Nº 96774/2016 – ASJCIV/SAJ/PGR...Eduardo Consentino da Cunha, mediante o qual foi julgada inepta...

PGR Mandado de Segurança 34.087 – DF

Nº 96774/2016 – ASJCIV/SAJ/PGR

Mandado de Segurança 34.087 – DFRelator: Ministro Marco AurélioImpetrante: Mariel Márley MarraImpetrada: Mesa da Câmara dos Deputados

CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPEDI-MENTO (IMPEACHMENT) DO VICE-PRESIDENTE DAREPÚBLICA.

1 – A Constituição Federal de 1988, em seu art. 52, I, prevêo impeachment do Vice-Presidente da República. É possívelque a responsabilização seja por ato praticado no exercíciointerino da Presidência da República, seja por ato próprio,fora das situações de interinidade.

2 – Decisão liminar que afastou os efeitos do ato impug-nado, para determinar instalação de Comissão Especial paraemissão de parecer, na forma dos arts. 20, caput, da Lei1.079/1950 e 218, § 5º, do Regimento Interno da Câmarados Deputados. Ao Judiciário não é dado conceder liminar-mente pedido que não apenas não foi formulado, comotambém é mais extenso em seu alcance do que o pedidoprincipal.

3 – O impeachment é processo político, sujeito às regras dodue process of law. O recebimento da denúncia pelo Presi-dente da Câmara (Regimento Interno, art. 218, § 2º) deveser pautado por objetividade, isonomia e clareza, que dei-

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xem evidentes as premissas consideradas para afirmar a pre-sença ou ausência dos requisitos mínimos de densidade fá-tica aptos a ensejar a deflagração do processo de apuraçãode responsabilidades.

4 – Créditos suplementares. Parâmetros autorizativos da suaabertura pelo Poder Executivo. Art. 4º da LOA (Lei Orça-mentária Anual) 2015. Uniformidade dos critérios adotadospara exame dos decretos não numerados editados no exercí-cio de 2015.

5 – Parecer pela denegação da segurança, cassada a liminar.

1 RELATÓRIO

Em 29 de março de 2016, Mariel Márley Marra impetrou

mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato “da

Mesa da Câmara dos Deputados, praticado pelo Presidente” (fl. 1),

Eduardo Consentino da Cunha, mediante o qual foi julgada inepta

denúncia de cometimento de crime de responsabilidade em face

do Vice-Presidente da República, Michel Temer, deixando-se de

recebê-la (fls. 29-36).

Calcava-se a denúncia no fato de o Vice-Presidente da Repú-

blica, nos dias 26 de maio de 2015 e 7 de julho de 2015, haver as-

sinado 4 decretos não numerados autorizando a abertura de

créditos suplementares em desacordo com as prescrições do art. 4º

da Lei Orçamentária Anual de 2015 (Lei 13.115/2015), pois in-

compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário esta-

belecida para o ano.

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Narra que a autoridade apontada coatora teria embasado seu

entendimento no argumento de que nenhum dos decretos fora as-

sinado pelo Vice-Presidente após a formalização do não atingi-

mento da meta de superávit, o que afastaria a caracterização de

infração (fl. 2).

Destaca prever a Lei 1.079/1950, em seu art. 38, a aplicação

subsidiária do Código de Processo Penal aos crimes de responsabi-

lidade do Presidente da República. Defende não ser permitido à

autoridade coatora julgar inepta denúncia em que sejam descritos

clara e suficientemente o fato criminoso e suas circunstâncias,

identificado o acusado e indicada a classificação penal, em conso-

nância com o disposto no art. 41 do Código de Processo Penal.

Afirma não possuir poderes para, com base no momento em

que os decretos foram assinados, rejeitar imediatamente a denún-

cia, realizando juízo que reputa de mérito. Assim, teria sido apre-

sentado motivo falso e inexistente para fundamentar o ato, vício

insanável e que denotaria excesso de poder, razão pela qual seria

sindicável a decisão pelo Supremo Tribunal Federal.

Requereu a concessão de medida liminar, para suspender o

processamento da denúncia que tramita na Câmara dos Deputados

em face da Presidente da República até o julgamento do mérito

deste mandado de segurança, haja vista a conexão da matéria entre

os dois feitos e o acervo probatório comum, bem como os axio-

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mas da celeridade do processo, da máxima eficiência, da economia

processual e do menor desgaste para o país.

No mérito, pleiteia o deferimento da ordem, para que se

anule a decisão atacada, determinando-se que a autoridade coatora

realize juízo preliminar quanto a inépcia da denúncia, nos limites

da lei.

Em aditamento formalizado no dia seguinte à impetração,

destaca o impetrante não se fazer presente nenhuma das hipóteses

de rejeição da denúncia, previstas na redação atual do art. 395 do

Código de Processo Penal.

Em ofício de 3 de abril de 2016, foram espontaneamente

apresentadas informações pela autoridade coatora.

Defende não sindicável o ato impugnado, pois, consoante a

jurisprudência da Corte Suprema, as decisões tomadas no processo

de apuração do crime de responsabilidade seriam controláveis ju-

dicialmente apenas quando patentes abuso de poder ou ilegalidade,

a partir de fatos certos e inequívocos, o que não se revelaria neste

caso.

Entende ser competente o Presidente da Câmara dos Depu-

tados para, no exame liminar da denúncia, ir além do crivo sobre

as formalidades extrínsecas e da legitimidade das partes, cabendo

rejeição liminar da peça quando inepta, despida de justa causa ou

insubsistente, na forma do art. 218, § 2º, do Regimento Interno da

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Câmara dos Deputados, sujeitando-se ao controle do Plenário,

mediante recurso.

Salienta a instabilidade resultante da compreensão mais limi-

tada do papel da Presidência da Câmara, fazendo notar haverem

sido apresentadas mais de 40 denúncias contra a Presidente da Re-

pública apenas no curso do 2º mandato, tendo sido admitida ape-

nas uma.

Assevera que a denúncia é genérica, desprovida da descrição

adequada da conduta irregular do Vice-Presidente, supostamente

limitando-se a indicá-lo como corresponsável pela edição dos de-

cretos tidos por ilegais. Tal corresponsabilidade, consoante argu-

menta, não poderia decorrer apenas do fato de o denunciado ser

Vice-Presidente. Vê atipicidade na conduta, pelo que seria inexis-

tente extrapolação de competência.

Considera demandar a impetração revolvimento de matéria

fática, buscando por via transversa substituir o Presidente da Câ-

mara dos Deputados pelo Supremo Tribunal. Caracteriza o pleito

liminar como satisfativo, a esvaziar o próprio mérito do remédio

constitucional. Alega não demonstrado o risco na demora, essen-

cial ao provimento emergencial, e reputa insuficiente a fundamen-

tação expendida pelo impetrante.

Articula com a redação da Lei 1.079/1950 e dos art. 51, 52 e

86 da Constituição Federal, para concluir que o Vice-Presidente

apenas responderia por crime de responsabilidade mediante auto-

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rização da Câmara dos Deputados se estivesse no exercício da

Chefia do Executivo Federal de forma definitiva ou quando o ilí-

cito cometido fosse conexo com o do Presidente.

A liminar foi parcialmente deferida em 5 de abril de 2016,

determinada a sequência da denúncia, com a formação da Comis-

são Especial alusiva ao procedimento de apuração do crime de res-

ponsabilidade.

Contra tal pronunciamento foi interposto agravo interno

pelo impetrado. Reitera considerações sobre a insindicabilidade da

decisão, o não cabimento da via mandamental e a amplitude dos

poderes do Presidente da Câmara dos Deputados quando do

exame da denúncia. Sustenta não caracterizada a urgência necessá-

ria para deferimento da liminar, que se revelaria, de modo inade-

quado, satisfativa.

Reputa ultra e extra petita a decisão acauteladora. Nesse sen-

tido, salienta requeridas pelo impetrante, liminarmente, apenas a

suspensão do trâmite do processo atinente a Presidente da Repú-

blica, pois calcado em fatos análogos aos arguidos contra o Vice-

Presidente, e, no mérito, a prolação de nova decisão pelo impe-

trado. Assim, a determinação do Relator seria mais ampla do que o

próprio pedido definitivo, ao ordenar a instauração imediata do

procedimento de apuração contra o Vice-Presidente.

No tocante ao cabimento do procedimento por crime de

responsabilidade em face do Vice-Presidente, acresce não defender

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ser o mandatário imune a tal apuração, mas que, em razão da reda-

ção do art. 86, que prevê a admissão da denúncia pela Câmara dos

Deputados apenas no tocante ao Presidente, responderia o Vice-

Presidente diretamente perante o Senado Federal, sem crivo de

admissibilidade bicameral.

