MINISTÉRIO DA SAÚDE

SECRETARIA DE GESTÃO ESTRATÉGICA E PARTICIPATIVA

DEPARTAMENTO NACIONAL DE AUDITORIA DO SUS – DENASUS

RELATÓRIO DE GESTÃO 2008

Dezembro - 2008

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MINISTÉRIO DA SAÚDE

Ministro de Estado José Gomes Temporão

SECRETARIA DE GESTÃO ESTRATÉGICA E PARTICIPATIVA

Antônio Alves de Souza

DEPARTAMENTO NACIONAL DE AUDITORIA DO SUS

Diretor Luís Carlos Bolzan

Coordenadora Geral de Auditoria

Amélia de Andrade

Coordenador Geral de Desenvolvimento, Normatização e Cooperação Técnica José João Lanceiro da Palma

Coordenação Geral de Infra-estrutura e Logística

João Batista Silva de Ávila

Coordenadora de Sistemas de Informação Ana Paula Oliveira de Faria

Elaboração Sandro Gerardi

Amélia de Andrade João Batista Silva de Ávila

José João Lanceiro da Palma Carlos Roberto Pires Dantas

Contribuição Jozimar Barros Carneiro

Missão Institucional

“Realizar auditoria no SUS, contribuindo para a qualificação da gestão, visando a melhoria da atenção e do acesso às ações e serviços de saúde.”

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_____________________________________________SUMÁRIO

1 Apresentação

2 A Instituição – histórico e competências

3 Diretrizes e Metas

4 Execução das Ações

4.1 Ações de Auditoria

4.2 Ações de Cooperação Técnica

5 Recursos Orçamentários e Financeiros

6 Recursos Orçamentários e Financeiros

7 Recursos Logísticos

8 Conclusão

4

1. Apresentação

O Departamento Nacional de Auditoria do SUS – DENASUS, órgão integrante da estrutura

da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do Ministério da Saúde e componente federal do

Sistema Nacional de Auditoria – SNA apresenta Relatório de Gestão relativo ao exercício de 2008,

conforme Instrução Normativa TCU nº 47, de 27 de outubro de 2004, e Decisão Normativa TCU nº

85, de 19 de setembro de 2007, com a finalidade de subsidiar o Relatório de Gestão da SGEP e dar

publicidade às atividades desenvolvidas.

Este Relatório mostra as informações resultantes das ações e atividades desenvolvidas por

suas coordenações gerais e unidades desconcentradas nos Estados da Federação, as Divisões e os

Serviços de Auditoria, em conformidade com suas competências legais visando a transparência dos

gastos públicos, a ampliação do acesso às ações e serviços e a qualificação da atenção à saúde e

contribuindo para a redução das desigualdades sociais e o fortalecimento da cidadania.

Como pode ser observado neste Relatório de Gestão, o DENASUS encontra-se integrado ao

processo de trabalho da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, e como órgão central do

SNA, pertencente à estrutura do Ministério da Saúde, tem envidado todos os esforços no sentido de

atingir suas metas.

Luís Carlos Bolzan Diretor

5

2. A Instituição - histórico e competências

A Constituição de 1988 estabeleceu que a saúde é um direito de todos e dever do Estado,

garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de

outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e

recuperação.

Estabeleceu ainda que cabe ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua

regulamentação, fiscalização e controle, e que lei complementar estabelecerá as normas de

fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e

municipal.

Assim, em atendimento às determinações constitucionais, a Lei nº. 8.080, de 19 de setembro

de 1990 - Lei Orgânica da Saúde – dispôs sobre as condições para a promoção, proteção e

recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes.

A Lei nº. 8.689 de 27 de julho de 1993 instituiu no âmbito do Ministério da Saúde o

Sistema Nacional de Auditoria - SNA, definindo que o então Departamento de Controle, Avaliação

e Auditoria – DCAA seria o órgão central do Sistema.

O Decreto nº. 1.651, de 28 de setembro de 1995, regulamentou o Sistema Nacional de

Auditoria no âmbito do SUS, definindo no § 1º do art. 4º o DCAA como órgão de atuação do SNA

no plano federal.

