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UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE DOUTORADO EM ARQUITETURA E URBANISMO ALUNO: LACIR FERREIRA BALDUSCO TESE DE DOUTORADO A DISPERSÃO ENTRE METRÓPOLES ATUAÇÃO DO SEGMENTO HABITACIONAL DO SETOR IMOBILIÁRIO NO AGLOMERADO URBANO DE JUNDIAÍ São Paulo 2015
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UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE DOUTORADO EM ARQUITETURA E URBANISMO
ALUNO: LACIR FERREIRA BALDUSCO
TESE DE DOUTORADO
A DISPERSÃO ENTRE METRÓPOLES
ATUAÇÃO DO SEGMENTO HABITACIONAL DO SETOR IMOBILIÁRIO NO
AGLOMERADO URBANO DE JUNDIAÍ
São Paulo
2015
LACIR FERREIRA BALDUSCO
A DISPERSÃO ENTRE METRÓPOLES:
ATUAÇÃO DO SEGMENTO HABITACIONAL DO SETOR IMOBILIÁRIO NO
AGLOMERADO URBANO DE JUNDIAÍ
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Coordenação do Curso de Pós-Graduação em
Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial
para a obtenção do título de Doutor.
ORIENTADOR: PROF. DR. JOSÉ GERALDO SIMÕES JUNIOR
São Paulo
2015
B179d Baldusco, Lacir Ferreira. A dispersão entre metrópoles: atuação do segmento habitacional do setor imobiliário no aglomerado urbano de Jundiaí / Lacir Ferreira Baldusco - 2015. 250 f. : il. ; 30 cm
Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2015.
Bibliografia: f. 244 – 250. 1. Loteamento. 2. Condomínio. 3. Urbanismo. 4. Mercado. 5. Habitação. 6. Graprohab. I. Título.
CDD 711.4
LACIR FERREIRA BALDUSCO
A DISPERSÃO ENTRE METRÓPOLES: ATUAÇÃO DO SEGMENTO HABITACIONAL DO SETOR IMOBILIÁRIO NO
AGLOMERADO URBANO DE JUNDIAÍ
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito para a obtenção do grau de Doutor em Arquitetura e Urbanismo.
Antônio Baldusco (in memoriam)
AGRADECIMENTOS
A elaboração de uma tese, a despeito de estar centrada na organização e
análise de um pesquisador, sob orientação de um professor, informações e
pesquisas demandadas por seu ineditismo, torna se, antes de mais nada, uma obra
coletiva.
Acionada por base teórica especifica, por meio da literatura existente, e
apoiada em equipes de trabalho, com técnicos, colaboradores e colegas que, por
conta do seu anonimato, via de regra, não são devidamente reconhecidos.
Nestes momentos finais, que antecedem o deposito desta tese, que entre as
tantas certezas alcançadas, geraram outras tantas duvidas, a serem esclarecidas
numa próxima oportunidade, nos resta o agradecimento a todos que proporcionaram
as condições, o suporte e o incentivo necessários para que eu pudesse prosseguir
meus estudos com tranquilidade. Quero compartilhar os resultados e demonstrar
minha gratidão.
A Beatriz, minha querida Béia, a melhor parte da nossa família, companheira
de todas as horas. Pela oportunidade de conhecê-la e sempre renovar meus votos
de amor, as minhas esperanças e alegrias.
Aos meus pais, exemplos a seguir. Seu amor incondicional fez com que
renunciassem a tantos sonhos para dedicarem-se, integralmente, à minha formação
moral e profissional.
As minhas queridas meninas Marilia, Amanda e Laís e a Olivia, a mais nova
integrante, parte essencial de uma célula familiar a qual me integrei tardiamente,
mas que muito me orgulha pertencer.
Agradeço a minha equipe do Graprohab, em especial as pessoas que deram
o suporte ao processo de pesquisa, por meio da eficiente busca e organização dos
dados levantados, da elaboração de mapas e tabelas específicas, Andreza Previati,
Daniel A. de André, Patrícia Arruda Mello Serafim e a Marlene Franco pelo apoio na
revisão ortográfica e organização do trabalho.
Por ultimo, porem não menos importante, agradeço muitíssimo ao meu
orientador, desde os tempos de mestrado, Prof. Dr. Jose Geraldo Simões Junior,
cujas críticas e estímulos foram de grande valia ao longo de todas as etapas deste
trabalho. Foi, em grande parte, o responsável pela abertura de horizontes, pelo
mapeamento dos caminhos, pela correção das rotas e a pela resplandecência final
do trabalho.
Muros e Grades:
Nas grandes cidades, no pequeno dia a dia
O medo nos leva tudo, sobretudo a fantasia
Então erguemos muros que nos dão a garantia
De que morreremos cheios de uma vida tão vazia.
Nas grandes cidades de um país tão violento
Os muros e as grades nos protegem de quase tudo
Mas o quase tudo quase sempre é quase nada
E nada nos protege de uma vida sem sentido.
Um dia super, uma noite super, uma vida superficial
Entre as sombras, entre as sobras da nossa escassez
Um dia super, uma noite super, uma vida superficial
Entre cobras, entre escombros da nossa solidez.
Nas grandes cidades de um país tão irreal
Os muros e as grades nos protegem de nosso próprio mal
Levamos uma vida que não nos leva a nada
Levamos muito tempo pra descobrir
Que não é por aí... não é por nada não
Não, não pode ser... é claro que não é, será?
Viver assim é um absurdo como outro qualquer
Como tentar o suicídio ou amar uma mulher
Viver assim é um absurdo como outro qualquer
Como lutar pelo poder
Lutar como puder.
Humberto Gessinger
RESUMO
Nosso objetivo foi o de promover uma reflexão sobre a Cidade Dispersa por meio da
atuação do Segmento Habitacional do Setor Imobiliário. Preliminarmente, partimos
do princípio de que a cidade deve ser vista como um produto para podermos
entender a valoração do solo urbano e sua ocupação. Por seu dinamismo
econômico, pelo vigor da sua expansão urbana, ao mesmo tempo em que é um
território virtual do planejamento estadual, escolhemos como referência territorial a
Macrometrópole Paulista e, como objeto principal de estudo, a Aglomeração Urbana
de Jundiaí. Os dados aqui apresentados, traçam o panorama transitório da
dispersão, e o permanente das alterações do tecido urbano, seja por ocasião do
processo de verticalização dos municípios centrais, mais especificamente nas zonas
urbanas consolidadas, como pelo espraiamento nas franjas dos seus territórios por
meio dos empreendimentos imobiliários horizontais, ou seja, através da implantação
de loteamentos. Esse processo produz e difunde as ideias que visam a ocultar os
reais processos de produção do espaço urbano desigual, vende a imagem do novo,
do ineditismo na forma de morar e viver, quando, de fato, expressa as velhas formas
de apropriação do solo urbano. O trabalho busca desvendar os critérios e as
consequências da utilização de velhos instrumentos de parcelamento do solo,
sedimentados em uma cultura especulativa, gerada tanto por investimentos públicos,
quanto pelo capital imobiliário. Essas duas velhas forças são as responsáveis pelas
cidades em que vivemos atualmente e que reproduzem, continuamente, um modelo
que não favorece a qualidade de vida de seus habitantes. Por fim, através das
informações obtidas junto ao Graprohab, órgão do Governo do Estado de São Paulo
que concentra o licenciamento de todos os empreendimentos habitacionais, públicos
e privados, foi possível demonstrar a tendência de verticalização nas cidades mais
dinâmicas e prósperas como fator determinante para entender todo esse processo.
Palavras-chave: Loteamento. Condomínio. Urbanismo. Mercado. Habitação.
Graprohab.
ABSTRACT
Our goal is to discuss the Sparse City through the actions of the Real Estate
Segment with no pretension to exhaust this complex topic. From the premise that the
city should be seen as a market’s byproduct to understand the valuation of urban
land and its occupation. Our focus is the Urban Cluster of Jundiaí. For its economic
dynamism and urban sprawl this area is part of the state planning virtual territory of
the São Paulo Macrometropolitan Area. The data presented here outlines the urban
landscape during the verticalization process of core municipalities, more specifically
in the consolidated urban areas. These core municipalities are spreading the borders
through the horizontal real estate, IE, through the deployment of subdivisions and
housing developments on its fringes. This process produces and disseminates the
ideas which aim to hide the real production processes of uneven urban spaces, sells
the image of the new, the novelty in the style of life and how to live, when in fact
express the old forms of ownership of the urban landscape. This work seeks to
discuss the criteria and consequences of using old instruments of division of land,
based on a speculative culture generated by both public investment and the real
estate capital. These two old forces are responsible for the cities we live in today and
that reproduce continually a model that does not help the quality of life of its
inhabitants. Finally, using the information obtained from the GRAPROHAB (the state
agency that oversees the licensing of all housing) public and private enterprises, it is
possible to show the trend in vertical integration in the most dynamic and prosperous
cities as a decisive factor for the spatial segregation of urban land.
Keywords: Subdivision. Condominium. Urbanism. Market. Housing. Graprohab
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Número de empreendimentos habitacionais e não habitacionais por
região (2007-2013) ............................................................................. 111
Tabela 2 Número de empreendimentos habitacionais vs. processos e
desmembramentos industriais na Macrometrópole vs. restante do
Estado (2007-2013) ............................................................................ 112
Tabela 3 Crescimento migratório - Macrometrópole, 1980, 1991, 2000 e 2010 135
Tabela 4 Migrante por modalidade e município de trabalho, por regiões –
Macrometrópole, 2010 ........................................................................ 141
Tabela 5 Total de empreendimentos licenciados na Macrometrópole e no Estado
de São Paulo ...................................................................................... 144
Tabela 6 Macrometrópole em números ............................................................. 146
Tabela 7 Dados de Protocolo Graprohab – 2007-2013 ..................................... 149
Tabela 8 Dados de Dispensa Graprohab 2008-2013 ........................................ 150
Tabela 9 Condomínios na Macrometrópole ....................................................... 151
Tabela 10 Condomínios na Macrometrópole - Dispensa 2008 - 2013 / Protocolo
2007- 2013 .......................................................................................... 152
Tabela 11 Média de áreas de lotes na Macrometrópole - Protocolo 2007-2013 . 156
Tabela 12 Loteamentos na Macrometrópole - Protocolo 2007 – 2013 ................ 157
Tabela 13 Total de unidades habitacionais licenciadas na Macrometrópole – 2007-
2013 .................................................................................................... 172
Tabela 14 População residente, taxa de crescimento – média anual e participação
relativa do crescimento populacional – AU de Jundiaí, 1991, 2000 e
2010 .................................................................................................... 192
Tabela 15 Tipologia habitacional nos municípios do Estado de São Paulo ........ 199
Tabela 16 Pessoas residentes em domicílios particulares permanentes por tipo de
setor censitário e região (2010) .......................................................... 203
Tabela 17 Domicílios particulares permanentes por tipo de setor censitário e
região (2010) ...................................................................................... 204
Tabela 18 Setor censitário por tipo e região (2000-2010) ................................... 207
Tabela 19 Percentual de gastos em políticas selecionadas sobre o gasto total
Macrometrópole Paulista (2011) ......................................................... 207
LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 Taxa média anual de crescimento populacional por Regiões da
Macrometrópole Paulista, 1991-2010 ................................................. 137
Gráfico 2 Imigração por Região segundo modalidade migratória -
Macrometrópole Paulista 1995-2000 .................................................. 138
Gráfico 3 Emigração por Região segundo modalidade migratória -
Macrometrópole Paulista 2005-2010 .................................................. 139
Gráfico 4 Total de empreendimentos licenciados no Estado de São Paulo –2007-
2013 .................................................................................................... 146
Gráfico 5 Empreendimentos verticais/horizontais 2007 - 2013 .......................... 162
Gráfico 6 Evolução anual do número de empreendimentos licenciados na
Macrometrópole .................................................................................. 164
Gráfico 7 Empreendimentos licenciados nos municípios da Macrometrópole com
menos de 100 mil habitantes .............................................................. 166
Gráfico 8 Tendência à verticalização por regiões da Macrometrópole por
quantidade de empreendimentos (2007-2013) ................................... 168
Gráfico 9 Empreendimentos licenciados na Macrometrópole – 2007 - 2013 ..... 169
Gráfico 10 Número de empreendimentos verticais/horizontais licenciados
anualmente na Macrometrópole – 2007 - 2013 .................................. 170
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Fluxos do Graprohab .......................................................................... 104
Figura 2 Aprovação e dispensa pelo Graprohab .............................................. 105
Figura 3 Prazos determinados pelo Graprohab ................................................ 105
Figura 4 Prazos oferecidos pelo Grapruhab ..................................................... 106
LISTA DE MAPAS Mapa 1 Elementos Funcionais de Integração da Macrometrópole ................. 119
Mapa 2 Macrometrópole - Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária ............. 124
Mapa 3 Macrometrópole Paulista – Unidade Regional ................................... 126
Mapa 4 Macrometrópole Paulista – Recorte Territorial ................................... 127
Mapa 5 PIB por Municípios da Macrometrópole .............................................. 128
Mapa 6 Desconcentração da Economia Paulista – 2010 ................................ 129
Mapa 7 Hierarquia dos Centros Urbanos e Eixos Indutores no Estado de São
Paulo ................................................................................................... 130
Mapa 8 Fluxos migratórios acima de 3 mil pessoas entre as regiões da
Macrometrópole, 1995-2000 e 2005-2010 ......................................... 140
Mapa 9 Macrometrópole Paulista – estrutura viária ........................................ 145
Mapa 10 Espacialização da predominância de empreendimentos verticais e
horizontais .......................................................................................... 165
Mapa 11 Ocupação horizontal na Aglomeração Urbana de Jundiaí ................. 182
Mapa 12 Território verticalizado na Aglomeração Urbana de Jundiaí ............... 183
Mapa 13 Aglomeração Urbana de Jundiaí – Mancha urbana ........................... 189
Mapa 14 Rodovias Aglomeração Urbana de Jundiaí ........................................ 190
Mapa 15 Área de Proteção Ambiental ............................................................... 195
Mapa 16 Distribuição dos domicílios na Aglomeração Urbana de Jundiaí ........ 196
Mapa 17 Renda per capita ................................................................................ 197
Mapa 18 Tipologia habitacional nos municípios do Estado de São Paulo ........ 200
Mapa 19 AU de Jundiaí - Habitação Subnormal ............................................... 208
Mapa 20 Densidade demográfica Aglomeração Urbana de Jundiaí ................. 209
Mapa 21 Condomínios horizontais .................................................................... 219
Mapa 22 Uso e ocupação do solo e empreendimentos licenciados na
Aglomeração Urbana de Jundiaí ........................................................ 222
Mapa 23 Mancha urbana da Aglomeração Urbana de Jundiaí – 2007 ............. 223
Mapa 24 Mancha urbana da Aglomeração Urbana de Jundiaí – 2014 ............. 224
LISTA DE SIGLAS
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
AELO Associação de Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano do Estado de
São Paulo
APA Área de Preservação Ambiental
APM Área de Proteção dos Mananciais
APP Área de Preservação Permanente
APRM Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais
Bovespa Bolsa de Valores de São Paulo
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo
CEM–SEBRAP Centro de Estudos da Metrópole do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
CIAM Congresso Internacional de Arquitetura Moderna)
CIDs Common Interest Developments ou incorporações de interesses comuns
CLOCT Coordenadoria de Licenciamento, de Operações e de Controle Tecnológico
Comgás Companhia de Gás de São Paulo
CPFL Companhia Paulista de Força e Luz
CPTM Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Estado de São Paulo
DAEE Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado
ELEKTRO Eletricidade e Serviços S/A
ELETROPAULO Eletricidade de São Paulo.
EMPLASA Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A, do Estado de São Paulo.
FGH Fundo Garantidor Habitacional
FMP Fração Mínima de Parcelamento
FPHIS Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social
GLPS Grupo de Licenciamento de Parcelamento do Solo
GRAPROHAB Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais do Estado de São Paulo
HIS Habitação de Interesse Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico, 2010
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma
NEPO Núcleo de Estudos de População
PGE/SP Procuradoria Geral do Estado São Paulo
PIB Produto Interno Bruto
PMCMV Programa Minha Casa, Minha Vida
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
SABESP Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
SEADE Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SECOVI Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis
Residenciais e Comerciais de São Paulo
SIGRH Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos -,
SMA Secretaria do Meio Ambiente
TGCA Taxa Geométrica de Crescimento Anual
UGRHI Unidade Hidrográfica de Gerenciamento de Recursos Hídricos
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
ZEIS Zonas de Interesse Social
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS .................................................................................................... 13 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 17
1. Apresentação do tema ..................................................................................... 17 2. Objeto ................................................................................................................ 21 3. Objetivos ........................................................................................................... 24 4. Metodologia e Estrutura .................................................................................. 27 4.1 Metodologia .................................................................................................... 27 4.2 Estrutura ......................................................................................................... 30
1 A CONDIÇÃO LEGAL DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO ................... 36 1.1 Quadro referencial teórico ............................................................................ 36 1.2 A Terra como instrumento de reprodução do capital ................................. 38 1.3 Ordem residencial urbana ............................................................................. 45 1.4 Novas formas de expansão urbana .............................................................. 48 1.5 Atribuições, definições e responsabilidades .............................................. 52 1.6 Anuência prévia .............................................................................................. 61 1.7 Licenciamento ................................................................................................ 63 1.8 Registro ........................................................................................................... 65 1.9 Centralização dos processos de licenciamento ......................................... 68 1.10 Centralização dos processos de anuência prévia: o exemplo de São Paulo ...................................................................................................................... 69 1.11 Fórum Paulista de Desenvolvimento ......................................................... 76 1.12 Emaranhado legal ........................................................................................ 78
2 GRAPROHAB - GRUPO DE ANÁLISE E APROVAÇÃO DE PROJETOS HABITACIONAIS ...................................................................................................... 90
2.1 Modelagem e funcionamento: ....................................................................... 90 2.2 Início das atividades ...................................................................................... 93 2.3 Reestruturação - modernização e novas atribuições ................................ 99 2.5 Mudanças no colegiado e criação do grupo técnico ................................ 106
3 ATUAÇÃO DO SEGMENTO HABITACIONAL DO MERCADO IMOBILIÁRIO NA MACROMETRÓPOLE ............................................................................................. 110
3.1 Graprohab - informações e conhecimento do segmento habitacional ... 110 3.2 Da metrópole à Macrometrópole ................................................................ 117 3.3 Desconcentração econômica de São Paulo .............................................. 122 3.4 Disfunção socioespacial entre trabalho e moradia .................................. 133 3.5 O segmento habitacional no Estado em relação à Macrometrópole ...... 143 3.6 Condomínios na Macrometrópole .............................................................. 149 3.7 A figura do loteamento na Macrometrópole .............................................. 154 3.8 Síntese ........................................................................................................... 159
4 EXPANSÃO E VERTICALIZAÇÃO URBANA ..................................................... 161 4.1 No Estado de São Paulo .............................................................................. 161 4.2 Nas regiões da Macrometrópole ................................................................. 167 4.3 Na Aglomeração Urbana de Jundiaí ........................................................... 175 4.4 Síntese ........................................................................................................... 178
5 JUNDIAÍ – DISPERSÃO URBANA NO AGLOMERADO .................................... 185 5.1 O Aglomerado Urbano ................................................................................. 185 5.2 Assentamentos subnormais e investimentos públicos ........................... 198 5.3 O mercado formal do segmento habitacional ........................................... 213 5.4 Síntese ........................................................................................................... 217
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 225 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 240 DOCUMENTOS ....................................................................................................... 244
17
INTRODUÇÃO
1. Apresentação do tema
“Nenhum aspecto do espaço das cidades brasileiras, grandes ou médias,
poderá ser jamais explicado/compreendido se não for considerada a segregação
social e econômica que as caracterizam” (VILLAÇA , 2012, p. 44).
A nossa incapacidade de entender plenamente a natureza das
transformações da cidade contemporânea nos leva a conclusões imprecisas no que
se refere ao seu desenvolvimento. Suas mudanças são resultado de uma
multiplicidade de causas e fatores correntes, e que somos incapazes de alterar ou
mesmo impedir.
Estamos diante de uma cidade desconhecida, que se materializa sobre nossos
olhos, onde a única certeza fica por conta da ruptura que introduz a descontinuidade
da cidade moderna.
A dispersão urbana, inicialmente na periferia das cidades, posteriormente
estendendo-se às cidades vizinhas e rompe divisas; aumenta exponencialmente a
sua difusão e configura-se por ser, ao mesmo tempo, desconcentração e
concentração de suas partes, aproximação e distanciamento, reinvenção das partes
antigas e modificação das partes modernas, produção de novas centralidades e
distanciamento da cidade, e o projeto da cidade que partilha das mesmas angústias,
mas segue caminhos distintos.
De maneira geral, a dispersão nem sempre se apresenta de forma homogênea
no território, sobretudo naquelas cidades que compõem uma região metropolitana ou
uma Macrometrópole. Entretanto, para entender o caráter descontínuo e factual da
fragmentação urbana, bem como sua dispersão no território numa dimensão
inusitada tal qual a Macrometrópole Paulista, optamos, como estudo de caso, por
conta do seu protagonismo dentro do processo regional, por uma de suas partes ‒ a
Aglomeração Urbana de Jundiaí. Criado em 24 de agosto de 2011 pela Lei
Complementar Estadual nº 1.146, o Aglomeração Urbana de Jundiaí é palco de
grandes transformações por conta da atuação de segmentos habitacionais do
mercado imobiliário que, por sua vez, acompanham a expansão das atividades
econômicas de segmentos diversos da economia.
18
Portanto, se faz necessário, antes de mais nada, entender como se desenvolve
a renda da terra urbana, condição central da cidade sob relações capitalistas.
“A terra urbana parece ter essa maravilhosa propriedade de,
permanentemente, conferir rendimentos a seu dono, mesmo quando nenhuma
atividade produtiva seja exercida sobre ela” (VILLAÇA , 2012, p. 32).
Partindo do pressuposto de que o valor do solo urbano é um valor produzido e
não um valor oriundo de atributos naturais, ele se configura por dois tipos de
atividades: o de uso e consumo próprio para viver e morar, e o de troca de
produção, para atividades econômicas, destinado à utilização comercial, industrial e
de negócios (LOJKINE, 1981).
O valor do solo urbano é produzido por meio da sua localização. E a sua
localização é que determina a qualidade, o status e o privilégio de ter ou estar num
determinado local. O seu valor é determinado em função das condicionantes
externas oferecidas pelos elementos da cidade, como infraestrutura, acessibilidade,
meios de transportes, segurança, entre outros, que compreendem a localização
como sendo única para cada imóvel, funcionando como uma mercadoria e, portanto,
a cidade se transforma num grande mercado.
Por sua vez, é a distribuição desigual das condicionantes urbanas que
determina o valor do solo, estabelece a hierarquização socioeconômica do espaço e
sua segregação, não se limitando apenas às áreas destinadas ao segmento
habitacional, mas a todos os outros segmentos que no seu conjunto compõem a
cidade.
Por outro lado, a necessidade contínua de oferta de áreas de menor valor
para atender as demandas da população excluída das áreas centrais de maior valor,
expande horizontalmente a periferia, espraia a cidade, afasta a maior parte da
população dos postos de trabalho, estabelecendo a grande disputa social em torno
da produção do espaço urbano. Modelo clássico de apropriação do solo urbano,
fartamente reproduzido nas grandes cidades brasileiras, estabelece um crescimento
descontínuo no território e se manifesta de maneira dispersa nas cidades.
Este trabalho estabeleceu três segmentos de análise que se articulam, se
complementam e, em alguns casos, se sobrepõem, por conta da produção urbana
dispersa que caracteriza nossas cidades. O primeiro leva em consideração os
processos econômicos que estão sedimentados na base estrutural da rede urbana
do estado de São Paulo e que deram origem à Macrometrópole Paulista. O segundo
19
enfoca os processos territoriais de uso e ocupação do solo ‒ por conta do
esgarçamento do tecido urbano decorrente da utilização dos instrumentos de
parcelamento e seus desdobramentos ‒ que configuram as tendências que
modelam a expansão urbana da rede de cidades de cada uma das regiões
metropolitanas e aglomerados urbanos que compõem a Macrometrópole Paulista. O
terceiro refere-se à manifestação desses processos característicos da tipologia da
rede urbana macrometropolitana, tais como o tamanho, a função, o tecido e a sua
materialização, enfocando, especificamente, o caso da Aglomeração Urbana de
Jundiaí ‒ aglomeração que desfruta das consequências positivas e sofre com as
negativas, por estar localizada entre duas das maiores metrópoles brasileiras e no
centro geográfico da Macrometrópole Paulista. Tornou-se protagonista do
desenvolvimento regional, por conta da atuação do segmento habitacional do
imobiliário.
Sua expansão territorial se configura por conta do espraiamento da mancha
urbana, através da implantação de loteamentos nas franjas das cidades, e devido à
alteração do tecido urbano, por meio de condomínios verticais nas áreas centrais
mais valorizadas.