Em contrarrazões, o agravado renova argumentos quanto à

sindicabilidade do ato, ao cabimento da impetração e aos limites

do pronunciamento do Presidente da Câmara no rito do impeach-

ment, que entende possível contra Vice-Presidente. Defende a ade-

quação da liminar, considerada a ampliação do princípio da

congruência promovida pelo art. 322 do Código de Processo Civil

e já haver o impetrado assentado a adequação formal da denúncia.

Alegou o impetrante, em 10 de abril de 2016, estar sendo

descumprida a ordem liminar, colocação rebatida pela autoridade

coatora perante o relator em 14 de abril de 2016, ocasião em que

reitera as informações anteriormente fornecidas.

O Relator entendeu não caracterizado o descumprimento da

ordem judicial e remeteu os autos para manifestação da Procura-

doria-Geral da República.

Esses, em síntese, os fatos de interesse.

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2 MÉRITO

2.1 Delineamento do instituto do impeachment

A finalidade do impeachment é salvaguardar a República con-

tra o mau exercício dos mais elevados cargos estatais. Suas raízes

firmaram-se na monarquia britânica. A partir daquela experiência

insular é que foi acolhido pela Constituição norte-americana, con-

forme artigo II, seção 41.

No Reino Unido, o julgamento de Lorde William Latimer,

pela Casa dos Comuns, em 1376, delineou a competência do par-

lamento e a atuação de cada uma das suas casas no processo, bem

como a sua natureza política2. O impeachment servia então como

meio de limitar a autoridade do rei, mediante a sindicabilidade dos

seus ministros e outros dignitários. À medida que o parlamenta-

rismo se afirmava, e com ele o uso do voto de desconfiança, o im-

peachment passou a ser considerado obsoleto em terras britânicas, e

o último caso foi julgado em 1806, ocasião em que o parlamento

britânico declarou a responsabilidade de Henry Dundas, 1º Vis-

conde de Melville, por corrupção.

1 Artigo II, Seção 4:O Presidente, o Vice-Presidente e todos os funcionários civis dos EstadosUnidos serão afastados de suas funções quando indiciados e condenadospor traição, suborno ou outros delitos ou crimes graves.

2 Disponível em: <http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN02666.pdf>.Acesso em: 3 maio 2016.

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http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN02666.pdf


Como já assinalado no parecer 269.015/2015-AsJConst/

SAJ/PGR, apresentado pela Procuradoria-Geral da República nos autos

da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)

378, as Constituições do Brasil, a partir da Carta de 1891, consa-

graram o processo de crime de responsabilidade, do qual resulta a

perda do cargo como um dos mecanismos de limitação do poder

outorgado ao chefe do Executivo: a consequência é seu impedi-

mento para o exercício dessa função e, em geral, inabilitação para

outras.

Não obstante a tradição constitucional brasileira3 visse no im-

peachment um instrumento simbólico, que não assegurava efetiva-

mente a responsabilidade do Presidente da República, o processo

contra Fernando Collor de Mello mudou essa perspectiva e trouxe

renovado interesse ao estudo do instituto.

O entendimento atual do Supremo Tribunal Federal sobre o

processo de impeachment está definido no acórdão da ADPF 378, o

qual detalhou aspectos do rito do impeachment na Câmara dos Depu-

tados e no Senado Federal, bem como quanto à aplicação subsidiária

dos respectivos regimentos internos, ao exercício do direito de defesa

e ao momento do interrogatório no processo, entre outros aspectos.

O fundamental, como se vê do caput da ementa, é o reconhecimento

3 Nesse sentido, PINTO, Paulo Brossard de Souza. O impeachment: aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. 3. ed. ampliada. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 201; e BARBOSA, Rui. Escritos e discursos seletos. Rio de Janeiro: Nova Aguilar, 1995, p. 1038.

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da legitimidade constitucional do rito previsto na Lei 1.079/1950 e

das regras observadas à época do impeachment de 1992:

DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DE

DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PROCESSO DE

IMPEACHMENT. DEFINIÇÃO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO

RITO PREVISTO NA LEI Nº 1.079/1950. ADOÇÃO, COMO LINHA

GERAL, DAS MESMAS REGRAS SEGUIDAS EM 1992. CABIMENTO DA

AÇÃO E CONCESSÃO PARCIAL DE MEDIDAS CAUTELARES. CONVERSÃO

EM JULGAMENTO DEFINITIVO. [...]

2.2 Possibilidade de impeachment do

Vice-Presidente da República

Ainda que a matéria tenha sido ventilada pela Presidência da

Câmara dos Deputados apenas em obiter dictum, por ocasião das in-

formações prestadas pelo Of. n. 426/SGMP/2016 (fls. 65/67 dos

autos), é relevante tecer considerações preambulares sobre o tema.

A Constituição Federal prevê expressamente as autoridades

em relação às quais a magnitude da função política acarreta a res-

ponsabilização política por prática de crime de responsabilidade.

Dentre aquelas autoridades, o Vice-Presidente da República (CF,

art. 52, I4). Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 ampliou

o leque de autoridades sujeitas à Lei 1.079/1950.

4 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República noscrimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Co-mandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes damesma natureza conexos com aqueles. [...]

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De fato, em 1988, pela primeira vez, o direito constitucional

pátrio passa a incluir o Vice-Presidente da República no rol das au-

toridades sujeitas a responder por crime de responsabilidade. Na úl-

tima Constituição democrática, que veio a instituir a República

Liberal de 1946, a função precípua do Vice-Presidente da República

era presidir o Senado Federal (art. 61), a par de substituir o Presi-

dente, em caso de impedimento, e sucedê-lo, no de vaga (art. 79).

Aqui cabe invocar, por ser elucidativa do ponto, a respeitável

doutrina do atual Vice-Presidente da República e professor de di-

reito constitucional, Michel Temer, o qual associa a produção jurí-

dico-acadêmica com a larga experiência política:

Aquele que exerce função política responde pelos seus atos.É responsável perante o povo, porque o agente público estácuidando das res públicas. A responsabilidade é corolário doregime republicano.A Constituição alude a crimes de responsabilidade e a cri-mes comuns. Que são?Comuns são os crimes definidos na lei penal e cometíveis porqualquer pessoa.São de responsabilidade aqueles capitulados no art. 85 daConstituição Federal. E praticáveis por pessoas investidas emcertas funções. Quais as pessoas passíveis de responsabilização política?São: a) o Presidente da República (arts. 85 e 52, I) e o Vice-Presidente da República (art. 52, I); b) os Ministros de Es-tado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aero-náutica, nos crimes conexos com aqueles praticados peloPresidente da República (art. 52, I); c) os Ministros do Su-

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premo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República eo Advogado-Geral da União (art. 52, II).5

Nem se diga que o Vice-Presidente age por delegação do Pre-

sidente da República. Ao substituir o Presidente em suas ausências,

o Vice-Presidente atua na plenitude das funções de chefe do Poder

Executivo, respondendo em nome próprio. Não é relevante se a

substituição é de um dia ou de dois meses, como ocorreu em 1981,

durante a interinidade de Aureliano Chaves em razão de problemas

de saúde do então Presidente João Batista de Figueiredo.

Demonstrado que o Vice-Presidente da República pode res-

ponder por crime de responsabilidade, é de se afastar o argumento

de que ele só responde ao assumir, em definitivo, o cargo de Presi-

dente da República, por motivo de vacância. Estaríamos aí diante

de um paradoxo, já que o Vice-Presidente que assume em defini-

tivo a Presidência da República, ao ser empossado não mais é

Vice-Presidente, mas titular da primeira magistratura nacional.

Resta perquirir, entretanto, se o Vice-Presidente responde

apenas pelos atos praticados no exercício interino da Presidência

ou se responde por ato próprio praticado fora da interinidade.

