolvidos desta-cam sobretudo que a educação é a única via por onde as políticas públicas do meio ambiente podem ser efetivadas, garantindo que futuras gerações tenham mais fácil acesso à natureza e, conse-quentemente, à saúde física e mental.

www.mobileditorial.com.br

ISBN 978-85-64502-00-0

O direito ambiental:desafios e soluções

Des. Maria Collares Felipe da Conceição (org.)

2011

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Copyright © 2011 Maria Collares Felipe da Conceição

Grafia atualizada segundo o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa de 1990, em vigor no Brasil desde 2009.

EditorEduardo Coelho

Projeto gráfico e editoraçãoMóbile Editorial

Ilustração de capaAndrés Sandoval

O Direito ambiental : desafi os e soluções / Maria Collares Felipe da Conceição (org.). – Rio de Janeiro : Móbile, 2011.

Vários autores.Bibliografi a

ISBN 9 -78 -85 -64502 -00 -0

1. Direito ambiental 2. Direito ambiental -Brasil I. Conceição, Maria Collares Felipe da.

11-03962 CDU-34:502.7

Índices para catálogo sistemático:

1. Direito ambiental 34:502.7

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP)(CÂMARA BRASILEIRA DO LIVRO, SP, BRASIL)

Todos os direitos desta edição reservados àMóbile EditorialR. Senador Dantas, 80 sl. 1305Rio de Janeiro — RJ — 20031 -922Tel.: (21) 2210 [email protected]


Sumário

Apresentação .................................................................................................... 11Erika Bechara

Prefácio ............................................................................................................... 13Nagib Slaibi Filho

Agradecimentos .............................................................................................. 15Maria Collares Felipe da ConceiçãoPresidente do Fórum Permanente de Direito do Ambiente

O tratamento da temática ambiental na Constituição Federal de 1988 e sua efetividade após vinte anos .....................19Cristiane Jaccoud

1. Considerações introdutórias sobre a problemática ambiental e a cons-titucionalização da proteção ao meio ambiente [19]; 2. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988 [22]; 3. Avanços no tratamento legal da proteção ambiental após a CF/88 [28]; 4. Apontamentos sobre a efetivida-de da proteção ambiental após vinte anos da CF/88 [30]; 5. Conclusão [36]

A cidadania participativa e o plano diretor: Instrumentos urbano -ambientais relevantes para a obtenção da cidade sustentável ..........................................................37Cyntia Martins Soares

1. Introdução [38]; 2. O Estatuto da Cidade — Uma visão geral da lei [41]; 3. A cidadania participativa — Gestão participativa [44]; 4. Planejamento — Planos urbanísticos, em especial, o Plano Diretor — Sua importância na consecução da cidade sustentável. [52]; 5. Conclusão [58]

Meio ambiente e equilíbrio psicológico .........................................61Daniel Addor SilvaVladimir Passos de Freitas

1. Introdução [61]; 2. Meio ambiente ecologicamente equilibrado e saú-de mental [63]; 3. Psicologia Ambiental [67]; 4. Considerações finais [76]


As relações de prevalência entre o meio ambiente e o aproveitamento econômico da propriedade ........................ 79Daniel Gaio

1. A Constituição Federal e os mecanismos de harmonização entre meio ambiente e desenvolvimento [79]; 2. Relações de prevalência e o princípio da precaução [84]; 3. Relações de prevalência entre o direito de proprieda-de urbana e a criação de espaços ambientais protegidos [85]

O desafio da globalização do consumo nos dezoito anos do Código de Defesa do Consumidor brasileiro ...........................89Eduardo Antônio Klausner

1. Introdução [89]; 2. Aurora do Direito do Consumidor [90]; 2.1. Ca-racterísticas do Direito do Consumidor brasileiro [93]; 3. Globalização e consumo transfronteiriço [96]; 3.1. A aplicação do CDC aos conflitos in-ternacionais de consumo [98]; 4. Considerações finais [100]

Advocacia pública e a gestão de florestas públicas .............102Elida SéguinMichelle E. Albuquerque AlencarPatricia Padilha

1. Introdução [102]; 2. Florestas públicas [104]; 3. Da advocacia pública [105]; 4. Da responsabilidade do Estado [106]; 5. Evolução protetiva — Tratamento legal de florestas públicas [109]; 6. Da licitação na concessão de florestas públicas [113]; 6.1 Fase pré -edital [115]; 6.2 Fase de seleção e contratação [119]; 6.3 Fase de execução [122]; 7. Conclusões [124]

Unidades de Conservação de Proteção Integral do Estado do Rio de Janeiro: Conflitos e perspectivas na consolidação do território protegido .................................125Evandro B. Sathler

1. Introdução [125]; 2. Métodos [127]; 3. Resultados [128]; 4. Discussão [137]; 5. Conclusão [138]


Política europeia de energia e tributação da energia ....... 142Fabio Luiz Gomes

1. História recente da utilização de energia [142]; 2. Política Europeia da Energia [147]; 3. Tributação da energia [150]; Introdução [150]; a. Prin-cípio do poluidor -pagador [151]; b. Taxa [152]; c. Incidência do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais [152]; d. Proposta relativa ao imposto sobre o CO2/energia [153]; e. Diretiva 2003/96/CE, 27 de outu-bro de 2003, sobre a reestruturação a tributação comunitária de produtos energéticos e da eletricidade [154]

Pavimentação de rodovias na Floresta Amazônica: Avanços ou retrocesso? ...........................................................................157Francisco José de Jesus Carrera

1. Introdução [157]; 2. Política moderna [159]; 3. Histórico da Política Na-cional do Meio Ambiente [161]; 4. Do licenciamento ambiental prévio [163]; 5. Do licenciamento ambiental como instrumento da PNMA [165]; 6. Da ameaça ao bioma amazônico [167]

Vale do Juruá, Acre — Brasil ................................................................ 171Ganem Amiden Neto

Meio ambiente urbano, qualidade de vida e o desafio do combate à poluição sonora ................................. 184Isabella Franco GuerraGabriela Guimarães Pinheiro

1. Introdução [184]; 2. Meio ambiente urbano e qualidade de vida [185]; 3. Poluição sonora no meio ambiente urbano [187]; 4. Medidas para a pre-venção de danos ao meio ambiente e controle da poluição sonora [198]; 4.1. Planejamento e participação popular [199]; 4.2. Educação ambiental [200]; 4.4. Licenciamento ambiental [201]; 4.5. Monitoramento e audi-toria ambientais [203]; 4.6. Criação e manutenção de espaços ambientais protegidos [205]; 5. Conclusão [206]

Ambiente e sustentabilidade .............................................................. 207José Enilcio Rocha Collares

1. A problemática ambiental [207]; 2. O conceito de ambiente [209]; 3. Racionalidade ambiental: um novo modo de pensar e agir [212]; 4. Susten-tabilidade: reconhecendo limites [215]; 5. Conclusão [223]


O princípio da prevenção e a proteção das águas doces ...............................................................226Luciana Cordeiro de Souza

1. Considerações preliminares [226]; 2. Princípios gerais do Direito [227]; 3. Princípios do direito ambiental [228]; 4. Princípio da prevenção [231]; 5. A questão das águas doces [232]; 6. O Fórum Mundial da Água [236]; 7. Conclusões articuladas [238]

Medidas compensatórias no direito ambiental ......................239Marcia LeuzingerElida Séguin

1. Introdução [239]; 2. Medidas compensatórias e mitigatórias [241]; 3. Lei do SNUC [243]; 4. Lei da mata atlântica [247]; 5. Código Florestal [248]; 6. Estatuto da Cidade [252]; 7. Direito Penal Ambiental [253]; 8. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) [255]; 9. Conclusões [257]