Assim, a elaboração de um grande quadro de referência, pautado na
compreensão desses processos, aqui entendidos como armadura da estrutura
socioespacial contemporânea, constitui importante subsídio à formulação de
políticas territoriais de âmbito nacional, regional e municipal.
Sedimentado nas características do arranjo espacial do segmento
habitacional do imobiliário a partir dos anos 90, são essas as atividades que, em
grande parte, determinam as distintas trajetórias econômicas e urbanas regionais
recentes, bem como a distorção das formas e dos instrumentos de parcelamento do
solo urbano.
O argumento central desenvolvido é de que, a partir da década de 80, no
contexto da crise econômica da época, o maior grau de abertura da economia
brasileira estimulou formas distintas de articulação das economias regionais, com
rebatimentos importantes sobre a urbanização e a rede de cidades.
Identificamos três questões que estruturam uma nova configuração da
atividade produtiva e que, por sua vez, estimulam a desconcentração do segmento
habitacional do setor imobiliário em São Paulo:
20
1. A desconcentração industrial, a partir dos anos 80, ao mesmo tempo
que contribui para uma nova configuração regional, promovendo um
sistema econômico e social mais heterogêneo e complexo, estabelece
uma nova hierarquia da rede urbana por meio do surgimento e
consolidação de novas aglomerações urbanas. Portanto, a análise e o
entendimento desse processo necessita da incorporação de critérios
que possam explicar melhor essa complexidade que, sem dúvida,
resulta na desconcentração do segmento habitacional e forja a
Macrometrópole Paulista.
2. As condições de alta mobilidade que encurtam distâncias e
estabelecem um novo padrão migratório e pendular regional e
intrarregional da população, estabelecem as condições necessárias
para expansão urbana dispersa das pessoas e das atividades
exercidas. Grande parte das pessoas passa a vida em dois ou três
municípios, de tal forma que o município central torna-se a referência
financeira, de serviços, de comércio especializado, o centro das
decisões. Diariamente, de lá saem e para lá chegam os que trabalham,
os que estudam, os que tratam de negócios.
3. O surgimento de novas formas de apropriação e utilização do espaço
urbano por meio da utilização dos instrumentos tradicionais de
parcelamento do solo, o condomínio, promove a valorização das áreas
urbanas consolidadas por conta de empreendimentos verticais, e o
loteamento, e provoca a criação de novas fronteiras do
desenvolvimento do imobiliário por meio da expansão horizontal das
cidades.
Sob base teórica específica, a pesquisa foi subsidiada pelas informações
obtidas junto ao Graprohab - Grupo de Análise de Projetos Habitacionais, colegiado
vinculado à Secretaria da Habitação do Governo do Estado de São Paulo, que
concentra todas as informações referentes a processos de anuência prévia para
empreendimentos habitacionais no Estado desde 1991.
21
2. Objeto
Sob vários aspectos, a Aglomeração Urbana de Jundiaí, ilustra, de maneira
mais incisiva, o papel desempenhado pelo desenvolvimento econômico na mudança
do processo de urbanização em curso, por conta da dispersão e do esgarçamento
do tecido urbano.
Tais alterações, decorrentes do boom imobiliário ocorrido entre os anos de
2007 e 2013, notabilizaram-se, sobretudo, pela expansão do segmento habitacional
do setor imobiliário na chamada Macrometrópole Paulista.
Estrategicamente localizado entre duas das maiores regiões metropolitanas
do Brasil, São Paulo e Campinas, centro geográfico da Macrometrópole Paulista,
PIB. per capta em torno de R$ 40.699,00 mil reais, transformou-se no catalisador da
produção habitacional direcionada a segmentos sociais de média e alta renda.
Em média, a metragem quadrada de lotes ofertados por conta de novos
empreendimentos gira em torno de 517,00 m², a maior média da Macrometrópole.
Por sua vez, no que se refere aos condomínios verticais, a área média de terreno
ocupada por empreendimento é de 25 mil m², a quinta maior do Estado.
Por outro lado, nos últimos seis anos, foram produzidos, entre lotes e
unidades habitacionais, o equivalente a 18% do número total de domicílios
existentes no aglomerado, apoiando-se na condução do segmento habitacional
imobiliário através da implantação de condomínios de médio e alto padrão, por conta
de valores que omitem a cidade real.
Vale lembrar que, a despeito de ser, territorialmente, o menor aglomerado da
Macrometrópole, suas dimensões possíveis de ocupação diminuem ainda mais, por
conta das áreas ambientais protegidas. Um território limitado que, pela escala e
dinamismo de sua expansão urbana horizontal, encontra-se muito próximo do seu
esgotamento e dos limites territoriais para seguir com a expansão da sua mancha
urbana.
Segundo Ralfo Matos :
Aglomeração urbana é um conceito de uso relativamente recente no Brasil. Reporta-se a um conjunto de pessoas ou atividades que se concentram em espaços físicos relativamente pequenos, daí a sua acepção mais eminentemente urbana, não rural. Todavia, em função da dimensão físico-territorial que lhe é subjacente, acaba por se diferir de aglomerado urbano, conceito já incorporado pelo IBGE em seus últimos levantamentos
22
censitários, e que se refere, inclusive, a assentamentos urbanos não localizados na sede municipal (cidade), portanto fora do perímetro urbano, em áreas legalmente definidas como rurais. Por extensão, pode-se supor que os aglomerados urbanos ao se expandirem muito e ultrapassarem “certos limites e tamanhos”, conformariam uma outra unidade territorial, a aglomeração urbana. Esta, por sua vez, associa-se de perto ao termo metrópole, o qual, em sua acepção urbana moderna (disseminada no interior do planejamento urbano, enquanto área de conhecimento) nos remete à existência de uma área urbana relativamente extensa abrangendo mais de um município, a “região metropolitana”. Esta categoria espacial pressupõe a existência de uma cidade principal que organiza, econômica e funcionalmente, localidades periféricas próximas. Em consequência, deve surgir uma densa rede urbana onde se instalam atividades industriais, comerciais e de serviço, concentrando capital, força de trabalho e poder político. (2000,p.1 )
O Artigo 153 da Constituição Estadual Paulista, na Seção II, que trata das
Entidade Regionais, estabelece os conceitos que são adotados pela Emplasa para
definir o que vem a ser Região Metropolitana, Aglomeração Urbana e Microrregião:
Artigo 153 - O território estadual poderá ser dividido, total ou parcialmente, em unidades regionais constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades.
§1º - Considera-se região metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes.
§2º - Considera-se aglomeração urbana o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes.
§3º - Considera-se microrregião o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de natureza físico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional.
Por sua vez, não cabe ao Estado, por conta de atribuições constitucionais,
formalizar, através de lei, a criação e os conceitos de Macrometrópole. Dessa forma,
o caminho escolhido pelo Governo do Estado foi oficializar as duas aglomerações
urbanas: de Jundiaí e Piracicaba; duas microrregiões: de São Roque e Bragantina; e
cinco regiões metropolitanas: as de São Paulo, Campinas, Baixada Santista, São
23
José dos Campos e Litoral Norte e, mais recentemente, a de Sorocaba que, juntas,
constituem a Macrometrópole Paulista.
Segundo Rovena Negreiros (ano 2011, site g1.globo.com), atual presidente
da Emplasa, um estudo iniciado em 2009 e concluído em dezembro de 2010
constatou mudanças observadas desde o início dos anos 1990: "Nos anos 90, já
percebíamos que isso poderia estar acontecendo e agora, com dados mais
recentes, econômicos e de fluxo de população, vimos que isso se acentuou na
última década. Ele agora está consolidado."
A conceituação do fenômeno e suas consequências, segundo este mesmo autor:
Macrometrópole é uma marca, porque o conceito que está por trás é uma integração de redes de cidades que têm áreas de influência que se complementam. É um fenômeno urbano que tem escala metropolitana. Isso também traz problemas, porque exige demanda de infraestrutura brutal. Essa região representa 74% da população do estado e está em uma área que é só 20,12% do território do estado. Isso vai impactar em demanda por água, energia, telefonia, saneamento e transporte.( 2011,site g1.globo.com)
Para o então Secretário de Desenvolvimento Metropolitano, Edson Aparecido,
a institucionalização da Macrometrópole depende da volta à tramitação, no
Congresso Nacional, do Estatuto da Metrópole. "É fundamental que a gente avance
na questão institucional."
Por fim, é nesse contexto que a classificação do Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH)1 dos municípios que compõem a Aglomeração Urbana de Jundiaí
traduz a excelência de seu desenvolvimento urbano, quando comparado com as
demais regiões que compõem a Macrometrópole Paulista.
Entretanto, as alterações manifestas na Aglomeração Urbana de Jundiaí não
representam ruptura na organização socioespacial, ao contrário, consolidam
tendências já conhecidas e expressas na Região Metropolitana de São Paulo,
sobressaindo-se pela temporariedade do processo de dispersão ‒ seja por conta de
seus limites territoriais e do contínuo processo de esgarçamento do tecido urbano,
como por meio da hierarquização do seu território compreendido como resultante
das relações entre processo econômico e desenvolvimento urbano.
1 Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma medida comparativa usada para classificar países, estados e cidades. Desenvolvido em 1990 pelos economistas Amartya Sen e Mahbub ul Haq, vem sendo utilizado desde 1993 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) no seu relatório anual.
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3. Objetivos
A despeito da base teórica utilizada por conta de autores como os professores
Flavio Villaça, Nestor Goulart Reis, Candido Malta e Teresa Caldeira, dentre outros,
trabalhamos com uma base de dados e informações que possibilitaram entender
melhor os métodos utilizados pelo segmento habitacional nesta parcela expressiva
do território paulista, que se convencionou chamar de Macrometrópole, em
particular, a Aglomeração Urbana de Jundiaí ‒ um espaço submetropolitano, não
institucionalizado e desenvolvido no vácuo da falta de instrumentos de gestão e
planejamento.
A Macrometrópole virtual, do ponto de vista gerencial, é composta por regiões
metropolitanas, aglomerados urbanos e regionais, alguns muito dinâmicos e outros
que não deveriam existir da forma que foram concebidos. Municípios que se
relacionam entre si de maneira complementar, com fluxos e trocas que, de fato,
deveriam fazer parte de um recorte territorial regional, ou mesmo metropolitano, com
outros sem nenhuma identidade com este contexto.
De toda forma, optamos por iniciar a pesquisa mapeando a desconcentração
do processo produtivo industrial da cidade de São Paulo rumo ao interior. Iniciado
nos anos 80 (ABADAL, 2009), tal processo mudou a configuração da Região
Metropolitana de São Paulo, com reflexos socioespacial e econômico espraiados por
todo o Estado.
A desconcentração industrial, acompanhada pela desconcentração dos
empregos, por consequência, é seguida pelo segmento habitacional do setor
imobiliário rumo ao interior paulista que, patrocinado pela ideologia da casa própria,
tira proveito dos métodos tradicionais de apropriação e parcelamento do solo, agora
revestido por uma nova roupagem, moderna e contemporânea.
Impulsionado pelo desenvolvimento econômico, o segmento continua a
produzir modelos que estimulam a segregação socioespacial do território, com uma
periferia espraiada por conta da implementação de empreendimentos horizontais na
forma de condomínios destinados à classe média, e loteamentos e conjuntos
habitacionais destinados às parcelas mais pobres da população.
Essa periferia, distante das áreas centrais que concentram o maior número de
postos de emprego e trabalho, faz com que o trabalhador seja obrigado a longos
deslocamentos na cidade ou mesmo entre municípios. Por outro lado, as ilhas de
25
riqueza localizadas na melhor parcela da cidade, com alto valor agregado, são
destinadas às camadas da população de maior poder aquisitivo.
Se não bastasse o espraiamento da periferia ultrapassar os limites territoriais
dos municípios, invadindo o território vizinho, também estabelece uma nova relação
entre área urbana e área rural. Consolida assim a dispersão urbana e confina áreas
rurais, transformando-as em áreas de expansão urbana, ou seja, áreas que terão
funções urbanas estando fora das zonas urbanas.
Por outro lado, a dispersão é uma condição transitória de passagem entre a
cidade herdada e a cidade contemporânea, conforme apontam as informações
disponibilizadas pelo Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais do
Estado de São Paulo (GRAPROHAB)2, aqui formatadas em tabelas e mapas. Essas
informações se referem à produção habitacional na Macrometrópole e assumem
também a relevância de uma tarefa, pela necessidade da formulação e da
construção de um método de trabalho próprio que se mostrou necessário para
alinhar o universo desta produção.
A relevância de recuperar, organizar e espacializar esses dados, definindo os
produtos ofertados através dos instrumentos utilizados para o parcelamento do solo
urbano, é inédito e essencial, na medida em que reconhece que a dispersão urbana
se expressa de várias formas, de acordo com as características do território, por
meio das ocorrências promovidas através de investimentos públicos e privados que,
por sua vez, seduzem o segmento habitacional do setor imobiliário.
Trabalhamos com a tese de que a urbanização da Aglomeração Urbana de
Jundiaí está sedimentada no modelo da dispersão urbana, através da atuação do
Segmento Habitacional do Setor Imobiliário por meio de condomínios, verticais e não
verticais de média e alta renda, cuja localização e distância promovem a
descontinuidade entre peças urbanas no espaço, pois, mais do que um processo de
adensamento, são um processo de difusão.
A comprovação da tese será desenvolvida por meio de duas hipóteses:
1a Hipótese – O processo de urbanização vigente no estado de São Paulo
promove o esgarçamento do tecido urbano, devido a sua ocupação dispersa que
está pautada pela utilização dos instrumentos legais de parcelamento do solo,
conforme demonstrado pelos dados do Graprohab.
2 Concentra em seus arquivos todas as informações referentes aos empreendimentos habitacionais, públicos e privados do Estado de São Paulo licenciados desde sua criação, em 1991.
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2a Hipótese – A dispersão urbana é um processo de passagem entre a cidade
existente e a cidade contemporânea. Não se configura num fim em si mesmo, é um
processo permanente. Na medida em que apresenta o esgotamento de
determinadas partes da cidade, ela se expande e migra na busca de novas
fronteiras. Por sua vez, as alterações do tecido urbano tornam-se acontecimento
infindável em razão das alternâncias mercadológicas do mosaico territorial urbano e
das alterações periódicas da legislação de parcelamento e ocupação do solo.
A comprovação da tese será expressa por conta da atuação do Segmento
Habitacional do Setor Imobiliário nas regiões aqui referenciadas.
A dispersão pode ser entendida como o espraiamento crescente do tecido
urbano nas áreas com maior dinamismo econômico, aproveitando-se da relação
centro/periferia, fartamente discutida em São Paulo na segunda metade do século
XX, que se renova para uma condição supra municipal, de caráter metropolitano e
fragmentado.
Dessa forma, não se pode analisar a dispersão apenas sob o ponto de vista
da descontinuidade da mancha urbana. Deve ser entendida como um fenômeno
urbano complexo, não devidamente compreendido, e que deve ser considerado
enquanto um processo dinâmico, cujas características se alteram no espaço e no
tempo.
Não é um processo espontâneo, fruto do acaso. Não é um processo pautado
apenas pelo segmento habitacional ou pelo imobiliário. É uma conjunção de fatores
onde o Estado tem papel preponderante no processo, seja pelas intervenções
diretas no território em virtude de obras e infraestruturas, seja por meio da legislação
do solo, ou mesmo por sua omissão.
Portanto, estamos nos referindo a uma forma específica de produção da
cidade contemporânea que traz consigo a fragmentação por meio da
descontinuidade, estabelecendo a hierarquização socioeconômica do meio urbano.
Entretanto, hierarquização socioeconômica do espaço urbano com sua
consequente segregação não se estabelece mais por bairros ou regiões, mas em
razão dos novos modelos de parcelamento e ocupação do solo urbano, através da
implantação de condomínios, verticais ou não.
Tais características configuram-se por ações complementares aos valores
urbanos herdados da cidade existente e estão sedimentadas na ausência de
27
políticas e planejamentos territoriais. São processos que seguem a lógica de
valoração imobiliária por meio do uso e ocupação do solo para fins habitacionais.
O estudo da dispersão urbana decorre do fato de que os instrumentos de
parcelamento do solo utilizados, para serem instrumentos de definição das formas
de apropriação do espaço, de regulação da produção imobiliária da cidade e do seu
ordenamento, servindo como molde para alcançar a cidade desejável, tornaram-se
instrumentos legais, porém obsoletos e incapazes de ordenar adequadamente o
meio urbano e sua expansão.
Os instrumentos utilizados para este fim, basicamente, são os loteamentos ‒
forma tradicional e cada vez menos utilizada como instrumento de parcelamento do
solo urbano nas grandes cidades e o condomínio ‒ espaço privado, parcelado em
frações que se dividem em uso comum e especifico; ‒ que pode ser constituído em
mais de uma edificação, horizontal ou vertical.
De fato, são empreendimentos embalados por uma nova roupagem, são
velhas práticas do que continuam reproduzindo cidades, senão piores, ao menos
iguais às que conhecemos e que, comprovadamente, não são as melhores para se
viver.
4. Metodologia e Estrutura 4.1 Metodologia
A metodologia empregada fundamentou-se nos levantamentos sobre a
Aglomeração Urbana de Jundiaí, sua origem, suas transformações ao longo do
tempo, sua condição atual, referenciada por casos análogos ao segmento
habitacional do setor imobiliário na Macrometrópole Paulista.
Buscamos as informações sobre a condição estratégica e sua contribuição na
formação da Macrometrópole da Região Metropolitana de São Paulo, por ser o
principal ator deste processo que irradia influências e gera consequências no
desenvolvimento das demais regiões.
Fontes das Informações:
▪ Os dados coletados por intermédio das informações fornecidas pelo
Graprohab foram tabelados e espacializados através de mapas específicos que
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demonstram a expansão urbana dispersa por meio da implantação dos condomínios
verticais, condomínios horizontais e loteamentos.
▪ As informações espacializadas do segmento habitacional foram cruzadas
com dados sócio econômicos, por meio de pesquisas sobre os movimentos
migratórios e pendulares, os investimentos públicos em infraestrutura e em
ocupações subnormais, bem como com seus dados censitários.
▪ O trabalho foi estruturado sobre a base de dados do Segmento Habitacional
fornecidos pelo Graprohab referentes aos anos de 2007 a 2013. O tratamento dos
dados disponibilizados, fonte primária de informações, nos obrigou a criar uma
estrutura organizacional própria, que atuou em paralelo com pesquisas de
informações que possibilitaram a formatação de várias tabelas, gráficos e mapas
com diferentes possibilidades de análises e cruzamentos entre si e com informações
complementares fornecidas por outras fontes ‒ e certificadas ‘’in loco’’.
▪ Os dados pesquisados foram obtidos junto ao:
1) Graprohab, colegiado criado em 1991, composto por membros de diversos
órgãos do Governo do Estado, com o objetivo de centralizar e agilizar os processos
de licenciamento dos empreendimentos habitacionais, públicos e privados no Estado
de São Paulo. Sua atuação foi regulamentada através do decreto nº. 52.053, de 13
de agosto de 2007. Dentre outras normas, o decreto estabeleceu prazos para a
manifestação dos órgãos na análise dos projetos, bem como prazos para os
interessados atenderem às exigências feitas pelo colegiado, e definiu quais
empreendimentos deverão ser analisados pelos membros do Graprohab. Concentra
em seus arquivos todas as informações referentes aos empreendimentos
habitacionais, públicos e privados, do Estado de São Paulo, licenciados desde sua
criação.
2) Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São
Paulo (CDHU), empresa vinculada à Secretaria de Habitação do Estado de São
Paulo, que tem por atribuição principal formular e implementar a política estadual da
habitação de interesse social no estado de São Paulo.
3) Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (EMPLASA), vinculada à
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Metropolitano, concentra, dentre outros
dados, todas as informações referentes ao uso e ocupação do solo das regiões
metropolitanas, dos aglomerados urbanos e das microrregiões do estado de São
Paulo, que formam o recorte territorial da chamada Macrometrópole.
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As informações coletadas junto ao Graprohab, com ênfase nos
empreendimentos habitacionais, foram classificadas em duas categorias:
condomínios e loteamentos.
1) Condomínios são edificações ou conjuntos de edificações de um ou mais
pavimentos (horizontal ou vertical), construídos sob a forma de unidades isoladas ou
não, constituindo-se, cada unidade, por propriedade autônoma. São
empreendimentos privados, com sistema viário próprio e áreas comuns pertencentes
apenas aos proprietários dos imóveis, mantidas pela cobrança das taxas
condominiais sem interferência do poder público.
2) Loteamento é a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com
abertura de novas vias de circulação e logradouros públicos.
No âmbito territorial, fizemos três abordagens:
1) No Estado de São Paulo, de forma abrangente e ampla, de maneira
quantitativa, com tabelas comparativas e comentários.
2) Na Macrometrópole, de forma mais detalhada, com dados quantitativos
e qualitativos, apresentados em tabelas e mapas, por município, por
região metropolitana e por aglomerados urbanos e regionais que
configuram este segmento territorial.
3) Na Aglomeração Urbana de Jundiaí, de forma detalhada e com dados
específicos, abrangendo seus aspectos territoriais, socioeconômicos e
ambientais que possibilitam a confirmação do seu protagonismo como
território privilegiado dos investimentos do segmento habitacional no
Estado de São Paulo.
As informações obtidas nesses órgãos possibilitaram conhecer o
comportamento dos agentes incorporadores, públicos e privados, na área de
condomínios, conjuntos habitacionais e loteamentos no Estado, em especial na
Macrometrópole Paulista e na Aglomeração Urbana de Jundiaí.
Essas informações, espacializadas em mapas específicos, possibilitaram
detectar as tendências da expansão urbana nas diversas regiões que compõem o
território macrometropolitano, ou seja, nos 173 municípios articulados que, juntos,
concentram 27% do PIB nacional.
30
Portanto, as informações disponibilizadas por esses órgãos são estratégicas
para entender o processo de expansão urbana na Macrometrópole, bem como suas
tendências e desdobramentos. Elas se referenciam por seu ineditismo, na medida
em que se destacam por serem oriundas de fontes primárias e jamais utilizadas para
trabalhos de pesquisas acadêmicas de qualquer natureza. São informações
confiáveis e completas, de boa qualidade e diversificadas. As fornecidas pelo
Graprohab cobrem todos os municípios do Estado. Chegam a detalhes tais como:
tipo de empreendimento; número de unidades ou lotes; áreas do terreno e área
construída, quando for o caso; data do licenciamento; identificação do proprietário;
localização e região administrativa.
Por outro lado, a falta de instrumentos para saber se os empreendimentos
licenciados foram ou não implantados de fato, nos faz trabalhar com tendências do
segmento habitacional do imobiliário.
Por fim, vale destacar a legislação que possibilita concretizar todo esse
processo de expansão urbana dispersa promovida pelo segmento, assim como a
forma inovadora e diferenciada do processo de licenciamento do parcelamento de
solo para fins habitacionais no Estado de São Paulo, por conta da criação e atuação
do Graprohab.
4.2 Estrutura
Dividimos o trabalho em seis partes que se relacionam e se complementam
com capítulos que abordam inicialmente a legislação e os instrumentos de
parcelamento do solo urbano, bem como o seu processo de licenciamento e
utilização.
Capítulo 1 - A condição legal do parcelamento do solo urbano:
Nesse capítulo, abordamos a legislação que regula o parcelamento do solo
urbano no território nacional por meio da Lei Federal nº 6766/79, também conhecida
como Lei Lehmann. Tal legislação define a figura do loteamento como sendo a
subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias
de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação e ampliação
do sistema viário existente.
Aborda a figura do condomínio como instrumento de parcelamento do solo
por meio de frações territoriais de uso coletivo e frações específicas, por conta das
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áreas edificadas, casas ou apartamentos. Conhecidos como condomínios
urbanísticos, são regidos pela Lei 4.591/64, Lei de Condomínios. São definidos
como a divisão de uma gleba em unidades autônomas destinadas à edificação, as
quais correspondem às frações ideais das áreas de uso comum dos condôminos,
admitida a abertura de vias de domínio privado.
São os dois principais instrumentos que estruturam a expansão urbana: os
loteamentos, de forma extensiva nas cidades menores, e os condomínios verticais
nas áreas urbanas, consolidados e mais valorizados.
Capítulo 2 - Graprohab - Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais:
Discorre sobre o emaranhado legal do processo de licenciamento dos
empreendimentos do segmento habitacional, sejam eles loteamentos ou
condomínios.
Aborda o processo de unificação do sistema de licenciamento por conta da
criação do Graprohab em São Paulo. A iniciativa, além de ser a promotora de maior
rapidez e transparência nos trâmites legais para obtenção da anuência prévia de
responsabilidade do Estado, transformou-se na memória da atuação do segmento
habitacional do setor imobiliário no Estado, com informações estratégicas para a
promoção de políticas públicas setoriais e para planos de investimentos privados.
Apresenta o modelo do funcionamento administrativo e discorre sobre suas
atribuições, prazos e abrangência do seu banco de dados. A princípio, a criação do
Graprohab foi entendida como uma das alternativas do processo de
desburocratização para o enfrentamento da crise dos anos 80, período em que o
tempo era essencial para viabilizar, economicamente, empreendimentos, por conta
das altas taxas de inflação; agilizar os licenciamentos foi uma das alternativas
encontradas para ativar a economia, gerando emprego e renda.