Respeitável doutrina sustenta que o Vice-Presidente responde ape-

nas por ato praticado no exercício, ainda que interino, do cargo de

5 TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 24. ed. São Paulo: Malhei-ros, 2012, p. 169.

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Presidente da República. Nesse sentido a lição de José Afonso da

Silva6:

1.1. Autorizar a instauração de processo contra opresidente e o vice-presidente da República e os mi-nistros de Estado. As Constituições anteriores não inclu-íam o vice-presidente da República neste contexto. Aautorização da Câmara dos Deputados para a instauração deprocesso contra essas autoridades constitui uma condição deprocedibilidade – ou, se se quiser, uma condição de admissibili-dade do processo, sem a qual o processo não tem viabilidade. Oprocesso pode ter por objeto apurar crime de responsabili-dade ou crime comum. O vice-presidente da República,como tal, não comete crime de responsabilidade.Comete-o eventualmente se estiver no exercício daPresidência da República. Mas aí sua situação se enqua-dra na condição de presidente da República. Tanto é assimque a Constituição só indica, nos arts. 85 e 86, crimes de res-ponsabilidade do presidente da República, ainda que atribuaao Senado Federal competência para processar e julgar oscrimes de responsabilidade do vice-presidente.Há distinções a serem feitas. O presidente da República e ovice-presidente da República são submetidos a processo ejulgamento por crime de responsabilidade perante o Senado Fe-deral (arts. 52, I, e parágrafo único, e 86) e por crime comumperante o STF (arts. 86 e 102, I, “b”). Os ministros de Estadosão processados e julgados nos crimes de responsabilidade enos crimes comuns pelo STF (art. 102, I, “c”), salvo quantoaos crimes de responsabilidade conexos com os do presi-dente da República, situação em que são processados e jul-gados também pelo Senado Federal (art. 52, I). Tanto oSenado Federal como o STF só poderão instaurar o processose previamente autorizados pela Câmara dos Deputados.[Destaques em itálico são do original.].

6 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 2. ed. São Paulo:Malheiros, 2006, p. 410.

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No caso trazido ao exame em mandado de segurança, os atos

imputados foram praticados quando a Presidente da República es-

tava em viagens internacionais e o Vice-Presidente respondia pela

chefia do governo brasileiro. Portanto, amoldam-se à perspectiva

mais restrita de que o Vice-Presidente da República pode ser pro-

cessado por crime de responsabilidade quando no exercício inte-

rino da Presidência.

Não obstante, em exame amplo da matéria, cabe ponderar

que a Constituição Federal não restringe as hipóteses de crime de

responsabilidade ao exercício interino da Presidência, e que muitas

das condutas previstas na Lei 1.079/1950, ainda que não todas, não

necessitam do exercício da Presidência para sua prática. É o caso,

ilustrativamente, das condutas que atentam contra o livre exercício

dos Poderes Legislativo e Judiciário e dos poderes constitucionais

dos Estados (art. 4º, II), ou contra o exercício dos direitos políticos,

individuais e sociais (art. 4º, III), ou, ainda, contra a segurança in-

terna do país (art. 4º, IV).

O Vice-Presidente não é, de modo algum, figura inerte no

sistema constitucional brasileiro.

Dispõe expressamente o art. 79, parágrafo único, da Consti-

tuição Federal que o Vice-Presidente da República, além de outras

atribuições que lhe forem concedidas por lei complementar, auxi-

liará o Presidente, sempre que por ele convocado para missões es-

peciais. Outrossim, é membro nato de dois relevantes colegiados

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do sistema constitucional brasileiro: a) o Conselho da República

(CF/88, art. 89, I) – ao qual compete pronunciar-se sobre inter-

venção federal, estado de defesa e estado de sítio, e sobre questões

relevantes para a estabilidade das instituições democráticas; e b) o

Conselho de Defesa Nacional (CF/88, art. 91, I) – ao qual com-

pete opinar nas hipóteses de declaração de guerra e de celebração

da paz; e sobre a decretação de intervenção federal, estado de de-

fesa e estado de sítio.

2.3 Descompasso entre a decisão liminar e o pedido

Sem olvidar de outras considerações acerca da plausibilidade

do direito que serão abordadas quando da análise meritória adi-

ante, dado o fato de o processo estar devidamente instruído, assiste

razão ao impetrado, na medida em que afirma haver descompasso

entre o pedido liminar e o deferido.

Não obstante permitido ao juiz, mesmo antes do advento do

Novo Código de Processo Civil, interpretar os pedidos das partes

à luz da boa-fé objetiva, axioma que informa todo o processo coo-

perativo contemporâneo, de tal postura não resulta a abertura ir-

restrita do escopo de atuação do magistrado. Trata-se de resguardar

o liame entre a equidade e o voluntarismo judicial.

O impetrante fundamentou a urgência do pedido liminar –

que se revelava tecnicamente cautelar, na medida em que não bus-

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cava a antecipação do pedido definitivamente buscado, a anulação

da decisão, mas a preservação da utilidade da tutela almejada com

o mandamus – na conexão entre os processos formalizados contra a

Presidente da República e o Vice-Presidente, bem como nos pre-

ceitos da celeridade, eficiência, economia e menor desgaste para o

país. Na sequência, a íntegra da petição inicial quanto ao que se

refere ao ponto:

O periculum in mora encontra-se materializado no fato quedentre os pedidos da denúncia protocolada em 21/12/2015encontrava-se o pedido para que ela a denúncia (sic) em facedo Vice-Presidente fosse apensada à denúncia já recebida emface da Presidente Dilma Rousseff no dia 02/12/2015, hajavista conexão da matéria e acervo probatório comum.Portanto, considerando que o processamento da denúncia emface de Dilma Rousseff iniciou-se recentemente na Câmarados Deputados, e que ainda há tempo para que a denúnciaem face de Michel Temer seja apensada a ela, para que assimseja tudo analisado pela comissão especial da Câmara, bemcomo posteriormente pelo plenário da Câmara, nota-se queo perigo na demora poderá acarretar dois pedidos de impeach-ment tramitando na Câmara ao contrário de apenas um, algoque sem dúvida não traz qualquer benefício para o país, in-dependentemente do desfecho.Por isso, objetivando a celeridade do processo, máxima efici-ência, economia processual, e menor desgaste para o país,sem dúvida melhor será que os dois pedidos de impeachmentsejam processados e julgados juntos, haja vista conexão damatéria e acervo probatório comum.Desta forma, pede-se concessão de medida liminar suspen-dendo liminarmente o processamento da denúncia que nestemomento tramita em face da Presidente da República nacomissão especial da Câmara dos Deputados, enquanto esti-ver pendente de decisão de mérito do presente Mandado deSegurança.

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É difícil mensurar a magnitude do impacto político-econô-mico-social que a instauração de um processo de impeach-ment acarreta. Com segurança, pela experiência do país em1992, sabe-se apenas que é enorme. Certamente o país pre-cisará de meses, senão anos, para recompor-se, independen-temente do desfecho do processo.Por isso, cabe a esta Suprema Corte, diante da ilegalidadeque configura o não recebimento de uma denúncia perfeita-mente apta como se ela fosse inepta, lesando direito líquidoe certo do impetrante, qual seja participar de um procedi-mento, o qual pode culminar no impeachment do Vice-Presi-dente da República, cabe a esta Suprema Corte atuar demaneira célere para que não tenhamos no país dois processosde impeachment seguidos em tão curto espaço de tempo.Portanto, o mínimo que se exige, diante de tão extremo ce-nário, é parcimônia.

O intento do impetrante, e isso se revela claramente do seu

pedido (item VII.1. do mandado de segurança), era o sobresta-

mento do processo ora corrente contra a Presidente da República,

agora já na fase subsequente, no Senado Federal, para que, obtendo

sucesso no tocante ao processamento do Vice-Presidente, fosse via-

bilizado o crivo conjunto, reputado pelo impetrante como menos

prejudicial ao país e mais consentâneo com os postulados constitu-

cionais atinentes ao devido processo.

Desse modo, a rigor, o pedido liminar já se encontra prejudi-

cado, na medida em que admitida a denúncia contra a Presidente

da República pela Câmara dos Deputados, não sendo possível fa-

zer o processo retornar àquela Casa Legislativa para aguardar a tra-

mitação do feito contra o Vice-Presidente. Os possíveis efeitos

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adversos que, na ótica do impetrante, se buscava evitar já ocorre-

ram, sendo inútil o sobrestamento a esta altura.

O próprio impetrante não requereu liminarmente a conti-

nuidade do processo contra o Vice-Presidente e a instalação da

Comissão Especial. Ao contrário: vale-se da alegada instabilidade

política resultante de uma ordem provisória de processamento para

reforçar o pedido acautelador – de suspensão do processo contra a

Presidente – e roga à Corte Suprema celeridade no exame da im-

petração.

De mais, salientem-se os termos em que foi formulado o pe-

dido meritório:

No mérito, [requer-se] a concessão da segurança para anulara decisão que se fundou em motivo falso e inexistente paradeixar de receber a denúncia por crime de responsabilidadecontra o Vice-Presidente da República, determinando que aautoridade coatora realize juízo preliminar quanto a inépciada denúncia nos limites da lei, aplicando subsidiariamente aoprocessamento de crime de responsabilidade da Lei 1079/50o Código de Processo Penal, nos termos do art. 38 da Lei nº1079/50 e art. 41 e 43 do Código de Processo Penal.