O Decreto nº. 2.477, de 28 de janeiro de 1998, aprovou a estrutura regimental do Ministério

da Saúde subordinando o DCAA à Secretaria Executiva.

Em 1º de junho de 2000, o Decreto nº. 3.496, com base no artigo 32 da Lei nº. 9.649, de 27

de maio de 1998, ao aprovar a estrutura regimental do Ministério da Saúde alterou o nome do

DCAA e definiu que o Departamento Nacional de Auditoria do SUS – DENASUS é órgão de

assistência direta e imediata ao Ministro de Estado da Saúde.

Esse Decreto organizou as atividades de controle, avaliação e auditoria no âmbito do

Ministério da Saúde determinando que o DENASUS atuará no acompanhamento da programação

aprovada da aplicação dos recursos repassados aos Estados, aos Municípios, ao Distrito Federal e

na verificação da regularidade dos procedimentos praticados por pessoas físicas e jurídicas,

mediante exame analítico, verificação in loco e pericial.

6

A Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, dispôs sobre a Organização da Presidência da

República e dos Ministérios - estabelecendo no art. 27, inciso XX, alínea "b" como área de

competência do Ministério da Saúde - "a coordenação e fiscalização do SUS".

A Portaria nº 2.123/GM, de 7 de outubro de 2004, aprovou o Regimento Interno do

DENASUS e das Divisões e Serviços de Auditoria, sendo que sua redação foi alterada pela Portaria

nº 265, de 18 de fevereiro de 2005.

Com a publicação do Decreto nº. 5.841, de 13 de julho de 2006, o DENASUS passou a

integrar a estrutura da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, órgão singular do Ministério

da Saúde que ganhou novo formato diante do crescente grau de complexidade da

institucionalização do SUS, concomitantemente à progressiva descentralização das

responsabilidades pela execução das ações de saúde e pelo uso dos recursos financeiros, tornando

necessário consolidar a competência na execução dos processos de gestão estratégica e

participativa do sistema.

As competências do DENASUS estão contidas no artigo 30 do anexo I do Decreto nº 5.974,

de 29 de novembro de 2006, que definiu a nova estrutura do Ministério da Saúde, sem contudo,

promover alterações nas competências da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa.

Dessa forma, reuniram-se diversas estruturas responsáveis pelas funções de apoio à gestão

estratégica e participativa no SUS na Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa - SGEP, que

têm áreas de atuação complementares, com vistas a ganhar racionalidade e maior efetividade ao

atuarem em conjunto.

3. Diretrizes e Metas

A Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa, aprovada pela Portaria nº

3.027/GM, de 26 de novembro de 2007, é a principal diretriz para as ações do DENASUS ao

estabelecer que as ações de auditoria estão voltadas para o diagnóstico e transparência, estimulando

e apoiando o controle social, possibilitando o acesso da sociedade às informações resultados das

ações do SNA, consolidando a auditoria como instrumento de gestão.

Cabe ao DENASUS, além da realização de auditorias, o fortalecimento dos componentes

estaduais e municipais do Sistema Nacional de Auditoria (SNA) do SUS, visando unificar os

processos e práticas de trabalho para os três entes federativos, bem como contribuir para o

aperfeiçoamento organizacional, normativo e de recursos humanos dos órgãos que compõem o

SNA.

7

Essas diretrizes foram indicativas para a constituição do Plano Plurianual - PPA –

2008/2011 aprovado pela Lei nº 11.653, de 7 de abril de 2008, onde o DENASUS é responsável

pela Ação 10.124.0016.8708.0001 – Auditoria do Sistema Único de Saúde, com a meta de

realizar 1.000 auditorias no presente exercício.