Num segundo momento, em 2007, sob uma nova realidade imposta por
circunstância das transformações provenientes do processo de redemocratização,
da estabilidade econômica e da retomada do processo de desenvolvimento nacional,
mas, sobretudo, por conta de uma nova configuração do Estado brasileiro, fez-se
necessário alterar o seu modelo de funcionamento para continuar atendendo os
seus propósitos iniciais.
Capitulo 3 - Atuações do segmento habitacional do imobiliário na Macrometrópole:
Tratamos da atuação do segmento habitacional do imobiliário na
Macrometrópole, subsidiado pelas informações do Graprohab, transitando entre
32
conceitos e dados que buscam explicar a nova configuração da região metropolitana
de São Paulo como base primeira da conformação da Macrometrópole Paulista.
A transição da Metrópole à Macrometrópole é o resultado da desconcentração
industrial da Cidade de São Paulo ocorrida a partir dos anos 80 e sua consequente
condensação em cidades do seu entorno, cujos limites nem sempre são claramente
visíveis e cujos territórios são fragmentados, não necessariamente contíguos,
apresentando formas variadas e irregulares que podem abrigar fluxos de centenas a
milhares de habitantes.
O processo de desconcentração industrial ocorrido em São Paulo, com seu
espraiamento por um raio de até 200 quilômetros da metrópole, mexe com a
economia urbana, reconfigura a lógica da cidade industrial e forja uma nova rede
urbana que se convencionou chamar de Macrometrópole Paulista, território que
concentra parte expressiva da população e do PIB nacional, tornando-se a frente
principal da expansão do capital imobiliário, em especial, do segmento habitacional.
Capítulo 4 - Expansão e verticalização urbana:
Diante de um processo de mudança dos moldes tradicionais de parcelamento
de solo urbano, a expansão urbana, por meio da figura do loteamento na forma
como o conhecemos através da Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei nº 6.766,
de 19 de dezembro de 1979) ‒ segundo a qual o loteamento é a subdivisão de gleba
em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias de circulação, de
logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação de vias
existentes ‒ tem perdido espaço para o modelo na forma de condomínio vertical.
Conforme estabelece a Lei Federal nº 4591, de 16 de dezembro de 1964,
condomínios são edificações ou conjunto de edificações de um ou mais pavimentos
(horizontal ou vertical), construídos sob a forma de unidades isoladas entre si,
destinadas a fins residenciais e constituindo-se, cada unidade, por propriedade
autônoma.
A diferença fundamental é que, na figura do loteamento, o parcelamento do
solo é extensivo, o que obriga o empreendedor a implantar e doar ao município toda
infraestrutura urbana, bem como o seu sistema viário e áreas instrucionais para a
construção de equipamentos públicos.
O condomínio se caracteriza por ser um parcelamento de solo feito através da
área edificada. Tanto o condomínio horizontal como o vertical não têm a
33
obrigatoriedade da cessão de área pública ao município, seus índices de
aproveitamento são melhores, possibilitando maior lucratividade ao empreendedor.
Essa diferença, aliada ao custo da terra, ou mesmo à sua falta nas grandes
cidades, explica o abandono da figura do loteamento e a migração para o modelo
condominial, apoiando-se na obsolescência da legislação, onde o planejamento é
feito a partir do lote e de índices de aproveitamento.
Capítulo 5 - Jundiaí – Dispersão urbana no aglomerado:
A Aglomeração Urbana de Jundiaí, localizada no epicentro de um grande
vetor de crescimento da Macrometrópole, além de contar com o entorno da cidade
de Jundiaí, faz divisa com a área de maior crescimento da Região Metropolitana de
São Paulo e também é adjacente a outro anel de crescimento populacional, o da
Região Metropolitana de Campinas.
Composta por sete municípios, é a menor dentre todas as regiões que fazem
parte da Macrometrópole Paulista, entretanto, apresenta dinâmicas econômicas
igual ou superior às demais regiões da Macrometrópole, com volumes internos
proporcionais aos que são observados nas suas cidades mais importantes.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí forma uma rede de cidades
geograficamente situadas numa posição privilegiada ao longo de rodovias, que se
articulam num intrincado sistema funcional, interdependentes de relações e fluxos de
escala macrometropolitana.
Os fluxos viários, ferroviários e aeroviários que estruturam o aglomerado
urbano, tornaram-se fatores especialmente importantes na promoção da dispersão e
da sua fragmentação urbana. O fator de fácil acessibilidade, aliado à boa
infraestrutura e comunicação, atraem empresas e investimentos produtivos, sobre
plataformas tecnológicas modernas que geram emprego e renda acima das médias
estadual e macrometropolitana.
Algumas de suas cidades apresentam alta densidade populacional, como é o
caso das três cidades atualmente conurbadas: Campo Limpo Paulista, Várzea
Paulista (ambas com 100% de área urbanizada) e Jundiaí (com 95% de área
urbanizada).
No entanto, embora a inter-relação e complementariedade existentes entre as
regiões por conta do crescimento da pendularidade sejam um indicador importante,
são os dados sobre migração que sugerem a sua incorporação ao universo de terras
para fins habitacionais. Uma assertiva nesse sentido é facilmente observada por
34
meio do crescimento e da ocupação do solo nas áreas que compõem o eixo São
Paulo-Campinas, formado pela via Anhanguera.
Itupeva, por exemplo, tem ampliado sua participação no contingente
populacional da Aglomeração Urbana de Jundiaí: de 4,51% em 2000, para 6,42%
em 2010. Apresenta o maior índice de crescimento geométrico da região, na ordem
de 5,53% ao ano, e surge como um novo vetor de crescimento interligando a
Aglomeração Urbana de Jundiaí à Região Metropolitana de Sorocaba.
O desenvolvimento urbano e econômico de Itupeva, assim como o de Jundiaí,
vem atraindo um grande número de condomínios residenciais horizontais e
loteamentos destinados a segmentos da sociedade com maior poder aquisitivo, em
contrapartida ao vetor de crescimento rumo a Campo Limpo Paulista e Várzea
Paulista.
Portanto, a combinação entre densidade elevada, processo migratório e
grandes movimentos pendulares, promove a expansão urbana e a alteração do
tecido existente, por conta do lançamento de novos produtos imobiliários destinados
às classes com maior poder aquisitivo, tais como loteamentos com restrições de
acesso, “fechados”, condomínios horizontais e verticais, sob os ideais de segurança,
de melhor qualidade ambiental e de vida, que vendem a imagem da modernidade e
de um novo conceito de viver e morar.
Esse padrão de desenvolvimento urbano que nega a cidade, associado à
generalização do uso do transporte automotivo individual, consolida a convivência
num mesmo território dos processos de descontinuidade e segregação
socioeconômica.
Por fim, o que vemos é a formação uma nova mancha demográfica que
consolida o processo de conurbação em direção ao norte de São Paulo, rumo a
Campinas, passando pela Aglomeração Urbana de Jundiaí, protagonizando a
unificação das áreas urbanizadas.
Capítulo 6 – Considerações Finais:
Concluímos que as alterações manifestas na Aglomeração Urbana de Jundiaí
não representam ruptura na organização socioespacial do seu território, ao contrário,
consolidam tendências expressas desde a sua origem, perpetuam o contínuo
processo de esgarçamento do tecido urbano por meio da hierarquização do
território, sedimentado através da relação umbilical dos investimentos públicos com
o capital imobiliário.
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A mudança está no modelo adotado que se apropria de dois instrumentos que
estruturam o parcelamento de solo no Brasil: o loteamento, para a expansão urbana
extensiva, e o condômino, para o adensamento e expansão vertical.
Instrumento de expansão horizontal destinado a segmentos da sociedade
com menor poder aquisitivo, o loteamento vem sendo implantado em larga escala
nas franjas da cidade e nos municípios menores, caracterizando-os a um perfil de
cidades-dormitório, cidades que abrigam parcelas expressivas de pessoas que se
dirigem diariamente a outros municípios para resolverem seus problemas.
Os condomínios, destinados à classe média, localizados nas áreas urbanas
consolidadas, apoiam-se em dois pilares. Primeiro, na escassez de áreas na porção
consolidada das cidades para a implantação de novos loteamentos. Segundo, na
necessidade de otimização das áreas mais valorizadas, por meio da produção do
maior número possível de unidades habitacionais num mesmo imóvel.
Tal constatação vem acompanhada do fato que as partes da cidade,
progressivamente, deixam de dialogar entre si, porque seus próprios citadinos já não
frequentam as mesmas parcelas de seu espaço e, mesmo que compartilhem uma
dessas parcelas por razões de trabalho ou de circulação, não se apropriam delas,
quando sua essência é a diferença.
As áreas rurais ficam encravadas entre grandes extensões de áreas urbanas,
passando a ter uma relação periférica com essas áreas e se enquadrando no
conceito de áreas periurbanas. São áreas que se localizam para além dos subúrbios
da cidade. Correspondem a um espaço onde as atividades rurais e urbanas se
misturam, passam a ter funções urbanas, estando fora das zonas urbanas.
Portanto, a cidade está sendo pensada e vivida aos pedaços, de forma
transitória, por curtos espaços de tempo; a metamorfose dos espaços urbanos torna-
se permanente e constante.
Segundo Milton Santos (1988, p. 14): "O fenômeno humano é dinâmico e uma
das formas de revelação desse dinamismo está, exatamente, na transformação
qualitativa e quantitativa do espaço habitado".
36
1 A CONDIÇÃO LEGAL DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 1.1 Quadro referencial teórico
Sobre bases teóricas específicas, o trabalho foi classificado por assuntos que
tratam da dispersão e do esgarçamento do tecido urbano, por meio de três
abordagens diferentes que se relacionam e se complementam, com o objetivo de
traçar um quadro referencial que compreenda uma visão global e completa de todo o
processo de transformação urbana ora em vigor.
A classificação dos temas e sua relação com os principais autores que
referenciam a base teórica deste trabalho trata a terra como reprodução do capital,
do mercado, da ordem residencial urbana e das novas formas de expansão do
tecido urbano.
No que se refere à terra como instrumento de reprodução do capital,
procuramos explicar o processo de dispersão e segregação espacial por conta da
ocupação urbana através de conceitos desenvolvidos por autores, como Teresa
Caldeira (2002), que desenvolve toda uma reflexão sobre as consequências geradas
pela expansão dos condomínios fechados; o arquiteto e urbanista espanhol Oriel
Bohigas (2008), que expõe a dispersão como um vírus que corrói a estrutura social
das cidades; e Francesco Indovina (2004), que estabelece uma reflexão sobre o
crescimento das cidades por conta das desigualdades regionais, através do
desenvolvimento econômico que promove grandes processos migratórios.
Para Lefebvre (2008), foram os arquitetos os responsáveis pelo
desaparecimento da vida urbana por ocasião dos ditames originários do urbanismo
moderno com a separação das atividades cotidianas em zonas previamente
definidas.
O sociólogo Ricardo Ojima (2007) propõe indicadores capazes de avaliar o
grau de dispersão e suas tendências nas aglomerações urbanas brasileiras. Por sua
vez, Nestor Goulart Reis (2006) estabelece toda uma lógica conceitual, subsidiando
o processo de dispersão das condições de alta mobilidade oferecidas à população.
Já Flávio Villaça (2001) e Adriano Botelho (2007), partem do pressuposto de
que a cidade é um produto que se define por dois tipos de atividades ‒ de uso e de
consumo ‒ e que seus valores são estabelecidos de acordo com sua localização.
37
Por fim, Giulio Carlo Argam (1992) define a cidade do planejamento como a
cidade desejada, e a cidade existente como a cidade possível.
Na segunda parte, tratamos dos autores que desenvolvem a reflexão do
mercado e da ordem urbana.
O arquiteto catalão Jordi Borja (2003) entende como permanente o processo
de construção e reconstrução das cidades por conta da alteração do uso dos
espaços públicos e privados.
Para Keynes (1996), entender o mercado é entender os apelos
comportamentais das pessoas. Segundo Pedro Abramo (2001), a ordem referencial
humana para a moradia se estabelece por conta das condicionantes que levam um
indivíduo a escolher o seu local de moradia.
Já Campos Filho (1989) avalia que a especulação imobiliária perpassa todo
esse processo, na medida em que a cidade se expande e as condicionantes se
alteram valorizando os imóveis, sobretudo por conta dos investimentos públicos.
Para Neil Smith (1995), o capital tornou-se o principal agente de
transformação da cidade contemporânea, homogeneizando os espaços e
determinando os valores.
Por fim, tratamos do referencial teórico que dizem respeito às novas formas
de expansão do tecido urbano. Dematteis (1998) afirma que a dispersão independe
das dimensões territoriais da cidade, que nas regiões mononucleares ela se
desenvolve dentro dos perímetros administrativos de cada município e que, por sua
vez, nas regiões polinucleares, ela se desenvolve num espaço supra municipal, por
conta dos eixos rodoviários de alta mobilidade das pessoas.
Segundo Francisco Monclús (1998), estamos presenciando uma ruptura do
processo de urbanização da forma como conhecemos, através da expansão por
meio da descontinuidade em relação às áreas urbanas existentes.
Para Milton Santos (1988), estamos diante de uma refuncionalização dos
espaços, por conta da implantação de novos modelos de parcelamento do solo,
entre os quais estão os condomínios verticais, modelo incompatível com a cidade
antiga, preexistente. O autor admite que a oferta de novas unidades habitacionais é
direcionada a segmentos da sociedade já atendidos, e que o mercado gera
demandas por conta da alteração dos desejos de consumo.
38
1.2 A Terra como instrumento de reprodução do capital
Tanto a dispersão como a segregação espacial ou social são características
inerentes às cidades. As regras que organizam o espaço urbano estão
fundamentadas nos padrões de diferenciação social e na sua separação física. Tais
regras estruturam e revelam as inter-relações dos grupos sociais na cidade, além de
estabelecer a sua referência territorial.
Teresa Caldeira (2002) explica a segregação por meio de três formas que
expressam momentos diferentes da expansão urbana e do desenvolvimento das
nossas cidades:
1. A primeira, produzida em cidades menores, mais compactas, em que
os diferentes grupos sociais se diferem numa área urbana pequena e
onde a segregação se estabelece por tipos de moradia. Situação
característica nas pequenas cidades do interior.
2. A segunda forma, produzida em cidades maiores, de médio porte, pela
relação centro-periferia, característica que dominou o desenvolvimento
da cidade de São Paulo dos anos 40 até os anos 80. Este modelo é
disperso, em vez de concentrado. Os diferentes grupos sociais estão
separados por grandes distâncias. Os segmentos sociais de maior
poder aquisitivo concentram-se nas áreas urbanas consolidadas nos
bairros centrais com boa infraestrutura, e os pobres vivem nas
precárias e distantes periferias.
3. A terceira vem se configurando a partir dos anos 80 nas grandes
cidades e nas regiões metropolitanas. Sobrepõe o padrão centro-
periferia por conta da expansão dos condomínios e loteamentos
fechados. São espaços nos quais os diferentes grupos sociais estão,
muitas vezes, próximos, mas separados por muros e tecnologias de
segurança, não interagindo entre si, tornando-se um novo instrumento
da segregação espacial, que Teresa Caldeira convencionou chamar de
“enclaves fortificados”. São espaços privatizados, fechados e
monitorados para residência, consumo, lazer e trabalho. Nega a
cidade, apesar de entender que tentar escapar da cidade e de seus
perigos sem sair dela é uma ação eminentemente urbana.
39
Essas mudanças no espectro urbano surgidas a partir dos anos 1980,
apoiam-se em duas estruturas. A primeira tem como pano de fundo as mudanças na
forma como as pessoas estão vivendo nas cidades. A segunda refere-se ao modelo
de produção do espaço urbano. Ambas se relacionam, sobretudo, pela evolução dos
meios de comunicação e transporte.
A conjunção destes dois fatores proporciona a expansão urbana de maneira
dispersa, que não pode ser confundida com a segregação socioespacial do território.
À despeito de serem faces da mesma moeda, distinguem-se, sobretudo, pelo caráter
coercitivo da segregação. Como afirma Villaça (1981, p. 106), “toda segregação é
coercitiva, e ainda nesse sentido pode dizer que toda a segregação é dominação e
exclusão, mas nem toda a dominação e exclusão é segregação”.
Portanto, a dispersão urbana, fenômeno relativamente recente, configura-se
por meio da expansão da cidade em grande escala, o que pode ser resultado de
processo referente à segregação espacial urbana.
Os condomínios fechados brasileiros não são, obviamente, uma invenção
original. O exemplo que nos parece mais próximo da dispersão, na forma que
conhecemos e entendemos, é o modelo dos subúrbios americanos difundido a partir
da segunda metade do século XIX (BOTELHO, 2012), resultado da ação conjunta
dos agentes imobiliários, da indústria automobilística, das empresas de transporte
urbano e do Estado.
O modelo dos subúrbios americanos, resultado da união do capital imobiliário
com investimentos públicos, estimulado a partir das transformações ocorridas na
economia no pós-guerra, tem se caracterizado por fluxos oriundos da evolução dos
meios de transporte e comunicação. No entanto, algumas diferenças entre eles são
esclarecedoras: enquanto os condomínios brasileiros são, invariavelmente, murados
e com acesso controlado, nos EUA, os empreendimentos fechados constituem
apenas cerca de 20% dos CIDs3.
Embora a homogeneidade social, característica comum entre eles, seja
obviamente valorizada, a homogeneidade do projeto das edificações não o é. Casas
idênticas, com mesmo padrão e projeto, no Brasil, são características de conjuntos
habitacionais de baixo padrão e renda e não de condomínios fechados.
3CIDs - common interest developments ou incorporações de interesses comuns.
40
A medição do padrão e do status social dos empreendimentos ofertados, lotes
ou unidades habitacionais, basicamente, configuram-se por meio do valor e da
dimensão do seu metro quadrado, da localização do imóvel e, principalmente, por
seu diferencial, o algo a mais que se destaque perante os outros (FIPE, 2014).
Portanto, o que se valoriza é a ‘’personalidade’’ (CALDEIRA, 2002), a
liberdade para edificar um projeto de acordo com o gosto de cada família ou
indivíduo. Seja em unidades residenciais unifamiliares, as casas, ou em edifícios de
apartamentos, os condomínios verticais, essas características são inerentes a todas
as classes sociais. Os condomínios fechados correspondem à versão ideal desse ‘novo conceito de moradia’, um ideal em relação ao qual as outras formas menos completas são sempre medidas. Supõe-se que condomínios fechados sejam mundos separados. Seus anúncios propõem um ‘estilo de vida total’, superior ao da cidade, mesmo quando são construídos dentro dela. (CALDEIRA, 2002, p. 265)
Tanto o modelo americano como o brasileiro são representações que
caracterizam a chamada Cidade Dispersa por meio da expansão horizontal e não
compacta do tecido urbano.
Para Oriel Bohigas (2008), arquiteto e urbanista espanhol, a dispersão urbana
“se tornou um vírus mortal para a essência social da cidade”. Ele questiona o motivo
pelo qual a tradição da cidade compacta deu lugar a uma tendência cada vez mais
acentuada de expansão horizontalizada das cidades, com altos custos ambientais,
de fluxos circulatórios e de provisão de infraestrutura e de serviços urbanos. Afirma
que o modelo de cidade dispersa nega os valores sociais da urbanidade e as bases
coletivas de coesão da cidade, tornando-a ambientalmente insustentável e
economicamente perdulária.
Bohigas acrescenta a estes elementos, próprios de um crescimento vigoroso
e da transformação produtiva, as mudanças no modo de vida das pessoas. Elas
vivem, trabalham e circulam diariamente em mais de uma cidade, sujeitas à cultura
da segunda residência, à especulação imobiliária, à evolução dos meios de
transporte, ao populismo político que disponibiliza infraestrutura aparentemente
urbanizadora em grandes áreas periféricas.
Para Francesco Indovina (2004), o desenvolvimento econômico, representado
pela expansão industrial, estabeleceu processos migratórios sem precedentes de
41
uma massa trabalhadora que veio do campo para viver na cidade, pessoas que
vieram das áreas rurais para as áreas urbanas.
Esse processo de adensamento abrupto e, em grande parte, excludente
estimula o aumento dos preços das áreas urbanas e a consequente desvalorização
das áreas rurais, criando a predisposição do campo para urbanizar-se
progressivamente, estabelecendo um círculo vicioso que transformou o território de
forma irreversível.
Lefebvre (2008) explica a dispersão urbana por meio dos mecanismos da
produção social do espaço. Em seu livro “O Direito à Cidade”, estabelece uma
reflexão crítica dos processos de urbanização e industrialização preconizados pelo
urbanismo moderno através do CIAM (Congresso Internacional de Arquitetura
Moderna), com o desaparecimento da vida urbana e o crescimento urbano disperso
dos bairros dormitórios na periferia das grandes cidades.
Em contrapartida, a cidade perde, gradativamente, a riqueza dos espaços
públicos e o tecido urbano perde a sua coesão, na medida em que percorre o
caminho das áreas centrais da cidade em direção à periferia.
O sociólogo Ricardo Ojima (2007), pesquisador do Núcleo de Estudos de
População (NEPO) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), publicou,
em 2007, um artigo no qual propõe a construção de indicador de dispersão para
aglomerações urbanas no Brasil. Com base na pesquisa Características e
Tendências da Rede Urbana no Brasil4, selecionou 37 aglomerações urbanas para
construir um ranking da dispersão urbana. O índice sintetiza indicadores em quatro
dimensões espaciais: densidade, fragmentação, orientação e centralidade, ou seja:
a. O esgarçamento crescente do tecido dos principais centros
urbanos;
b. A formação de constelações de núcleos urbanos e bairros de
diferentes dimensões, integrados em uma área metropolitana ou
em um conjunto ou sistema de áreas metropolitanas;
c. A mudança no sistema de transporte diário intra e supra
metropolitanos de passageiros;
d. A difusão ampla dos modos metropolitanos de vida e de
consumo dispersos neste território.
4 IPEA/IBGE/UNICAMP, 2000.
42
O desenvolvimento desses novos arranjos de cidade abre um grande leque
de problemas, tais como o caos e a precariedade dos serviços urbanos, a poluição,
a ocupação de áreas inadequadas, a falta de áreas livres e verdes com reflexo na
qualidade de vida das pessoas, além das deseconomias regionais com os impactos
econômicos, sociais e ambientais decorrentes.
Entre os problemas que se expressam nas metrópoles, pode-se apontar como
sendo um dos mais graves a inaptidão das estruturas políticas e administrativas para
fazer frente ao equacionamento do porte e da complexidade das questões que o
poder público deve enfrentar nessa nova realidade.
Esse modelo incha as cidades, combinando o adensamento vertical das áreas
centrais com a extensão ilimitada da periferia. Paradigma do modelo emergente da
primeira metade do século XX, é resultante da visão expansionista e rodoviarista
que continua a se reproduzir como modelo de evolução urbana nas cidades
brasileiras (CAMPOS Neto, 2002).
Na visão de Nestor Goulart Reis (2006), essa situação se caracteriza,
basicamente, pelas condições de alta mobilidade oferecidas à população, que
propiciam permanente dispersão e evolução da urbanização, das pessoas e das
atividades exercidas. As pessoas estão vivendo em mais de um município, de tal
forma que o município central torna-se o centro das decisões. Diariamente, de lá
saem e para lá chegam os que trabalham, os que estudam, os que tratam de
negócios.
Essas dinâmicas, processos e modelos sustentam e expressam velhas
formas do uso e ocupação do solo urbano que não se restringem mais aos espaços
municipais, embora tenha sido neles que primeiramente ocorreram, com níveis de
complexidade mais acentuados.
Villaça parte do pressuposto de que o valor do solo urbano é um valor
produzido e não um valor oriundo de atributos naturais. Ele se configura por dois
tipos de atividades: o de uso e consumo próprio para viver e morar e o de troca ou
produção para atividades econômicas, destinado à utilização comercial, industrial e
de negócios (LOJKINE, 1981).
O valor do solo urbano é produzido por meio de sua localização. E a sua
localização é que determina a qualidade, o status e o privilégio de ter ou estar num
determinado local. O seu valor é determinado em função das condicionantes
43
externas oferecidas pelos elementos da cidade, como infraestrutura, acessibilidade,
meios de transportes, segurança, entre outros.
Portanto, a distribuição desigual dessas condicionantes urbanas que
determinam o valor do solo estabelece a hierarquização socioeconômica do espaço
e sua segregação, não se limitando apenas às áreas destinadas ao segmento
habitacional, mas a todas as outras que no seu conjunto compõem as cidades.
Por outro lado, a necessidade contínua de oferta de áreas de menor valor
para atender as demandas da população excluída das áreas centrais de maior valor,
expande horizontalmente a periferia, espraia a cidade, afasta a maior parte da
população dos postos de trabalho. Daí decorre a grande disputa social em torno da
produção e da segregação do espaço urbano.