Gestão ambiental aplicada à exploração sustentável de recursos naturais em Unidades de Conservação .............259Pando Angeloff Pandeff

1. Introdução [259]; 2. Objetivos [262]; 2.1. Objetivo geral [262]; 2.2. Ob-jetivos específicos [262]; 3. Metodologia [263]; 3.1. Indicadores utilizados [265]; 3.2. A APA — Guapimirim/RJ e o projeto Defeso [266]; 3.2.1. Aspec-tos gerais da APA — Guapimirim/RJ [266]; 3.2.2. O projeto Defeso [268]; 4. Questões sobre o uso dos recursos naturais na APA [269]; 5. Resultados [270]; 6. Conclusões [278]

Discricionariedade e meio ambiente: pela compreensão do significado de Ato Administrativo Discricionário .... 281Patricia Azevedo da Silveira

1. Os contornos do ato administrativo discricionário segundo a doutri-na [281]; 2. A discricionariedade em matéria ambiental e a jurisprudência [291]; 3. Considerações finais [299]


Da natureza jurídica contratual do compromisso: Ou Termo de Ajustamento de Conduta e da prática do Crime Ambiental do Artigo 68 da Lei Federal no 9.605/98 pelo seu descumprimento ....................................................................... 301Pedro Elias Erthal Sanglard

1. Resumo [301]; 2. Introdução [302]; 3. Resumo histórico da legis-lação ambiental [304]; 4. A importância do TAC na atuação do Mi-nistério Público [305]; 5. Dispositivos legais sobre O TAC [307]; 6. A natureza jurídica do TAC [311]; 7. A jurisprudência sobre a natureza ju-rídica do TAC [313]; 8. O TAC ambiental [315]; 9. O crime do Artigo 68 da Lei Federal no 9.605/98 [316]; 10. A jurisprudência sobre o crime ambiental do artigo 68 da Lei no 9.605/98 [318]; 11. Conclusões [321]; 12. Referências bibliográficas [322]

Direito ao meio ambiente e a poluição eleitoral ...................323Rhubia Ob Silva Nauderer

1. Introdução [323]; 2. A poluição eleitoral [324]; 3. Poluição sonora [326]; 4. Poluição eleitoral estética ou visual [327]; 5. Reparação do dano causado pela poluição ambiental [329]; 6. Conclusão [330]

Sobre a organizadora ...............................................................................333


Apresentação

Erika Bechara1

Pouco mais de dez atrás, nascia o Fórum Permanente de Direito do Ambiente, na estrutura da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro —

EMERJ, sob a presidência de uma das mais aguerridas defensoras do meio am-biente, nossa querida desembargadora Maria Collares Felipe da Conceição.

Os seminários, as reflexões, os debates promovidos desde a instalação des-te fórum possibilitaram a geração e a disseminação de novos e valiosos conhe-cimentos no campo do Direito Ambiental, culminando com a edição de nada menos que CINCO livros dedicados ao tema — dentre eles, o ora apresentado.

O livro Direito Ambiental: desafios e soluções nasceu predestinado ao sucesso. E que outro resultado esperar de uma obra que traz temas palpitantes, atuais e de relevância inquestionável, tratados por autores conceituados e autorida-des no assunto?

Com textos que abordam a relação entre meio ambiente e equilíbrio psi-cológico, a gestão de florestas públicas, a exploração de recursos naturais em unidades de conservação, a poluição sonora e a poluição eleitoral — só para citar alguns, não desmerecendo a importância dos demais —, o livro se põe a consoli-dar ou até mesmo construir e reconstruir as bases teórico -filosóficas para a de-finição da melhor política jurídico -ambiental para o país. E a reiterar que o va-lor que sempre deve nortear o tratamento da pauta ambiental é o da dignidade humana (lembrando que sem qualidade ambiental, dignidade humana não há).

A Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil — APRO-

DAB apoia, com orgulho, esta obra. E não só porque muitos de seus associados dela participam, mas porque sabe que os artigos nela escritos influenciarão a doutrina, a jurisprudência, as políticas públicas e, por que não dizer, uma nova consciên cia ambiental, tanto no campo ético como no campo jurídico.

1 Erika Bechara é Coordenadora Jurídico -Administrativa da Associação dos Professores de Di-reito Ambiental do Brasil — APRODAB.


Prefácio

Nagib Slaibi Filho1

A expressão “Direito Ambiental” pode parecer contraditória para aqueles que ainda acham que o Direito somente tem fundamento nas normas legais e que juízes, advogados e demais profissionais devem somente executar mecanicamente o que decorre da letra fria da lei.

São aqueles que acreditam que devemos aguardar conformadamente, a des-peito das intempéries, até o augusto momento de redenção social em que o legis-lador comum, com condescendente atenção, resolva descer do seu monte Olim-po para elaborar o dispositivo da lei que resolverá os casos futuros com precisão; as pessoas não participam da criação da Lei, somente aplicam o comando divino.

Como ciência das normas, o Direito pressupõe que a conduta deva ser re-gulada por uma norma prévia, anterior, elaborada antes da ocorrência do fato, pois desde a Magna Charta, de 1215, não se pode tolerar a Lex post facto.

Mas a norma previamente elaborada é insuficiente para resolver o turbi-lhão de casos ocorrentes, principalmente em temas do meio ambiente, porque os casos concretos sempre atropelam as previsões e o racionalismo arrogante acaba por se curvar à singeleza transcendental da experiência.

O critério da legalidade estrita, decorrente do disposto no artigo 126 do Código de Processo Civil, é afastado em favor do julgamento pela equidade, como previsto no dispositivo seguinte do mesmo Código, dos princípios e das normas abertas em seu conteúdo.

Então o que resta é considerar que o Direito Ambiental não se funda no passado, mas é construído a cada momento, em cada caso concreto, aqui e agora, no fragor da batalha e não no planejamento de um observador distante dos fatos e do tempo de incidência da norma.

1 Nagib Slaibi Filho é Desembargador; Professor da Escola de Magistratura do Rio de Janeiro — EMERJ e da Universo.


14 Direito ambiental: desafios e soluções

O Terceiro Milênio traz novos desafios, atropela os velhos problemas, an-seia por novas soluções ao arrepio das ideias antigas, exige o esforço de todos os profissionais na efetiva realização do Direito.

O novo, o presente, é a insegurança, mesmo porque do passado muito pouco colhemos de justiça.

Esta fina e oportuna coletânea de artigos somente poderia decorrer do descortínio da orientação instigante da Desembargadora Maria Collares, que ousou agregar talentos tão diversos, em amplo leque diferenciado de ideias, to-das arrojadas e prontas para realizar o Direito Ambiental nestes dez anos do Terceiro Milênio.

São dezenove trabalhos de reconhecidos juristas e mestres dissertando so-bre temas tão abrangentes que expressam a preocupação universal com o meio ambiente, mas que são específicos o suficiente para permitir que se deduzam as soluções simples que resolverão os casos concretos.

Li cada trabalho com prazer e atenção. Tinha a intenção de destacar um ou outro tema para neles aprofundar o meu conhecimento.

Desisti, tal intenção não se perfez, graças a Deus.É impossível apontar os melhores porque todos, e cada um deles, compre-

enderam a vastidão galática que, somente ela, pode levar à efetividade do Direi-to Ambiental nestes dez anos do Terceiro Milênio.