Para o desenvolvimento dos trabalhos essa ação foi subdividida nas seguintes subações:

1. Apoio para implementação dos componentes do Sistema Nacional de Auditoria –

SNA;

2. Normatização, desenvolvimento de recursos humanos e cooperação técnica para o

SNA;

3. Execução de auditorias

No Plano de Aceleração do Crescimento da Saúde “Programa Mais Saúde” as ações do

DENASUS estão inseridas na Medida “Fortalecer o Sistema Nacional de Auditoria do SUS,

componentes federal e estadual, e implementar o componente municipal do SNA” do Eixo 5 –

Qualificação da Gestão, cuja meta é implantar 302 unidades do Sistema de Auditoria do SUS no

período de 2008 a 2011.

Neste quantitativo estão inseridos as 27 Unidades Federadas, os municípios acima de

100.000 habitantes e as capitais, devendo ainda equipar as unidades descentralizadas do DENASUS

e fortalecer os recursos humanos necessários.

4 Execução das Ações

Visando atingir os objetivos estabelecidos, foi iniciado em novembro de 2007 o

planejamento estratégico do DENASUS cujos resultados foram:

Missão: “Realizar auditoria no SUS, contribuindo para a qualificação da gestão, visando a

melhoria da atenção e do acesso às ações e serviços de saúde.”

Visão de Futuro: “Ser referência em auditoria, reconhecido pela construção do SNA e sua

contribuição para a universalização do acesso e qualidade da atenção à saúde no SUS.”

Valores Organizacionais: Humildade, Inovação, Comprometimento, Qualidade, Senso de

Equipe, Ética, Convívio e Justiça

Ações estratégicas para 2008:

1. Elaborar a Política Nacional de Auditoria do SUS;

8

2. Recuperar o passivo de auditorias;

3. Pesquisar gargalos à realização produtiva de auditorias;

4. Revisar e elaborar novo fluxo do processo de auditoria;

5. Descrever procedimentos operacionais;

6. Instituir critérios de avaliação de desempenho ao processo de auditoria;

7. Disponibilizar recursos logísticos para auditorias;

8. Elaborar plano de cooperação para desenvolvimento do SNA;

9. Elaborar palestra/seminário para sensibilização sobre a importância e benefícios da

auditoria para o gestor do SUS;

10. Elaborar Planos Anuais de Auditorias em conjunto com componentes estaduais e

municipais do SNA;

11. Elaborar diretrizes para planejamento de investimentos para desenvolvimento do SNA;

12. Implementar canais para divulgação das orientações técnicas;

13. Estabelecer sistematização da elaboração e atualização das orientações técnicas;

14. Elaborar plano de capacitação;

Foram propostos 24 indicadores de processo ou de resultado, dos quais 10 foram elaborados

e estão em fase de coleta dos dados para posterior análise após o término do exercício.

4.1 Ações de Auditoria

Foram realizadas 746 atividades de controle durante o exercício de 2008, sendo 620

auditorias, 118 visitas técnicas e 8 perícias, que representaram 1.153 unidades/instituições

integrantes do SUS.

Consta do SISAUD/SUS o montante auditado por amostragem de R$ 9.124.924.109,07

(nove bilhões, cento e vinte e quatro milhões, novecentos e vinte e quatro mil, cento e nove reais e

sete centavos), informados pelas equipes de auditoria. Registre-se que esse montante envolve

recursos financeiros de vários exercícios, considerando que os períodos de abrangência das

auditorias normalmente envolvem exercícios anteriores.

9

Os principais demandantes dessas atividades de controle foram o Ministério Público Federal

com 209 demandas, o próprio Departamento com 156 demandas e as secretarias do Ministério da

Saúde com 62 demandas.

Principais demandantes de atividades de controle - 2008

020406080

100120140160180200220

Ministér

io Público

Federa

l

DENASUS

Secreta

rias d

o MS

Ministér

io Público

Estadu

al

Controla

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Geral da

União

Cidadão

Tribuna

l de C

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a Uniã

o

Polícia F

edera

l

Conselhos

de Saú

de

Qua

ntid

ade

Fonte: SISAUD/SUS em 18/12/2008

No gráfico abaixo verifica-se a distribuição percentual das atividades de controle realizadas,

conforme o objeto de verificação.