Este modelo clássico de apropriação do solo urbano, fartamente reproduzido
nas grandes cidades brasileiras, estabelece um crescimento descontínuo no
território e se manifesta de maneira dispersa e segregada nas cidades.
A segregação se configura pelo grau de separação coercitiva entre grupos
sociais, por meio do uso e ocupação do solo, preferencialmente estabelecida pela
localização das habitações no território.
Os grupos sociais podem assumir dimensões étnicas, religiosas,
socioeconômicas ou outros recortes ainda (TORRES, 1981). A segregação é, por
definição, uma categoria espacial.Para Villaça (2012) “a segregação é uma
tendência da estruturação do espaço ligada à concentração de pessoas por
camadas sociais, uma tradução territorial da estrutura social” (p. 32). Portanto, a
segregação socioespacial a que este autor se refere, domina e explica todas as
outras. De grande amplitude e profundidade, apresenta maior potencial explicativo.
Esse processo tem como pano de fundo a distribuição funcional da renda, ou
seja, a forma da apropriação da riqueza da produção do espaço urbano.
De maneira geral, nossas cidades apresentam uma enorme desigualdade na
distribuição de um conjunto de atributos, que vão desde aqueles que o cidadão
individual acessa no dia a dia por meio de sua renda, pela qualidade da moradia, até
os atributos que são de responsabilidade do Estado. São justamente esses atributos
que estabelecem o valor da localização do imóvel urbano e constituem elementos
básicos das formas diferentes de apropriação do espaço.
Adriano Botelho (2007) demonstra que a atuação dos agentes imobiliários
vinculados às instituições financeiras, tais como Fundos de Pensão, Fundos de
44
Investimentos e Empresas de Securitização, concentram seus investimentos nas
áreas urbanas consolidadas e, por consequência, mais valorizadas da cidade, por
meio de empreendimentos diversificados, entre os quais, moradias de alto padrão.
Por sua vez, a produção de empreendimentos autofinanciados por conta de
cooperativas e entidades ocupam áreas urbanas menos estruturadas, de menor
valor que, invariavelmente, ficam distantes dos centros geradores de emprego e
renda.
Dessa forma, questões como a decadência dos centros urbanos tradicionais,
o desenvolvimento de novas centralidades, a valorização da terra por meio do
binômio investimento público/capital imobiliário e, por fim, a distribuição dos postos
de trabalho no território, estabelecem um alto grau de mercantilização das unidades
habitacionais do qual a população mais pobre, se não excluída, fica sujeita.
Portanto, resta à população mais pobre, excluída desse processo, a ocupação
ilegal de áreas inadequadas para moradia, consolidando de maneira mais incisiva a
segregação socioespacial nas áreas urbanas.
Podemos afirmar que, além da falta de uma política habitacional de interesse
social mais eficaz, a segregação apoia-se em dois pilares: a legislação e o mercado,
dois segmentos historicamente indissociáveis na expansão e na transformação
urbana.
Os instrumentos estabelecidos pela legislação para o uso e ocupação do solo
urbano na cidade contemporânea apoiam-se nos princípios do urbanismo moderno
estabelecidos pela Carta de Atenas5, em 1933. Esses instrumentos têm como
princípio norteador a divisão territorial por atividades, o zoneamento entre trabalho,
moradia, lazer e circulação. Pregam a cidade vertical com altos edifícios e alta
densidade.
Os instrumentos pensados pelo urbanismo moderno, direcionados para novas
cidades, propõem a integração entre classes sociais através de modelos
habitacionais com a ilusão de que seria possível criar uma nova sociedade. Os
princípios estabelecidos pelo urbanismo moderno transportados para ordenar a
cidade real e apropriados pelo mercado desconfiguraram a proposta.
5 A Carta de Atenas é o manifesto urbanístico resultante do IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM) realizado em Atenas, em 1933.
45
Segundo Giulio Carlo Argan (1992, p. 7), “sempre existe uma cidade ideal
dentro ou sob a cidade real, distinta desta como o mundo do pensamento o é do
mundo dos fatos”.
O zoneamento transforma-se no principal instrumento da segregação, seja ele
por função ou por tipo de moradia. Funciona como instrumento hierarquizador da
riqueza das formas de morar.
A cidade possui espaços que apresentam variações no grau de presença dos
serviços públicos, que variam em decorrência da incidência da acumulação do
capital.
Com pouca regulação, em geral, nossas cidades apresentam baixa
capacidade redistributiva. Por outro lado, a segregação socioespacial é um processo
dinâmico, na medida em que a atuação do Estado modifica e valoriza determinada
parcela do território através de investimentos em serviços, infraestrutura e
transporte, ou seja, investimentos em elementos que resultam numa diferenciação
com reflexos na qualidade de vida e na valorização do solo.
1.3 Ordem residencial urbana
Para o Arquiteto Catalão Jordi Borja :
Fazer cidade hoje é, antes de tudo, fazer cidade sobre cidade, fazer centros sobre centros, criar novas centralidades e eixos articuladores que deem continuidade física e simbólica, estabelecer bons compromissos entre o tecido histórico e o novo, favorecer a mistura social e funcional em todas as áreas. (1999. p.31)
A ordem espacial urbana para atividade residencial se traduz nas
condicionantes disponíveis que levam um indivíduo a escolher a localização
geográfica para a compra da sua moradia.
Segundo Keynes (1996), para entender o funcionamento do imobiliário, é
necessário entender o funcionamento dos apelos comportamentais característicos
da psicologia de massas. As decisões de um indivíduo na escolha da localização do
seu imóvel não atendem somente às condições econômicas, mas a toda uma
configuração espacial.
46
A escolha da localização para morar através da aquisição de um imóvel é a
resultante de um mosaico de externalidade de vizinhança, criando uma
homogeneidade segundo as condições socioeconômicas das famílias.
A composição do espaço pode ser entendida de duas formas: da cidade
dispersa e segmentada e da cidade segregada através da divisão social do espaço.
Tanto uma como a outra são o resultado de um posicionamento ideológico do ponto
de vista de quem observa a configuração mercantil do mercado imobiliário. De toda
forma, são posicionamentos complementares na configuração do tecido urbano.
Se, de um lado, do ponto de vista social do espaço através dos conflitos
sociais, ou seja, da luta de classes, são abordados com ações estruturadoras da
exclusão espacial na cidade, por outro lado, não propõem uma análise econômica
espacial suscetível a uma composição territorial urbana.
Do ponto de vista dos que veem a cidade de maneira dispersa, a livre
iniciativa para a escolha do seu local de moradia se funda no princípio da
externalidade da vizinhança de mesma renda e do mesmo estrato social.
Se fizermos uma analogia da Teoria Geral de Keynes (1996, p. 11-12) com o
imobiliário, poderemos dizer que a mão invisível urbana, a partir da teoria do
mercado de localização residencial, é capaz de produzir uma certa ordem urbana a
partir do caos dos desejos individuais de localização.
Não obstante o posicionamento ideológico de cada um dos segmentos, o que
está no centro das discussões é o valor do solo urbano.
A escolha da localização é formulada por meio da dinâmica de antecipações
cruzadas, não por uma referência, mas através de percepções futuras comuns a
outros do seu meio com os mesmos objetivos. Segundo Pedro Abramo (2001), a
escolha tem uma forte conotação autorreferencial. O resultado da procura/busca é
consequência da opinião que as famílias de mesmo tipo têm da localização que elas
escolheram. De outro lado, antecipa as apostas e a especulação do futuro das
condições da localização, com o objetivo de maximizar as preferências e os lucros.
Para Candido Malta (CAMPOS, 1989, p. 48), a especulação imobiliária
urbana é o resultado da transferência da renda de outros setores produtivos da
economia por meio dos investimentos públicos em infraestrutura e serviços, que são
os meios coletivos de produção e consumo, o que Pedro Abramo convencionou
chamar de mosaico de externalidade.
47
Portanto, o processo especulativo se desenvolve na medida em que a cidade
se expande horizontalmente e faz com que os imóveis referentes à localização
residencial, anteriormente localizados na periferia, fiquem cada vez mais centrais,
porque ficam mais próximos dos investimentos públicos, que seguem a lógica do
centro para a periferia.
De toda maneira, o ambiente especulativo do mercado reproduz modelos e
convenções urbanas cada vez mais sofisticados, fora do alcance dos pequenos
capitais, o que significa um processo de concentração cada vez maior.
Para Nestor Goulart Reis (2006), a forma de atuação do mercado passa por
um processo de modernização capitalista com altos níveis de concentração,
produção e venda em série, com características industriais e procedimentos que
correspondem aos padrões dos empreendimentos implantados nas áreas de
dispersão.
Para Neil Smith (1995, p. 149): “A divisão espacial do território é produzida
pelo capital e não uma condição geográfica natural recebida por intermédio da
sociedade”. O mercado se desenvolve por meio da concentração e da centralização
do capital em ambientes socialmente construídos e, como consequência, resulta na
homogeneização do estrato social, na localização física das áreas residenciais.
Fator concreto que determina a distribuição desigual do espaço urbano, o
capital se move para regiões com altas taxas de lucro, promovendo o
subdesenvolvimento das áreas restantes e a consequente diminuição das taxas de
lucro de onde, anteriormente, eram extraídas.
O capital se desloca, oscilando entre estratos sociais diversos, movendo-se
geograficamente, expandindo-se na busca de novas oportunidades de
desenvolvimento e abandonando territórios anteriormente explorados.
O mercado tem produzido a cidade do desejo, não a cidade ideal. A
especulativa, não a utópica. A privada, não a coletiva. O mercado nega a cidade,
mas usa seus atributos como instrumento de valoração locacional de seus produtos.
Portanto, o mercado a destrói primeiro; depois ela se autodestrói. Cria o monopólio
de interesse em torno da renda que produz, com a permissividade e omissão do
poder público.
48
1.4 Novas formas de expansão urbana
As novas formas de expansão do tecido urbano marcadas pela
descontinuidade tornaram-se, nos últimos anos, objeto de estudo por tratar-se de
ocorrências observadas em várias cidades no mundo.
A descontinuidade do tecido urbano é uma característica que independe de
suas dimensões territoriais, ainda que características geográficas, como relevo e
hidrografia, possam acentuar ou amenizar tal descontinuidade.
Para Dematteis (1998), a desconcentração urbana deve ser reconhecida
como um fenômeno estrutural que, nas cidades e regiões mononucleares, se
desenvolve de forma intramunicípio.
Nas regiões polinucleares, a descontinuidade se desenvolve por meio dos
eixos rodoviários que facilitam a mobilidade pendular, característica necessária à
realização cotidiana daqueles que vivem e trabalham em territórios distintos.
De toda forma, quando estabelecemos como referência territorial a
Macrometrópole Paulista, essa verdade se concretiza em parte. A Região
Metropolitana de São Paulo passa por um processo de desconcentração ou
redistribuição não apenas demográfica, mas, sobretudo, industrial, que extrapola
seus limites político e administrativo.
Portanto, temos dois processos em curso, um em áreas urbanas
consolidadas, numa escala menor, de âmbito municipal e regional; outro na escala
macro, com processos de descentralização, de escala supra regional e
metropolitana, reforçado por inovações tecnológicas e alta mobilidade.
Essas duas tendências podem ser observadas simultaneamente dentro dos
limites da Macrometrópole por conta do crescimento demográfico nas franjas das
cidades em direção aos municípios vizinhos, em detrimento da cidade principal.
Também notamos maior crescimento nas cidade menores do que nas
grandes cidades. A cidade de São Paulo tem um dos menores crescimentos
demográficos do Brasil, assim como Campinas; entretanto, os municípios no seu
entorno crescem acima da média nacional.
Evidente que as alterações locacionais da indústria rumo ao interior próximo à
capital têm sido um fator preponderante para consolidar essa tendência. A
desconcentração da atividade industrial mais moderna acompanha os eixos
49
rodoviários mais modernos sem, no entanto, perder o vínculo com a metrópole
paulistana.
Essas novas formas de produção do espaço urbano estabelecem fluxos em
que as relações entre cidades e regiões já não são mais apenas hierárquicas, mas
de complementariedade, por meio das atividades e, sobretudo, pelo segmento
habitacional do imobiliário.
Segundo Nestor Goulart Reis (2006, p. 26), Olhando para o passado das cidades, o que é possível ser reconhecido como contínuo hoje, era, anteriormente, descontínuo. Essa superposição de tempos na cidade, gerando continuidades e descontinuidades e expressando diferentes contextos sociais, econômicos, culturais e políticos.
Podemos afirmar que a descontinuidade espacial e territorial é uma condição
transitória. De certa forma, é o ponto de partida para a expansão urbana; e suprir as
necessidades dos empreendimentos integrando-os à cidade é uma condição
eminentemente temporal.
Nestor Goulart distingue a descontinuidade territorial da descontinuidade
espacial e afirma que a territorial é possível porque a espacial se fortalece por meio
da ampliação de infraestruturas, ou seja, pela expansão do sistema de
abastecimento de água, redes de esgotamento sanitário, meios de circulação,
comunicação e acesso a equipamentos públicos.
Em outras palavras, quando se pensa na implantação de um
empreendimento, seja ele loteamento ou condomínio, existe a obrigação legal de
que o acesso seja feito por meio de uma via pública que faça parte do sistema viário
existente, por onde chegarão o saneamento, as linhas de ônibus e outros benefícios
que complementarão a integração espacial.
Desta forma, mesmo que o empreendimento esteja distante, estabelecendo a
descontinuidade territorial, necessariamente, haverá a integração espacial. Os
empreendimentos legais, legalizados ou novos, serão integrados por força da
legislação, através dos investimentos públicos ou privados.
Por sua vez, a variedade de iniciativas da produção de novos arranjos
urbanos e a remodelação de outros têm gerado mais interrogações que respostas.
Ao buscarmos conceituar esses arranjos oriundos da expansão dos tecidos urbanos
que, por sua vez, redefinem o processo locacional do atual padrão de
50
desenvolvimento e suas implicações, verificamos a obsolescência do referencial que
os definem.
As produções desses novos ambientes não se restringem apenas aos
espaços metropolitanos, embora tenha sido neles que inicialmente ocorreram com
níveis de abrangência e complexidade mais acentuados.
O espraiamento do tecido urbano, sob o ponto de vista da dispersão ou
descontinuidade territorial, coloca em questão a distinção do que entendemos sobre
área urbana e área rural, sobre campo e cidade.
De fato, estamos vivendo uma ruptura no processo de urbanização da forma
que conhecemos. As áreas urbanas, em contraponto às áreas rurais, encontram-se
em processo de expansão, por meio do seu espraiamento e da diminuição relativa
das taxas de densidade demográfica em espaços urbanos ou periurbanos nas
cidades do entorno das metrópoles ou das sedes dos aglomerados urbanos. Cada
vez menos se percebe com clareza onde termina a cidade e começa o campo.
A tendência à produção do espaço urbano, a partir de lógicas de expansão
territorial marcadas pela descontinuidade em relação às áreas urbanas
consolidadas, moldando as cidades dispersas (MONCLÚS, 1998), responde com
grande intensidade aos interesses dos produtores do espaço urbano. O aumento da
oferta de novos lotes, cada vez mais distantes, reflete o ritmo mais acelerado com
que a produção de novos espaços se realiza, comparativamente à evolução do
crescimento demográfico.
A combinação entre densidade elevada e expansão do tecido urbano vem se
acentuando por meio do lançamento de novos produtos imobiliários. Loteamentos
com restrições de acesso, fechados, ‒, condomínios horizontais e verticais, sob os
ideais de segurança, de melhor qualidade ambiental e de vida, consolidam a
imagem da modernidade e de um novo conceito de viver e morar negando a cidade,
e, associados à generalização do uso do transporte automotivo individual,
consolidam o processo de descontinuidade territorial.
São dinâmicas de um mesmo processo que podem ser constatadas sob
diversos pontos de vista. As dinâmicas referentes à expansão urbana e seu
processo de descontinuidades não participam de lógicas independentes, estão
articuladas aos interesses imobiliários que, por sua vez, refletem as alterações do
tempo e do espaço. Do espaço, por conta da ocupação do solo nesses novos
espaços, sobretudo no que se refere aos modelos adotados pelo segmento
51
habitacional; do tempo, pela capacidade de locomoção e deslocamentos regionais e
nas cidades mais extensas e descontínuas.
Segundo Milton Santos (1996), para que as cidades possam se expandir por
meio da implantação dos modelos até aqui adotados, é necessário também destruir
a expansão urbana extensiva, bem como a refuncionalização dos espaços, por
conta da implantação dos condomínios verticais, que têm como premissa conter e
alterar as formas utilizadas na cidade antiga. O projeto de futuro é incompatível com
as formas utilizadas no passado.
Por sua vez, a oferta primordial dos novos produtos do segmento habitacional
do imobiliário são direcionadas aos segmentos da sociedade já atendidos em suas
necessidades habitacionais, mas com poder aquisitivo suficiente para realizar nova
aquisição de um imóvel residencial moderno, bem localizado e seguro. Os produtos
são dispostos pela imagem de novos habitats urbanos oriundos das alternativas
locacionais e das práticas socioespaciais que definem o mercado e a ordem urbana.
Portanto, a cidade dispersa é a manifestação física e social de novas práticas
marcadas pela fragmentação, pela seletividade socioespacial; é um atalho para a
negação da própria cidade, compreendida nos termos em que, na longa duração,
podemos percebê-la como espaço das diferenças.
As mudanças rápidas do ambiente urbano se configuram basicamente pelo
interesse do mercado em gerar novas demandas, substituindo os desejos de
consumo, tornando a cidade um espaço permanente de transformações, mais do
que de permanências.
Nesses termos, é possível dizer que a cidade dispersa e o processo de
urbanização difusa são faces do desenvolvimento, que nega a própria memória da
cidade como espaço de vida coletiva e convivência entre diferentes.
As transformações observadas nos últimos vinte anos são, também,
desestruturações. Não é fato que as reestruturações expressam o abandono das
dinâmicas e processos que anteriormente orientavam a estruturação urbana, e o
que há de novo não vem acompanhado de qualquer nível de estabilidade. A
sequência de mudanças e o ritmo de sucessão delas são características de uma
nova temporalidade urbana dada pela ampliação das Tecnologias de Informação e
Comunicação que possibilitam a ocupação de tecidos urbanos cada vez mais
extensos e descontínuos.
52
A expansão urbana não é somente forma e processo, mas aparece como
essência de articulação inexorável entre o espaço e o tempo.
Por fim, a busca de um nível razoável de equidade territorial nas nossas
cidades torna-se inócua na medida em que existe uma separação entre poder e
política. Tal separação se configura pelo fato de existir um leque de possibilidades
de escolhas locacionais para os que têm maior poder aquisitivo e possibilidades
mínimas, quando não impositivas, para os que não podem comprar unidades melhor
localizadas.
Por sua vez, a hipótese de conter a dinâmica que resulta na fragmentação
urbana sob o ponto de vista da urbanização difusa por meio de políticas públicas,
utilizando-se do preceito constitucional que dispõe sobre a função social da
propriedade urbana, ou qualquer outra legislação comprometida com ideais de
justiça territorial urbana, torna-se mais uma questão de forma do que de processo.
Portanto, o descompasso entre o poder e a política, típico do desenvolvimento
urbano desigual de um país capitalista e periférico, submete os governos locais a um
papel submisso frente ao capital imobiliário, por questão de suas reduzidas
possibilidades de interferência no processo. Os novos habitats urbanos oriundos das
alternativas locacionais colocadas pelo segmento habitacional do imobiliário como
sendo um novo paradigma de vida moderna e segura, configuram-se como sendo
um processo mais amplo, de caráter macrometropolitano.
1.5 Atribuições, definições e responsabilidades
A atividade de parcelamento do solo urbano é regulada em todo o território
nacional pela Lei Federal nº 6766/79, também conhecida como Lei Lehmann. Os
parcelamentos em áreas rurais são regidos, fundamentalmente, pela Instrução
Normativa 17-B, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)6,
que dispõe sobre o parcelamento do solo de imóveis rurais, tanto para fins urbanos
quanto para fins agrícolas.
6 A Instrução Normativa 17-B do INCRA indica uma série de legislações que devem ser observadas em parcelamentos para fins agrícolas de imóvel rural, Lei n° 4504/64 (art. 61), Lei n°4947/66 (art. 10), Decreto n° 59428/66 (art. 93) e Lei 5868/1972 (art. 8°). Cabe referência, ainda, ao Decreto-Lei n° 58/37.
53
O Decreto Lei Nº 311, de 2 de Março de 19387, que dispõe sobre a divisão
territorial do país e dá outras providências, estabeleceu que as cidades (sedes de
municípios) e as vilas (sedes de distritos) são urbanas e que o restante do território é
rural.
Por sua vez, no artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal de 1988, consta
como atribuição que compete ao município: promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (BRASIL, 2010).
Portanto, por atribuição legal, desde 1938 e consagrado pela Constituição
Federal de 1988, cabe exclusivamente ao município definir, através de lei, as
delimitações do seu perímetro urbano e, consequentemente, por exclusão, a sua
delimitação rural.
Nos Censos Demográficos de 1991 e 2000, foram incorporados novos
critérios, os setores censitários receberam, além da classificação legal de urbano e
rural, outras classificações que indicassem as características físicas percebidas
visualmente pelos agentes do IBGE.
Cada setor foi, então, classificado, segundo os Manuais de Delimitação de
Setores8, em 8 situações: 1 - Área urbanizada de vila ou cidade - Setor urbano situado em áreas legalmente definidas como urbanas, caracterizadas por construções, arruamentos e intensa ocupação humana; áreas afetadas por transformações decorrentes do desenvolvimento urbano e aquelas reservadas à expansão urbana; 2 - Área não urbanizada - Área não urbanizada de vila ou cidade, setor urbano situado em áreas localizadas dentro do perímetro urbano de cidades e vilas reservadas à expansão urbana ou em processo de urbanização; áreas legalmente definidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente de caráter rural; 3 - Área urbanizada isolada - Setor urbano situado em áreas definidas por lei municipal e separadas da sede municipal ou distrital por área rural ou por um outro limite legal; 4 - Área rural de extensão urbana - Setor rural situado em assentamentos situados em área externa ao perímetro urbano legal, mas desenvolvidos a partir de uma cidade ou vila, ou por elas englobados em sua extensão; 5 - Aglomerado rural (povoado) - Setor rural situado em aglomerado rural isolado sem caráter privado ou empresarial, ou seja, não vinculado a um único proprietário do solo (empresa agrícola,
7 Decreto Federal - Lei Nº 311, de 2 de Março de 1938. 8 IBGE - Manuais de Delimitação de Setores Censitarios 8
54
indústria, usina etc.), cujos moradores exercem atividades econômicas no próprio aglomerado ou fora dele. Caracteriza -se pela existência de um número mínimo de serviços ou equipamentos para atendimento aos moradores do próprio aglomerado ou de áreas rurais próximas; 6 - Aglomerado rural (núcleo) - Setor rural situado em aglomerado rural isolado, vinculado a um único proprietário do solo (empresa agrícola, indústria, usina etc.), privado ou empresarial, dispondo ou não dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados; 7 - Aglomerado rural (outros) - Setor rural situado em outros tipos de aglomerados rurais, que não dispõem, no todo ou em parte, dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados, e que não estão vinculados a um único proprietário (empresa agrícola, indústria, usina etc.); 8 - Rural - exclusive aglomerados rurais - Área externa ao perímetro urbano, exclusive as áreas de aglomerado rural.
Ainda segundo o IBGE, por ocasião da Contagem Populacional de 2006, foi
acrescido ao Manual de Delimitação de Setores Censitários de 2005 que um
conjunto de casas só fosse considerado Aglomerado Rural se possuísse ao menos
51 domicílios com distância mínima de 50 metros entre as construções.
Lefebvre (2008) enxerga a cidade, por meio das necessidades e das relações
humanas, como objeto espacial ocupando um sítio e uma situação que é preciso
entender por meios econômicos, sociais, políticos, demográficos e geográficos.
Como tal, a cidade ocupa um espaço específico, determinado, distinto do espaço
rural, porém com relações dependentes e complementares por conta do modo de
produção e da divisão social do trabalho.
De toda forma, na busca da melhor forma de definição do que é rural e o que
é urbano, para efeito desta pesquisa, adotaremos como principio os conceitos
estabelecidos pela legislação: o rural entendido como não urbano, e o urbano como
um perímetro delimitado em legislação municipal, conforme Artigo 30 da
Constituição Federal.
Por sua vez, a conversão do uso do solo rural para urbano depende de
convenções conjuntas que partem da prévia anuência do Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA), do órgão metropolitano – para os
municípios localizados em regiões metropolitanas – e da aprovação da Prefeitura.
Por outro lado, no que se refere aos instrumentos de parcelamento do solo,
tanto nas áreas rurais como nas urbanas, o diferencial se estabelece por meio das
atribuições legais para o seu licenciamento, das dimensões mínimas dos lotes ou
frações e das exigências estruturais para a sua implantação.