Agradecimentos

Estamos trazendo mais um debate sobre questões que envolvem o meio ambiente, ainda acirradas porque é necessário abordar a proteção da qua-lidade de vida das populações sem olvidar a necessidade de um desenvolvimen-to econômico e certamente social. A proteção da vida no Planeta — ouso dizer mais uma vez — precisa manter uma visão holística porque já não se pode igno-rar que precisamos de todos os seres vivos que habitam esta grande nave espacial para crescer com sustentabilidade.

O projeto para publicação de outra obra enquanto presidente do Fórum Permanente de Direito do Ambiente teve conotação realmente ambiciosa. Po-rém, estava baseado na confiança que os articulistas depositavam na sua realiza-ção, que certamente será um sucesso semelhante aos trabalhos anteriores.

Este é um momento deveras importante porquanto é aquele no qual são apresentados os agradecimentos aos que colaboraram com esta obra que tem por objetivo principal fornecer informações capazes de colaborar com a educa-ção ambiental para um desenvolvimento sustentável.

Os agradecimentos não podem se dirigir apenas aos colaboradores que en-viaram seus trabalhos. É dirigido também a todos os que confiaram na concre-tização da proposta inicial. Todos os setores envolvidos deram as mãos e traba-lharam incansavelmente. Amigos apoiaram e indicaram caminhos para atingir a meta desta publicação. Por isso é impossível destacar nomes.

Mas é necessário destacar a colaboração e apoio da Associação dos Pro-fessores de Direito Ambiental do Brasil — APRODAB, o que faço na pessoa da Doutora Erika Bechara, sua Coordenadora Jurídico -Administrativa, que não titubeou em atender ao pedido para a apresentação do trabalho, aproveitando para destacar a necessidade de uma consciência ambiental. De fato, esta cons-cientização já se vislumbra generalizada, tal o debate que transita nos noti-ciários mundiais.

Outro destaque necessário diz respeito ao colega e amigo Desembargador Nagib Slaibi Filho, incansável colaborador e incentivador do trabalho desenvol-



vido pelo Fórum de Debates de Direito do Ambiente, mais uma vez atendendo ao pedido de preambular este novo trabalho.

Por final, a atenção dos dirigentes da Editora merece destaque pelo esfor-ço na publicação deste trabalho, demonstrando a quantos deverão ser dirigidas as simples palavras que representam o nosso

MUITO OBRIGADA.

Maria Collares Felipe da ConceiçãoPresidente do Fórum Permanente de Direito do Ambiente


O tratamento da temática ambiental na Constituição Federal de 1988 e sua efetividade após vinte anos

Cristiane Jaccoud1

1. Considerações introdutórias sobre a problemática ambiental e a constitucionalização da proteção ao meio ambiente

O século XX chegou ao seu fim com um balanço paradoxal. Por um lado, a notó-ria evolução no campo da ciência e da tecnologia proporcionou não só o atendi-mento das principais necessidades e maior conforto ao ser humano, mas, tam-bém, criou a cultura da “constante renovação” (obsolescência planejada). Por outro lado, o modelo de desenvolvimento adotado pecou por desconsiderar as-pectos relevantes, como a finitude dos recursos naturais, a dinâmica dos ele-mentos componentes da natureza e os impactos ambientais dos processos pro-dutivos e dos produtos colocados no mercado.

Não tardou para que as consequências aparecessem. Hoje, o principal de-safio da humanidade neste início do século XXI certamente está relacionado com a questão ambiental.

Até a década de 1960 acreditava -se que a eficiência alocativa dos fatores de produção seria capaz, por si só, de ajustar todas as conse-quências, tanto sociais quanto ambientais, provenientes da busca de maior produtividade e lucratividade. Todavia, as implicações ambien-tais do modelo produtivo adotado pela sociedade pós -industrial têm le-

1 Cristiane Jaccoud é Advogada e Engenheira Florestal, Doutoranda em Planejamento Ambien-tal pela COPPE/PPE/UFRJ, Mestre em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Santos e Especialista em Direito Ambiental pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Professora de Direito Ambiental na Faculdade São José e no Programa de Pós -Graduação “A Vez do Mestre”, da Universidade Cândido Mendes. Membro do Instituto dos Advogados do Brasil e da Associação Brasileira dos Professores de Direito Ambiental, e professora da EMERJ.



vado a um consenso cada vez maior sobre a necessidade de se repensar a atitude humana em relação à natureza.2

As duas últimas décadas do século XX registraram mudanças de paradig-mas no que concerne à concepção de desenvolvimento e à responsabilidade so-cial em face da preservação, exploração e manipulação dos recursos naturais.

É diante desse contexto que a questão ambiental começa a ganhar noto-riedade. Além da arena social, começa a ser objeto de maior atenção da comu-nidade científica e permear campos onde até então era desconsiderada, como as arenas política e econômica.

A comunidade internacional, reunida pela primeira vez para discutir sobre os problemas ambientais, relacionando -os com as questões econômicas, o que ocorreu na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, 1972, acorda sobre a importância do meio ambiente como inerente ao direito à vida e sobre a necessidade da adoção, pelos Estados, de medidas para sua preservação.

Tal constatação ensejou não só a inserção da questão ambiental nas políti-cas públicas, mas, sobretudo, uma disciplina jurídica da relação “homem x am-biente” sob esse novo prisma.

Sobre o tratamento legal da temática ambiental, Elida Séguin3 traz refle-xões no sentido de que o Direito varia no tempo e no espaço, na dependência do avanço do conhecimento humano e das culturas, em uma sinergia que guar-da um quê de imponderável. A partir do momento em que o homem começou a prestar atenção no planeta que o hospeda e preocupar -se com a preservação am-biental, o que tem como marco regulatório internacional a Convenção de Esto-colmo, em 1972, coube ao Direito disciplinar as novas relações que surgem em decorrência dessas mudanças.

Assim, a proteção ambiental passa a ser objeto de tutela jurídica inicial-mente em legislações ordinárias e posteriormente vem inserta no bojo das Constituições. Nesse sentido, muitos textos constitucionais elaborados a par-tir da década de 1970 passaram a assegurar uma tutela ao meio ambiente como bem jurídico per se (com autonomia em relação aos outros bens protegidos pela ordem jurídica) não só em razão de entendê -lo como pressuposto para garantia

2 JACCOUD, Cristiane. Atuação do Estado no domínio econômico e seus reflexos na política ambiental: análise da proposta brasileira de fomento à inserção do biodiesel na matriz energética. 131 f. Dissertação (Mestrado em Direito) — Universidade Católica de Santos — UNISANTOS, Santos. 2008. Dis-ponível em: http://www. biblioteca.unisantos.com.br/tede/index.php. Acesso em: 11 fev. 2011.

3 SÉGUIN, Elida. A vizinhança, a Constituição Federal e o meio ambiente construído. In CONCEI-

ÇÃO, Maria Collares Felipe da (organizadora). 20 anos da Constituição Federal: trajetória do Direito Ambiental. Rio de Janeiro, EMERJ, 2008. p. 69.


