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MESTRADO INTEGRADO DE ENGENHARIA CIVIL
Disciplina: TRANSPORTES
Prof. Responsável: José Manuel Viegas
Sessão 12: A Intervenção Pública em
Transportes - Avaliação e Selecção de
Projectos
2011 / 2012
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GÉNESE DOS PROJECTOS
Genericamente, os projectos nascem de dois tipos de circunstâncias:
Crises
quando a oferta existente já não responde aos desejos habituais de
mobilidade (por esgotamento de capacidade ou por exaustão)
quando a oferta existente não pode responder aos novos desejos de
mobilidade (despertados por imitação de outrem)
quando a oferta existente não permite atender convenientemente a
objectivos públicos entretanto afirmados
Oportunidades
quando uma nova tecnologia permite atender desejos de mobilidade com
melhores condições (por ex. velocidade) ou menores custos
quando há circunstâncias especiais que permitem reduzir o esforço próprio
para obtenção de novas ofertas (financiamentos externos)
quando há possibilidade de lucros associados a novos geradores de
mobilidade
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MATURAÇÃO DOS PROJECTOS
Uma vez gerada a ideia de um novo projecto, é frequente que seja
necessário um período de alguns anos de “maturação” até que ele seja
devidamente avaliado e considerado como uma opção de investimento
Nesse período:
dissemina-se o conceito
apresentam-se as vantagens da sua realização para múltiplos sectores
sociais
apontam-se exemplos de outras regiões, ou que já têm projectos
semelhantes ou que têm outros a que este pode dar resposta
Trata-se no essencial de conquistar visibilidade social e uma
imagem de mérito
Quer a promoção quer a contestação dos projectos nesta fase é feita
sempre em termos pouco rigorosos
mas esta fase é muito útil como exercício de filtragem primária
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ANÁLISE DE VIABILIDADE
DOS PROJECTOS (I)
Os primeiros estudos sérios sobre qualquer projecto de transportes
incidem sobre a sua viabilidade física e económica, podendo às
vezes nesta fase proceder-se já a uma filtragem de opções de
tecnologia ou implantação
Na análise de viabilidade física, testa-se (para cada opção):
se a tecnologia considerada é compatível com as condições de
implantação (largura do espaço canal, pendentes, condições de
fundação)
se os impactes ambientais, quer na construção quer na operação, são
ou não impeditivos da realização do projecto (mesmo após mitigação
dos impactes)
se existem na região ou podem ser mobilizadas as condições de
adequada gestão e manutenção do sistema em funcionamento
minimamente eficiente
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ANÁLISE DE VIABILIDADE
DOS PROJECTOS (II) Na análise de viabilidade económica (para cada opção que tenha
resistido à análise de viabilidade física):
estimam-se os preços praticáveis face aos padrões vigentes e às
condições das ofertas concorrentes
procede-se a uma estimativa primária da procura e das receitas
verifica-se se os níveis de utilização da infra-estrutura e dos meios móveis
são satisfatórios (adequação da tecnologia)
verifica-se se os custos de exploração podem ser cobertos pelas receitas
ou se os défices são enquadráveis com outras fontes de financiamento
procede-se a uma identificação primária das fontes de investimento a
mobilizar para o efeito
eventualmente, calculam-se alguns indicadores de rentabilidade dos
capitais
Com estas análises pretende-se apenas verificar se o projecto é
viável (possível), não se podendo concluir sobre o seu interesse
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AVALIAÇÃO ECONÓMICA
E FINANCEIRA (I)
Para os projectos que passam nos filtros anteriores, é desejável proceder
a uma análise mais rigorosa do seu interesse em termos económicos e
financeiros
Essa análise exige um maior desenvolvimento da especificação técnica,
normalmente ao nível de estudo prévio
Para a Avaliação Económica
Aprofundam-se os estudos de procura, procura-se compreender quais os
factores determinantes dessa procura
Desenvolvem-se conceitos de exploração e de negócio
Estimam-se os valores de custos e receitas em cada período (anual) e
constrói-se o diagrama de fluxos de caixa (cash-flow)
Calculam-se os indicadores de rentabilidade económica do projecto
(VAL; TIR; PRC)
A avaliação económica é independente da forma de financiamento
(mobilização dos capitais)