55
No caso das áreas rurais, os instrumentos de parcelamento, o processo de
licenciamento, as dimensões mínimas das frações e as exigências da implantação
da infraestrutura ficam, a priori, por conta da Instrução Normativa 17-B, do INCRA,
com eventuais exigências complementares estabelecidas pelo município.
Nas áreas urbanas, objeto central da nossa pesquisa, os instrumentos
estabelecidos em lei se resumem em duas modalidades: o loteamento e o
desmembramento.
O loteamento definido como: a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação e ampliação das vias existentes (Lei 6766/79, art. 2°,§1°).
O desmembramento, que consiste na: subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes (Lei 6766/79, art. 2°, §2°).
Os condomínios horizontais e condomínios verticais9, também conhecidos
como condomínios urbanísticos, são regulamentados pela Lei 4.591/64 (Lei de
Condomínios).
Entende-se por condomínios: a divisão de uma gleba em unidades autônomas destinadas à edificação, as quais correspondem às frações ideais das áreas de uso comum dos condôminos, admitida a abertura de vias de domínio privado e vedada a de logradouros públicos internamente ao seu perímetro10.
O que distingue loteamentos de condomínios fechados é:
a) No loteamento, além da existência de espaços de uso comum, o
sistema viário também é de domínio público, franqueada a utilização
por qualquer cidadão. No condomínio, as vias e as áreas comuns, tais
como praças e jardins, são de propriedade privada, pertencem aos
9 Os condomínios verticais são caracterizados pelo fato da separação das unidades autônomas darem-se por uma divisão vertical – muros, cercas, grades – enquanto no condomínio horizontal a divisão é caracterizada por um elemento horizontal, como uma laje. 10 Definição constante do Projeto de Lei 3.057, de 2000, que dispõe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos, em substituição à lei 6766/79.
56
condôminos, são espaços de uso restrito, com regras estabelecidas
por meio de convenção.
b) No loteamento, os lotes possuem acesso direto a, pelo menos, uma via
pública. No condomínio, as frações territoriais possuem acesso a uma
via privada de propriedade do próprio condomínio que, por sua vez,
acessa um sistema viário público.
c) No loteamento, a gleba loteada perde sua individualidade. Por conta do
seu parcelamento, surgem várias outras áreas menores denominadas
lotes, que são unidades autônomas destinadas à edificação. No
condomínio, a gleba permanece na sua integralidade, e o seu
aproveitamento é promovido por meio de frações de uso definido e de
frações de uso comum, ambos de propriedade privativa.
As alterações do tecido urbano se caracterizam primordialmente pela
mudança das relações entre espaços públicos e privados, provocadas pela tipologia
das edificações segundo as exigências ou permissividade legais. Portanto, a
despeito de sua legalidade como propriedade privada dividida em frações edificadas
de uso definido e de uso comum ou coletivo, esse modelo de parcelamento do solo
promovido em larga escala altera a lógica da expansão urbana, interrompendo o seu
desenvolvimento e, sobretudo, trazendo risco de enclausuramento de parcelas da
cidade existente, o que gera a descontinuidade do tecido urbano.
Entretanto, o condomínio na forma que se nos apresenta nega a cidade a
partir do momento em que não se obriga a doar áreas públicas para a implantação
de equipamentos públicos e, como dissemos, promove interrupções do sistema
viário, impossibilitando, por vezes, a articulação do sistema viário existente, bem
como a ligação entre bairros.
Vários municípios regulamentaram a figura do condomínio como alternativa à
Lei 6.766/79, no sentido de estruturar, ou mesmo reconhecer, uma situação fática
existente em suas cidades, por meio de suas leis de parcelamento do solo urbano.
O Projeto de Lei nº 3.057, de 2.000, conhecido como Lei de Responsabilidade
Territorial, que tramita há mais de dez anos no Congresso Nacional, tem por objetivo
substituir a atual Lei de Parcelamento nº 6.766, de 1979, propondo um regramento
mais moderno e compatível com as demandas urbanas, no que se refere ao
parcelamento, ao uso e à ocupação do solo.
57
De toda forma, cabe exclusivamente ao município legislar sobre grande parte
da definição dos critérios que viabilizam o parcelamento. Dentre outras
responsabilidades municipais, estão inseridos critérios como: definição de zonas que
permitem determinados tipos de parcelamento; dimensão máxima dos
empreendimentos e mínimas de lotes; definição de responsabilidades,
contrapartidas, manutenção e execução da infraestrutura necessária ao tipo e ao
modelo do parcelamento e da articulação viária que assegure a continuidade da
mobilidade urbana, bem como os acessos aos logradouros públicos.
A infraestrutura exigida por conta do licenciamento do parcelamento do solo
na modalidade de loteamento deve, obrigatoriamente, ser implementada pelo
empreendedor, estando ele sujeito a penalidades previstas em lei pelo seu
descumprimento. A legislação exige que sejam implantados os equipamentos
urbanos para escoamento das águas pluviais, esgotamento sanitário, abastecimento
de água potável, iluminação pública, redes de energia elétrica pública e domiciliar, e
o sistema viário deve ser dotado de guias, sarjetas e pavimentação.
A lei de parcelamento do solo de 1979 começa pela definição dos
instrumentos que serão utilizados para fins de parcelamento do solo urbano. O
Capitulo I das Disposições Preliminares define quais os instrumentos disponíveis
para parcelamento e em que condições podem ser utilizados:
Art. 2º - O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. § 1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. § 2º - considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes. § 4º Considera-se lote o terreno servido de infraestrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe. (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.9) § 5º Consideram-se infraestrutura básica os equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, e de energia elétrica pública e domiciliar e as vias de circulação pavimentadas ou não. (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.9)
58
§ 5o A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. (Redação dada pela Lei nº 11.445, de 2007) § 6º A infraestrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de11: I - vias de circulação; II - escoamento das águas pluviais; III - rede para o abastecimento de água potável; e IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar.
Não podemos nos esquecer que a Lei Federal 6.766/79 foi alterada pela Lei
11.445, de 2007. Em sua redação, onde constava como infraestrutura básica a rede
de esgoto sanitário, passou esta rede a constar como solução para o adequado
esgotamento sanitário. A alteração se justifica pelo fato de que nem todos os
empreendimentos necessitam da implantação de redes coletoras de esgotamento
sanitário, por várias razões ‒ sejam elas por sua localização em relação à rede
existente, pela sua densidade habitacional ou por suas condições geográficas,
geológicas e topográficas, que podem exigir soluções técnicas de tratamento
individual por meio de fossas sépticas, garantindo a correta destinação final do
esgotamento sanitário.
As alterações do texto, no que se refere à implantação da infraestrutura
básica dos empreendimentos, abre a possibilidade de sua flexibilização, dentre
outras coisas, suprimindo a obrigatoriedade da implantação de iluminação pública
por ocasião dos parcelamentos em ZEIS, Zonas de Interesse Social, para fins
habitacionais.
Tanto a Lei Federal 6.766/79, quanto sua alteração por meio da Lei 11.445 de
2007, tratam exclusivamente do parcelamento nas áreas urbanas, em zonas de
expansão urbana ou para urbanização específica, desde que definidas no Plano
Diretor ou em lei complementar vinculada às diretrizes do Plano Diretor vigente.
Fora do perímetro de área urbana ou de expansão urbana, qualquer
intervenção que tome como base a Lei Federal 6.766/79, necessariamente terá que
ter anuência prévia do INCRA e, se for de urbanização específica, deverá constar no
Plano Diretor ou em Lei Municipal complementar ao Plano Diretor, declarando esta
11 Texto com variações, foi alterado pela Lei 11.445, de 2007.
59
parcela do território como zona de interesse turístico, hidromineral ou balneário, ou
que tenha perdido suas características produtivas inviabilizando seu aproveitamento
agrícola (SILVA, 2012), conforme consta no Art. 3º da 6766/79:
Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal (NR) (Redação dada pela Lei nº 9.785/99).
Parágrafo único estabelece que não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção (Lei Federal de Parcelamento do Solo Nº 6.766/79).
Importante salientar que determinadas proibições não são definitivas,
perduram apenas enquanto não forem realizadas as medidas técnicas para a
adequação dos problemas de salubridade e segurança por ocasião da ocupação
humana. O mesmo não ocorre nos terrenos em que as condições geológicas
dificultam o assentamento humano, nas áreas de proteção e preservação ambiental
e nas demais áreas definidas no Código Florestal - Lei 12.651/2012 - como sendo de
preservação permanente.
O Capitulo II trata dos requisitos urbanísticos mínimos para implantação de
loteamento. O Art. 4º determina que os loteamentos deverão atender, pelo menos,
aos seguintes requisitos:
I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99) lI - os lotes terão área mínima de 125 m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo
60
quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes; III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica; (Redação dada pela Lei nº 10.932, de 2004) IV - as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local. § 1º A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99) § 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares. § 3o Se necessária, a reserva de faixa não-edificável vinculada a dutovias será exigida no âmbito do respectivo licenciamento ambiental, observados critérios e parâmetros que garantam a segurança da população e a proteção do meio ambiente, conforme estabelecido nas normas técnicas pertinentes. (Incluído pela Lei nº 10.932, de 2004) Art. 5º - O Poder Público competente poderá complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos. Parágrafo único. Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado.
Portanto, fica claro que a legislação obriga o loteador a implantar, às suas
custas, os requisitos mínimos de urbanidade, venda e ocupação dos lotes.
O loteador pode ser criminalizado por conta do descumprimento das
exigências estabelecidas em lei a partir do momento em que não promova a
implantação do sistema viário (público), da infraestrutura urbana, das áreas
institucionais destinadas aos equipamentos comunitários, bem como aos espaços
livres de uso público.
O Capítulo II define a metragem mínima de 125,00 m² para um lote urbano
com testada não inferior a 5,00 metros, exceto no caso em que o loteamento atenda
a uma condição especial de urbanização para regularização fundiária ou para
edificações de conjuntos habitacionais de interesse social.
Mais adiante, este capítulo aborda as condições essenciais para que o
loteamento se articule e se integre ao tecido urbano existente, articule o sistema
61
viário projetado com o existente, harmonizando-se com as peculiaridades ambientais
e topográficas existentes.
Por sua vez, a definição da localização das áreas públicas destinadas aos
equipamentos urbanos, comunitários e áreas livres de uso público podem e devem
ser acordadas pelo município por ocasião do processo de aprovação prévia do
projeto de loteamento, conforme estabelece o Artigo 6º do Capitulo III da Lei
6.766/79.
Capitulo III do Projeto de Loteamento:
Art. 6º - Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina as diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo menos: I - as divisas da gleba a ser loteada; II - as curvas de nível à distância adequada, quando exigidas por lei estadual ou municipal; III - a localização dos cursos d'água, bosques e construções existentes; IV - a indicação dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e comunitários, existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas distâncias da área a ser loteada; V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina; VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas.
Porém, a dominialidade das áreas públicas só serão concretizadas por
ocasião do registro do loteamento junto ao Cartório de Registro de Imóveis,
conforme Art. 22 da Lei 6.766/79. Até então, as áreas públicas representavam 35%
do total do empreendimento. Em 1999, por conta da Lei nº 9.785, a porcentagem
das áreas públicas a serem cedidas por meio de doação passa a estar vinculada às
exigências do Plano Diretor e às Leis Municipais que regulamentam o uso e
ocupação do solo urbano no respectivo município.
1.6 Anuência prévia
A atividade que se refere ao parcelamento do solo urbano não trata de direito
subjetivo do proprietário da área a ser parcelada, visto que a autorização concedida
62
pelo Município se constitui, invariavelmente, numa discricionariedade pública de
urbanização privativa do Poder Público12:
Realmente, o consentimento do Poder Público para parcelar solo para fins urbanos confere ao particular a faculdade de exercer em nome próprio, no interesse próprio e à própria custa e riscos, uma atividade que pertence ao Poder Público Municipal – qual seja, a de oferecer condições de habitabilidade à população urbana, como já dissemos; e esse é caso típico de autorização, não de licença. Tal transformação da propriedade não integra as faculdades dominiais, porque não constitui uma função privada (SILVA, 212, p. 434-435).
Portanto, cabe ao poder público, seja ele municipal e, em alguns casos,
estadual e federal, disciplinar por meio de condições, regras e critérios, para
autorizar ou não o parcelamento em determinada porção do território municipal.
Por atribuição constitucional e conforme regulamentado por legislação
específica, o licenciamento final de qualquer tipo ou modelo, no que se refere ao
parcelamento e ao uso do solo urbano, cabe invariavelmente ao município. Apenas
em determinadas situações o Estado disciplina a atividade do solo urbano, por meio
de uma anuência prévia.
O Estado disciplina o uso, a ocupação e o parcelamento do solo de maneira
solidária com o município, por meio de anuência prévia, nos casos definidos nos
Artigos 13, 14 e 15 da Lei 6.766/79:
Art. 13. Aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos Municípios de loteamentos e desmembramentos nas seguintes condições: I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal; II - quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em área limítrofe do município, ou que pertença a mais de um município, nas regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou federal; III - quando o loteamento abranger área superior a 1.000.000 m². Parágrafo único. No caso de loteamento ou desmembramento localizado em área de município integrante de região metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana. Art. 14. Os Estados definirão, por decreto, as áreas de proteção especial, previstas no inciso I do artigo anterior.
12 http://www.urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/Parcelamento_Final.pdf, p.5, 07/05/2015
63
Art. 15. Os Estados estabelecerão, por decreto, as normas a que deverão submeter-se os projetos de loteamento e desmembramento nas áreas previstas no art. 13, observadas as disposições desta Lei. Parágrafo único. Na regulamentação das normas previstas neste artigo, o Estado procurará atender às exigências urbanísticas do planejamento municipal.
De toda forma, em São Paulo, o Estado se manifesta por meio de anuência
prévia em todos os processos de parcelamento de solo urbano no seu território, por
conta da atuação do Graprohab. O Governo do Estado de São Paulo entende que o
conhecimento e o controle do parcelamento do solo urbano e o apoio técnico às
prefeituras por meio de suas análises são fatores fundamentais para o seu
desenvolvimento macro econômico.
A legislação federal de parcelamento do solo urbano estabelece uma série de
procedimentos que têm como finalidade estabelecer claramente a responsabilidade
objetiva pelo empreendimento, como também lista uma série de procedimentos e
informações mínimas necessárias que possibilitem análise criteriosa, pelos técnicos
responsáveis, dos projetos a serem licenciados.
1.7 Licenciamento Deverão ser apresentados à Prefeitura Municipal, para aprovação do
requerido projeto de parcelamento, desenhos, projetos e memoriais descritivos,
conforme normatização estabelecida pela Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT) específica para cada projeto, certidões atualizadas da matrícula da
gleba, negativa de tributos municipais e o cronograma de execução das obras, que
não podem ultrapassar o limite máximo de quatro anos para serem concluídas.
Os desenhos devem, dentre outras representações, obrigatoriamente,
demonstrar o parcelamento na sua integralidade, o perímetro da gleba com rumos e
medidas conforme matrícula registrada, a divisão das quadras, bem como a sua
subdivisão em lotes devidamente dimensionados e numerados.
Deve constar na representação gráfica do projeto urbanístico, o sistema viário
com a sua respectiva hierarquização, piqueteado a cada 20 metros, com dimensões
lineares, pontos de tangência e ângulos centrais das vias, os perfis longitudinais e
transversais, circulação e praças, a indicação em planta e perfis de todas as linhas
64
do escoamento das águas pluviais e a indicação dos marcos, nivelamento e
demarcação dos ângulos das curvas e das vias.
Deverá conter, no memorial descritivo, justificativa e descrição sucinta do
loteamento com suas peculiaridades, suas características urbanísticas, suas
limitações técnicas e ambientais que incidam sobre o parcelamento ou, na eventual
utilização dos lotes, a indicação das áreas públicas que passarão ao domínio do
município no ato de registro do loteamento, especificação dos equipamentos
urbanos e comunitários, bem como os serviços públicos projetados e existentes no
loteamento e adjacências.
Diferentemente de outras unidades federativas, em São Paulo, o Estado
analisa e emite anuência prévia para todos os empreendimentos de parcelamento
de solo para fins habitacionais em todos os 645 municípios paulistas. Antes da
aprovação final do empreendimento pelo município, é necessário obter a anuência
prévia, que corresponde à aprovação do loteamento pelos órgãos estaduais, com
prazo de dois anos para o início de sua implantação, podendo ser estendido apenas
uma vez pelo mesmo período, desde que devidamente justificado.
O licenciamento em São Paulo passa por três estágios:
1) Aprovação Prévia do projeto do loteamento pelo Município.
2) Após obtenção da aprovação prévia expedida pelo município, o
empreendedor busca a Anuência Prévia do Estado, por meio do Graprohab.
3) Com a obtenção da Anuência Prévia expedida pelo Estado através do
Graprohab, o empreendimento volta ao município para a aprovação final e
posterior Registro em Cartório.
Os demais Estados da federação limitam-se a analisar projetos de municípios
integrantes de regiões metropolitanas, dos localizados em áreas de interesse
especial, de loteamentos ou desmembramentos localizados em áreas limítrofes
que pertençam a mais de um município e dos loteamentos que abrangem área
superior a 1.000.000 m², critérios estes estabelecidos pelo Art. 13 da Lei Federal
6766/79.
Importante salientar que, após aprovação do loteamento e devido registro em
cartório, as áreas livres e de uso comum, o sistema viário, as praças, as áreas
destinadas à construção de equipamentos urbanos, ou seja, as áreas públicas
65
constantes do projeto e do memorial descritivo não poderão ter sua destinação
alterada pelo loteador.
1.8 Registro O registro de um loteamento no Cartório de Registro de Imóveis deve ocorrer
em até 180 dias, contados a partir da aprovação final do projeto junto ao município,
sob pena de sua caducidade, conforme estabelece o Art. 18 da Lei 6.766/79. O
pedido de registro do parcelarmento junto ao cartório deverá ser acompanhado por
instrumento que garanta a execução das obras de infraestrutura urbana
comprometidas por ocasião de seu licenciamento.
O Capítulo VI, um dos mais extensos da lei, descreve minuciosamente o
processo e o rol de documentos necessários para o registro do loteamento e
desmembramento. Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador deverá submetê-lo ao Registro Imobiliário dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovação, acompanhado dos seguintes documentos: I - título de propriedade do imóvel ou certidão da matrícula, ressalvado o disposto nos §§ 4º e 5º; II - histórico dos títulos de propriedade do imóvel, abrangendo os últimos 20 (vinte) anos, acompanhados dos respectivos comprovantes; III - certidões negativas: a) de tributos federais, estaduais e municipais incidentes sobre o imóvel; b) de ações reais referentes ao imóvel, pelo período de 10 (dez) anos; c) de ações penais com respeito ao crime contra o patrimônio e contra a Administração Pública. IV - certidões: a) dos cartórios de protestos de títulos, em nome do loteador, pelo período de 10 (dez) anos; b) de ações pessoais relativas ao loteador, pelo período de 10 (dez) anos; c) de ônus reais relativos ao imóvel; d) de ações penais contra o loteador, pelo período de 10 (dez) anos. V - cópia do ato de aprovação do loteamento e comprovante do termo de verificação pela Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal da execução das obras exigidas por legislação municipal, que incluirão, no mínimo, a execução das vias de circulação do loteamento, demarcação dos lotes, quadras e logradouros e das obras de escoamento das águas pluviais ou da aprovação de um cronograma, com a duração máxima de quatro anos, acompanhado de competente instrumento de garantia para a execução das obras;
66
VI - exemplar do contrato padrão de promessa de venda, ou de cessão ou de promessa de cessão, do qual constarão obrigatoriamente as indicações previstas no art. 26 desta Lei; VII - declaração do cônjuge do requerente de que consente no registro do loteamento. § 1º Os períodos referidos nos incisos III, alínea b, e IV, alíneas a, b e d, tomarão por base a data do pedido de registro do loteamento, devendo todas elas serem extraídas em nome daqueles que, nos mencionados períodos, tenham sido titulares de direitos reais sobre o imóvel. § 2º A existência de protestos, de ações pessoais ou de ações penais, exceto as referentes a crime contra o patrimônio e contra a administração, não impedirá o registro do loteamento se o requerente comprovar que esses protestos ou ações não poderão prejudicar os adquirentes dos lotes. Se o Oficial do Registro de Imóveis julgar insuficiente a comprovação feita, suscitará a dúvida perante o juiz competente. § 3º A declaração a que se refere o inciso VII deste artigo não dispensará o consentimento do declarante para os atos de alienação ou promessa de alienação de lotes, ou de direitos a eles relativos, que venham a ser praticados pelo seu cônjuge. § 4º O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação. § 5º No caso de que trata o § 4º, o pedido de registro do parcelamento, além dos documentos mencionados nos incisos V e VI deste artigo, será instruído com cópias autênticas da decisão que tenha concedido a imissão provisória na posse, do decreto de desapropriação, do comprovante de sua publicação na imprensa oficial e, quando formulado por entidades delegadas, da lei de criação e de seus atos constitutivos. Art. 19. Examinada a documentação e encontrada em ordem, o Oficial do Registro de Imóveis encaminhará comunicação à Prefeitura e fará publicar, em resumo e com pequeno desenho de localização da área, edital do pedido de registro em 3 (três) dias consecutivos, podendo este ser impugnado no prazo de 15 (quinze) dias contados da data da última publicação. § 1º Findo o prazo sem impugnação, será feito imediatamente o registro. Se houver impugnação de terceiros, o Oficial do Registro de Imóveis intimará o requerente e a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, para que sobre ela se manifestem no prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de arquivamento do processo. Com tais manifestações o processo será enviado ao juiz competente para decisão. § 2º Ouvido o Ministério Público no prazo de 5 (cinco) dias, o juiz decidirá de plano ou após instrução sumária, devendo remeter ao interessado as vias ordinárias caso a matéria exija maior indagação. § 3º Nas capitais, a publicação do edital se fará no Diário Oficial do Estado e num dos jornais de circulação diária. Nos demais municípios, a publicação se fará apenas num dos jornais locais, se houver, ou, não havendo, em jornal da região.
67
§ 4º O Oficial do Registro de Imóveis que efetuar o registro em desacordo com as exigências desta Lei ficará sujeito a multa equivalente a 10 (dez) vezes os emolumentos regimentais fixados para o registro, na época em que for aplicada a penalidade pelo juiz corregedor do cartório, sem prejuízo das sanções penais e administrativas cabíveis. § 5º Registrado o loteamento, o Oficial de Registro comunicará, por certidão, o seu registro à Prefeitura. Art. 20. O registro do loteamento será feito, por extrato, no livro próprio. Parágrafo único. No Registro de Imóveis far-se-á o registro do loteamento, com uma indicação para cada lote, a averbação das alterações, a abertura de ruas e praças e as áreas destinadas a espaços livres ou a equipamentos urbanos. Art. 21. Quando a área loteada estiver situada em mais de uma circunscrição imobiliária, o registro será requerido primeiramente perante aquela em que estiver localizada a maior parte da área loteada. Procedido o registro nessa circunscrição, o interessado requererá, sucessivamente, o registro do loteamento em cada uma das demais, comprovando perante cada qual o registro efetuado na anterior, até que o loteamento seja registrado em todas. Denegado registro em qualquer das circunscrições, essa decisão será comunicada, pelo Oficial do Registro de Imóveis, às demais para efeito de cancelamento dos registros feitos, salvo se ocorrer a hipótese prevista no § 4º deste artigo. § 1º Nenhum lote poderá situar-se em mais de uma circunscrição. § 2º É defeso ao interessado processar simultaneamente, perante diferentes circunscrições, pedidos de registro do mesmo loteamento, sendo nulos os atos praticados com infração a esta norma. § 3º Enquanto não procedidos todos os registros de que trata este artigo, considerar-se-á o loteamento como não registrado para os efeitos desta Lei. § 4º O indeferimento do registro do loteamento em uma circunscrição não determinará o cancelamento do registro procedido em outra, se o motivo do indeferimento naquela não se estender à área situada sob a competência desta, e desde que o interessado requeira a manutenção do registro obtido, submetido o remanescente do loteamento a uma aprovação prévia perante a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso. Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo. Parágrafo único. Na hipótese de parcelamento do solo implantado e não registrado, o Município poderá requerer, por meio da apresentação de planta de parcelamento elaborada pelo loteador ou aprovada pelo Município e de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, o registro das áreas destinadas a uso público, que passarão dessa forma a integrar o seu domínio. Art. 23. O registro do loteamento só poderá ser cancelado: I - por decisão judicial; II - a requerimento do loteador, com anuência da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando for o caso, enquanto nenhum lote houver sido objeto de contrato;
68
III - a requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes de lotes, com anuência da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando for o caso, e do Estado. § 1º A Prefeitura e o Estado só poderão se opor ao cancelamento se disto resultar inconveniente comprovado para o desenvolvimento urbano ou se já se tiver realizado qualquer melhoramento na área loteada ou adjacências. § 2º Nas hipóteses dos incisos Il e III, o Oficial do Registro de Imóveis fará publicar, em resumo, edital do pedido de cancelamento, podendo este ser impugnado no prazo de 30 (trinta) dias contados da data da última publicação. Findo esse prazo, com ou sem impugnação, o processo será remetido ao juiz competente para homologação do pedido de cancelamento, ouvido o Ministério Público. § 3º A homologação de que trata o parágrafo anterior será precedida de vistoria judicial destinada a comprovar a inexistência de adquirentes instalados na área loteada. Art. 24. O processo de loteamento e os contratos depositados em Cartório poderão ser examinados por qualquer pessoa, a qualquer tempo, independentemente do pagamento de custas ou emolumentos, ainda que a título de busca.