Novamente, nada se diz acerca da instalação da Comissão Es-

pecial, a denotar mais uma vez extravasamento dos pedidos.

Dado o exposto, com a devida vênia, entende a Procura-

doria-Geral da República inadequada a liminar deferida, porque

ao Judiciário não é dado conceder liminarmente pedido que não

apenas não foi formulado como também é mais extenso em seu

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alcance do que o pedido principal. Assim, deve ser cassada pelo

Plenário da Corte.

2.4 Limites da admissão da denúncia

pela Presidência da Câmara

A questão central deste mandado de segurança diz respeito

aos limites do pronunciamento do Presidente da Câmara acerca da

admissibilidade da denúncia por crime de responsabilidade e seu

controle pelo Judiciário.

Reiteradamente, a Suprema Corte afirma que o Poder Judici-

ário pode, sem ofensa ao princípio da separação dos poderes, reali-

zar o controle dos atos parlamentares, desde que se limite a

verificar a compatibilidade desses em face das disposições constitu-

cionais e não invada a seara da interpretação e aplicação das nor-

mas regimentais, matéria interna corporis e, por conseguinte,

insuscetível de apreciação jurisdicional. Nesse sentido recente ju-

risprudência:

CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE

SEGURANÇA. SESSÃO CONJUNTA DO CONGRESSO NACIONAL.VOTAÇÃO DOS VETOS DA PRESIDENTE DA REPÚBLICA. ALEGAÇÃO DE

DESCUMPRIMENTO DE ACORDO PARA VOTAÇÃO EM DETERMINADA

DATA DE VETOS COM DESTAQUE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS

FATOS DA CAUSA. TRANSCRIÇÃO DOS DEBATES INDICA FORMAÇÃO DE

AJUSTE PARA QUE DETERMINADO VETO COM DESTAQUE FOSSE

VOTADO NAQUELA MESMA SESSÃO. ALEGAÇÃO DE FALTA DE TEMPO

PARA QUE OS PARLAMENTARES QUE ESTAVAM NAS DEPENDÊNCIAS DO

CONGRESSO NACIONAL, MAS FORA DO PLENÁRIO, PUDESSEM VOTAR

O VETO EM DISCUSSÃO. QUESTÃO INTERNA CORPORIS, INSUSCETÍVEL

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DE APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. CONFIGURAÇÃO. AGRAVO

REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO (MS 34.040 AgR/DF– Relator Ministro TEORI ZAVASCKI, Pleno, julgamento em17.3.2016, unânime, DJe 1º abr. 2016).

MANDADO DE SEGURANÇA – PRETENDIDA SUSTENTAÇÃO ORAL NO

JULGAMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL – INADMISSIBILIDADE –CONSTITUCIONALIDADE DA VEDAÇÃO REGIMENTAL (RISTF, ART.131, § 2º ) – IMPETRAÇÃO CONTRA ATO DA MESA DO CONGRESSO

NACIONAL QUE APROVOU A NOMEAÇÃO DOS INTEGRANTES DO

CONSELHO DE COMUNICAÇÃO SOCIAL – ALEGADA INOBSERVÂNCIA

DO RITO PROCEDIMENTAL EM SUA COMPOSIÇÃO – PRETENSÃO DOS

IMPETRANTES, ENTRE OS QUAIS DIVERSAS ENTIDADES DE DIREITO

PRIVADO, AO CONTROLE JURISDICIONAL DO “ITER” FORMATIVO

CONCERNENTE A REFERIDO ÓRGÃO COLEGIADO – LEGITIMIDADE

ATIVA, PARA ESSE EFEITO, APENAS DOS CONGRESSISTAS –DELIBERAÇÃO DE NATUREZA “INTERNA CORPORIS” – NÃO

CONFIGURAÇÃO, EM REFERIDO CONTEXTO, DA COMPETÊNCIA DO

PODER JUDICIÁRIO – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE DA AÇÃO

DE MANDADO DE SEGURANÇA – PRECEDENTES DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não serevela admissível mandado de segurança, sob pena de ofensaao postulado nuclear da separação de poderes (CF, art. 2º),quando impetrado com o objetivo de questionar divergênci-as “interna corporis” e de suscitar discussões de natureza re-gimental: apreciação vedada ao Poder Judiciário, por tratar-sede temas que devem ser resolvidos na esfera de atuação dopróprio Congresso Nacional (ou das Casas que o integram).– A submissão das questões de índole regimental ao poderde supervisão jurisdicional dos Tribunais implicaria, em últi-ma análise, caso admitida, a inaceitável nulificação do pró-prio Poder Legislativo, especialmente em matérias em quenão se verifica evidência de que o comportamento impug-nado tenha efetivamente vulnerado o texto da Constituiçãoda República. Precedentes (MS 33.705 AgR/DF – RelatorMinistro CELSO DE MELLO, Pleno, julgamento em 3.3.2016,unânime, DJe de 29 mar. 2016).

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O argumento atinente à matéria interna corporis ganha sua te-

leologia neste sentido: trata-se de reconhecimento, ante a divisão

funcional e as distintas capacidades institucionais dos poderes com-

ponentes da República, da existência de espaço jurídico-político

próprio das Casas Legislativas como representantes da vontade po-

pular, que, contudo, não pode ser arbitrário, na medida em que

essa outorga de mandato se faz nos moldes constitucionais e legais.

Em uma visão contemporânea do fenômeno jurídico, em

que se reconhece o papel criativo da hermenêutica, também exer-

cido mediante a edição de atos legais e infralegais, há, de outro

lado, limitações, cujo grau de intensidade é paralelo às molduras a

que esteja circunscrito o agente emissor do ato. Inexiste ato pú-

blico absolutamente livre no Estado Constitucional e Democrá-

tico: todos os atores, ainda que possuam espaços de escolhas,

detêm-nos como deveres-poderes de escolha, a serem ajustados a

partir da leitura do interesse público e social retratado naquele

contexto. Nesse sentido, chega-se a falar na inexistência de atos in-

terna corporis como critério excludente da jurisdição.

Cabe aqui a lição esclarecedora do Ministro Sepúlveda Per-

tence, magistrado que sempre teve restrição à teoria do critério

dos atos interna corporis, a respeito da apreciação pelo Judiciário de

todo o ato violador da Constituição ou de Leis:

Tenho manifestado certa restrição ao chamado critério dosatos interna corporis como excludentes da jurisdição dos tri-bunais no sistema brasileiro. O que me parece fundamental é

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indagar se, com base, pouco importa, em norma constitucio-nal, em norma legal ou em norma regimental, há, em tese,lesão ou ameaça a um direito subjetivo do autor - impe-trante, se se cuida de mandado de segurança; e se existir essedireito, pouco se me dá que ele se funde em norma regi-mental: provocado, o Tribunal terá de decidir a respeito. O problema é a existência ou não, em tese, de direito subje-tivo: se existir, a Constituição garante o acesso à jurisdição.Não vislumbro, no caso, essa existência, em tese, de direito.Direito subjetivo do cidadão se esgota aí, no direito de peti-ção dirigido a um poder do Estado, delatando supostas faltasde um parlamentar. Mas o delator não tem direitos processu-ais neste processo disciplinar interno da Câmara dos Deputa-dos e, muito menos, o direito processual a que não seassegure, de imediato, a audiência do parlamentar denunci-ado e que, em consequência, evidenciado, ao juízo do órgãocompetente da Casa Legislativa, a manifesta improcedênciada delação, delibere a Mesa pelo seu arquivamento (Voto noMS 34.356-2, Relator Ministro CARLOS VELLOSO, Plenário,julgamento em 13.2.2003, disponível em:<http://goo.gl/6TdPLh>).

Definir se o ato do Presidente da Câmara dos Deputados é

passível de crivo pela Corte Suprema passa, primeiramente, por

clarificar o espaço que é constitucional e legalmente conferido

para sua prática e, na sequência, verificar se houve sua extrapola-

ção. Não, se trata em absoluto, de pretender que a Suprema Corte

substitua o Presidente da Casa Legislativa na atribuição de exercer

o juízo de delibação sobre o recebimento da denúncia, nem o

mandado de segurança deduz tal pedido.

A Constituição da República de 1988 outorgou à Câmara

dos Deputados juízo político de admissibilidade da denúncia. Caso

aprovada por dois terços dos deputados federais (arts. 51, I, e 86,

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http://goo.gl/6TdPLh


caput), será encaminhada ao Senado, ao qual cabe instaurar o pro-

cedimento, conduzir fase instrutória e realizar julgamento.