Fonte: SISAUD/SUS em 18/12/2008

Auditorias programadas por objeto - 2008

Assistência geral46%

Recurso Financeiro22%

Programa Estratégico 14%

Convênio 6%

Contrato1%

Assistência Aedes-Aegypti 1%

Assistência oncologia 1%

Controle, avaliação, auditoria2%

Gestão6%

Assistência psiquiatria1%

10

Objetivando priorizar o passivo de auditorias em andamentos, em 2008, e mais

especificamente no decorrer do primeiro semestre, houve um direcionamento das equipes de

auditorias voltadas para a conclusão de relatórios, período em que foram programadas 33% da meta

prevista, enquanto que no segundo semestre foram programadas 42%.

Atividades Programadas x Meta PPA - 2008

83 83 84 84 83 83 83 84 84 83 83 83

1000

3 35 57 65 85 85 77 90 70 94 6025

746

74,6%

0,3% 3,8% 9,5%16,0%

24,5%

33,0%

40,7%

49,7%56,7%

66,1% 72,1% 74,6%

0

200

400

600

800

1000

1200

Jane

iro

Fevere

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Agosto

Setembro

Outubro

Novem

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Meta A

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Perí

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Qua

ntid

ade

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Meta PPA Atividades Programadas % Meta Anual

Fonte: SISAUD/SUS em 18/12/2008

Foram encerradas 704 atividades de controle, conforme gráfico abaixo, destacando-se que

em virtude de revisão do fluxo do processo de auditoria, ocorrida em julho, o procedimento de

encerramento das auditorias foi descentralizado para as coordenações técnicas das três

macrorregiões.

11

Encerramento de Auditorias - 2008

75 75 75 75 75 75 75 75 75 75 75 75

13 15 178 5 0

6066

143

160

170

47

17,3% 20,0% 22,7%

80,0%

190,7%

213,3%

226,7%

1,4% 3,1% 5,0% 5,9% 6,4% 6,4%13,1%

20,4%

36,3%

54,1%

73,0%78,2%

0,0%

62,7%

10,7% 6,7%

88,0%

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro

Qua

ntid

ade

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

140,0%

160,0%

180,0%

200,0%

220,0%

240,0%

Encerramentos programados Auditorias Encerradas % Realizado Mensal % Acumulado Anual Fonte: SISAUD e SISAUD/SUS em 18/12/2008

4.2 Ações de Cooperação Técnica

Visando o desenvolvimento do SNA o DENASUS disponibilizou 6 técnicos para o trabalho

de apoio integrado aos Estados para a implementação da Política Nacional de Gestão Estratégica e

Participativa, aprovada pela Portaria nº 3.027/GM, de 26 de novembro de 2007, de forma a

qualificar os processos de gestão, com base em relações intergovernamentais solidárias e

cooperativas, e fortalecer as ações de planejamento estratégico, compartilhando responsabilidades e

objetivos.

Outra ação que vem colaborando para a implantação definitiva do SNA é o funcionamento da

Comissão Corregedora Tripartite, prevista no Decreto nº 1.651/1995, e instituída pela Portaria nº

2.123/GM, de 29 de agosto de 2007, com a finalidade de:

I - velar pelo funcionamento harmônico e ordenado do SNA;

II - identificar distorções no SNA e propor à direção correspondente do SUS a sua correção;

III - resolver os impasses surgidos no âmbito do SNA;

IV - requerer dos órgãos competentes providências para a apuração de denúncias de

irregularidades que julgue procedentes; e

12

V - aprovar a realização de atividades de controle, avaliação e auditoria pelo nível federal ou

estadual do SNA, conforme o caso, em Estados ou Municípios, quando o órgão a cargo do qual

estiverem afetas mostrar-se omisso ou sem condições de executá-las.

