O CONTROLO JURISDICIONAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS
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Mais recentemente, em especial devido à actual crise financeira, a matéria do controlo das políticas públicas de direitos sociais pelo Tribunal Constitucional voltou a ser amplamente discutida não apenas no meio jurídico, mas por toda a sociedade. É neste contexto que se procede a um desenvolvido estudo sobre a matéria dos direitos sociais, em que se procura demonstrar a existência de uma igualdade estrutural entre todos os direitos fundamentais. Em seguida, começa-se por evidenciar a legitimidade do Tribunal Constitucional para o controlo jurisdicional de políticas públicas, para depois se sustentar que as margens de controlo do juiz constitucional variam, em concreto, consoante os diferentes elementos estruturais que compõem cada direito. Por fim, são ainda analisados e adaptados para esta tarefa os tradicionais instrumentos e parâmetros de fiscalização da constitucionalidade, com particular enfoque nos princípios da proibição do excesso e da insuficiência.
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ÍNDICE GERAL
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NOTA PRÉVIA ..................................................................................................................... 9NOTAS DE LEITURA............................................................................................................. 11PRINCIPAIS ABREVIATURAS UTILIZADAS ............................................................................... 13INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 15
PARTE I
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AOS DIREITOS SOCIAIS
CAPÍTULO I
EM BUSCA DO CONCEITO ESQUECIDO DE POLÍTICA PÚBLICA
1. ASPECTOS GERAIS................................................................................................. 35
1.1. Da teoria do Estado à análise das políticas públicas ......................................... 381.2. Do conceito de políticas ao conceito de públicas .............................................. 44
2. O CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA ............................................................. 48
2.1. Aproximação ao conceito de política pública .................................................... 482.2. Elementos relevantes de uma política pública .................................................. 542.3. O ciclo das políticas públicas, uma visão dinâmica ........................................... 592.4. Conceito normativo de política pública ............................................................. 66
3. AS POLÍTICAS PÚBLICAS E OS SEUS ACTORES .............................................. 73
3.1. O conceito de actor ......................................................................................... 73
3.1.1. Os actores empíricos ........................................................................... 733.1.2. Os actores intencionais — da racionalidade limitada .......................... 75
3.2. Os tipos de actores ........................................................................................... 82
3.2.1. O espaço das políticas públicas ............................................................ 82
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730 O Controlo Jurisdicional das Políticas Públicas de Direitos Sociais
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3.2.2. Dos actores públicos ........................................................................... 893.2.3. Dos actores privados ........................................................................... 92
3.3. A importância da acção do Governo e da Assembleia da República na delineação das políticas públicas ........................................................................................ 93
3.4. O Tribunal Constitucional como actor silencioso na delineação das políticas públicas ............................................................................................................ 102
4. A CONSTITUIÇÃO COMO AGENDA PÚBLICA IMPERATIVA ......................... 107
4.1. A constitucionalização do ordenamento jurídico ............................................... 1074.2. A agenda pública .............................................................................................. 110
4.2.1. Definição do problema ....................................................................... 1114.2.2. Formação da agenda............................................................................ 113
4.3. A imperatividade da Constituição sobre a agenda pública ................................ 118
5. TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................ 124
5.1. As diferentes políticas públicas ......................................................................... 1255.2. Exemplos de manifestações das políticas públicas ............................................. 128
5.2.1. Manifestações normativas .................................................................... 128
5.2.1.1. Actos legislativos ................................................................. 1285.2.1.2. Actos normativos atípicos — em especial, as resoluções ..... 129
5.2.2. Outras manifestações .......................................................................... 131
5.2.2.1. O Programa de Governo .................................................... 1315.2.2.2. Actos não-jurídicos ............................................................. 134
6. BREVE NOTA SOBRE A IMPORTÂNCIA DA ANÁLISE COGNITIVA DAS POLÍ-TICAS PÚBLICAS NA ACTIVIDADE DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ..... 135
CAPÍTULO II
POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS
7. ASPECTOS GERAIS................................................................................................. 1458. DO ESTADO SOCIAL AO PAPEL ESSENCIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
ENQUANTO RESPOSTA A PROBLEMAS SOCIAIS ............................................ 146
8.1. Princípio da socialidade anoréctico?................................................................... 1468.2. Estado social como campo de resposta a problemas sociais ................................ 1678.3. A articulação das políticas públicas com os direitos sociais .............................. 172
Índice Geral 731
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9. A ORDEM NATURAL DOS DIREITOS: DIREITOS SOCIAIS COMO DIREITOS FUNDAMENTAIS .................................................................................................... 188
9.1. Dogmática unitária de direitos fundamentais ................................................... 192
9.1.1. O desvanecer dos dogmas em torno dos direitos sociais ..................... 2029.1.2. Direitos de liberdade e sociais como direitos fundamentais — dogmática
unitária e abrangente ........................................................................... 222
10. AS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS SOCIAIS .................................................................................................................... 232
10.1. Os direitos sociais como marcos das políticas públicas de desenvolvimento ...... 23210.2. Dever genérico de concretização de direitos sociais .......................................... 23710.3. Políticas públicas como instrumentos dos deveres correlacionais dos direitos
sociais ............................................................................................................... 246
10.3.1. O dever de respeito dos direitos sociais ............................................... 24910.3.2. O dever de protecção dos direitos sociais ............................................ 25110.3.3. O dever de garantia e de promoção dos direitos sociais ...................... 260