Por fim, como vimos, o registro do loteamento será feito com a
individualização de matrículas para cada lote, para cada rua, praças e áreas
destinadas a espaços livres ou a equipamentos urbanos (Lei 6.766/79, art. 20,
Parágrafo Único).
1.9 Centralização dos processos de licenciamento Via de regra, os processos para o licenciamento de um loteamento seguem
caminhos distintos, o de parcelamento do solo e o ambiental que, por sua vez, são
facetas de uma única moeda, são inseparáveis e, ao mesmo tempo,
complementares. Tal procedimento burocrático gera, dentre outros problemas, o
conflito dos ajustes técnicos projetuais que, em determinadas situações, são
contraditórios e, até certo ponto, insolúveis, caso não haja a interlocução e o
entendimento entre órgãos licenciadores do Estado. Esse procedimento dilata
excessivamente o tempo para a conclusão do processo de licenciamento urbano-
ambiental, inviabilizando, em muitos casos, o empreendimento e dando margem à
institucionalização do já conhecido “jeitinho brasileiro”, por meio da pequena
corrupção. Tomando como exemplo a experiência de São Paulo, que centralizou os
procedimentos administrativos urbano-ambientais por meio da criação do
Graprohab, o Projeto de Lei 3057/2000 ‒ que tramita no Congresso Nacional há
69
mais de dez anos ‒ propõe a unificação dos processos de licenciamento urbanístico-
ambientais dos parcelamentos de solo, diminuindo a burocracia e agilizando o
trâmite até sua conclusão, com a possibilidade de deixá-los como atividade
exclusiva do Município que, para isso, deverá preencher requisitos que comprovem
sua condição para assumir a gestão plena do licenciamento urbano-ambiental.
Assim, de acordo com o Projeto de Lei 3057/2000, a cidade passaria a ter: autonomia quase total para definir as regras de licenciamento ao parcelamento do solo. Tanto do ponto de vista urbanístico quanto ambiental – diferentemente do que ocorre hoje, em que permanecem, em alguns casos, a obrigatoriedade de aprovação ou anuência do Estado. Em que pese a preocupação de governos estaduais e entidades metropolitanas com a subtração de competência, ela visa conferir menor burocracia e maior agilidade ao processo, propiciando diretrizes de projetos mais adequadas às realidades locais, que devem ser complementados com um planejamento regional e com capacitação dos agentes públicos municipais, tarefas para as quais os Estados são fundamentais (COSTA, 2009, p. 110).
Os requisitos mínimos estabelecidos pelo Projeto de Lei 3.057/2000 para a
gestão plena dos município são:
a) Possuir Plano Diretor conforme procedimentos estabelecidos pelo
Estatuto da Cidade;
b) Possuir colegiado, por meio da escolha democrática de seus
representantes, assegurando a participação da sociedade civil na sua
composição para o controle social nas áreas referentes às políticas
urbanas e ambientais ou, na inexistência do colegiado no âmbito
municipal, promover a integração com os entes colegiados intermunicipais
formalmente constituídos, assegurando o caráter deliberativo das
decisões tomadas.
c) Possuir estrutura administrativa para a gestão executiva nas áreas de
políticas urbanas e ambientais que promova o planejamento e a
fiscalização do uso e ocupação do solo conforme legislação especifica.
1.10 Centralização dos processos de anuência prévia: o exemplo de São Paulo
Via de regra, o processo de licenciamento e seus procedimentos correlatos,
no Brasil, tornaram-se atos administrativos complexos, burocráticos e corruptos.
70
Essa imagem, pautada por uma realidade histórica, traz uma série de
consequências que comprometem, não apenas a confiabilidade administrativa, mas
todo um regramento pré estabelecido que nos transforma no país do chamado
‘’jeitinho’’.
A complexidade dos procedimentos se estabelece por conta da falta de
legislação regulatória para determinadas situações, por legislações confusas que
geram conflitos e diversos entendimentos não esclarecedores ou mesmo pela
omissão, em certos casos.
De toda forma, tal realidade explicita o imbróglio legal existente, exacerbado
pela sobreposição das atribuições entre entes federados, que geram consequências
que se mostram por meio de exigências, anuências e aprovações exigidas como
pré-requisitos ao processo de licenciamento por meio de certidões, projetos e laudos
que, a rigor, seriam absolutamente desnecessários.
Por sua vez, a burocracia, num primeiro momento, se estabelece pelas
exigências do nível de detalhamento dos projetos, que chegam a interferir em quesitos
e minúcias que deveriam ficar por conta da relação entre profissional e cliente. Num
segundo momento, a burocracia se estabelece por meio da obrigatoriedade da
apresentação de certidões, carimbos, autenticações, reconhecimentos de firmas das
assinaturas na documentação a ser apresentada, com taxas e prazos dilatados que
desvirtuam o foco da essência do processo de licenciamento, ou seja, da qualidade e
correção das intervenções dispostas em projeto.
Há que se notar ainda, um histórico de corrupção que, além de representar o
desvio ético do indivíduo ou órgão responsável pela análise do processo de
licenciamento, é a consequência final desse contexto sedimentado na
discricionariedade para a superação dos conflitos, das dúvidas e das omissões
estabelecidas por todo este imbróglio. Os custos provenientes da corrupçã,o por
conta da majoração de projetos e obras, são repassados ao consumidor final e, em
certos casos, acabam por inviabilizar empreendimentos.
A condição factual desse processo abre uma perigosa discussão sobre a
necessidade da desregulamentação do processo de parcelamento do solo, o que
une dois extremos: os empreendedores imobiliários e os movimentos de moradia
ligados a partidos de esquerda.
Evidente que cada um desses segmentos, por caminhos e objetivos distintos,
concebe propostas semelhantes. Empreendedores argumentam que a demora, a
71
burocracia e a corrupção oneram em demasia os empreendimentos, encarecendo o
seu produto final por conta do repasse destes custos aos consumidores. Para os
movimentos de moradia, a legislação é um instrumento de segregação urbana que
restringe a oferta de moradias e lotes para a população trabalhadora.
De toda forma, a centralização dos procedimentos para anuência prévia
implementada no Estado de São Paulo é o resultado de um processo longo e
complexo ocorrido por ocasião da crise econômica dos anos 80. Tomado como um
dos fatores decisivos para a retomada do desenvolvimento estadual, contrariou
interesses dos segmentos que se locupletavam da ineficiência do Estado e dos
segmentos interessados na desregulamentação dos procedimentos como um todo.
Portanto, para entender o processo que levou o Governo de São Paulo a
centralizar os procedimentos para a obtenção do licenciamento e anuência prévia no
Estado, e que originou a criação do Graprohab, é necessário contextualizar todo o
seu percurso, começando por entender o Brasil a partir dos anos 1970. Ao mesmo
tempo em que se configurou como período republicano da mais absoluta violência
contra a liberdade civil, foi também uma fase de grande desenvolvimento econômico
e tecnológico da nação. Porém, o modelo de desenvolvimento adotado, baseado na
transferência de recursos entre as regiões e na concentração de renda, acirrava
ainda mais as diferenças sociais, mesmo elevando o nível de vida médio da
população.
O dinamismo econômico, com aumento da produtividade e desenvolvimento
de novas tecnologias, formou alguns eixos migratórios, gerando a necessidade de
intensa urbanização em determinadas regiões. Empresas multinacionais instalaram-
se no país, fruto de um pré estabelecido acordo de apoio ao desenvolvimento
industrial. A juros baixos, bancos internacionais repassavam para o Brasil o excesso
de petrodólares do sistema financeiro nacional, favorecendo as diversas construções
de rodovias, ferrovias, aeroportos e usinas hidrelétricas que se proliferaram ante a
facilidade de obtenção de recursos externos (PEREIRA, 1986).
Grande parte da fabricação dos equipamentos industriais necessários à
implantação dos projetos contidos no 2o PND foi produzida em São Paulo. Dessa
forma, o Estado mais industrializado da União, com as melhores condições de
infraestrutura, foi o maior beneficiado. Tal realidade possibilitou não só a ampliação,
mas também o desenvolvimento do seu parque industrial em um período de tempo
relativamente pequeno, mas com menores investimentos em relação a outras
72
localidades, por ter uma estrutura produtiva consolidada que atendia às
necessidades tecnológicas e produtivas exigidas pelo mercado (PEREIRA, op.cit.).
Esse processo de desenvolvimento industrial alterou as características da
ocupação e do uso do solo nos municípios paulistas, sobretudo naqueles que se
localizam num raio de até 200 km da metrópole. A migração, que desde a década de
50 se direcionava primordialmente para a cidade de São Paulo, extrapola seus
limites, invadindo o território dos municípios vizinhos e agravando seus problemas
urbanos. Se nesse período, em São Paulo, o chamado processo de crescimento
periférico estava se esgotando, nas cidades próximas à metrópole o processo
estava apenas começando. Esse fenômeno, característico nas cidades próximas às
grandes cidades, estabelece uma conformação espacial polinucleada, ou seja, o
município se configura por um tipo de ocupação e uso do solo peculiar, com o centro
histórico pouco expandido e bairros distantes, formando unidades urbanas próprias
e independentes. Esse modelo tem como matriz os interesses do imobiliário. A
forma de especulação configurou o tipo de ocupação do território, sobretudo das
áreas semirrurais dos municípios, na década de 70 do século passado (SAMPAIO,
1972).
Portanto, se os investimentos resultantes do milagre brasileiro e inseridos no
contexto do 2º PND fortalecem o desenvolvimento municipal, por outro lado
aceleram o processo de degradação urbana, às custas de um dito progresso. A
melhoria da infraestrutura viária, dos meios de transportes e das telecomunicações
diminuiu o tempo de deslocamento e, consequentemente, a distância entre vários
municípios e a capital, inserindo-os, definitivamente, no processo de metropolização
de São Paulo.
As melhorias no sistema viário intermunicipal proporcionaram avanços no
sistema de transporte coletivo para toda a região, otimizando a ligação entre o
município e o trabalho e abrindo boas perspectivas para a especulação imobiliária.
Agentes imobiliários tinham, como metodologia de trabalho, investir, sobretudo, em
áreas próximas às divisas com São Paulo e distantes do centro urbano municipal.
Por um lado, essa metodologia objetivava usufruir os benefícios oferecidos pela
metrópole, como transporte coletivo, proximidade de trabalho e fácil acessibilidade
e, por outro, o viabilizava em terra de baixo custo para a população mais pobre por
meio de loteamentos precários desprovidos de qualquer tipo de infraestrutura. A
73
fórmula que, a princípio, mostrava-se vantajosa para todos, na verdade, beneficiava
apenas os agentes imobiliários.
Essas áreas, sem estrutura urbana adequada, eram ocupadas por moradores
de baixa renda excluídos, vindos de outras cidades ou Estados, que se sujeitavam a
precárias condições de moradia, penalizando o município que, necessariamente,
despendia o pouco recurso que lhe restava para, minimamente, melhorar as
condições de vida dessas pessoas. Assim, a cidade, pressionada por uma
população emergente, pelos empreendedores ou mesmo como meio de expansão
político eleitoral, dotava essas áreas à margem do planejamento, de equipamentos e
infraestrutura urbana (CAMPOS Filho, 1989).
É nesse contexto que se aprova e promulga a PL nº 6766, de 1979, a Lei
Lehmann13, com intuito de disciplinar o parcelamento do solo urbano, evitando com
isso que o processo especulativo agravasse ainda mais as condições urbanas de
nossas cidades.
Dentre outras exigências, a Lei Lehmann obriga que o empreendedor dote
seu empreendimento de infraestrutura urbana em condições de atendimento mínimo
aos requisitos de habitabilidade para seus moradores.
Essas exigências criam a necessidade da elaboração de projetos
complementares, tais como os de drenagem, saneamento, pavimentação,
abastecimento d’água, entre outros e, por consequência, um processo de aprovação
mais complexo, moroso e burocrático que, em certos casos, durava anos até sua
conclusão.
Com o processo de modernização nacional e a economia em expansão, tal
situação gerava certo desconforto, mas, de fato, não era tratada como prioridade ou
empecilho ao desenvolvimento urbano, sobretudo para fins habitacionais.
O processo de intensa urbanização e industrialização que marcou o período
de 1930 a 1980 com fortes intervenções estatais na vida econômica e política, foi
estancado a partir da década de 1980, época absorvida pelo fim do desenvolvimento
e pela mudança do perfil das metrópoles, com o agravamento das desigualdades
sociais provocadas em decorrência do surgimento de um novo arranjo internacional.
Juntamente com outras nações pobres, o Brasil passa a exportar capital
para os países ricos, em função das altas taxas de juros internacionais incidentes
13 Em março de 1977, foi encaminhado à Câmara Federal o Projeto de Lei nº. 18, de autoria do senador Otto Lehman, que culminou na aprovação da Lei Federal nº 6.766, em 1979.
74
na dívida externa. Isso, somado ao acentuado desenvolvimento tecnológico,
consolidou a queda dos empregos industriais, em contraponto ao aumento dos
empregos gerados pelo setor de serviços. A produção, no Brasil, passa de um
modelo caracteristicamente mecânico para um predominantemente tecnológico
(CASTELLS, 1999).
As transformações no perfil do emprego ocorrem observando-se uma forte
queda dos empregos na indústria, em favor de uma ascensão significativa do setor
terciário. Estabelece um novo modelo econômico "pós-industrial", que Manuel
Castells chega a denominar de "sociedade informacional", em contraste à sociedade
industrial do período fordista. Castells descreve o pós-industrialismo como uma
economia de serviços, com três características principais:
1) A produtividade e o crescimento nascem da criação de saber,
estendida a todas as áreas da atividade econômica pelo tratamento da
informação;
2) A atividade econômica se desloca da produção de bens para a
produção de serviços. A morte do emprego agrícola é seguida pelo
declínio irreversível dos empregos industriais, em favor dos serviços
que acabarão assegurando a maior parte dos empregos;
3) A nova economia aumenta a importância das profissões de forte
conteúdo de informação e de saber. As profissões de gestão, liberais e
tecnológicas se multiplicam mais rapidamente que as outras,
constituindo o núcleo da nova estrutura social .
Essas mudanças, para as quais não estávamos preparados, estabelecem um
novo modelo de industrialização baseado nos baixos salários, no aumento das taxas
de desemprego e na expansão da informalidade.
Não é exagero reforçar que o aprofundamento da globalização e da
reestruturação produtiva resultou na expansão do contingente de pobres,
desempregados, de pessoas com emprego precário, de moradias em favelas e
cortiços, da exacerbação da violência, mas, sobretudo, das incertezas acerca do
futuro das grandes cidades brasileiras.
Os anos 1980 são conhecidos como a década perdida, no que se refere ao
desenvolvimento econômico vivido pelo Brasil e por outros países latino-americanos.
A conjunção da retração expressiva da produção industrial com aumento
75
inflacionário, Produto Interno Bruto (PIB) em queda, a volatilidade do financeiro e o
consequente aumento das desigualdades sociais devido às altas taxas de
desemprego, institui não apenas um clima de incertezas, mas uma crise que ao
mesmo tempo é econômica e política.
O PIB brasileiro, que teve um crescimento médio nos anos 70 de 7%,
despenca para 2% nos anos 1980. As taxas de juros internacionais em ascensão
elevam as dívidas do Brasil com os EUA e aumentam o nosso déficit público. A
dívida interna segue o mesmo caminho, com aumento exponencial por conta da
política fiscal expansionista do governo brasileiro. A década de 1980 sepulta a
expansão vivida na década de 1970, conhecida como “o milagre econômico”.
Concomitantemente à manutenção deste quadro de crise econômica
nacional, ocorre o processo de abertura política e a transição para o regime
democrático (PEDRETTI, 2002). Essa transformação política afetou o modelo das
relações intergovernamentais do período autoritário, constituindo um novo
federalismo, marcado pela ascensão de lideranças estaduais e pelo discurso de
descentralização. Foi nesse contexto que o modelo de gestão se desenvolveu, a
partir da década de 1980, culminando na forma constitucional adquirida em
1988.Portanto, a crise econômica nessa década e o processo de redemocratização
do país impuseram, aos Estados e aos municípios, a necessidade de buscarem
novos modelos de gestão. O modelo de gestão pautado no Estado centralizador e
provedor se esgota e dá lugar ao processo de descentralização administrativa.
É nesse momento que o Governo do Estado de São Paulo, por meio da
Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão, promove uma série de encontros
regionais com representantes da administração pública estadual, dos municípios,
dos segmentos mais representativos da sociedade, como sindicatos, investidores
privados, entidades de classe, membros da comunidade acadêmica e científica, para
discutir um novo modelo de desenvolvimento para o Estado.
Esses encontros, batizados de ‘’Fórum Paulista de Desenvolvimento’’,
funcionavam sem uma estrutura burocrática definida, objetivando ser uma instância
informal de propostas e debates para a recuperação das atividades econômicas no
plano produtivo.
76
Instituído no dia 1º de maio de 1991, ainda sob impacto do 2º Plano Collor14, o
Fórum Paulista de Desenvolvimento criou 13 grupos temáticos para elaboração de
uma radiografia do quadro existente e indicação de alternativas para a reversão
desse quadro. Dentre os grupos temáticos, o de Habitação tratou, dentre outras
coisas, das fontes de financiamento, da comercialização e do processo de
desburocratização, no sentido de agilizar os meios de licenciamento para
empreendimentos como forma de estímulo à sua produção.
O resultado deste processo que se iniciou pelas regiões metropolitanas,
estendendo-se pelo resto do Estado, foi a criação de duas agências: a Companhia
Paulista de Desenvolvimento, atuando como uma holding na área de infraestrutura,
coordenando e buscando recursos para investimentos em rodovias, transportes,
ferrovias e saneamento. A segunda, a Agência de Desenvolvimento do Tietê-
Paraná, acionista minoritário para empreendimentos privados voltados para o
desenvolvimento da região de influência direta da hidrovia Tietê-Paraná.
Medidas fiscais foram implementadas para beneficiar setores importantes da
agricultura, comércio e indústria. Linhas de financiamento foram criadas para facilitar
a comercialização de bens de capital.
1.11 Fórum Paulista de Desenvolvimento Em 10 de dezembro de 1991, a Secretaria de Planejamento e Gestão, com o
objetivo de organizar o processo de desenvolvimento regional, fruto dos resultados
dos encontros promovidos pelo Fórum Paulista de Desenvolvimento, publica
Resolução SPG 24, com fundamento no artigo 2º do Decreto nº 31, de 3 de julho de
1990, constituindo, no âmbito da Coordenadoria de Planejamento Regional, Grupo
de Trabalho com a incumbência de analisar propostas relacionadas e apresentar
relatório conclusivo em 180 dias para a regionalização do Estado de São Paulo.
No que se refere ao segmento habitacional, vale lembrar inicialmente que, por
sua importância na geração de empregos e no aquecimento da economia, dentre
outros fatores, o Governo do Estado disponibilizou, pela Lei nº 6.556/89, 1% da
receita do ICMS para investimentos na construção de habitação de interesse social.
14 Plano Collor 2 é o nome dado ao conjunto de reformas econômicas e planos para estabilização da inflação, criado durante a presidência de Fernando Collor de Mello (1990-1992), sendo, o plano, estendido até 31 de julho de 1993.
77
Em 1990, o Decreto nº 31.357 determinou a destinação de 50% dos recursos
a famílias com renda de até cinco salários mínimos, com comprometimento máximo
de 20% com a prestação; em 1990, a Lei nº 7.003 determinou a alocação dos
recursos financeiros diretamente na CDHU15; em 1991, a Lei nº 7.446 determinou a
destinação de recursos a famílias com renda de até três salários mínimos e
comprometimento de 15% com a prestação.
Desta forma, a política habitacional do Estado de São Paulo se consolidava
sob a estrutura institucional da CDHU16.
Apesar de não se ter verificado nenhuma ruptura com o modelo anterior, é
possível vislumbrar um “divisor de águas” a partir dos anos 1990. Financiamento da
política com recursos do orçamento do Estado, subsídio a famílias de mais baixa
renda, fonte estável e permanente de recursos financeiros ao sistema, política de
redução do déficit habitacional pela produção de unidades em massa e dinamização
do setor da construção civil são fatores componentes da nova fase do
desenvolvimento da empresa.
O modelo discutido pelo Fórum Paulista de Desenvolvimento consolida
modelo iniciado em 1987, de produção em massa e parceria com a iniciativa
privada. No entanto, é importante observar algumas inovações, duas delas
marcantes, que acentuarão tais características. A primeira, um aprofundamento das
relações com a iniciativa privada, aumentando ainda mais a participação da indústria
da construção civil no fundo público destinado à política habitacional. Tal inovação
se deu pelo programa Chamamento Empresarial, que consistia na contratação do
empreendimento completo pelo sistema conhecido como “chave na mão”. A
segunda, foi o programa de mutirão, uma resposta às reivindicações do movimento
de moradia, na época ascendente, a partir de importantes conquistas no âmbito
municipal. Além desses, destacam-se os programas ditos especiais, que ganharam
mais corpo ao longo da gestão do Plano Estadual de Habitação do período
1991/1994. Dentre eles, podemos citar os programas de autoconstrução,
financiamento individual em lotes próprios, cartas de crédito e projetos de
recuperação ambiental.
15 CDHU, empresa do governo estadual, vinculada à Secretaria da Habitação, é o maior agente promotor de moradia popular no Brasil.
78
Todo o esforço para implementar programas e projetos habitacionais, agora
com participação da iniciativa privada, barra na burocracia e na demora do processo
de licenciamento para o efetivo início das obras. Com inflação em alta, superior a
400% ao ano, o tempo torna-se um fator determinante para viabilizar
economicamente os empreendimentos.
1.12 Emaranhado legal
Um primeiro aspecto refere-se a movimentos interessados na criação de
novos instrumentos de parcelamento do solo por meio da reinterpretação da
legislação vigente. De fato, querem abrir a possibilidade de instituírem
empreendimentos por conta da privatização dos espaços públicos através de
condomínios fechados e condomínios de “lotes’’, sem a necessidade de áreas
edificadas, ou seja, viveríamos num território privado com regras comportamentais e
urbanísticas próprias.
Percebemos a expansão dessas ideias por conta do aumento expressivo, nos
últimos anos, da utilização do modelo de condomínios horizontais como atividade
para a expansão urbana. Estes condomínios, na sua maioria, são alternativas
empresariais à confecção de novos loteamentos. Enquadram-se fisicamente na
mesma categoria de intervenção urbana, entretanto, são objeto de contorno das
obrigações da legislação federal. Ao assumirem os custos referentes à implantação
da sua infraestrutura, os condomínios apresentam aspectos positivos do ponto de
vista do poder público, a partir do momento em que desonera o município da
obrigação de prestar serviços à população ali residente.
Portanto, admite-se a hipótese de que condomínios que abriguem não apenas
uma, mas um conjunto de edificações, tragam algum benefício à cidade. Por sua
vez, o loteador assume as obrigações de dotar o seu empreendimento de toda
infraestrutura necessária, estabelecida sob as penas da lei, sem que possa
contornar por meio de artifícios tais exigências. Desta forma, as edificações
projetadas necessariamente deverão ser constituídas sobre lotes ou quadras e
jamais sobre glebas, mas admite-se que um único lote ou quadra contenha mais de
uma edificação, conforme legislação municipal que poderá contemplar a hipótese de
um condomínio horizontal.
79
Segundo entendimento de José Afonso da Silva (2006, p. 350-351), o art. 8º
da Lei Federal nº 4.591 de 16 de Dezembro de 1964, conhecida como a Lei dos
Condomínios, veda a constituição dos chamados condomínios urbanísticos,
formados por frações de área, que muitos chamam de lotes não edificados.
Art. 8º Quando, em terreno onde não houver edificação, o proprietário, o promitente comprador, o cessionário deste ou o promitente cessionário sobre ele desejar erigir mais de uma edificação, observar-se-á também o seguinte: a) em relação às unidades autônomas que se constituírem em casas térreas ou assobradadas, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação e também aquela eventualmente reservada como de utilização exclusiva dessas casas, como jardim e quintal, bem assim a fração ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponderá às unidades; b) em relação às unidades autônomas que constituírem edifícios de dois ou mais pavimentos, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação, aquela que eventualmente for reservada como de utilização exclusiva, correspondente às unidades do edifício, e ainda a fração ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponderá a cada uma das unidades; c) serão discriminadas as partes do total do terreno que poderão ser utilizadas em comum pelos titulares de direito sobre os vários tipos de unidades autônomas; d) serão discriminadas as áreas que se constituírem em passagem comum para as vias públicas ou para as unidades entre si.