21O tratamento da temática ambiental na Constituição Federal de 1988

do direito fundamental maior — o direito à vida —, mas, também, pelo reco-nhecimento de valor intrínseco à natureza.4

Sobre a tendência à constitucionalização da proteção ambiental, Antô-nio Herman Benjamin chama atenção para o fato de que, em pouco tempo, a questão ambiental perdeu seu estado periférico e ingressou na órbita de va-lores fundamentais de pactos políticos nacionais, privilégio esse que outros direitos sociais igualmente relevantes levaram décadas, quando não séculos, para atingir.5

Ademais, mediante um estudo comparado dos regimes de proteção cons-titucional do meio ambiente, o mesmo autor identifica cinco bases comuns: 1) uma compreensão sistêmica e legalmente autônoma do direito ao meio ambien-te; 2) um compromisso ético no intuito de assegurar que o acesso aos recur-sos naturais e as condições de equilíbrio ecológico se ampliem, quantitativa e qualitativamente, para as gerações futuras; 3) uma reestruturação do direito de propriedade, sob a orientação da sustentabilidade; 4) uma opção por processos decisórios abertos, transparentes, bem informados e democráticos; e 5) uma ní-tida preocupação com os meios de implementação, visando evitar que a norma maior (e também a infraconstitucional) assuma uma feição retórica.6

A Constituição brasileira de 1988, inspirada nos modelos espanhol e por-tuguês editados em seguida à redemocratização da Península Ibérica, e que cos-tumavam ser apontados como paradigmáticos em relação à proteção do meio

4 Nesse sentido, destacam -se a Constituição da Bulgária (1971) (artigo 31), Constituição do Pa-namá (1972) (artigos 114 e 117), Carta da Iugoslávia (1974) (artigos 192 e 193), Constituição da Grécia (1975) (artigo 24), Constituição Portuguesa (1976) (artigo 66), Emenda Consti-tucional Polonesa de 1976 (artigos 11 e 12), Constituição da Argélia (1976) (artigo 151), Car-ta Chinesa (1978) (artigo 11), Constituição Espanhola (1978) (artigos 45, 46 e 47), Carta do Peru (1980) (artigo 123), Constituição do Chile (1980) (artigo 19), Constituição de El Sal-vador (1983) (artigo 117), Constituição da Guatemala (1985) (artigo 97), Constituição do México (1987) (artigo 27) e, mais recentemente, Constituição da Argentina (1994) (artigo 41). Para mais detalhes sobre o tratamento do meio ambiente nas constituições estrangeiras, sugere -se: MILARÈ, Édis. Direito do ambiente. 5a edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 143/145; SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 6a edição. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 44/46.

5 Cf. BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcellos e. Meio ambiente e Constituição: uma primei-ra abordagem. In (organizador). 10 anos da ECO -92: O Direito e o Desenvolvimento Sus-tentável — Anais do 6o Congresso internacional de Direito Ambiental. São Paulo: IMESP, 2002.

6 Idem, O meio ambiente na Constituição Federal de 1988. In KISHI, Sandra Akemi Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Inês Virgínia Prado (organizadoras). Desafios do Direito Ambien-tal no século XXI: estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. São Paulo: Malhei-ros, 2005.



ambiente, supera ambos. Mais abrangente e radical, vem a ser considerada como a mais avançada do mundo em matéria ambiental.7

2. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 revela -se inovadora em vários aspectos. De acordo com Fabio Konder Comparato, o principal deles reside em sepultar o paradigma que insistia em ver o Direito apenas como instrumento de organiza-ção da vida econômica (o que reduz o Estado à acanhada tarefa de estruturar e perenizar, com asséptica eficiência social, as atividades do mercado), abandonar o enfoque convencional de simples “regulamento econômico -administrativo” e mudar de rumo, inclusive, quanto aos objetivos que visa assegurar.8

Nesse sentido, foi a primeira Constituição brasileira a tratar deliberada-mente da questão ambiental.

Embora a partir de 1934 já fosse possível extrair orientações sobre a com-petência legislativa da União em relação a determinados bens ambientais e nor-mas sobre a proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico do país, até então as constituições brasileiras cuidavam do meio ambiente de maneira di-luída e mesmo causal, referindo -se separadamente a alguns de seus elementos integrantes (água, florestas, minério, caça, pesca) ou então disciplinando maté-rias a ele indiretamente relacionadas (mortalidade infantil, saúde, propriedade). Não havia uma proteção de forma específica e global.9

7 Cf. WALCACER, Fernando; FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de. Constituição, direitos humanos e meio ambiente: um balanço crítico de nossa jurisprudência. In FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de (organizadores). Direito Ambiental em debate. Rio de Janeiro: Esplanada, 2004. Vol. II, p. 212; e MILARÈ, op. cit., p. 147.

8 Cf. COMPARATO, Fábio Konder. O papel do juiz na efetivação dos direitos humanos. Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 15a Região, Campinas, no 14, 2001. Disponível em: ‹http://trt15.gov.br/escola_da_magistratura/Rev14Art5.pdf›. Acesso em: 6 fev. 2009.

9 As sete Constituições brasileiras anteriores à Constituição de 1988 refletem momentos diver-sos de nossa história. Todavia, a proteção do meio ambiente natural, como bem jurídico per se jamais foi objeto de alguma delas. A Constituição do Império de 1824 não fez qualquer refe-rência ao tema, havendo apenas uma alusão indireta ao tratar da proteção à saúde através da proibição de indústrias porventura nocivas (artigo 179, IV). Embora a medida trouxesse certo avanço para a época, foi a única referência ao tema, o que é compreensível uma vez que a visão ambiental era utilitarista e pautada na inesgotabilidade dos recursos naturais. A Constituição de 1891 demonstrou preocupação com alguns elementos naturais ao dispor sobre a competên-cia da União para legislar sobre minas e terras (artigo 34 no 29). Tal preocupação baseava -se na natureza econômica desses bens, sem qualquer relação com sua preservação. A Constituição de



Alinhada na evolução do Direito Constitucional comparado registrada na última metade do século XX, a Constituição Federal de 1988 confere trata-mento amplo e moderno à questão ambiental, dedicando -lhe status e enfoque inovadores.

A consagração da proteção ambiental está em capítulo próprio (artigo 225), no título que trata da ordem social, ao lado de outros temas de gran-de relevância como saúde, seguridade social, educação, cultura e ciência e tecnologia.10

1934 estabeleceu a competência da União sobre subsolo, mineração, caça, pesca, águas, floresta e sua exploração (artigo 5o, XIX, J). Ademais, dispensou proteção às belezas naturais, ao patri-mônio histórico, artístico e cultural (artigos 10, III, e 148). Tal proteção foi mantida nas Cons-tituições de 1937 (artigo 134), 1946 (artigo 175), 1967 (artigo 172, parágrafo único) e na Carta de 1969 (artigo 180, parágrafo único). Cf. SEGUIN, op. cit., p. 69 -70; MILARÈ, op. cit., p. 145 -147.

Cf. FERRAZ, Antônio Augusto Mello de Camargo; MILARÉ, Édis; MAZZILLI, Hugo Nigro. O Mi-nistério Público e a questão ambiental na Constituição. Revista Forense, Rio de Janeiro, vol. 294, p. 157 -158, 1986.

10 Título VIII, capítulo VI, artigo 225: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de

uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo -se ao poder público e à coletividade o dever de defendê -lo e preservá - lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1o — Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público: I — preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo eco-

lógico das espécies e ecossistemas; II — preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fisca-

lizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III — definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus compo-

nentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas so-mente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atri-butos que justifiquem sua proteção;

IV — exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto am-biental, a que se dará publicidade;

V — controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI — promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientiza-ção pública para a preservação do meio ambiente;

VII — proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os ani-mais à crueldade.

§ 2o — Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio am-biente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.



A redação do artigo 225 merece algumas reflexões. Ao dispor em seu ca-put que

[...] todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo -se ao poder público e à coletividade o dever de defendê -lo e preservá -lo para pre-sentes e futuras gerações[,]

o texto constitucional traz implicações implícitas nos conceitos que integram seu texto.