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AVALIAÇÃO ECONÓMICA
E FINANCEIRA (II)
Para a Avaliação Financeira:
identificam-se as necessidades de capital do projecto ao longo da sua
vida (para investimento, para segurança contra riscos de oscilação da
procura, para cobertura de défices estruturais de exploração)
avalia-se a disponibilidade / interesse de aporte de capitais próprios do
promotor do projecto
identificam-se as fontes possíveis de financiamento externo, e suas
condições de maturidade (prazo de reembolso), de juro e de exigência de
garantias colaterais
constrói-se um diagrama revisto de fluxos de caixa considerando o
financiamento e seu reembolso (sempre com valores positivos)
avalia-se a rentabilidade dos capitais próprios face à libertação de meios
que o projecto permite após pagamento de todos os créditos
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AVALIAÇÃO ECONÓMICA
E FINANCEIRA (III)
Quer na vertente económica quer na financeira, é frequente proceder-
se a análises de sensibilidade e de risco, por consideração de
cenários alternativos para variáveis não controladas, avaliando assim
a “solidez” do projecto
A avaliação económica e financeira atrás descrita
mesmo quando incide sobre investimentos públicos, fá-lo numa óptica
privada
não contempla os custos e ganhos monetários incidentes sobre outros
que não o promotor do projecto
não considera os custos e ganhos sociais dificilmente monetarizáveis
É por isso insuficiente, mas não deve deixar de ser realizada
porque nos mostra o projecto na sua perspectiva mais estrita, em que
as necessidades de financiamento externo ao projecto são explicitadas
(no início como ao longo da sua vida)
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Procura representar o ponto de vista da sociedade, explicitando todas
as componentes de custos e benefícios dos projectos
Pode ser usada para decidir sobre a vantagem ou não de realizar um
projecto, ou para comparar várias alternativas
Passos principais
1. Definição do projecto [âmbito e realocação de recursos]
2. Identificação dos impactes do projecto
3. Que impactes são economicamente relevantes ?
4. Quantificação física dos impactes relevantes
5. Valoração monetária dos efeitos relevantes
6. Actualização dos fluxos de custos e benefícios
7. Cálculo dos indicadores de VAL e TIR
8. Análise de Sensibilidade
ANÁLISE CUSTOS-BENEFÍCIOS (I)
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Quando o projecto muda as quantidades e preços de alguns bens
disponíveis, mudam os custos e os benefícios de vários grupos sociais. É
isso que se pretende medir.
Os preços usados para os bens transaccionáveis devem ser os que
correspondem ao consumo marginal de recursos pela sociedade, ou
preços-sombra
Isso corresponde a considerar os níveis existentes de ociosidade, de
subsidiação, etc, não os repercutindo no preço-sombra.
Também os impostos e taxas não devem entrar no preço, excepto
quando correspondam à internalização de custos externos
Para bens não transaccionaveis, usam-se técnicas indirectas de estimação
do preço
Os efeitos sobre o ambiente devem ser considerados cuidadosamente,
recorrendo se necessário ao conceito de projecto-sombra, com o qual
se reconstituam os recursos naturais delapidados pelo projecto em análise
ANÁLISE CUSTOS-BENEFÍCIOS (II)
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CRÍTICA DO MÉTODO
DE ANÁLISE CUSTOS-BENEFÍCIOS Vantagens
Força uma abordagem sistemática e explícita de todos os inputs e impactes
dos projectos
Para problemas complexos, é possivelmente ainda o método com menor grau
de arbitrariedade
Desvantagens
Trata ganhos e perdas de forma simétrica
Ignora quem são os perdedores e ganhadores (eventuais objectivos de
redistribuição de bem estar)
Frequentemente é muito difícil estimar preços sombra e usam-se preços de
mercado, o que só estaria correcto se todos os bens tivessem preços de
acordo com os seus custos e benefícios marginais
Grande complexidade do ambiente, extrema dificuldade de atribuir preços aos
intangíveis
Mecanismos de actualização são sempre redutores
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AVALIAÇÕES NÃO MONETARIZADAS:
MÉTODOS DE DECISÃO MULTI-CRITÉRIO
Pretendem incluir no quadro decisional múltiplos aspectos considerados de
difícil monetarização
Usados para selecção, de ordenação ou de classificação de alternativas, mas
não para decidir sim / não a um projecto