Para José Afonso da Silva (2006, p. 352),: Esse dispositivo, na real verdade, tem sido usado abusivamente para fundamentar os tais loteamentos fechados. Foi ele (condomínio) estabelecido, certamente, não para tal finalidade, mas para possibilitar o aproveitamento de áreas de dimensão reduzida no interior de quadras, que, sem arruamento, permitam a construção de conjuntos de edificações, em forma de vilas, sob o regime condominial. (...) Quando, no entanto, a situação extrapola desses limites, para atingir o parcelamento de gleba com verdadeiro arruamento e posterior divisão das quadras em lotes, (...), então, aquele diapositivo não pode mais constituir fundamento do aproveitamento espacial, em forma de condomínio, porque aí temos formas de parcelamento urbanístico do solo, que há de reger-se pelas leis federais sobre loteamento e pelas leis municipais sobre a matéria urbanística.
Toshio Mukai (2002) também considera que os condomínios horizontais sem
edificações não encontram amparo na legislação vigente. Argumenta que, não
havendo edificação nas frações (lotes) a serem comercializadas, não há que se falar
80
na aplicação, do art. 8º da Lei de Condomínios, mas sim, na Lei Federal 6766/79,
por tratar-se de parcelamento do solo na modelagem de loteamento.
Mukai, por sua vez, não veda a possibilidade de existirem condomínios
horizontais, por meio de frações edificadas, casas, constituídos segundo estabelece
a Lei de Condomínios. Entende não haver limitações quanto às dimensões dos
referidos condomínios, ou seja, admite a possibilidade de se constituírem
condomínios em glebas independentemente de suas dimensões.
Assim como José Afonso Silva, afirma que com o não preenchimento dos
requisitos estabelecidos no art. 8º da Lei de Condomínios, o parcelamento se
configura como loteamento, e ressalva a impossibilidade da constituição da figura do
loteamento fechado por entender que tal artifício promove a burla da legislação
federal nº 6766/79. A denominação “’loteamento fechado” vem sendo atribuída a certa forma de divisão de gleba em lotes para edificação que, embora materialmente se assemelhe ao loteamento, na verdade deste se distancia no seu regime como nos seus efeitos e resultados. (......) Então o chamado “loteamento fechado” constitui modalidade especial de aproveitamento condominial de espaço para fins de construção de casas residenciais térreas ou assobradadas ou edifícios (SILVA, 2006, p. 350).
Lúcia Valle Figueiredo (2005) também entende que as ruas e praças, entre
outros espaços, nos termos da Lei de Loteamentos, 6.766/79, pertencem ao
patrimônio público, portanto, pertencem à cidade e a todos os cidadãos moradores
ou não com seu direito de uso adquirido que, por sua vez, à luz da legislação,
impede a constituição do loteamento fechado, que tem como característica principal,
a privatização destes espaços por conta da sua utilização ser permitida apenas para
moradores do referido loteamento.
Entretanto, a possibilidade do controle de acesso a estes espaços que
pertencem à municipalidade pode ser aplicada por lei municipal específica,
autorizando ou permitindo o fechamento de determinado loteamento.
Todavia, é consenso na doutrina administrativa o reconhecimento de que as
áreas que passam a integrar o patrimônio do Município podem ser objeto de uso
privado, não público, por meio de permissão, autorização ou concessão de uso, o
que autorizaria, na prática, o fechamento do loteamento. Vale lembrar que tal
permissão se estabelece a título precário, que pode ser revogado a qualquer tempo
81
sem a necessidade de indenização por conta de algum tipo de benfeitoria que tenha
sido feita.
O condomínio ‒ o vertical em maior escala e o horizontal em menor escala ‒
tornou-se o principal instrumento de organização e expansão do espaço urbano. É o
instrumento que melhor se adaptou ao novo modelo de urbanização, sendo este
apenas um, entre outros tantos segmentos que promove privatização dos espaços
de uso coletivo.
As praças, os jardins, o comércio de rua, perdem espaço para shoppings
centers. Por sua vez, os clubes, com áreas de lazer e piscinas, foram incorporados
nos projetos dos condomínios habitacionais. De toda forma, estamos presenciando
alterações profundas na relação entre a cidade e seus moradores. São processos de
transformações permanentes e contínuas, sobretudo porque ainda não podemos
dimensionar as consequências que a expansão dos meios eletrônicos de
comunicação trarão para a relação das pessoas com os espaços citadinos.
De toda maneira, frente ao transcorrer de tais mudanças e por conta da sua
dinâmica, surgem entendimentos de que a legislação de parcelamento de solo deve
também ser repensada, ou seja, deve haver um novo entendimento frente a uma
realidade em transformação, porém sem alteração legislativa da mesma.
Tal movimento, encabeçado por advogados a serviço de empreendedores
privados, cartórios e oriundos do serviço público municipal, força o entendimento
contrário do que tratamos até este momento. Defende, na verdade, o processo de
privatização do parcelamento do solo, com a criação de novos instrumentos que não
mais se restrinjam ao loteamento e ao condomínio edificado.
Esses segmentos pregam um novo entendimento da atual legislação ‒ Lei de
Condomínios (1964) e Lei de Parcelamento do Solo (1979) ‒ por conta das
mudanças dos padrões urbanísticos ocorridas a partir de meados dos anos 1970,
certificando que a legislação aplicável não atende às novas necessidades e
aspirações de seus consumidores. Em poucas palavras, discorrem que, à luz da
legislação vigente, os loteamentos fechados e os condomínios horizontais sem
edificações, ainda não possuem regulamentação específica17 , argumentam que
mesmo aqueles que defendem a impossibilidade de que o direito urbanístico
encampe tais formas de urbanização, admitem a existência de uma lacuna no
17 Ainda tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n° 3.057, de 2000, que alterará a legislação relativa ao parcelamento do solo para fins urbanos.
82
ordenamento jurídico referente à questão. Portanto, diante da dúvida estabelecida
pela omissão da Lei de Loteamento, optam por simplesmente não admitir os
loteamentos fechados e os condomínios não edificados como instrumentos de
parcelamento do solo. De forma precipitada, posicionam-se por meio de questões
superficiais sem amparo efetivo no direito urbanístico e fazem indagações
despropositadas e tendenciosas, tais como: atenderia aos princípios constitucionais da função social das cidades e da propriedade, a simples determinação de que passem todos os empreendimentos fechados a ser abertos ou, então, a aceitação de que são eles uma realidade como forma de organização urbana, como forma de organização de espaços coletivos e, como tal, dignos de regulamentação jurídica adequada? A argumentação aqui desenvolvida leva, necessariamente, à conclusão pela segunda opção (REIS, TANAKA, 2007, p. 383).
Por fim, a contradição dos que apoiam esta nova interpretação da legislação
se estabelece a partir do momento em que defendem que, mesmo que constituídas
por áreas exclusivamente privadas, a implantação de condomínios horizontais não
edificados deve ser regulamentada por meio do atendimento das determinações da
Lei de Loteamentos, com exigência da implantação de infraestrutura básica prevista
no art. 6º e nos requisitos do art. 4º, os quais incluem áreas destinadas à
implantação de equipamentos públicos (REIS; TANAKA, 2007).
Tais posicionamentos buscam promover as alterações legais sem alteração
da legislação. Não apenas forçam um entendimento, como sobrepõem legislações
distintas, ao mesmo tempo em que pregam a privatização do espaço por meio de
condomínios não edificados ou de loteamentos fechados, que no fundo são o
mesmo produto. No loteamento fechado, o sistema viário não será público, as áreas
institucionais estarão fora dos limites do empreendimento. Recorrem à Lei Federal
6.766, de loteamento, para regular áreas privadas que, a rigor, o poder público não
possui atribuições legais para a sua regulação.
Por fim, tais argumentos ficam no âmbito jurídico, legal; não se questionam
que modelos de cidades produziríamos, caso tais entendimentos fossem possíveis.
Além do risco do sitiamento de nossas cidades, haverá o abandono literal da Lei
Federal 6.766/79, por dois motivos:
1) Quando se projeta um loteamento, dos 100% de sua área, 53% são
utilizados para atender a legislação no que se refere às áreas
83
institucionais, sistema de lazer, áreas verdes e sistema viário. Os 47%18
restantes são áreas vendáveis, lotes ofertados ao mercado. No
condomínio, 100% da área é comerciável. Cada condômino adquire
uma fração do imóvel, que se divide em duas partes: áreas comuns e
áreas privativas. Portanto, a rentabilidade de um empreendimento na
forma de condomínios como proposto é, no mínimo, o dobro do que
hoje a legislação permite.
2) Outra questão se refere ao processo de licenciamento. Num
loteamento, o empreendedor é obrigado, por conta do licenciamento, a
elaborar todos os projetos referentes ao parcelamento do solo: o
urbanístico, os de drenagem, terraplanagem e o ambiental. Para o
licenciamento do condomínio, exigem-se apenas os projetos externos
ao empreendimento, quando necessário. Portanto, trata-se de um
processo mais simples e barato, que muitas vezes nem acontece, e
sem a anuência do poder público que, dentre outras atribuições, tem a
responsabilidade perante a cidade por possíveis danos causados por
conta de projetos e obras equivocadas.
Alguns urbanistas de esquerda e empreendedores ligados ao imobiliário
sustentam que ao se estabelecer exigências legais mais rigorosas de controle da
expansão urbana e do parcelamento do solo, por conta da Lei Federal 6.766/79,
contribuiu-se para expandir o grau de irregularidade na ocupação territorial,
restringindo a oferta de lotes na periferia das cidades, o que teria proclamado um
aumento do preço da moradia, induzindo a ampliação de favelas e cortiços.
Justifica-se que as exigências da lei seguem princípios urbanos
excessivamente elitistas que prejudicam não apenas o setor privado, mas também o
setor público, inviabilizando a produção de unidades habitacionais de interesse
social. À demora da obtenção das aprovações dos projetos de parcelamento do solo
atribui-se também as exigências estabelecidas na lei.
Por sua vez, por meio de uma análise mais cuidadosa, concluímos que a
responsabilidade da lei federal é pequena frente aos argumentos apresentados. A lei
18 Pesquisa elaborada em 2012 pela, Coordenadoria de Licenciamento, de Operações e de Controle Tecnológico, CLOCT, por meio do seu Grupo de Licenciamento de Parcelamento do Solo (GLPS) no ano de 2012.
84
federal de parcelamento do solo limita-se a estabelecer uma regulamentação
institucional, na qual o poder público exerce seu poder de polícia e assegura a
função social da propriedade. A definição do perímetro urbano, da destinação de
áreas públicas e das áreas dos lotes é atribuição constitucional do município no
exercício de sua competência.
Para Ermínia Maricato (1996, p. 23): O papel das leis que pretendem regulamentar procedimentos detalhados do universo individual do interior da moradia, quando a maior parte das moradias e do contexto urbano constituem imenso universo clandestino no que ignora normas mais gerais?
Segundo Maricato, apesar da concepção estar embasada em análise correta,
foi o tipo de ação reguladora que acarretou significativa restrição de oferta de
moradias para a população trabalhadora. O loteamento ilegal, combinado com a
autoconstrução parcelada da moradia durante vários anos, foi a principal alternativa
de habitação para a população migrante instalar-se em algumas das principais
cidades brasileiras. Dessa forma, imensas periferias foram construídas, como as
imensas periferias de São Paulo e Rio de Janeiro. Até a década de 70, a favela não
representava alternativa importante para a população pobre de São Paulo, como
acontecia no Rio de Janeiro. No final dos anos 80, podemos dizer que tanto a favela
cresceu de importância em São Paulo quanto o loteamento ilegal no Rio de Janeiro.
Com o fim do período de crescimento econômico, o planejamento urbano
destinado a disciplinar o uso e ocupação de solo simplesmente perde seu caráter
organizativo, tornando-se alvo da ofensiva pela desregulamentação da cidade
apoiada pelo mercado, em nome do empreendedorismo, de maneira a estimular a
economia a todo custo, como se o planejamento fosse o empecilho à retomada do
desenvolvimento e à consequente saída da crise dos anos 1980. Argumentava-se
que a desregulamentação asseguraria a liberdade das forças do mercado, pois daí
que decorreria o equilíbrio e o desenvolvimento.
Maricato também defende a hipótese de que a Lei Federal 6766/79, em última
instância, contribuiu para o fortalecimento do capitalista formal e para a segregação
ambiental, ao evitar que a terra urbana fosse parcelada irregularmente por causa
das exigências urbanas burocráticas por meio da criminalização do loteador ilegal.
85
Afirma a evidência da correlação entre diminuição da oferta de lotes ilegais no
município de São Paulo e a exploração do crescimento das favelas.
Ainda, segundo Maricato, a despeito das louváveis intenções, a Lei 6766/79
só conseguiu travar as negociações e intenções que tinham lógica para serem como
eram. Se não estão mais sendo oferecidos aos pobres lotes irregulares e
desprovidos de infraestrutura, também impediu outras alternativas. Maricato previa
que a médio prazo haveria o risco de colapso, pois só restaram as intervenções
oficiais, que são poucas e insuficientes, e as favelas, sediadas longe dos núcleos
dos grandes aglomerados.
Entende-se que o ponto de vista de Maricato seja demasiadamente
simplificado para explicar a evolução urbana de São Paulo por meio das exigências
legais de novos loteamentos. Isso ocorre, porque foi logo após a promulgação de Lei
Lehmann, em 1979, que a crise econômica se estabeleceu de maneira mais cruel,
gerando perdas salariais e desemprego, fator determinante que altera a dinâmica de
nossas cidades. A diminuição da renda, por sua vez, incrementa a economia
informal com subempregos e altera as condicionantes de moradia para essa
população que busca adequar suas condições de moradia de acordo com sua
renda, via de regra, distanciando-se cada vez mais dos centros urbanos
consolidados, dotados de infraestrutura e transportes de qualidade, partindo para
uma periferia pautada pela ilegalidade e condições precárias de vida.
Essa periferia ilegal que cresce às custas da crise torna-se um processo
mercantil de venda de lotes irregulares, deixando os custos de infraestrutura nas
costas do poder público, não é um processo ingênuo com viés social de atendimento
a uma demanda não assistida pelo Estado.
A produção do espaço urbano torna-se segregada, o acesso aos atributos
urbanos hierarquiza-se conforme o poder aquisitivo de cada um. As classes sociais
de maior poder aquisitivo instalam-se em áreas próximas ao centro da cidade,
melhor servidas de infraestrutura e equipamentos comunitários. Segundo Sampaio
(1972), a expansão não foi somente predatória, mas também especulativa, uma vez
que se baseou na retenção dos terrenos. Transferia-se para o valor da terra, de
modo direto e geralmente antecipado, a benfeitoria pública que somente mais tarde
seria executada, a um custo muito alto para o poder público. Contingentes
populacionais estavam distantes e dispersos.
86
O processo de ocupação e parcelamento do solo, característico do padrão
periférico de crescimento, perdura até meados dos anos 1970, quando se esgota a
ideologia da casa própria. Essa ideologia torna-se saturada, principalmente devido
às delimitações espaciais de expansão das cidades, além da supervalorização da
terra, consequência dos investimentos públicos, e da crise econômica que gerou a
grave recessão dos anos 80, fim do milagre brasileiro.
Dentro do quadro recessivo, a média salarial do trabalhador cai
significativamente, impossibilitando-o de pagar o aluguel de um imóvel ou de
comprar materiais de construção e, assim, erguer sua casa. Nesse sentido, há um
empobrecimento generalizado da população, com reflexo direto na ocupação
espacial da cidade. Uma das evidências mais claras é o processo generalizado do
crescimento de favelas e cortiços na metrópole. Em princípio, as favelas não eram
tratadas como reflexo da pauperização social, mas como um fenômeno físico de
desvirtuamento legislativo e fiscalizador da ocupação urbana, devido ao surto
migratório.
Submetido a uma engrenagem econômica que não pode escapar, o
trabalhador se sujeita, não apenas a precárias condições de trabalho, mas também
a salários cada vez menores. Resta ao trabalhador, como opção de moradia, a
periferia, incluindo os municípios periféricos da região metropolitana de São Paulo,
as favelas e os cortiços. Os loteamentos, agregados à ideologia da casa própria,
com altos índices migratórios, extrapolaram os limites territoriais da cidade
paulistana em direção aos municípios periféricos. As áreas do entorno de São Paulo
foram as que mais cresceram no Estado, na década passada. A média estadual de
crescimento no período foi de 1,5% ao ano, enquanto nos municípios periféricos à
metrópole foi de 3,1% ao ano. Dos dez municípios cujas populações aumentaram
mais rapidamente nos anos 1990, seis estão localizados na Grande São Paulo.
A classe trabalhadora que abandonou a cidade e foi para a periferia, ocupou
áreas inicialmente precárias e parceladas no processo de crescimento. Esses
espaços valorizaram-se através de investimentos públicos, sendo equipados e
contando com a infraestrutura urbana necessária, passando a ser uma boa opção de
moradia, se contextualizada a crise do emprego e o aumento do custo de vida dos
anos 1980 e 1990.
Já as favelas caracterizaram-se por ocupações de áreas públicas ou privadas
com construções extremamente precárias. De acordo com censo realizado pela
87
Secretaria Municipal de Habitação, em 1987, 8% da população paulistana residiam
em favelas. Eram 820 mil habitantes morando em 150 mil barracos espalhados
pelas 1.592 favelas da capital. Sob o ponto de vista legal, dois aspectos são
predominantes nesses assentamentos: a clandestinidade e a forma de ocupação por
meio de invasões. As ocupações geralmente se dão em áreas de risco ou de
preservação ambiental, quando não em áreas com as duas características. Ou seja,
áreas onde o Código de Obras estabelece restrições para construções, áreas
localizadas em beira de córregos, áreas com intensas declividades ou em sistemas
de recreio dos loteamentos regulares. Dessas invasões, 65% estão em áreas
públicas, 18% em propriedades particulares e 9% em terrenos que são, ao mesmo
tempo, públicos e particulares.
Já as habitações, ilegais ou múltiplas, estabelecem um imobiliário marginal de
compra e venda. Podemos considerar que esse atende às camadas mais pobres da
população que ocupa as áreas de maior vulnerabilidade. Portanto, os que têm
menos condições financeiras ocupam as piores localidades, aquelas que exigem
maiores investimentos para uma moradia digna e segura.
Importante salientar que as favelas não são moradias transitórias. Na sua
grande maioria, são ocupações com mais de dez anos de existência. Até 1973, a
porcentagem da população favelada sobre o total do município correspondia a 1%.
Essa parcela elevou-se a quase 8%, em 1987, ou seja, um aumento de quase
1.000%, enquanto a população de São Paulo cresceu 60%.
Mas, além do que definir formas de apropriação do espaço permitidas ou
proibidas, mais do que regular a produção da cidade, a legislação urbana age como
marco delimitador das fronteiras do poder, entre o legal e o ilegal,. Na lei, reside um
dos aspectos mais interessantes da regulação urbana, que é o molde da cidade
ideal ou desejável, é a forma da produção imobiliária da cidade (ROLNIK, 1997).
O que ocorre com a promulgação da Lei 6766/79 é, sim, um processo
necessário de exigências de projetos e posturas que assegurem condições urbanas
mínimas, custeadas pelo empreendedor e não pelo poder público, aos moradores
destas áreas. O equívoco está no fato da lei tratar situações diferentes de uma
mesma forma, não levar em consideração a ambientação urbana, sua diversidade e
a morfologia geográfica, enfim, pasteurizar o processo de parcelamento como se o
território e suas questões socioambientais fossem uniformes.
88
Também se pode argumentar que os custos gerados pela obrigatoriedade de
dotar os novos loteamentos com infraestrutura urbana, são repassados para o
consumidor, por meio do aumento do valor do metro quadrado dos lotes
direcionados a segmentos de menor poder aquisitivo da sociedade. Tal argumento,
porém, não leva em consideração duas questões:
1. Quando se oferta loteamentos de interesse social sem infraestrutura
básica, o custo para a implantação de infraestrutura mínima necessária
para uma condição de vida digna é rateado por toda a sociedade por
meio de impostos e taxas. No entanto, o único beneficiado nesta
condição é o loteador, que se beneficia dos investimentos públicos
para o aumento de seus ganhos, por conta da especulação.
2. Também se há de convir que, mesmo na ilegalidade, existe um
dinamismo que se regula por meio da oferta e da procura de áreas
para a construção de moradias, em muitos casos, impróprias, em
prejuízo de quem mais precisa.
Não podemos responsabilizar a legislação pelas carências habitacionais de
nossas cidades, mas podemos questionar a falta de financiamento para a aquisição
de lotes urbanizados subsidiados pelo Estado, ou mesmo a burocracia pela demora
dos processos de licenciamento e registro nos cartórios dos empreendimentos
licenciados.
Portanto, estão implícitas no bojo da chamada Lei Lehmann, dentre outras
coisas, a criminalização de loteadores clandestinos e a exigência de que o
empreendedor arque com os custos e a implantação de infraestrutura urbana para
determinados tipos de parcelamento de solo. De fato, está promovendo ações no
sentido de evitar a especulação imobiliária que penaliza os segmentos sociais de
menor ou nenhum poder aquisitivo.
De acordo com Candido Malta Campos Filho (19897), o crescimento urbano
tornou-se uma atividade que acabou sendo pautada pelas exigências do sistema
produtivo. A especulação intensa e extensa foi o principal instrumento de
transferência de renda da esfera pública para a privada. Ou seja, o loteamento
distante e isolado, com pouca ou nenhuma infraestrutura, mas servido
precariamente pelo sistema de transporte coletivo, esperava pelos investimentos
89
públicos que, se executados, valorizariam os vazios urbanos e as áreas de transição
entre o centro e o bairro, bem como as expectativas de votos de políticos. A
consequência de todo esse processo foi a disfunção socioespacial entre trabalho e
moradia, efeito da legislação urbana inicial que promoveu a disjunção entre um
território central para a elite (o perímetro urbano), regido por leis especiais que eram
sempre cumpridas, e as regiões suburbanas e rurais habitadas pelos pobres, onde
as leis, via de regra, não eram cumpridas.
Mais importante do que definir formas de apropriação e ocupação do espaço
urbano, permitidas ou proibidas, mais do que efetivamente regular a produção da
cidade, a legislação urbana estabelece um delimitador de fronteiras. Ela classifica,
organiza e limita territórios urbanos, confere significados e gera noções de civilidade
e cidadania, portanto funciona como referência cultural na cidade.
As dificuldades para o licenciamento por conta da morosidade e da burocracia
da máquina pública prejudicaram demais a implantação de loteamentos. Ao
estabelecer formas proibidas e permitidas, acaba por definir territórios dentro e fora
da lei, configura regiões de plena cidadania e regiões de cidadania limitada.
Em outras palavras, mesmo quando a lei não consegue determinar a forma
da cidade, como é o caso das nossas cidades de maioria clandestina, ela se torna
mais poderosa, porque distingue diferenças territoriais por meio de sistemas
hierárquicos.
Nesse sentido, o Graprohab vem preencher um vácuo no processo da
expansão urbana, no que se refere à rapidez do processo de licenciamento para
empreendimentos de interesse social através de prazos e ritos diferenciados.
Não é a desregulamentação que evitaria a expansão das favelas e muito
menos o processo de descriminação dos loteadores clandestinos, nem mesmo a
implantação do Graprohab para agilizar os processos de anuências para
empreendimentos imobiliários. O problema é muito mais complexo do que
simplesmente abordar este assunto por meio da legislação de uso e ocupação do
solo urbano. Diante deste conflito generalizado, a implementação do Graprohab, por
si só, não resolve o problema da ocupação irregular do solo ou da regularização das
ocupações existentes, mas abre a perspectiva para a diminuição desta característica
tão premente em nossas cidades.
90
2 GRAPROHAB - GRUPO DE ANÁLISE E APROVAÇÃO DE PROJETOS HABITACIONAIS
2.1 Modelagem e funcionamento:
No bojo desse processo de crise e em busca de alternativas, o Sindicato das
Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e
Comerciais de São Paulo (SECOVI) e a Associação de Empresas de Loteamento e
Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo (AELO), representantes do setor
imobiliário, propõem que o Governo do Estado adote um modelo de ação
público/privada capaz de estabelecer uma dinâmica mais ágil e menos burocrática
para o licenciamento de empreendimentos do segmento habitacional do setor
imobiliário, o que culminou na modelagem do Graprohab que conhecemos.
Por meio de levantamentos feitos em vários órgãos públicos estaduais e
municipais e nas concessionárias de serviços públicos envolvidas nas autorizações,
foram identificados os mecanismos institucionais, seus prazos extensos e não
previsíveis de análises de projetos e, sobretudo, suas dificuldades e custos diretos ‒
que se referem aos processos de licenciamento ‒ e também os custos indiretos, que
se relacionam com o tempo dispensado até o início dos empreendimentos
propriamente ditos.
O modelo proposto foi o de um colegiado envolvendo órgãos públicos e
concessionárias de serviços públicos responsáveis por todas as análises de
projetos, anuências, licenças e expedição de documentos, um balcão único que trata
exclusivamente da distribuição de projetos do segmento habitacional a serem
analisados, sejam eles referentes ao parcelamento de solo ou à edificação de
condomínios.