Primeiramente, é conveniente assinalar que o conceito de meio ambiente trazido pela Carta Magna de 1988 aponta para quatro dimensões distintas, mas necessariamente integradas. Dessa forma, é possível distinguir os bens jurídicos ambientais, tomados em sentido amplo, em: 1) meio ambiente natural, contem-pla os recursos naturais de um modo geral, abrangendo terra, água, ar atmosfé-rico, flora, fauna e patrimônio genético; 2) meio ambiente artificial, que com-preende o espaço urbano construído; 3) meio ambiente cultural, que abarca o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, arqueológico e turístico; e, por fim, 4) meio ambiente do trabalho, que integra o espaço onde as relações de trabalho são desempenhadas, tendo em conta o primado da dignidade do trabalhador em razão de situações de insalubridade e periculosidade.11

Assim, tomado em suas quatro dimensões, o “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” é um Direito Constitucional “fundamental”, e, como tal, indisponível, inalienável, imprescritível e de aplicabilidade imediata.12

§ 3o — As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independen-temente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4o — A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Panta-nal Mato -Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far -se--á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5o — São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6o — As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

11 Cf. SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Thiago. O papel do Judiciário brasileiro no âmbito da “go-vernança ambiental” — o juiz como “guardião” do ambiente. In CONCEIÇÃO, op. cit., p. 148.

12 Em consonância com o artigo 5o, parágrafo primeiro, o qual dispõe que “as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata”. Para Eros Grau, significa que



A expressão “todos têm direito” realça a titularidade difusa do bem am-biental como direito subjetivo, o qual, além de não se esgotar no indivíduo, estende -se às “futuras gerações”. A locução “ecologicamente equilibrado” tra-duz o tratamento sistêmico da proteção ambiental, reconhecendo a interdepen-dência dos elementos que a integram.

Por sua vez, como “bem de uso comum do povo”, o bem ambiental real-ça uma diferente concepção jurídica de domínio, na maioria das vezes restrita à dicotomia público/privado. No “bem de uso comum do povo”, o poder público passa a figurar não como proprietário dos bens ambientais, mas como gestor, o que enseja transparência e alargamento da participação popular na “administra-ção” dos recursos naturais.

Já “essencial à sadia qualidade de vida” realça o vínculo com o direito à dig-nidade da pessoa humana e à saúde. A qualidade de vida é um elemento finalis-ta do poder público, em que se unem a felicidade do indivíduo e o bem comum, com o fim de superar a estreita visão quantitativa, antes expressa no conceito de nível de vida.13

Os conceitos apresentados precisam de normas e políticas públicas para ser dimensionados completamente. Assim, a norma esculpida no artigo 225, consagradora de um “direito” fundamental ao “meio ambiente ecologicamente equilibrado”, não se limita apenas à subjetividade. Ao contrário, enseja o com-prometimento com um rol de obrigações direcionadas a diversos sujeitos: poder público, indivíduos, coletividade e particulares específicos.

Sobre os deveres fundamentais “expressos e implícitos” no artigo 225, Herman Benjamin disserta:

Em quatro categorias podemos agrupar os deveres ambientais encontra-dos na Constituição Federal:

Primeiro, no caput do artigo 225, uma obrigação explícita, genérica, subs-tantiva e positiva de defesa do meio ambiente.

[…] tais normas devem ser imediatamente cumpridas pelos particulares, independente-mente da produção de qualquer ato legislativo ou administrativo. Significa, ainda, que o Estado também deve prontamente aplicá -las, decidindo pela imposição de seu cum-primento, independente da produção de qualquer ato legislativo ou administrativo, e as tornando jurídicas ou formalmente efetivas.

Cf. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica e a Constituição de 1988 (Interpretação e crítica). 9a edição. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 287.

13 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Meio ambiente e Constituição Federal. In FIGUEIREDO, op. cit., vol. I, p. 224.



Além disso, o texto constitucional forjou uma obrigação genérica substan-tiva e negativa, mas implícita, de não degradar o meio ambiente, também abri-gada no caput do artigo 225. Em ambos os casos, estamos diante de deveres erga omnes, em que temos como coobrigados, indistintamente, o poder público, os in-divíduos e a coletividade.

Terceiro, um conjunto amplo de deveres explícitos e especiais do poder público, independente de ser ele degradador ou não, disposto no artigo 225, ca-put e parágrafo primeiro — injunções que são bastante detalhadas, em oposição a dispositivos semelhantes encontrados em Constituições estrangeiras, carac-terizados pela sua vagueza. O intuito do constituinte, aqui, foi afastar qualquer dúvida sobre a índole cogente das determinações dirigidas a todo o Estado, na sua posição bifronte de legislador e de implementador administrativo e judicial do ordenamento. De legislador, espera -se que aprove novas leis e aperfeiçoe as existentes, vedada a redução de garantias ambientais; do Judiciário, uma enér-gica e rápida aplicação da lei e interpretação conforme a melhor solução para a proteção do meio ambiente.

Por último, temos um leque de deveres explícitos e especiais, exigível de particulares ou do Estado (artigo 225, parágrafos 2o e 3o) — este, agora, na posi-ção de degradador potencial ou real.14

Embora o núcleo principal da proteção do meio ambiente se localize no artigo 225, neste não se encerra. Ao contrário, alcança outros regramentos in-sertos no texto, nos mais diversos títulos e capítulos, relacionando -se com ou-tros temas constitucionais de grande relevância, como a ordem econômica, livre iniciativa e direito de propriedade, inserindo -se como questão a ser considerada por ocasião da formulação de outras políticas públicas.15

Ademais, o texto constitucional traz ainda disposições sobre as competên-cias legislativas e administrativas dos entes federados em matéria ambiental e dis-positivos sobre os meios processuais para garantia de tutela do meio ambiente.

No que tange à atuação legislativa e administrativa dos entes federados, a Constituição foi bastante generosa ao atribuir aos diversos entes da Federação

14 BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcelos e. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988. In KISHI et al, op. cit., 2005.

15 No que tange aos demais dispositivos constitucionais que relacionam a temática ambiental com outros temas e direitos fundamentais, é possível destacar, de forma exemplificativa: artigo 7o, XXII e 200, VII e VIII (direito ao trabalho e à saúde); artigo 170, VI (ordem econômica e livre iniciativa); artigos 182 e 186, I e II (direito de propriedade); artigo 216, V (direitos culturais) e artigo 225, parágrafo primeiro, VI (direito à educação).



diferentes competências em matéria ambiental, explicitadas nos artigos 22, 23, 24 e 30.

Já em relação aos meios processuais para garantia de tutela do meio am-biente, a ênfase nos instrumentos de implementação é um dos aspectos mais louváveis da proteção ambiental na Constituição de 1988. Como bem salienta Paulo Affonso Leme Machado, se não houvesse direito ao processo judicial, o artigo 225 da CF ficaria morto, ou restaria como uma ideia digna, mas sem con-cretude.16

Assim, encontram -se também previstos na Carta Magna como meios pro-cessuais para garantia de tutela do meio ambiente a ação popular (artigo 5o, LX-

XIII) e a ação civil pública como função institucional do Ministério Público (ar-tigo 129, I).

A ação popular, embora já prevista desde a Constituição do Império, a par-tir da Constituição de 1988 passa a ter também como objeto a proteção do meio ambiente, cuja legitimidade para propositura é atribuída a qualquer cidadão.