Na regulamentação do processo de julgamento dos crimes de

responsabilidade presentes na Lei 1.079/1950, já declarada parcial-

mente recepcionada pela Corte Suprema em reiteradas ocasiões,

assim se dispõe no que ora interessa:

Art. 14. É permitido a qualquer cidadão denunciar o Presi-dente da República ou Ministro de Estado, por crime deresponsabilidade, perante a Câmara dos Deputados.[…].Art. 16. A denúncia assinada pelo denunciante e com a firmareconhecida, deve ser acompanhada dos documentos que acomprovem, ou da declaração de impossibilidade de apre-sentá-los, com a indicação do local onde possam ser encon-trados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denúnciadeverá conter o rol das testemunhas, em número de cincono mínimo.[…].Art. 19. Recebida a denúncia, será lida no expediente da ses-são seguinte e despachada a uma comissão especial eleita, daqual participem, observada a respectiva proporção, represen-tantes de todos os partidos para opinar sobre a mesma.

Também é relevante a previsão do art. 38 do mesmo diploma,

ao determinar a aplicação subsidiária dos regimentos internos das

Casas Legislativas e do Código de Processo Penal.

Além da definição dos espaços decisórios das Casas Legislati-

vas e da existência de um momento de recebimento da denúncia,

nada mais elucidou o legislador ordinário quanto ao tema.

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A partir de tal ponto, duas atividades hermenêuticas tornam-

-se relevantes: o exercício de poderes regulamentares pelos mem-

bros da Câmara dos Deputados, jungidos ao quadro legalmente

conformado; e a tarefa de complementação, em termos axiológicos

e lacunares, no caso concreto, na apreciação das denúncias que ve-

nham a surgir, a ser realizada com base no regimento e no Código

de Processo Penal.

Não se pode exigir do legislador processual penal ordinário

olhar absoluto e completo sobre fenômeno que, ainda que propín-

quo, é distinto do processo-crime comum, isto é, não é possível

aplicação linear do Código de Processo Penal, como não o é de

outros dispositivos do regimento interno estranhos à regulamenta-

ção do processamento dos crimes de responsabilidade.

Passando ao exame dos referidos elementos complementares,

tem-se que o regimento cuida da questão no art. 218:

Art. 218. É permitido a qualquer cidadão denunciar à Câ-mara dos Deputados o Presidente da República, o Vice-Pre-sidente da República ou Ministro de Estado por crime deresponsabilidade.§ 1º A denúncia, assinada pelo denunciante e com firma re-conhecida, deverá ser acompanhada de documentos que acomprovem ou da declaração de impossibilidade de apre-sentá-los, com indicação do local onde possam ser encontra-dos, bem como, se for o caso, do rol das testemunhas, emnúmero de cinco, no mínimo.§ 2º Recebida a denúncia pelo Presidente, verificada a exis-tência dos requisitos de que trata o parágrafo anterior, serálida no expediente da sessão seguinte e despachada à Comis-

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são Especial eleita, da qual participem, observada a respectivaproporção, representantes de todos os Partidos.§ 3º Do despacho do Presidente que indeferir o recebi-mento da denúncia, caberá recurso ao Plenário.[...].

Percebe-se, aqui, a construção de interessantes contrapontos,

considerada a legislação ordinária. Com o fim de conferir a maior

amplitude à defesa dos valores tutelados pelo processo de impedi-

mento presidencial, legitimaram-se todos os cidadãos à denúncia.

A própria Lei 1.079, no art. 19, previra recebimento da denúncia,

atribuído pelo regimento interno ao Presidente da Casa Legisla-

tiva.

De outro lado, prevenindo-se contra eventuais abusos, o

mesmo regimento traz mecanismo de controle interno dos atos do

presidente: o recurso ao Plenário. Tal previsão preserva a capaci-

dade decisória da Casa, como reflexo de dissensos sociais, mesmo

quando haja divergências quanto à plausibilidade das denúncias

aduzidas.

Há assim, como pacificamente reconhecido pela jurisprudên-

cia da Corte Suprema, atribuição delibatória do Presidente da Câ-

mara dos Deputados em processos de natureza política contra

Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido, por exemplo, é a decisão

no Mandado de Segurança 20.941, cuja ementa segue parcial-

mente transcrita:

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[…] Competência do Presidente da Câmara dos Deputados,no processo do ‘impeachment’, para o exame liminar da ido-neidade da denúncia popular, que não se reduz à verificaçãodas formalidades extrínsecas e da legitimidade de denunci-antes e denunciados, mas se pode estender, segundo os votosvencedores, à rejeição imediata da acusação patentementeinepta ou despida de justa causa, sujeitando-se ao controledo plenário da Casa, mediante recurso, não interposto nocaso. [...]

De igual modo, essa foi a conclusão do Mandado de Segu-

rança 30.672-AgR, da relatoria do Ministro Ricardo Lewan-

dowski:

AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA.CONSTITUCIONAL. IMPEACHMENT. MINISTRO DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL. RECEBIMENTO DE DENÚNCIA. MESA DO

SENADO FEDERAL. COMPETÊNCIA. I – Na linha da jurisprudên-cia firmada pelo Plenário desta Corte, a competência doPresidente da Câmara dos Deputados e da Mesa do SenadoFederal para recebimento, ou não, de denúncia no processode impeachment não se restringe a uma admissão meramenteburocrática, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de rejeitá-la,de plano, acaso entendam ser patentemente inepta ou despi-da de justa causa. II – Previsão que guarda consonância comas disposições previstas tanto nos Regimentos Internos deambas as Casas Legislativas, quanto na Lei 1.079/1950, quedefine os crimes de responsabilidade e regula o respectivoprocesso de julgamento. III – O direito a ser amparado pelavia mandamental diz respeito à observância do regular pro-cessamento legal da denúncia. IV – Questões referentes à suaconveniência ou ao seu mérito não competem ao Poder Ju-diciário, sob pena de substituir-se ao Legislativo na análiseeminentemente política que envolvem essas controvérsias. V– Agravo regimental desprovido (MS 30672 AgR, RelatorMinistro RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe-200 de17 out. 2011).

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O fato de a própria Constituição haver atribuído ao crime de

responsabilidade presidencial juízo especial, exercido por órgãos de

natureza política, implica, por si, a necessidade de cautela na inter-

venção quanto às questões lá surgidas. Tal quadro é reforçado pela

já citada previsão de mecanismos de controle interno, de que, no

presente caso, não se tem registro de acionamento. Cumpre ao Ju-

diciário, desse modo, autolimitar-se, preservando o espaço de auto-

nomia da Casa Legislativa, que assume o ato como seu, na medida

em que nenhum dos seus membros exerce a faculdade de ques-

tioná-lo.

Isso não significa, porém, imunidade absoluta do ato. Mesmo

diante do beneplácito tácito dos demais membros da Casa Legisla-

tiva, o Judiciário ainda pode intervir diante de parâmetros objeti-

vos que permitam identificar excesso ou desvio de poder no

exercício do dever-poder delibatório pelo Presidente da Câmara

dos Deputados.

Encontra-se aqui o sentido a ser dado ao crivo de justa causa

do Presidente: trata-se não da transposição absoluta da apreciação

judicial típica do crime comum, calcada nos preceitos técnicos do

Código Penal e que, transportada a órgão jurídico-político, resul-

taria em nada mais do que um arremedo de justiciabilidade; mas

de exame de objetividade, isonomia e clareza, que deixem eviden-

tes as premissas consideradas para afirmar a presença ou ausência

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dos requisitos mínimos de densidade fática aptos a ensejar a defla-

gração do processo de apuração de responsabilidades.

É de se repetir, o impeachment é um processo político, instau-

rado, instruído e julgado por políticos, mas que deve observar,

como em todo processo, o princípio do due process of law (MS

21.623, Relator Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 28 maio 1993).

São essas as estreitas balizas que autorizam a apreciação do ato

impugnado pelo Judiciário.

2.5 Da abertura de créditos suplementares

Antes de adentrar na questão dos decretos não numerados as-

sinados pelo Vice-Presidente da República no ano fiscal de 2015,

cabe delinear alguns pressupostos conceituais e legais a respeito da

possibilidade de abertura de créditos suplementares na perspectiva

do direito orçamentário brasileiro.

Embora a prévia e adequada programação das receitas e des-

pesas seja fundamental para a boa execução orçamentária, muitas

vezes a Lei Orçamentária Anual (LOA) não prevê a realização de

determinados dispêndios ou não dispõe de recursos suficientes

para atendê-los no exato momento em que deveriam ser efetua-

dos. A despesa pode tanto ter sido dotada no orçamento, mas não

contar com recursos suficientes, como pode se revelar necessária

após a aprovação da LOA, mas não ter previsão orçamentária.

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Nessa última hipótese fala-se em “despesa não computada”.