Um critério representa um ponto de vista, associado a um indicador de
satisfação [com cada alternativa] de acordo com esse ponto de vista. È
frequente considerar critérios de 1ª ordem, que se podem decompor em
critérios de 2ª ordem, mais operacionais
Há uma grande variedade de metodologias, baseadas em duas escolas:
Modelos compensatórios (AHP), em que se admite que notas baixas num critério
possam ser compensadas por notas altas noutros. O caso mais comum é o de
uma função de utilidade aditiva;
Modelos não compensatórios (ELECTRE), em que se admite claramente
situações de não compensação, de limiares de indiferença e de preferência fraca,
e até de não comparabilidade de alternativas
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CRÍTICA DOS MÉTODOS
DE AVALIAÇÃO MULTI-CRITÉRIO
Má compreensão das exigências formais dos métodos leva a frequentes
utilizações muito erradas destes modelos
A percepção da possibilidade de manipulação dos pesos leva a algum
descrédito destes métodos por se supor que podem dar o resultado que se
queira
Alguns autores sugerem a utilização de uma CBA como base, seguida de
um MCA em que os resultados económicos dos projectos constituem um
dos pontos de vista a considerar. O MCA surge assim como um
instrumento de “desempate” entre alternativas cujos resultados na CBA
sejam semelhantes
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DA PREFERÊNCIA PÚBLICA
À ACEITABILIDADE Em muitos casos, a realização de um projecto coerente envolve a
conciliação de múltiplas entidades, públicas e privadas
o máximo da soma de utilidades não garante a satisfação de todos os
parceiros necessários ao projecto
é preciso portanto encontrar soluções satisfatórias para todos os
parceiros, ainda que não globalmente óptimas
a “avaliação do projecto” transforma-se nestes casos em “reconfiguração
de um projecto satisfatório”
Para além da satisfação das entidades associadas à promoção do projecto
é preciso avaliar o grau de insatisfação de outros grupos sociais
(stakeholders) que possam ser afectados e contra ele se possam mobilizar
também aqui é desejável que a fase de avaliação possa dar origem a uma
de reconfiguração, tendente a aumentar a aceitabilidade do projecto,
mesmo se à custa de alguma perda de optimalidade global
o aumento da contestabilidade social das decisões públicas implica o
aumento da transparência dos processos de avaliação e decisão
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ESTRATÉGIAS, PROJECTOS E
PROGRAMAS Num sistema complexo como é o dos transportes
Risco considerável de incoerência e ineficiência quando se procede à
avaliação e selecção de projectos um a um, porque a plena eficácia de
uns só se consegue com a realização de outros
É desejável que a montante dos projectos haja um ciclo de decisão, onde
se definem as principais prioridades políticas de intervenção (quais as
modificações das condições de mobilidade dos vários grupos sociais a que
o Estado quer atender com maior urgência)
se apontam opções estratégicas dessa intervenção (metas quantificadas
de ganhos de acessibilidade, tipos de intervenção técnica e envelope
calendarizado de volumes de recursos mobilizáveis)
se desenvolvem os programas e planos de transportes (em que se
definem os vários projectos que de forma conjunta permitem atingir aquelas
metas)
eventualmente complementados por intervenções públicas ou privadas que
reforçam a eficácia dos investimentos de transportes
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PRÁTICA DE AVALIAÇÃO DE
PROJECTOS EM PORTUGAL
Em Portugal há muito pouca tradição de avaliação séria e transparente
dos projectos de intervenção pública no sector dos transportes
pela utilização das promessas como arma eleitoral
pela falta de dados e dificuldade técnica das avaliações rigorosas
mas a falta de dados já resulta de decisões políticas
Até ao passado recente, as carências eram tão grandes que as escolhas
eram óbvias, sendo apenas discutíveis as prioridades
geralmente pouco mais se fez que as análises de viabilidade
na viabilidade financeira só se olha para a viabilidade do investimento,
admitindo que as dificuldades de exploração “se hão-de resolver”
principais excepções são os projectos financiados pelo BEI, em que é
obrigatória uma Análise Custos-Benefícios
Mas essa situação de grande carência está a acabar e pouco ou nada está
a ser feito para melhorar o processo de decisão