Sobre o exercício da ação popular para defesa do meio ambiente, Morato Leite salienta que

[…] a diferença primordial de tutela jurisdicional subjetiva, via ação popular, das demais de índole individualista está no fato de que esta última funda -se num interesse próprio, e no caso da ação popular, o ressarcimento não se faz em prol do indivíduo, mas sim em favor da coletividade, por se tratar de um bem indivisível e de conotação social.17

A ação civil pública, cuja legislação de 1985 (Lei no 7.347/85), conforme Edis Milaré, significou “uma ‘revolução’ na ordem jurídica brasileira, vez que o processo judicial deixou de ser visto como mero instrumento de defesa de direi-tos individuais, para servir de efetivo mecanismo de participação da sociedade na tutela de situações fático -jurídicas de diferentes naturezas”, foi reafirmada na Constituição Federal de 1988 mediante o novo delineamento institucional dado ao Ministério Público, como instituição permanente, incumbida da defesa da ordem jurídica dos direitos sociais e que possui, dentre outras finalidades, a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para a proteção do patrimô-

16 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental brasileiro.13a edição. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 124.

17 LEITE, José Rubens Morato. Ação popular: um exercício da cidadania ambiental? Revista de Direi-to Ambiental, São Paulo, Revista dos Tribunais, no 17, jan. -mar. 2000.



nio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (artigos 127 e 129, III).18

O resultado de todo esse conjunto de transformações, substantivas e for-mais provenientes da proteção do meio ambiente na Constituição de 1988, é a edição de uma nova estrutura jurídica de regência das pessoas e dos bens. Assim, da autonomia jurídica do meio ambiente decorre um regime próprio de tutela, já não centrado nos componentes do meio ambiente como coisas, mas, ao revés, em um conjunto aberto de direitos e obrigações, de caráter relacional, que de-nominamos “ordem pública ambiental”.19

3. Avanços no tratamento legal da proteção ambiental após a CF/88

A constitucionalização da tutela ambiental na Carta Magna, além de recep-cionar na integralidade importantes diplomas legais referentes à proteção do meio ambiente, como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981)20 e a Lei da Ação Civil Pública (Lei no 7.347/1985), repercute na adoção de medidas legislativas e administrativas que abarcam boa parte das rei-vindicações e novos valores em matéria ambiental no âmbito jurídico -político brasileiro. Desta feita, alguns pontos merecem ser destacados.

18 Cf. MILARÈ, op. cit., p. 1009. Sobre a atuação do Ministério Público nas Ações Civis Públicas, Wladimir Passos de Freitas destaca que

[…] a competência do Ministério Público para iniciar uma ação civil em juízo é cria-ção brasileira. Na maioria dos países ela não é admitida. A solução brasileira passa cer-tamente por dois fatores. O primeiro é a estrutura administrativa existente e as garan-tias dadas pela Constituição Federal ao Ministério Público. O segundo é o ainda recente processo de democratização que afeta o país, fazendo com que somente agora, e aos pou-cos, se exercitem os direitos de cidadania.

Cf. FREITAS, Wladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. 2a edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 38.

19 BENJAMIN, op. cit., 2005.20 Conforme Ingo Sarlet, o mais importante diploma legislativo dedicado exclusivamente à te-

mática ambiental é a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981), a qual estabelece fins e mecanismos da tutela ambiental no cenário jurídico brasileiro, mediante uma abordagem integral e sistemática da matéria. Cf. SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Thiago In CONCEIÇÃO, op. cit., 2008, p 147.



A primeira “repercussão” foi a inserção da temática ambiental também nas Constituições Estaduais e, consequentemente, na atuação legiferante dos Esta-dos no exercício de sua competência para complementar e suplementar prevista no artigo 24 da Constituição Federal de 1988.

Posteriormente, destaca -se a produção legislativa referente à temática am-biental, imbuída de regulamentar alguns dispositivos do artigo 225. Nesse sen-tido, cabe apontar a Lei no 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e admi-nistrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (Lei de Crimes Ambientais); a Lei no 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Uni-dades de Conservação; a Lei no 11.105/05, que trata sobre biossegurança; e as Leis 11.284/06 e 11.428/06, que dispõem, respectivamente, sobre a gestão de florestas públicas e sobre a utilização e proteção da vegetação nativa de mata atlântica.21

Chama -se atenção também para a instituição de políticas públicas de âm-bito nacional para setores estratégicos, delineadas sob o novo enfoque da prote-ção ambiental e utilização racional dos recursos naturais. Nesse sentido, a Políti-ca Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), Política Energética Nacional (9.478/97, com as alterações da Lei 11.097/05) e a instituição de diretrizes na-cionais para o Saneamento Básico (Lei 11.445/07).

Ainda é conveniente também mencionar o papel do Conselho Nacional de Meio Ambiente — CONAMA, cuja criação decorre da Instituição da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81), mas que passou a ter uma atuação muito mais expressiva mediante a disciplina regulamentar de normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade ambiental após a ên-fase à proteção ambiental trazidas pela Constituição Federal de 1988.22

21 Além dos diplomas legais mencionados, também cabe referenciar algumas legislações que têm

relação direta com a proteção ambiental. Nesse sentido, a Lei no 7.797/89, que cria o Fun-

do Nacional de Maio Ambiente; a Lei no 8.171/91, que dispõe sobre Política Agrícola; Lei no

10.257/01, que dispõe sobre a Política Urbana (Estatuto da Cidade); Lei no 10.630/05, que dispõe sobre acesso público a dados e informações do SISNAMA. Além destas, legislações refe-

rentes a temáticas ambientais específicas, como a Lei no 7.802/89, que traz disposições refe-

rentes aos agrotóxicos; Lei no 8.723/93, que dispõe sobre a emissão de poluentes de veículos

automotores; Lei no 9.055/95, que dispõe sobre a utilização de amianto/asbesto em território

nacional; Lei no 9.966/00, que dispõe sobre controle e fiscalização de poluição causada por

óleo e outras substâncias em águas nacionais; Lei no 10.308/01, que dispõe sobre depósitos de rejeitos radioativos, dentre outras.

22 Até 1988, as principais regulamentações do CONAMA ficavam restritas à disciplina do Estu-do de Impacto Ambiental (Resolução 01/86) e das Audiências Públicas (Resolução 09/89). Após 1988, observa -se uma atuação muito maior do CONAMA normatividade ambiental, caben-



Além da Constituição mais avançada em matéria de proteção ambiental, o Brasil dispõe hoje de um amplo arsenal legal referente ao uso e à conservação dos bens ambientais, ao combate à poluição e à proteção da vida e da saúde, que compõe um sistema jurídico -ambiental peculiar, avançado e complexo. Todavia, não basta apenas legislar. A efetividade da proteção ambiental há de ser verifi-cada através da materialização dos preceitos legais.

4. Apontamentos sobre a efetividade da proteção ambiental após vinte anos da CF/88

São múltiplas e indiscutíveis as vantagens da constitucionalização do meio ambiente e do tratamento legal que o tema vem recebendo na legislação infraconstitucional.

Antônio Herman Benjamin salienta que um exame da experiência estran-geira revela que a norma constitucional comumente estabelece uma obrigação geral de não degradar, fundamentaliza direitos e obrigações ambientais, ecolo-giza o direito de propriedade, legitima a intervenção estatal em favor da nature-za, reduz a discricionariedade administrativa no processo decisório ambiental, amplia a participação pública, atribui preeminência e proeminência à tutela da natureza, robustece a segurança normativa, substitui a ordem pública ambiental legalizada pela constitucionalizada, reforça a interpretação pró -ambiente e, por fim, enseja o controle de constitucionalidade sob bases ambientais.23

Todavia, falar em efetividade da norma constitucional ambiental é matéria que revela certa complexidade.

do destacar as normativas sobre licenciamento ambiental, com definição de norma genérica (Resolução 237/97) e normas para tipologias específicas (Resolução 23/94 - atividades de ex-ploração de lavra e jazidas de combustíveis líquidos e gás natural; Resolução 273/00 - postos revendedores de combustíveis; Resolução 279/01 - empreendimentos hidrelétricos; 334/03 - estabelecimentos destinados a embalagens vazias de agrotóxicos; Resolução 350/04 - ativi-dades de aquisição de dados sísmicos marítimos e em zonas de transição; Resolução 377/06 - sistemas de esgotamento sanitário), normas sobre destinação final de resíduos (Resolução 257/99 - pilhas e baterias; Resolução 258/99 — pneumáticos; Resolução 307/02 — resíduos da construção civil; Resolução 358/05 - resíduos dos serviços de saúde), além de normas sobre temas específicos de grande importância, como importação de produtos perigosos(Resolução 23/94), auditorias ambientais (Resolução 307/02) e áreas de preservação permanente (Reso-luções 302/02, 302/02 e 369/06).