Para solucionar ambas as situações, faz-se uso dos denominados

créditos adicionais. O art. 40 da Lei 4.320/1964 define os créditos

adicionais e o art. 41 fornece a sua classificação:

Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesanão computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Or-çamento.Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orça-mentária;II – especiais, os destinados a despesas para as quais não hajadotação orçamentária específica;III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e im-previstas, em caso de guerra, comoção intestina ou calami-dade pública.Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autoriza-dos por lei e abertos por decreto executivo.

A LOA referente ao exercício fiscal de 2015 foi sancionada

em 20 de abril de 2015 (DOU de 22 abr. 2015, com retificações

publicadas em 20 maio 2015, 25 ago. 2015 e 15 out. 2015). A pró-

pria LOA autoriza a abertura de créditos suplementares por parte

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do Executivo, nos termos e hipóteses do art. 4º, caput7, I a XXIX e

§§ 1º a 7º.

Portanto, a Presidência da República estava autorizada pelo

Congresso Nacional, quanto ao orçamento de 2015, e em razão da

própria LOA, a abrir crédito suplementar mediante decreto, obser-

vados simultaneamente os seguintes requisitos: a) observância dos

valores constantes da LOA 2015, excluídas as alterações decorren-

tes de créditos adicionais; b) compatibilidade com a meta do

resultado primário; c) respeito aos recursos legalmente vincula-

dos à finalidade específica (LRF, art. 8º, parágrafo único); d) ob-

servância dos limites e das condições estabelecidos no art. 4º da

LOA 2015; e e) impossibilidade de cancelamento de valores inclu-

ídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas indi-

viduais.

A importância do resultado primário reside no fato de que

demonstra o grau de dependência – ou independência – do ente

público em relação a recursos de terceiros para custear suas neces-

sidades de gastos.

7 Art. 4o Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aosvalores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditosadicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentá-ria sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário esta-belecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto noparágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidosneste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos emdecorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento dedespesas: [...]

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No que diz respeito à compatibilidade da meta do resultado

primário, a LOA 2015 foi elaborada de acordo com a Lei de Dire-

trizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2015 (Lei 13.080,

de 2.1.2015). Referido diploma estabeleceu as diretrizes tanto para

a elaboração quanto para a execução da LOA 2015. Integram a

LDO os seguintes anexos: a) relação dos quadros orçamentários

consolidados; b) relação das informações complementares ao pro-

jeto de lei orçamentária; c) despesas que não serão objeto de limi-

tação de empenho; d.1.) metas fiscais anuais; d.2.) demonstrativo

da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter conti-

nuado; e) riscos fiscais e f) objetivos das políticas monetária, credi-

tícia e cambial.

As metas fiscais são estabelecidas em valores correntes e cons-

tantes, relativos a receitas, despesas, resultado nominal e primário e

montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e

para os dois seguintes (LC 101/2000, art. 4º, § 1º). O demonstra-

tivo deve ser instruído com memória e metodologia de cálculo

que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as

fixadas nos exercícios anteriores, e evidenciando a consistência de-

las com as premissas e os objetivos da política econômica nacional

(LC 101/2000, art. 4º, § 2º, II).

Portanto, a abertura de créditos suplementares mediante au-

torização em decretos não numerados, com suporte na LOA, en-

volve a observância de diversos critérios jurídico-formais e

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econômicos. Evidenciada a incompatibilidade da abertura com a

meta do resultado primário, a autoridade que tiver procedido à

abertura dos créditos suplementares sujeita-se às sanções da Lei de

Responsabilidade Fiscal, sem prejuízo da sua responsabilização po-

lítica.

A incompatibilidade decorre tanto do descumprimento, pura

e simples da meta, quanto do reconhecimento formal de necessi-

dade de revisão da meta por parte do executor do orçamento. Até

a meta fiscal ser revisada em nova diretriz orçamentária, a conduta

prudente é não comprometer o desempenho com a abertura de

novos créditos suplementares, porque em desacordo com a LOA.

2.6 Uniformidade no exame dos decretos não numerados

Definidos os limites da apreciação do ato do Presidente da

Câmara, passa-se ao exame do mérito.

O impetrante aduz que a decisão do Presidente da Câmara

dos Deputados, que deixou de receber denúncia contra o Vice-

-Presidente da República, baseou-se em motivo falso e inexistente.

Constrói a tese em torno da alegação de que o Vice-Presidente da

República:

[….] no exercício da Presidência da República ter realizadoconduta típica idêntica à de Dilma Rousseff no dias26/05/2015 e 07/07/2015, o qual assinou 04 decretos nãonumerados com inobservância consciente e volitiva de pres-crição da Lei 13.115/15 (LOA/15), a qual em seu artigo 4º

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autoriza a abertura de créditos suplementares, mas desde queas alterações promovidas 'sejam compatíveis com a obtençãoda meta de resultado primário estabelecida para o exercíciode 2015 e sejam observados (sic) o disposto no parágrafoúnico do Art 8º da LRF.

É necessário, portanto, aferir se houve assimetria de critérios

na apreciação da assinatura de decretos não numerados autorizati-

vos de créditos orçamentários, com descumprimento da meta fis-

cal de resultado primário fixada para o respectivo exercício. Trata-

-se da única conduta que é simultaneamente atribuída à Presidente

e ao Vice-Presidente da República.

Cabe aqui avaliar a uniformidade de critério quanto à apreci-

ação de atos privativos da Presidência que compartilham a mesma

finalidade e o mesmo arcabouço normativo.

A conduta atribuída ao Vice-Presidente restringe-se à assina-

tura de quatro decretos não numerados, todos, alegadamente, com

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descumprimento da meta fiscal. O primeiro decreto é do dia 26 de

maio de 20158 e os três últimos de 7 de julho9, 10 e 11 daquele ano.

No corpo da denúncia apresentada à Câmara dos Deputados,

o impetrante afirma expressamente:

Os decretos acima mencionados foram editados e publicadosapós a data de propositura do PLN 5/2015 no Congresso

8 O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidenteda República, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, in-ciso IV, da Constituição, e tendo em vista a autorização contida no art.4º ,caput, inciso IV, alínea “c”, inciso VI, alínea “a”, inciso XVI, alínea“c”, e inciso XXI, alínea “c”, da Lei nº 13.115, de 20 de abril de 2015,DECRETA:Art. 1º Fica aberto aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social daUnião (Lei nº 13.115, de 20 de abril de 2015) , em favor de diversos ór-gãos do Poder Executivo e de Transferências a Estados, Distrito Federale Municípios, crédito suplementar no valor de R$ 7.280.424.558,00(sete bilhões, duzentos e oitenta milhões, quatrocentos e vinte e quatromil, quinhentos e cinquenta e oito reais), para atender às programaçõesconstantes do Anexo I.Art. 2º Os recursos necessários à abertura do crédito de que trata o art.1º decorrem de anulação parcial de dotações orçamentárias, conformeindicado no Anexo II.Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (DOUde 27 maio 2015.)

9 O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente daRepública, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, inciso IV,da Constituição, e tendo em vista a autorização contida no art. 4º, caput,inciso III, da Lei nº 13.115, de 20 de abril de 2015, DECRETA:Art. 1º Fica aberto ao Orçamento Fiscal da União (Lei nº 13.115, de 20 deabril de 2015), em favor de Transferências a Estados, Distrito Federal eMunicípios, crédito suplementar no valor de R$ 934.179.320,00 (nove-centos e trinta e quatro milhões, cento e setenta e nove mil, trezentos evinte reais), para atender à programação constante do Anexo.Art. 2º Os recursos necessários à abertura do crédito de que trata o art. 1ºdecorrem de excesso de arrecadação, sendo:I – R$ 92.130.827,00 (noventa e dois milhões, cento e trinta mil, oitocen-tos e vinte e sete reais) da Transferência do Imposto Territorial Rural;

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http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13115.htm


Nacional, algo que revela tanto a consciência quanto a von-tade, elementos que caracterizam o dolo do denunciado naprática do crime de responsabilidade [...]12.

No ato impugnado pelo impetrante, o Presidente da Câmara

dos Deputados reconhece o atendimento dos requisitos formais da

representação (firma reconhecida do denunciante, quitação eleito-

II – R$ 833.172.029,00 (oitocentos e trinta e três milhões, cento e setentae dois mil, vinte e nove reais) da Contribuição de Intervenção no Domí-nio Econômico – Combustíveis;III – R$ 6.301.384,00 (seis milhões, trezentos e um mil, trezentos e oitentae quatro reais) das Contribuições sobre Concursos de Prognósticos;IV – R$ 1.847.014,00 (um milhão, oitocentos e quarenta e sete mil e ca-torze reais) do Imposto sobre Operações Financeiras – Ouro; eV – R$ 728.066,00 (setecentos e vinte e oito mil, sessenta e seis reais) deRecursos de Concessões e Permissões.Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (DOU de 8jul. 2015.)