10.4. Proibição de políticas públicas sociais retrocedentes? ........................................ 265
11. LIMITES E MARGENS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS 272
11.1. Da reserva do economicamente possível à reserva do politicamente adequado ...... 27811.2. A indeterminação das normas de direitos sociais .............................................. 301
12. POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS INCONSTITUCIONAIS? ..... 304
PARTE II
O CONTROLO JURISDICIONAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS
CAPÍTULO I
DO NEOCONSTITUCIONALISMO À LEGITIMIDADE PARA O CONTROLO JURISDICIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1. OS NOVOS VENTOS DO CONSTITUCIONALISMO — O NEOCONSTITU-CIONALISMO ........................................................................................................... 313
1.1. O Estado (neo)constitucional de Direito ............................................................ 3251.2. O neoconstitucionalismo como teoria do Direito.............................................. 331
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732 O Controlo Jurisdicional das Políticas Públicas de Direitos Sociais
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2. DA LEGITIMIDADE DO CONTROLO JURISDICIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................................ 357
2.1. Aspectos gerais sobre a legitimidade democrática das decisões políticas ........... 360
2.1.1. A legitimidade das decisões políticas: procedimentalismo versus substan-cialismo ................................................................................................ 361
2.2. Legitimidade e legitimação da Justiça Constitucional para o controlo jurisdicional de políticas públicas: afinal, autonomia ou submissão ao poder político? ........ 366
2.2.1. A dúvida metódico-jurisdicional; (i)legitimidade democrática do controlo jurisdicional (das políticas públicas)? ................................................... 369
2.2.1.1. Os defensores e os críticos do controlo jurisdicional .......... 3702.2.1.2. De uma defesa contextual do controlo jurisdicional aos
direitos fundamentais como trunfos contra a maioria ........ 384
3. DEFESA DA POSSIBILIDADE DE CONTROLO JURISDICIONAL DE POLÍ-TICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS COM DIFERENTES ALCANCES 413
3.1. Suficiência da legitimidade da justiça constitucional no contexto institucional nacional para o controlo de políticas públicas de direitos sociais? .................... 413
3.1.1. Da competência do Tribunal Constitucional para o controlo de políticas públicas de direitos sociais .................................................................. 418
3.1.2. As margens jurídico-constitucionais deixadas ao legislador democrático e ao Tribunal Constitucional no âmbito das políticas públicas de direitos sociais ........................................................................................... 427
3.1.2.1. Natureza prima facie ou natureza definitiva da norma cons-titucional base da política pública ...................................... 431
3.1.2.2. Natureza do dever estatal ligado à política pública e as dife-rentes reservas que podem estar em causa .......................... 434
3.1.2.3. Dimensão negativa ou positiva do direito social e natureza negativa ou positiva do direito social específico em causa .. 444
4. O QUE RESTA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES? ................... 456
CAPÍTULO II
CONTROLO JURISDICIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS
5. ASPECTOS GERAIS................................................................................................. 4736. DIVERSOS ÂMBITOS E ALCANCES DA INTERVENÇÃO JURISDICIONAL
SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS ............................. 474
Índice Geral 733
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7. O OBJECTO DE CONTROLO .............................................................................. 489
7.1. Conceito de política pública enquanto objecto de controlo possível no sistema de fiscalização constitucional nacional .............................................................. 491
7.1.1. Impossibilidade de controlo de políticas públicas por inadequação do sistema de fiscalização da constitucionalidade português? ................... 491
7.1.1.1. Do conceito de norma à força expansiva da norma fiscalizável 4937.1.1.2. O sentido das políticas públicas como norma fiscalizável ... 499
8. OS INSTRUMENTOS DE CONTROLO ............................................................... 502
8.1. A fiscalização da constitucionalidade de políticas públicas de direitos sociais ... 504
8.1.1. A fiscalização da constitucionalidade de políticas públicas de direitos sociais por acção .................................................................................. 506
8.1.1.1. A fiscalização abstracta da constitucionalidade de políticas públicas de direitos sociais .................................................. 507
8.1.2. A fiscalização da constitucionalidade de políticas públicas de direitos sociais por omissão .............................................................................. 538
9. PARÂMETROS DE CONTROLO .......................................................................... 545
9.1. A Constituição como parâmetro genérico de controlo ..................................... 5479.2. A utilização dos princípios constitucionais enquanto parâmetros objectivos de
controlo ............................................................................................................ 553
9.2.1. O manuseamento dos princípios ......................................................... 554
9.2.1.1. Princípio da proibição do excesso ....................................... 556
9.2.1.1.1. A inevitabilidade dogmática da utilização da ponderação de bens ......................................... 564
9.2.1.1.2. Breve apontamento sobre o funcionamento da ponderação de bens no âmbito da proporciona-lidade em sentido estrito ................................. 567
9.2.1.1.3. Extensão de um modelo de ponderação alexiano ao controlo das omissões? ................................ 572
9.2.1.2. Princípio da proibição da insuficiência ............................... 578
9.2.1.2.1. Aspectos gerais ................................................ 5789.2.1.2.2. Aferição do limiar da insuficiência .................. 586
9.2.1.2.2.1. Princípio da dignidade da pessoa humana ........................................ 587
9.2.1.2.2.2. Princípio da razoabilidade ............ 601
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734 O Controlo Jurisdicional das Políticas Públicas de Direitos Sociais
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9.3. A exigência de justificação constitucional como panaceia da questão do controlo jurisdicional de políticas públicas de direitos sociais ......................................... 617
10. JURISPRUDÊNCIA CONSTITUCIONAL SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DIREITOS SOCIAIS ................................................................................................ 630
CONCLUSÕES ...................................................................................................................... 651
JURISPRUDÊNCIA ................................................................................................................. 661
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 665
ÍNDICE IDEOGRÁFICO ......................................................................................................... 715
ÍNDICE GERAL .................................................................................................................... 729