23 BENJAMIN, op. cit., 2005.



Efetividade, em sentido amplo, significa a capacidade que uma norma jurí-dica tem para produzir seus efeitos. Por outro lado, em sentido estrito, a efetivi-dade de uma norma pode ser vista sob uma ótica jurídica e sob uma ótica social.

A efetividade jurídica ocorre quando uma norma jurídica tem nos limites objetivos todos os elementos: hipótese, disposição, sanção, podendo, assim, pro-duzir efeitos desde logo no mundo dos fatos. Já a efetividade social de uma nor-ma ocorre quando a mesma é respeitada por boa parte da sociedade, existindo assim um reconhecimento do Direito pelos cidadãos e um amplo cumprimento dos preceitos normativos.24

Luis Roberto Barroso, em breve síntese, afirma que a efetividade significa, portanto, a realização do Direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a apro-ximação, tão íntima quanto possível, entre o deve -ser normativo e o ser da rea-lidade social.25

São inegáveis os avanços na proteção ambiental pós -Constituição Federal de 1988, mas, na qualidade de direito fundamental e cercado de todos os pres-supostos analisados, a proteção do meio ambiente, na prática, revela -se um de-safio diário, uma vez que exige do poder público (aí contemplado em suas três esferas — Executivo, Legislativo e Judiciário) e de toda sociedade uma mudan-ça de postura.

O primeiro desafio refere -se à atuação do poder público enquanto Execu-tivo, na qualidade de detentor do poder de polícia em matéria ambiental,26 que demanda uma reestruturação (e estruturação, em muitos casos) dos órgãos pú-blicos da questão ambiental.

24 Cf. SANTOS, Marcos André Couto. A efetividade das normas constitucionais: as normas pro-gramáticas e a crise constitucional. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, no 204, 26 jan. 2004. Dispo-nível em: ‹http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4731›. Acesso em: 03 fev. 2009.

25 BARROSO, Luis Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas — limites e possibilida-des da Constituição Brasileira. 2a edição. Rio de Janeiro: Renovar, 1993. p. 79

26 Sobre o poder de polícia em matéria ambiental, Paulo Affonso Leme Machado leciona tratar--se de

[…] atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público con-cernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autoriza-ção do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.

Cf. MACHADO, op. cit., 2005, p. 317 -318.



Em âmbito federal, após a criação do Instituto Brasileiro do Meio Am-biente e dos Recursos Naturais — IBAMA, previsto desde a edição da Lei de Po-lítica Nacional de Meio Ambiente,27 houve a criação do Ministério do Meio Ambiente — MMA,28 o que conferiu ao Executivo uma pasta própria para o tra-tamento do tema, antes alocado em outros ministérios ou subjugado à esfera de secretaria, e propiciou a estruturação de diversas secretarias internas e entidades vinculadas que cuidam de assuntos específicos.29

Os estados também cuidaram de instituir ou aprimorar seus Sistemas Es-taduais de Meio Ambiente. Recentemente, essa tendência vem sendo observada em âmbito municipal, impulsionada pela descentralização dos licenciamentos ambientais de empreendimentos de menor impacto.

Ocorre que a esfera pública muitas vezes se mostra ineficiente na gestão, fiscalização e controle ambiental. A falta de recursos é, na maior parte das ve-zes, a justificativa para as falhas encontradas. Todavia, a questão vai mais além.

Não obstante a infraestrutura precária (pessoal e material) em relação à demanda, a atividade dos órgãos ambientais termina por se concentrar em gran-de parte no licenciamento. Com isso, outros instrumentos de gestão previstos na Política Nacional do Meio Ambiente restam subutilizados. Ademais, muitas vezes há desarticulação entre políticas públicas dos diversos entes federados e descompasso entre áreas técnicas e esferas políticas, o que causa atritos que im-pedem uma atuação proveitosa do órgão.

Por outro lado, o próprio Estado entrou em crise, e dentro da política de reformas e ajustes (Estado Mínimo), ele vem se debatendo entre propostas de privatização, desregulamentação e pressões para cessão a interesses privados.

No que tange à atuação do poder público enquanto legislativo, é possível perceber certo avanço em relação à temática ambiental não somente pela vasta produção legislativa em âmbito federal, como já brevemente mencionado, mas, também, pela atuação legiferante dos demais entes federados, que vêm exer-citando as competências constitucionais que lhe foram conferidas e detendo maior atenção às questões ambientais.

27 O IBAMA, criado através da Lei no 7.735/89, resultou da reestruturação dos órgãos públicos en-tão encarregados da questão ambiental: SUDEPE (pesca), a SUDHEVEA (borracha), a IBDF (desen-volvimento florestal) e a SEMA (meio ambiente).

28 Lei no 8.746/93.29 Nesse sentido, destacam -se como entidades vinculadas do MMA o Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais — IBAMA, o Serviço Florestal Brasileiro — SFB, a Agência Nacional de Águas — ANA, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade — ICMBio e o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro.



Nesse ínterim, destaca -se a lei paulista que proíbe o uso de qualquer pro-duto que utilize amianto no estado30 e legislações municipais, como a recente lei do município de São Paulo, que visa regulamentar aspectos da paisagem urbana referentes à poluição visual, disciplinando a propaganda publicitária externa31 e as regulamentações de diversos municípios referentes ao controle da instalação de Estações de Rádio Base (ERB) dos serviços de telefonia móvel.32

Todavia, a atuação legislativa dos demais entes federados é quase sempre objeto de questionamento judicial em relação à sua validade formal, ou seja, se, de fato, tal ente federado detinha competência para legislar sobre determinado tema. Além disso, há constante pressão para flexibilizações e concessões.

Por exemplo, a lei do estado de São Paulo que proíbe a utilização de pro-dutos contendo amianto no estado está sendo objeto de Ação Direta de In-constitucionalidade (ADI 3937) proposta pela Confederação Nacional dos Tra-balhadores da Indústria — CNTI. A Lei da Cidade Limpa também foi objeto de Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI 146.749 -0/8), por ferir o artigo 144 da Carta Bandeirante, bem como, objeto de Incidente de Inconstitucionalida-de, que questionava a competência municipal para legislar sobre poluição visual. Da mesma forma, várias legislações municipais que dispõem sobre as Estações Rádio Base foram objeto de ações judiciais por parte das empresas de telefo-nia que, sob auspício de não se adequarem aos preceitos legais, questionavam a competência do município para legislar sobre o tema.

Felizmente, em relação aos exemplos mencionados, todas as decisões até o momento foram no sentido da constitucionalidade dos dispositivos questio-nados. Ademais, há atuações louváveis em nossos tribunais onde princípios do Direito Ambiental são explicitamente utilizados como fundamento nas deci-sões judiciais.

Todavia, não se pode afirmar que o entendimento jurisprudencial favorá-vel à proteção ambiental seja a regra. Dessa forma, outro grande desafio para a efetividade da norma ambiental tem suas bases na atuação do Poder Judiciário.