10 O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidenteda República, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, in-ciso IV, da Constituição, e tendo em vista a autorização contida no art.4º , caput, inciso I, alíneas “a” e “e”, da Lei nº 13.115, de 20 de abril de2015, DECRETA:Art. 1º Fica aberto ao Orçamento Fiscal da União (Lei nº 13.115, de 20de abril de 2015), em favor de Operações Oficiais de Crédito, créditosuplementar no valor de R$ 38.252.352,00 (trinta e oito milhões, du-zentos e cinquenta e dois mil, trezentos e cinquenta e dois reais), paraatender à programação constante do Anexo I.Art. 2º Os recursos necessários à abertura do crédito de que trata o art.1º decorrem de:I – superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União doexercício de 2014, relativo a Contribuições sobre Concursos de Prog-nósticos, no valor de R$ 18.562.405,00 (dezoito milhões, quinhentos esessenta e dois mil, quatrocentos e cinco reais); eII – anulação parcial de dotação orçamentária, no valor de R$19.689.947,00 (dezenove milhões, seiscentos e oitenta e nove mil, nove-centos e quarenta e sete reais), conforme indicado no Anexo II.

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ral, documentos que demonstram a publicação no Diário Oficial da

União dos decretos sem número questionados na representação).

Em seguida, vai ao ponto:

Por essa razão, trata-se aqui, exclusivamente, de aferir se defato há identidade entre as condutas praticadas pelo Vice--Presidente da República no exercício da Presidência eaquelas que ensejaram o recebimento da Denúncia porCrime de Responsabilidade n. 1/2015 (DCR n. 1/2015)em desfavor da Presidente da República.

Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (DOU de 8jul. 2015.)

11 O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente daRepública, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, inciso IV,da Constituição, e tendo em vista a autorização contida no art. 4º, caput,inciso I, alínea “a”, e inciso II, e § 1º, da Lei nº 13.115, de 20 de abril de2015, DECRETA:Art. 1º Fica aberto ao Orçamento da Seguridade Social da União (Lei nº13.115, de 20 de abril de 2015), em favor do Ministério da Saúde, créditosuplementar no valor de R$ 1.972.972.155,00 (um bilhão, novecentos esetenta e dois milhões, novecentos e setenta e dois mil, cento e cinquenta ecinco reais), para atender às programações constantes do Anexo I.Art. 2º Os recursos necessários à abertura do crédito de que trata o art. 1ºdecorrem de anulação parcial de dotações orçamentárias, conforme indi-cado no Anexo II.Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (DOU de 8jul. 2015.)

12 Denúncia apresentada pelo impetrante à Câmara dos Deputados, fl. 08.

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O impetrante, outrossim, aponta violação ao art. 167, V13, da

Constituição Federal, pelo Vice-Presidente da República ao abrir

crédito suplementar sem prévia autorização legislativa, conforme

se extrai deste trecho da denúncia:

Ocorre que o Vice-Presidente da República, ora de-nunciado, ele também realizou conduta típica idên-tica à de Dilma Rousseff, quando ele, no exercício daPresidência da República, editou da mesma forma decretosnão numerados abrindo crédito suplementar sem autoriza-ção do Congresso Nacional e com inobservância conscientee volitiva de prescrição legal.Nota-se que o art. 167, inciso V, da Constituição Federal, es-tabelece ser vedada a abertura de crédito suplementar semprévia autorização legislativa e sem indicação dos recursoscorrespondentes. Esta autorização na verdade tem que cons-tar de lei específica nos termos do art. 165, § 8º, da CR/88.

13 Art. 167. São vedados:I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentáriaanual;II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que exce-dam os créditos orçamentários ou adicionais;III – a realização de operações de créditos que excedam o montante dasdespesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplemen-tares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativopor maioria absoluta;IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressal-vadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe-rem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviçospúblicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e pararealização de atividades da administração tributária, como determinado,respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de ga-rantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pelaEmenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia au-torização legislativa e sem indicação dos recursos corresponden-tes; […]

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Os fatos relativos ao denunciado ocorreram da mesma formatanto em 2014 como também em 2015, sendo que especi-ficamente sobre os decretos do corrente ano, pode-se notarque eles foram assinados pelo Vice-Presidente nos dias 26 demaio e 7 de julho, sendo um no primeiro dia e mais três ou-tros no segundo, totalizando 4 decretos assinados com inobservância da lei, todos publicados no Diário Oficial daUnião conforme comprova documentação anexa.E da mesma forma que os decretos assinados pela Presidenteda República Dilma Rousseff, os decretos assinados peloVice-Presidente da República Michel Temer também infor-maram que os recursos necessários à abertura dos créditosdecorreram de anulação parcial de dotações orçamentárias eexcesso de arrecadação. [Os destaques são do original.]

Pertinente verificar se o critério adotado pelo Presidente da

Câmara dos Deputados, em sua decisão de 5 de janeiro passado,

negando seguimento à denúncia contra o Vice-Presidente Michel

Temer, guarda simetria com a decisão pela qual recebeu a denún-

cia em relação à Presidente Dilma Rousseff, em dezembro de

2015.

É sabido que o recebimento da denúncia em relação à Sra.

Presidente da República se deu em relação a duas modalidades de

fatos: a) atrasos no repasse de recursos a instituições financeiras e

também a autarquias federais, como o INSS, visando ao alegado

propósito de apresentar as contas federais em situação melhor do

que as efetivas (esses atrasos foram vulgarmente denominados “pe-

daladas fiscais”); b) abertura de créditos suplementares mediante a

edição de decretos não numerados em desacordo com a Lei de

Diretrizes Orçamentárias (Lei 13.080/2015). Em sua decisão, o

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deputado federal Eduardo Cunha, após rebater várias alegações dos

denunciantes quanto à tipicidade dos fatos narrados, ao tratar dos

decretos não numerados, afirma14:

12. Sob outra perspectiva, contudo, a denúncia merece ad-missão.Como anteriormente consignado, além dos requisitos for-mais estabelecidos na legislação, devidamente preenchidos naespécie, cabe ao Presidente da Câmara dos Deputados, nessafase de admissibilidade ou delibação da denúncia, verificar apresença dos requisitos materiais para o seu recebimento.Dentre esses requisitos materiais, estão o apontamento deuma ou mais condutas da DENUNCIADA tipificada(s) comocrime de responsabilidade e a indicação da participação di-reta dela no(s) ato(s), em tese, praticado em desconformidadecom as normas previstas na lei específica.Nesse particular, entendo que a denúncia oferecida atendeaos requisitos mínimos necessários, eis que indicou ao me-nos seis Decretos assinados pela DENUNCIADA no exercício fi-nanceiro de 2015 em desacordo com a LDO e, portanto,sem autorização do Congresso Nacional.A edição desses Decretos não numerados, os quais suposta-mente abriram créditos suplementares em desacordo com alei orçamentária, configura, em abstrato, os tipos penais pre-vistos nos itens 4 e 6 do art. 10 da Lei nº 1.079/50, cujas re-dações são as seguintes:

“Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orça-mentária:[…] 4 – Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivoda lei orçamentária.[…]

14 Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/int/dpsn/2015/decisaodapresidencia-57098-2-dezembro-2015-782051-publicacaooriginal-148875-cd-presi.html>. Acesso em: 2 maio 2016.

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http://www2.camara.leg.br/legin/int/dpsn/2015/decisaodapresidencia-57098-2-dezembro-2015-782051-publicacaooriginal-148875-cd-presi.html




6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordocom os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem funda-mento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou cominobservância de prescrição legal; (Incluído pela Lei nº10.028, de 2000) […]”.