No decorrer do exercício de 2008 foram realizadas 32 atividades integradas com os demais

componentes do SNA e 53 atividades compartilhadas com os órgãos de controle interno e externo,

assim distribuídas:

Tipo de atividade Integrada Compartilhada

Auditoria 18 18

Visita Técnica 4 18

Perícia 2 1

Desenvolvimento de Pessoas 5 9

Orientação Técnica 3 2

Parecer Técnico 0 2

Tecnologia da Informação 0 2

Grupo de Trabalho 0 1

Total 32 53 Fonte: SISAUD/SUS em 18/12/2008

No DENASUS foi implantado um novo Sistema de Auditoria – SISAUD/SUS. Esta

ferramenta estabelece um novo método de elaboração de relatórios de auditoria, baseado em

constatação, evidência e fontes da evidência, visando tornar seus conteúdos mais focados no objeto

auditado e agilizando a conclusão dos trabalhos.

O sistema foi desenvolvido totalmente na plataforma da Internet. Também foi projetado e

construído para ser utilizado por todos os componentes que integram o Sistema Nacional de

Auditoria – SNA.

Objetivando a descentralização e fortalecimento do SNA, o SISAUD/SUS foi implantado

em 14 componentes estaduais (Acre, Amapá, Bahia, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso

do Sul, Pará, Paraíba, Rio Grande do Norte, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo, Tocantins) e 18

componentes municipais (Rio Branco, Macapá, Salvador, Goiânia, São Luís, Belo Horizonte,

Campo Grande, Cuiabá, Belém, João Pessoa, Natal, Porto Velho, Porto Alegre, Pelotas,

Florianópolis, Aracaju, São Paulo, Palmas).

Para que os técnicos dos componentes habilitados esclareçam suas dúvidas quanto ao uso da

nova ferramenta foi criada a Central de Relacionamento do SNA, com tele atendimento em uma

central telefônica 0800 com 4 operadores.

13

5 Recursos Orçamentários e Financeiros

O Quadro de Detalhamento da Despesa do Ministério da Saúde para o exercício de 2008

distribuiu R$ 7.147.428,00 (Sete milhões, cento e quarenta e sete mil, quatrocentos e vinte e oito

reais) para o programa de trabalho 10.124.0016.8708.0001, sendo acrescentado mais R$

714.000,00 (Setecentos e catorze mil reais) no mês de outubro, cuja execução orçamentária está

demonstrada no quadro abaixo.

Execução Orçamentária de 2008 – por tipo de despesa

Elemento de Despesa OrçamentoAprovado

Orçamento Executado %

Transferências (Estados, DF e Municípios) 2.772.343,70 2.772.343,70 100,0 Contribuições (OPAS) 630.000,00 630.000,00 100,0 Custeio 3.139.084,30 2.895.365,21 92,2

Recurso Descentralizado 372.250,48Investimento Recurso para aquisição pela SGEP 947.749,52

Em processo de execução

TOTAL 7.861.428,00 6.297.708,91 80,1 Fonte: PPA – 2008/2011; QDD 2008, Orçamento Geral da União – 2008; e SIAFI em 19/12/2008

Comparativo entre a execução financeira dos exercícios de 2004, 2005, 2006, 2007 e 2008 –

por elemento de despesa

Elemento de Despesa 2004 2005 2006 2007 2008

Passagens e Despesas de locomoção

2.583.984,51 1.748.154,65 1.767.460,87 1.450.742,73 1.189.339,11

Diárias 2.338.007,13 1.626.039,97 2.568.815,31 2.307.111,95 1.639.368,05Material de Consumo 25.372,11 31.184,29 28.174,98 10.403,47 10.176,37

Serv. de Terc. – Pessoa Jurídica 22.047,43 67.897,44 68.480,56 18.245,05 35.019,30

Serv. de Terc. – Pessoa Física 15.983,78 38.731,23 15.929,65 30.858,35 21.462,38

Fonte: Relatórios do SIAFI Gerencial

6 Recursos Humanos

Conforme se constata no quadro a seguir, o quantitativo de servidores do DENASUS vinha

sendo reduzido nos últimos anos com destaque para o período 1997 a 2000 e para o ano de 2003

14

onde ocorreram quedas acentuadas, sendo ambas relacionadas com mudanças nas regras para a

aposentadoria na administração pública.