De acordo com as coerentes ponderações de Fernando Walcacer e Gui-lherme Purvin, a grande maioria da atual geração de magistrados se formou em escolas que privilegiam o ensino do Direito Privado, onde nem sequer foi

30 Lei no 12.684/07, a qual, inclusive, está sendo objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 3937) proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Indústria — CNTI.

31 Lei no 14.223/06 do município de São Paulo.32 Vários municípios disciplinam o tema, como Porto Alegre, Belo Horizonte, Niterói, Palmas,

Goiânia, Rio de Janeiro, São Paulo, Natal, Teresina, entre outros.



oferecido o Direito Ambiental como disciplina optativa no curso de gradua-ção. Por isso, com honrosas exceções, os tribunais costumam pensar o Direito a partir de uma perspectiva privatista, evidentemente incompatível com as ne-cessidades de uma tutela ambiental efetiva, que faz da implementação dos dis-positivos constitucionais em matéria ambiental uma meta a ser alcançada, pois a tendência majoritária de nossos tribunais é de simplesmente desconhecer a legislação ambiental.33

Tal desafio vem sendo enfrentado mediante algumas iniciativas, como a introdução do Direito Ambiental como disciplina obrigatória nas escolas pre-paratórias para a magistratura e a criação de varas ambientais especializadas nas Justiças estadual e federal.

A Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro — EMERJ, em atu-ação inovadora, recentemente incluiu a disciplina Direito Ambiental no rol de matérias obrigatórias do curso de especialização em Direito para a carreira da magistratura do estado do Rio de Janeiro. Além disso, a EMERJ vem há anos pro-movendo debates sobre o Direito Ambiental mediante o Fórum Permanente de Direito do Ambiente.34

Outra opção para a otimização da tutela ambiental refere -se à instala-ção de varas ambientais especializadas. Embora seja uma opção institucional do Poder Judiciário, já existem desde meados da década de 1990 nos estados de Mato Grosso (1996) e Amazonas (1997). Recentemente, foram criadas também no âmbito da Justiça Federal, no Tribunal Regional Federal — TRF da 4a Região, nas comarcas de Curitiba, Porto Alegre e Florianópolis (2005).

O maior benefício que se tem com a especialização é tornar o Direito Am-biental prioritário no trabalho judiciário ao criar um espaço privilegiado dentro da organização judiciária para debater e enfrentar as questões ambientais sem que isso dependa da vontade ou ideologia de um ou outro julgador. Assim, mais do que apenas facilitar a condução dos processos, a especialização da jurisdição chama a atenção do juiz para as tensões e peculiaridades da questão ambiental e força o magistrado a colocar o ambiente e seus desdobramentos em sua agenda de prioridades.35

33 WALCACER, Fernando e FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de. Constituição, direitos humanos e meio ambiente: um balanço crítico de nossa jurisprudência. In FIGUEIREDO, op. cit., vol. II, p. 214 -215.

34 Nesse sentido, destaca -se a incansável atuação da Desembargadora Maria Collares Felipe da Conceição.

35 Cf. LEAL JUNIOR, Cândido Alfredo Silva. A experiência das varas ambientais especializadas. Es-paço Vital, Porto Alegre, 3 jun. 2008. Disponível em: ‹http://www.espacovital.com.br/noticia_



Por outro lado, os próprios membros do Judiciário são categóricos ao afir-mar que apenas a criação de varas especializadas não é suficiente. Trata -se ape-nas de um paliativo que pode facilmente transformar -se numa figura mera-mente retórica e decorativa se não houver comprometimento de todos com os valores constitucionais do artigo 225 da Constituição.36

Assim, talvez o maior desafio para a efetividade da proteção ambiental nos moldes previstos na Constituição de 1988 resida na consciência coletiva, o que só é possível através de informação, educação e participação popular.

Nesse contexto, Fernando Walcacer e Guilherme Purvin de Figueiredo trazem lúcidas colocações no sentido de que é preciso construir uma democra-cia em que a informação de fato circule desembaraçadamente, sem restrições, de forma a possibilitar a todos informações sobre a qualidade ambiental e a exis-tência de projetos que possam afetá -la negativamente. É preciso ainda inves-tir maciçamente em educação ambiental, porque de nada adianta a informação circular se a sociedade não tiver capacidade de entender sobre o que está sendo discutido. Finalmente, não basta a informação circular e ser compreendida pela sociedade, se não houver por parte dos cidadãos a disposição de participar ati-vamente da construção desse novo paradigma.37

Como se pode ver, para que a proteção do meio ambiente nos moldes previstos na Constituição Federal de 1988 seja de fato efetiva não basta que o direito ao “meio ambiente ecologicamente equilibrado” esteja alçado ao sta-tus constitucional de direito fundamental, inseparável da própria dignidade da pessoa humana. Da mesma forma, são insuficientes as previsões legais que impõem deveres ao poder público e à sociedade de gerirem adequadamente os bens ambientais a fim de transmiti -los às futuras gerações na maior inte-gridade possível.

O desafio mostra -se maior e direcionado a todos os atores sociais. Trata--se da necessidade de um exercício conjunto, diário, constante e intenso da ci-dadania ambiental.

ler.php?id=11424›. Acesso em: 3 fev. 2009.36 Nesse sentido, Cândido Alfredo Silva Leal Junior, Juiz Federal da Vara Ambiental, Agrária

e Residual de Porto Alegre, em: A experiência das varas ambientais especializadas. Espaço Vi-tal, Porto Alegre, 3 jun. 2008. Disponível em: ‹http://www.espacovital.com.br/noticia_ler.php?id=11424›. Acesso em: 3 fev. 2009.

37 WALCACER, Fernando e FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de. Constituição, direitos humanos e meio ambiente: um balanço crítico de nossa jurisprudência. In FIGUEIREDO, op. cit., vol. 2, p. 217.



5. Conclusão

Como visto, a partir da década de 1970 a questão ambiental ganha notoriedade na arena social e política, com reflexos na esfera jurídica. Nesse contexto, cons-tituições recentes passaram a tutelar a proteção ambiental, assegurando o di-reito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito humano fundamental.

A Constituição Federal de 1988, seguindo a tendência internacional, trata a problemática ambiental de forma singular, dispondo -lhe, além de um capítu-lo próprio, disposições difusas ao longo de seu texto, relacionando -a com outros temas de grande relevância. Dessa forma, consagra o direito ao meio ambien-te ecologicamente equilibrado no ordenamento jurídico brasileiro, ratificando legislações anteriores e embasando uma grande produção legislativa e adequa-ção institucional para efetivação do direito em tela. Hoje, além da Constituição mais avançada em matéria de proteção ambiental, o Brasil dispõe de um amplo arsenal legal referente ao uso e à conservação dos bens ambientais, ao comba-te à poluição e à proteção da vida e da saúde, que compõe um sistema jurídico--ambiental peculiar, avançado e complexo.

Todavia, falar da efetividade da tutela ambiental após vinte anos de sua promulgação é tarefa que revela certa complexidade. A efetividade da prote-ção ambiental há de ser verificada mediante materialização dos preceitos legais.

A efetividade da proteção ambiental nos moldes esculpidos na Constitui-ção Federal de 1988 vem se revelando um desafio diário, uma vez que exige do poder público (Executivo, Legislativo e Judiciário) e de toda sociedade uma mu-dança de postura.

É inegável que muitos avanços já foram alcançados, mas ainda há muito o que ser feito até termos efetivamente um “Estado de Direito Ambiental”.


O Direito Ambiental: desafios e soluções O direito...

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