Importante destacar que os seis decretos apontados no qua-dro aposto na página 18 da denúncia foram assinados pelaDENUNCIADA, o que significa dizer que há indícios suficientesda sua participação direta nessa conduta que, em tese, im-porta em crime de responsabilidade.O eventual crime de responsabilidade, como sustentam osDENUNCIANTES, pode ser configurado também pelo descum-primento do artigo 4º da Lei 12.952 de 2014 (Lei Orça-mentária Anual LOA), que determinou que a abertura decréditos suplementares (ou adicionais) estava condicionadaao alcance da meta de resultado primário (poupança) estabe-lecida.Segundo esse dispositivo legal, “fica autorizada a abertura decréditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, ex-cluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde queas alterações promovidas na programação orçamen-tária sejam compatíveis com a obtenção da meta deresultado primário estabelecida para o exercício de2014”.Também não ignoro ter o Poder Executivo enviado aoCongresso Nacional projeto de lei alterando a meta fiscal de2015 (PLN nº 5/2015), porém, além de pendente de apreci-ação, mesmo se for aprovado, não altera a realidade dosfatos: até o presente momento, o Poder Executivo, coman-dado pela DENUNCIADA, administrou o orçamento de 2015como se a situação fosse superavitária, quando o déficit esti-mado pode chegar a R$ 100.000.000.000,00 (cem bilhõesde reais).Em outras palavras, o PLN nº 5/2015, ainda que aprovado,não retira a tipicidade hipotética da conduta da DENUNCIADA

nesse particular, já que os créditos orçamentários eram irre-gulares à época em que os seis Decretos não numerados

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apontados pelos DENUNCIANTES foram por ela assinados. [Osdestaques são do original.]

Embora a decisão do Presidente da Câmara dos Deputados

não registre as datas de assinatura dos seis decretos não numerados

pela Presidente da República, elas são conhecidas: 27 de julho e 20

de agosto de 201515. A respeito, ainda que seja documento poste-

rior ao ato de recebimento da denúncia, vale citar o relatório do

deputado federal Jovair Arantes, porque ali há exposição detalhada

do contexto no qual foram editados os decretos não numerados

considerados pela Câmara dos Deputados para autorizar o início,

propriamente dito, do processo de impeachment e a relevância do

envio do PLN n. 5/2015, encaminhado ao Congresso Nacional

pela Mensagem Presidencial 269, de 22 de julho de 2015, como

marco a evidenciar o comprometimento da meta fiscal:

E M RELAÇÃO AO ANO DE 2015 No ano de 2015, a Denunciada assinou quatro Decretos semnúmero em 27/07/2015, assim como dois Decretos sem nú-mero em 20/08/2015, todos eles indicando fontes de finan-ciamento incompatíveis com a obtenção da meta desuperávit primário, em descumprimento ao caput do art. 4ºda LOA, uma vez que a meta fiscal estaria comprometida nomomento de sua edição. Os seis Decretos somados montamaproximadamente R$ 95,9 bilhões, sendo R$ 93,4 bilhõesde anulação de dotações orçamentárias, R$ 1,6 bilhão de su-peravit financeiro e R$ 863,6 milhões de excesso de arreca-dação.

15 A relação completa de todos os decretos não numerados de 2015, assinadostanto pela Presidente da República quanto pelo Vice-Presidente, pode serconsultada em <http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-1/de-cretos-nao-numerados1/2015-decretos-nao-numerados>.

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Os exames do Relatório de Avaliação do 3º bimestre de2015 e do PLN nº 5/2015 e respectiva Mensagem (encami-nhados ao Congresso Nacional em 22 de julho de 2015) re-velariam o reconhecimento por parte do Poder Executivode que as metas estabelecidas na LDO-2015 (Lei nº13.080/2015) não estavam sendo nem seriam cumpridas. Ainda, o art. 4º da Lei nº 13.115/2015 (Lei OrçamentáriaAnual de 2015) é expresso em exigir que a abertura de cré-ditos suplementares seja compatível com a obtenção da metade resultado primário, tal como previsto no art. 4º daLOA/2014. Segundo os Denunciantes, a apresentação do PLN nº5/2015 significaria que a meta fiscal prevista para o ano de2015 não seria atendida, tendo em vista que o seu objeto é,exatamente, reduzir as metas estabelecidas na LDO. […]À semelhança de 2014, no ano de 2015, os Decretos não nu-merados acima referidos foram editados e publicados em ummomento (entre 27/07/2015 e 20/08/2015) em que a metanão estava, nem seria cumprida, como se depreende do refe-rido PLN. Ocorre que, segundo os Denunciantes, en-quanto pendente a aprovação do PLN nº 05/2015pelo Legislativo (protocolado no Congresso Nacionalem 22/07/2015, e aprovado somente em02/12/2015), estando os limites de programação dadespesa comprometidos, não poderiam os créditoster sido abertos por decreto. [O destaque é do original.]

O que se extrai do caso apontado como paradigma autoriza-

dor de eventual processo de impeachment do Vice-Presidente da

República, vale dizer, o próprio recebimento da denúncia contra a

Presidente da República, é que, quanto aos decretos não numera-

dos, a violação da prévia autorização legislativa para a abertura de

créditos suplementares decorreu do não cumprimento da meta de

resultado primário (art. 4º, caput, da LOA 2015). E a data conside-

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rada para o reconhecimento de descumprimento da meta foi 22

de julho de 2015.

2.7. Redução da meta de resultado primário

Ao propor a alteração da LDO 2015, a Presidência da Repú-

blica apresentou, com o PLN 5/2015, novo Anexo de Metas Fis-

cais Anuais, em cumprimento ao art. 4º, § 2º da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Naquele anexo noticia as medidas adota-

das quanto ao controle e contigenciamento de gastos, elevação de

alíquotas, proposta de reversão parcial da desoneração da folha de

pagamento e proposta de aumento da Contribuição Social sobre o

Lucro Líquido – CSLL. Entretanto, na sequência, considera insufi-

cientes as medidas relatadas para o desiderato de manutenção da

meta fiscal:

Assim, apesar de todas as medidas adotadas, tornou-se impe-riosa a redução da meta de resultado primário a ser realizadoem 2015. Em termos nominais, a meta de superávit primáriodo setor público não financeiro consolidado para 2015 fica,portanto, fixada em R$ 8.747 milhões, equivalente a 0,15%do PIB. Para 2016 e 2017, define-se um cenário de elevaçãogradual do resultado primário para R$ 0,7% do PIB e 1,3%do PIB, respectivamente.

Para a consecução dos resultados fiscais propostos, o cenáriomacroeconômico de referência (Tabela 1) pressupõe recupe-ração moderada da atividade econômica, atingindo cresci-mento de 0,5% em 2016 e 1,8% em 2017. O cenário deinflação, por sua vez, prevê elevação temporária da inflaçãoem 2015, por conta da política de realinhamento tarifário,

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mas com desaceleração nos anos subsequentes, em conso-nância com os objetivos da política macroeconômica. Assim,terminado o ajuste nos preços monitorados, há convergênciada inflação para o centro da meta.16

À luz da responsabilidade fiscal, o gestor, ao executar o orça-

mento, deve cumprir comandos normativos emanados da LRF, da

LDO e da LOA. A abertura de créditos suplementares envolve a

observância de aspectos macroeconômicos e jurídicos. Do ponto

de vista jurídico, o momento em que o Executivo documenta e

propõe ao Legislativo o reposicionamento da meta torna incontro-

versa a situação de comprometimento, sendo prudencial que cesse

a abertura de créditos suplementares com base em dispositivos do

art. 4º da LOA 2015 até a readequação da meta.

Para efeito dos decretos não numerados em exame, dizer que

não houve o cumprimento da meta fiscal e que não houve prévia

autorização legislativa converge ao mesmo argumento, uma vez

que o cumprimento era requisito para que fosse confirmada a au-

torização legislativa constante da própria LOA 2015.

3 CONCLUSÃO

O Presidente da Câmara dos Deputados, ao apreciar os de-

cretos não numerados de responsabilidade da Presidente da Repú-

blica e do Vice-Presidente da República adotou os mesmos

16 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/PLN/2015/ANEXOS/MSG269-15-anexo.pdf

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/PLN/2015/ANEXOS/MSG269-15-anexo.pdf

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/PLN/2015/ANEXOS/MSG269-15-anexo.pdf


critérios em ambos os casos, e o resultado oposto em uma e outra,

a primeira com acolhimento da denúncia e a segunda com a de-

claração de inépcia, decorre do marco cronológico adotado pelo

Congresso Nacional para reconhecer o descumprimento da meta

fiscal.

Critério, aliás, que resultou, como acima exposto, da própria

avaliação da Presidência da República, a quem coube a iniciativa

do PLN 05/2015.

Assim, nos limites estabelecidos para a apreciação dos atos do

Congresso Nacional pelo Poder Judiciário, não se verifica violação

de norma constitucional ou conduta abusiva por parte do impe-

trado.

Ante o exposto, opina a Procuradoria-Geral da República

pela denegação da segurança, cassada a liminar anteriormente con-

cedida.

Brasília (DF), 5 de maio de 2016.

Rodrigo Janot Monteiro de BarrosProcurador-Geral da República

RJMB/JCCR/OBF/WCS/LCF

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Nº 96774/2016 – ASJCIV/SAJ/PGR...Eduardo Consentino da Cunha, mediante o qual foi julgada inepta...

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