Com a promulgação da Lei nº 11.344/2006, alterada pela Lei nº 11.784, de 22 de setembro

de 2008, que dispõe sobre a criação da Gratificação de Desempenho de Atividade de Execução e Apoio

Técnico à Auditoria no Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde – GDASUS,

houve uma interrupção na tendência de redução no número de servidores, inclusive com recomposição

da força de trabalho até o limite estabelecido pelo número de gratificações constante da Lei nº

11.344/2006.

Do total de servidores em exercício, 405 são servidores de nível superior, e 334 são servidores

de nível intermediário e 9 são servidores de nível auxiliar, dos quais 479 (64,1 %) executam atividades

de auditoria.

Evolução dos Recursos Humanos do DENASUS - 1997 a 2008

747741686696710709

835884890

1226

500

600

700

800

900

1000

1100

1200

1300

1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fonte: Relatórios de Gestão do DENASUS e SISAUD/SUS

Em 1º de setembro de 2008 foi publicado o Decreto nº 6.552, que regulamentou a GDASUS,

dispondo sobre os critérios gerais a serem observados para a realização das avaliações de

desempenho institucional e individual.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão constituiu Grupo de Trabalho para debate

da proposta de carreira de Auditor, o qual sugeriu um plano a ser adotado a partir de 2010.

15

7 Recursos Logísticos

As Divisões e Serviços de Auditoria, órgãos constantes da estrutura organizacional dos

Núcleos Estaduais do Ministério da Saúde, estes vinculados à Secretaria Executiva, são técnica e

administrativamente subordinados ao DENASUS, conforme consta da Portaria nº 2.123/GM, de 7

de outubro de 2004.

As Divisões de Auditoria estão localizadas no Rio de Janeiro e em São Paulo, e os Serviços de

Auditoria nos demais estados da Federação, entretanto suas competências, a complexidade de suas

atividades e a responsabilidade de seus gerentes é a mesma para todas as unidades, as divisões são

administradas por DAS 101.2 e os serviços por DAS 101.1.

Em consonância com a proposta de fortalecimento do componente federal do SNA prevista no

Programa Mais Saúde, as Divisões e os Serviços de Auditoria receberam 490 computadores, além

de 27 câmeras digitais e 125 notebook.

Problemas relacionados com a administração do Núcleo Estadual do Ministério da Saúde no

Maranhão provocaram a falta de disponibilização de veículo terceirizado para a realização de

auditorias no âmbito do Estado durante grande parte do exercício.

8 CONCLUSÃO

A vinculação do DENASUS à Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa é um fato

recente e a integração das ações de controle com as ações dos demais departamentos começa a

demonstrar seus resultados, com maior intensidade junto ao Departamento de Monitoramento e

Avaliação e ao Departamento de Ouvidoria Geral do SUS, fruto da elaboração conjunta dos

instrumentos de gestão – Planejamento da SGEP, o PPA – 2008/2011 e a Política Nacional de

Gestão Estratégica e Participativa.

O DENASUS, no presente exercício, executou ações de auditoria objetivando contribuir

para a qualidade da assistência à saúde prestada à população e na busca do cumprimento dos

princípios fundamentais do SUS: universalidade, equidade, integralidade e, sobretudo o princípio da

economicidade na utilização dos recursos financeiros envolvidos.

As atividades de cooperação técnica estiveram voltadas para contribuir com o processo de

implantação do SNA, focadas nos componentes estaduais, bem como nos municipais pertencentes

as capitais, para os quais foram direcionados uma significativa quantidade de recursos do orçamento

do DENASUS.

16

O desafio do DENASUS é consolidar as parcerias desenvolvidas até então, evoluir no

desenvolvimento de ações integradas com os componentes estaduais e municipais de auditoria do

SNA e colabora para a efetivação de uma nova política de gestão estratégica e participativa do SUS.

Neste processo envolve um conjunto de atividades voltadas ao aprimoramento da gestão do SUS,

visando maior eficácia, eficiência e efetividade, por meio de ações que incluem o apoio ao controle

social, a educação popular, a mobilização social, a busca da equidade, o monitoramento e avaliação,

a ouvidoria e a própria auditoria, com vistas a contribuir com a melhoria da atenção à saúde da

população.

Brasília/DF, dezembro de 2008