Esse colegiado deveria funcionar por meio de mecanismos administrativos
com regras preestabelecidas, reuniões semanais, fluxos, prazos e procedimentos a
serem seguidos pelos órgãos e concessionárias responsáveis pelas análises, e
pelos interessados, sejam eles públicos ou privados.
A dinâmica proposta possibilitaria que o interessado recebesse o conjunto de
pareceres de uma única vez, sem a necessidade de recorrer a órgãos licenciados
em separado, como o modelo vigente à época. E, por fim, a expedição de um único
Certificado de Aprovação contendo os pareceres dos órgãos licenciadores.
91
Nas reuniões era facultada a participação dos órgãos de classe e demais
observadores convidados, além da participação do interessado ou de seu
representante.
O resultado da proposta foi a criação do Graprohab – Grupo de Análise e
Aprovação de Projetos Habitacionais do Estado de São Paulo, por meio do Decreto
Estadual nº 33.499, de 10 de julho de 1991, no Governo Luiz Antônio Fleury Filho,
organizado pela Resolução n° 068, de 12 de agosto de 1991, assinada pelo então
Secretário Estadual de Habitação, José Machado de Campos Filho. Tinha como
objetivo centralizar e agilizar os procedimentos administrativos de anuência prévia
do Estado para licenciamento e regularização dos empreendimentos e
parcelamentos de solo para fins habitacionais, públicos ou privados.
Funcionando como balcão único para a entrada dos processos de
licenciamento de loteamentos e condomínios, o decreto cria a figura de um
presidente, que deveria ser designado pelo Governador do Estado, uma Secretaria
Executiva com atribuições administrativas e um colegiado com membros
representantes do Estado e das entidades civis ligadas ao segmento habitacional.
Reunindo-se todas as manhãs de terças-feiras, este colegiado tem como
atribuição principal a análise dos processos sob a égide da legislação e normas
vigentes, no que se refere às peculiaridades das atribuições de cada instituição
envolvida no processo de licenciamento de cada empreendimento.
Divide-se em dois segmentos:
1. Membros do Estado, representantes e suplentes indicados por
secretarias e empresas, com direito a voto.
2. Membros de entidades civis e representantes de classes, como
sindicatos e associações que atuam no segmento, sem direito a voto.
Pelo Estado, faziam parte desse colegiado:
• As Secretarias da Habitação, Saúde, Meio Ambiente, Procuradoria
Geral do Estado (PGE/SP).
• As empresas: Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
(CETESB); Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, atual
Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
(SABESP); Bandeirantes Energia S/A; Companhia Piratininga de Força
e Luz; Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL); Eletricidade de São
92
Paulo S/A (ELETROPAULO); Eletricidade e Serviços S/A (ELEKTRO);
Companhia de Gás de São Paulo (CONGÁS); Empresa Paulista de
Planejamento Metropolitano S/A (EMPLASA); além do Corpo de
Bombeiros.
Como membros de entidades civis e representantes de classes:
• Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação, e Administração
de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo (SECOVI);
Associação de Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano
do Estado de São Paulo (AELO); Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia do Estado de São Paulo (CREA).
Os procedimentos apresentados por seu regimento interno estabelecem que
os projetos a serem encaminhados devem ser apresentados em pastas individuais,
contendo documentos necessários para a análise de cada órgão, empresa,
concessionária ou secretarias.
Com prazo não superior a 60 dias para a primeira análise dos projetos, a
partir da data da sua entrada, para os membros do colegiado, e outros 60 para o
interessado atender às exigências técnicas, entrar com recursos e demais
procedimentos, o seu regimento estabelece um roteiro detalhado da forma e da
relação dos documentos necessários à entrada dos processos, explicita atribuições
de cada órgão, bem como o padrão do quadro de área necessário para levar o
empreendimento a registro.
O resultado da primeira análise do processo por meio de voto apresentado
nas reuniões ordinárias do colegiado, deve ser apresentado ao interessado de uma
única vez, podendo se dar de três maneiras: pela aprovação do empreendimento,
por uma exigência técnica, que nada mais é do que a necessidade de ajustes no
projeto apresentado, ou pelo seu indeferimento, situação na qual o projeto
apresentado não tem condições técnicas, ambientais ou documentais de ser
aprovado.
Quando aprovado, o empreendimento recebe um Certificado de Aprovação
contendo a íntegra do resultado das análises de todos os órgãos e concessionárias
envolvidos e a relação de todas as obrigações a serem cumpridas, que serão
vinculados ao projeto urbanístico, para prosseguimento das aprovações na
prefeitura municipal e seu consequente registro no Cartório de Imóveis.
93
Cumprido o rito de licenciamento e registro, o empreendedor tem dois anos
de prazo para a implantação do seu empreendimento, podendo esse prazo se
estender por uma única vez, pelo mesmo período. Sua implantação será fiscalizada
pelo município, por conta das suas atribuições constitucionais no que se refere ao
parcelamento do solo. Pelo Estado, a tarefa caberá à CETESB, órgão responsável
pelo licenciamento ambiental.
2.2 Início das atividades Naquele primeiro momento, as reuniões ordinárias do Graprohab eram
franqueadas aos interessados e realizadas num grau de formalidade mais parecido
com um tribunal de júri do que com uma instância técnica administrativa.
Com mesa em formato de ‘’U’’ e o interessado ao centro, os pareceres eram
integralmente lidos e discutidos.As reuniões alongavam-se por 6 horas, ou mais,
para explicitar os pareceres exarados de poucos processos, constituindo-se, via de
regra, em um espaço de debate e conflito direto entre técnicos e empresários.
O ato formal de instalação do Graprohab aconteceu no dia 1º de agosto de
1991, na sede Secretaria Estadual da Habitação. Neste ato, o Secretário Estadual
de Habitação, José Machado Campos Filho, ressalta em sua fala a importância do
momento em que se buscam instrumentos para desburocratizar processos que
podem promover a retomada do desenvolvimento através de investimentos que
gerem emprego e renda e, sobretudo, possam atenuar o déficit de 1.800 mil
moradias em São Paulo.
Anunciando que o Graprohab daria início a suas atividades em 14 de agosto
próximo, Campos Machado ressalta que: O Graprohab busca sistematizar e agilizar os processos a nível das análises específicas do setorial. Cada órgão deve se manifestar a respeito dos aspectos que lhe dizem respeito, a não manifestação implica na concordância daquilo que lhes diz respeito.19
Em 8 de agosto de 1991, ocorre reunião de trabalho para definir o modus
operandi do funcionamento da estrutura administrativa do Graprohab e sua
19 Pronunciamento do Secretário da Habitação do Estado José Machado Campos Filho, Ata Graprohab,1º de agosto de 1991, São Paulo.
94
formalização legal através da discussão, alteração, se for o caso, e aprovação das
propostas de:
a) Regimento Interno
b) Lista de documentos para a entrada dos processos
c) Modelo do Certificado de Aprovação dos empreendimentos edificados
d) Modelo do Certificado de Aprovação para parcelamento do solo
e) Relatório de Indeferimento
f) Valores de taxas de serviços
g) Casos pendentes referentes a certificados de infraestrutura
h) Formalização, pelos órgãos, das indicações dos componentes do
colegiado.
A primeira reunião ordinária de funcionamento do Graprohab com os
membros do colegiado aconteceu no dia 27 de agosto de 1991, na sede da
Secretaria da Habitação, edifício Hyde Park, Av. Brigadeiro Faria Lima nº 2954 - Jd.
Paulistano, São Paulo, Capital. Conforme estabelecido no decreto de criação do
Graprohab, o Governador indica como presidente o Senhor Silvio Romero, que por
sua vez nomeia como secretário executivo Júlio Carlos Zoia. Apresentadas as
instruções normativas para o seu funcionamento, foi definido que o grupo se reuniria
todas as terças feiras a partir das 10 horas, na sede da Secretaria da Habitação do
Estado de São Paulo.
Ficou estabelecida a necessidade de agenda com loteadores e
empreendedores para a apresentação da forma de funcionamento do Graprohab,
bem como para definir com mais clareza os conceitos de núcleo habitacional, na
medida em que surgissem questionamentos sobre definições de condomínios,
loteamentos, conjunto habitacionais.
De toda forma, o modelo instituído por meio do Decreto Estadual nº 33.499,
de 10 de julho de 1991, mostrou-se melhor do que as condições apresentadas
anteriormente. Porém, o número excessivo de representantes, o descumprimento
dos prazos determinados para as análises e, sobretudo, a sobreposição das
competências dos órgãos para determinados assuntos, geravam conflitos e dúvidas
entre segmentos do Estado e empreendedores.
No entanto, seu formato operacional permitia um permanente processo de
aprimoramento e modernização. Uma das vantagens do Graprohab é a sua
95
flexibilidade e rapidez tanto para absorver mudanças na legislação, alterar seus
procedimentos e seu manual de orientação, propor alterações na legislação e como
para propor parcerias e convênios, por meio da Secretaria da Habitação, ao
Governador do Estado, bastando, para isso, aprovação do colegiado e sua
publicação em Ata no Diário Oficial do Estado.
Algumas alterações mais profundas e estruturais são possíveis apenas por
meio de um Decreto do Governador. Podemos tomar como exemplo o processo de
privatização e concessões de várias empresas e serviços.
O Governo do Estado de São Paulo promoveu, a partir de 1996, o processo
de privatização de seu setor energético, com a Lei Estadual n° 9.361/96, e a
coordenação pelo Conselho Diretor do Programa Estadual de Desestatização (PED).
Foi o caso de algumas empresas que compunham inicialmente o colegiado do
Graprohab, sobretudo as do segmento energético. As empresas que prestavam
serviços públicos e estavam nas mãos do Estado, hoje continuam prestando os
mesmos serviços sob responsabilidade administrativa da iniciativa privada.
A CPFL Energia foi privatizada em 1997; a Bandeirantes Energia, em 1999; a
AES Eletropaulo, em 1999; a CESP passou por uma cisão parcial. Foram criadas
três empresas de geração e uma de transmissão de energia elétrica, mudaram suas
atribuições e responsabilidades, também terminou a participação do Estado na
Companhia de Gás de São Paulo,tendo sido vendidos ‒ em leilão na Bovespa, no
dia 14 de abril de 1999 ‒ os 61,9% que tinha do capital social daquela empresa,.
As empresas privatizadas perdem o interesse de participar como membros
ativos do Graprohab e se afastam, alegando como motivo o fato de não mais
fazerem parte do sistema público de licenciamento que, a partir de suas
privatizações, são elas, e não mais os empreendedores, os responsáveis pela
implantação das redes, cabendo aos interessados apenas o custeio das obras.
No modelo anterior, as empresas representavam o setor energético do Estado
no colegiado, estavam sujeitas às regras estatais de licenciamento ‒ processo
burocrático, demorado e complexo ‒ via de regra, não cumpriam os prazos
estabelecidos pelo Graprohab. Por outro lado, a implantação das redes de sistemas
eletricitários, bem como a sua disponibilidade financeira também ficavam sujeitas a
ingerências político partidárias, dificultando ainda mais sua interlocução no
Graprohab.
96
Outras alterações foram necessárias por conta da redefinição das atribuições
de alguns de seus componentes, em razão da implantação do Sistema Único de
Saúde, denominação do sistema público de saúde no Brasil ‒ o SUS ‒ considerado
um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 196, estabelece o direito à
saúde como um “direito de todos” e “dever do Estado”. Seu funcionamento foi
regulamentado por meio da Lei nº 8.080/199020, a qual preconiza que toda a
população brasileira passa a ter direito à saúde universal e gratuita, financiada com
recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, conforme rege o artigo 195 da Constituição.
O SUS, dentre outras mudanças, altera as atribuições das Secretarias de
Saúde dos Estados, municipaliza parte de suas ações e responsabilidades, de tal
forma que sua participação no Colegiado do Graprohab torna-se inócua e
desnecessária. As questões de saneamento, sanitárias e ambientais ficam por conta
da Secretaria da Habitação, Secretaria de Meio Ambiente e Sabesp.
Em relação aos processos analisados pelo Corpo de Bombeiros contra
incêndios, torna-se dispensável, pois suas análises se referem, prioritariamente,
mais às edificações do que propriamente a um projeto de parcelamento de solo.
Quando necessário, esses projetos podem ficar para um segundo momento, no
transcorrer da construção, mas com a obrigatoriedade de implantá-lo na sua
integridade por ocasião do término da obra e da solicitação do habite-se do
empreendimento.
A participação da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo se mostrou
importante para alguns casos, mas não para todos. Sua participação pode ser
estabelecida, quando necessário, através de solicitação encaminhada pela
Secretaria Executiva do Graprohab, ademais, as exigências feitas pelos cartórios
para o registro dos empreendimentos dispensavam uma atuação mais efetiva da
PGE/SP.
Tais alterações impuseram condições e necessidade de uma reformulação
mais estrutural no modelo inicial estabelecido, para o bom funcionamento do
Graprohab. As transformações impostas pelas circunstâncias não deveriam
20 A Lei Orgânica da Saúde, sancionada em 1990, regula as ações e serviços de saúde em todo o território nacional e estabelece, entre outras coisas, os princípios, as diretrizes e os objetivos do Sistema Único de Saúde.
97
desconfigurar a ideia inicial de centralizar e agilizar os procedimentos administrativos
para o licenciamento e anuências a cargo do Estado, mas ser encaradas como uma
evolução do modelo adotado.
Num primeiro momento, a criação do Graprohab se dá em razão da crise
econômica dos anos 80 ‒ período em que o tempo era essencial para viabilizar
economicamente empreendimentos, por conta das altas taxas de inflação, com o
objetivo de agilizar os licenciamentos de parcelamento de solo com fins
habitacionais que pudessem ativar a economia gerando emprego e renda. Já num
segundo momento ‒ sob uma nova realidade imposta por circunstância das
transformações oriundas do processo de redemocratização, da estabilidade
econômica, da retomada do processo de desenvolvimento nacional, mas, sobretudo,
devido a uma nova configuração do Estado brasileiro ‒ se faz necessário alterar o
modelo de funcionamento do Graprohab para que possa continuar perseguindo seus
objetivos.
As alterações necessárias se justificam de maneira mais sensível a partir de
2006, por conta do aquecimento do mercado imobiliário brasileiro que vivenciava
um forte crescimento, apoiado no crescimento dos novos modelos de parcelamento
de solo na forma de condomínio vertical, mas, principalmente, por conta do cenário
de estabilidade da economia e de políticas de incentivo ao crédito imobiliário.
Para tanto, o desenvolvimento e a estabilização da economia promovem,
além da diminuição das taxas de desemprego, a redução das taxas de juros,
facilitando o acesso de uma grande parcela da população ao crédito imobiliário.
A esses fatores juntam-se a queda do desemprego, o aumento do poder
aquisitivo do trabalhador e uma política de incentivo ao crédito imobiliário, o que
significa o aumento da capacidade de compra dos pequenos investidores, tornando
os investimentos em imóveis muito atraentes para quem deseja aumentar seu
patrimônio financeiro ou para quem está à procura de um imóvel para morar. A
redução do desemprego e a estabilidade da economia proporcionam a confiança
necessária para a compra de imóveis e outros investimentos de longo prazo.
É o inicio de um novo ciclo imobiliário, o que significa que estamos ligados a
interpretação das variações nos preços dos imóveis, que vai e vem com certa
periodicidade. Ciclos imobiliários compreendem fatores que levam ao aumento da
demanda e da oferta de imóveis por determinado período. Estudos realizados
tentam produzir uma base histórica de dados para encontrar padrões cíclicos, com o
98
objetivo de determinar o seu tamanho. Os resultados mais comuns são ciclos de
sete a oito anos de duração. Born e Pyhrr (1994) resumiram esses estudos,
concluindo que ciclos estão se concretizando por meio de manifestações conjuntas
que envolvem questões econômicas, como inflação e desenvolvimento, novas
tecnologias e construções e, por fim, mudanças sociais. Um ciclo imobiliário possui,
basicamente, quatro fases: o Boom, a Desaceleração, a Recessão e a
Recuperação. E seu principal motor é a dinâmica de oferta e procura.
O Boom se inicia com um crescimento acentuado da demanda acima da
oferta, fazendo com que os preços dos imóveis subam até atingir um nível que
provoque uma redução da procura. É nesse momento que começa a fase da
Desaceleração, na qual o valor dos imóveis supera o poder de compra de parte
expressiva dos interessados demandados da fase anterior, forçando, via de regra, a
queda dos preços e regulando os valores dos imóveis dentro de uma condição de
consumo acessível a parcelas da população.
A Recessão se inicia a partir do momento em que a oferta excede a procura,
desregulando o mercado, a ponto dos preços chegarem a patamares muito baixos,
possibilitando a retomada do ciclo.
Fundamentalmente, o ciclo se desenvolve pela oferta que, por usa vez, se dá
pela construção de novos imóveis, impulsionada pela necessidade permanente de
novas construções, sobretudo as do segmento habitacional, sejam para reposição
ou para atendimento a demandas reprimidas.
Evidente que outros fatores importantes, tais como os demográficos,
regulatórios, políticos e econômicos, complementam os referenciais expostos de
demanda, oferta e preços. De toda forma, o modelo simplificado aqui explicitado
configura-se como pano de fundo do momento pelo qual passamos, um momento
que, não diria ser necessariamente de crise imobiliária, mas os dados que se
referem ao número de empreendimentos licenciados ano a ano e que precipitaram a
modernização e evolução do modelo administrativo do Graprohab, apontam para
uma queda de forma permanente e constante, aventando a possibilidade do
encerramento de um ciclo de crescimento imobiliário bastante dinâmico e ativo.
Tal suspeita se confirma por meio da pesquisa Fipe publicada pela revista
Exame (Editora Abril, 2014), que aponta que em 2008, 12,5% das famílias
paulistanas conseguiam comprar um imóvel de 60 m² com entrada de 20%,
financiando o restante. Esse percentual caiu para 8% em 2012.
99
Nessas condições, São Paulo tem potencial para venda de 26.000
unidades/ano, mas continua produzindo mais do que suas possibilidades de
consumo. Em 2013, produziu 33.000 unidades. No entanto, estima-se que 15% dos
imóveis negociados são devolvidos por dificuldades de pagamento.
Na verdade, o setor vive, desde 2007, a todo vapor, um “boom” imobiliário.
Após longos anos de demanda reprimida, o mercado reagiu, cresceu 26% em 2011,
13,7% nos anos de 2012 e 2013, conforme dados da Fundação Instituto de
Pesquisas Econômicas, o que faz com que alguns economistas ainda cogitassem a
possibilidade de uma bolha imobiliária no país. Mas, para outros especialistas,
depois da escalada de preços, o preço dos imóveis deveriam se estabilizar até 2014.
2.3 Reestruturação - modernização e novas atribuições
Portanto, o Graprohab, colegiado criado em 1991, composto por membros de
diversos órgãos do governo do Estado com o objetivo de centralizar e agilizar os
processos de licenciamento dos empreendimentos habitacionais públicos e privados
no Estado de São Paulo, é reformulado e modernizado por meio do Decreto nº
52.053, de 13 de agosto de 2007.
O decreto estabelece, entre outros quesitos, que o Graprohab só analisará
empreendimentos novos, altera e define prazos para a manifestação dos órgãos na
análise dos projetos, bem como os prazos para os interessados atenderem às
exigências feitas pelo colegiado e define quais empreendimentos deverão ser
analisados pelos membros do Graprohab e quais serão analisados pelo grupo
técnico recém-criado.
As alterações implementadas modernizam, atualizam e estabelecem uma
nova dinâmica. São mudanças expressivas, a despeito da redação do Decreto nº
52.053/2007, confuso, mal redigido, pouco esclarecedor e até obscuro em
determinadas situações, sobretudo no que se refere à Dispensa de Análise do
Colegiado.
O decreto não estabelece claramente os critérios de dispensa dos
empreendimentos condominiais com menos de 200 unidades habitacionais em
terrenos com até 50 mil m2, dispensa esta sem necessidade de comprovação, de
projeto ou do cronograma de implantação da infraestrutura urbana, ou seja, são
anuídos empreendimentos sem suporte nem perspectiva da implantação de coleta e
100
tratamento de esgoto, de água, energia elétrica e demais componentes necessários
para o atendimento de um núcleo habitacional licenciado. Além disso, nos critérios
de dispensa que necessitam da comprovação da existência de infraestrutura na
testada do imóvel objeto do empreendimento, obriga, num de seus itens, a
existência da rede coletora do esgotamento sanitário na testada do imóvel, mas se
omite quanto à obrigatoriedade do seu tratamento, público ou não, na disposição
final dos seus resíduos.
Outro equívoco do decreto é o enquadramento da figura do conjunto
habitacional como modelo de parcelamento a ser licenciado como um todo. Na
verdade, o conjunto habitacional trata-se de um loteamento com a projeção das
edificações. Quando não dispensado pelo grupo técnico por meio dos critérios de
corte conforme decreto, seu licenciamento se resume ao parcelamento no modelo
de loteamento, ou seja, é um loteamento construído. Entretanto, os projetos dos
conjuntos habitacionais verticais, na verdade, tratam-se de meros condomínios. ,
Constata-se que não há, de fato, a figura do conjunto habitacional como um
modelo de parcelamento, trata-se de uma mera denominação para
empreendimentos de interesse social, que se configuram por meio de um
loteamento ou de um condomínio.
De toda forma, algumas das dúvidas e das omissões oriundas do Decreto nº
52.053/2007 foram e são sanadas por meio de resoluções e entendimentos
aprovados por maioria dos membros que compõem o colegiado. Este caminho,
dentro da legalidade, não só possibilitou dar um entendimento mais claro ao decreto,
como também o adequou às alterações da legislação, além de ter estabelecido
critérios e entendimentos por ocasião de situações diferenciadas. Cabe salientar que
qualquer situação que não se enquadre nas regras já existentes e aprovadas pelo
colegiado, é tratada em reunião e publicada em ata, criando jurisprudência para
outros casos análogos.
Portanto, a despeito de alguns problemas, é inegável que as alterações
promovidas pelo Decreto nº 52.053/2007 atingiram os objetivos, sobretudo as que
correspondem aos avanços da legislação ambiental, aportando novas instituições
com definição de suas competências, definindo e redefinindo prazos e explicitando
os tipos de empreendimentos que devem ser apreciados pelo Graprohab, seja pelas
secretarias representadas no colegiado ou pelo seu recém-criado grupo técnico.
101
Para a análise de loteamentos de interesse social e conjunto habitacional, os
prazos foram reduzidos de 60 para 30 dias, estabelecendo novo rito, mais rápido e
célere, para projetos modificativos ou substitutivos. Cria-se a figura da Dispensa de
Análise do Colegiado para condomínios em áreas urbanas consolidadas que sejam
servidas de infraestrutura urbana, definindo com clareza o que é um projeto
substitutivo e o que é um projeto modificativo:
• projetos substitutivos são aqueles que foram aprovados, mas sofreram
alterações que não representam a descaracterização do projeto por
razões técnicas ou exigências municipais ou cartoriais. Esses
processos deverão ser analisados num prazo de até 15 dias pelo grupo
técnico da secretaria executiva do Graprohab.
• projetos modificativos são aqueles aprovados que venham a sofrer
modificações necessitando de novo certificado ou que, por questões
diversas, alteraram o traçado das vias, do número de lotes, da
configuração das quadras, dimensões de áreas verdes ou
institucionais. Esses projetos deverão ser objetos de novas análises
dos órgãos que o aprovaram anteriormente, num prazo de até 30 dias.
Também foi alterado o escopo dos tipos de empreendimentos, objetos de
análise e anuência do Estado:
1) loteamentos para fins habitacionais;
2) conjuntos habitacionais com abertura ou prolongamento de vias
públicas existentes;
3) desmembramentos para fins habitacionais com mais de 10 lotes não
servidos por redes de água e coleta de esgoto, guias e sarjetas,
energia e iluminação pública;
4) projetos de condomínios habitacionais com as seguintes características:
a) condomínios horizontais e mistos (horizontais e verticais) com mais
de 200 unidades habitacionais ou com área superior a 50.000 m2;
b) condomínios verticais com mais de 200 unidades habitacionais ou
com área superior a 50.000 m2 que não sejam servidos por redes de
abastecimento de água, rede coletora de esgoto e demais
infraestruturas urbanas;
102
c) condomínios horizontais, verticais ou mistos (horizontais e verticais),
localizados em áreas especialmente protegidas pela legislação
ambiental, com área de terreno igual ou superior a 10.000 m2.
Os empreendimentos que não se enquadram nesses critérios deverão, do
mesmo modo, atender às disposições da legislação vigente, facultando ao
interessado requerer apreciação e aprovação do Graprohab ou a solicitação de
Dispensa do Colegiado, sendo analisado pelo Grupo Técnico da Secretaria
Executiva.
Entretanto, as análises dos empreendimentos feitas pelo Grupo Técnico leva
em consideração o histórico do parcelamento da área apresentada, no sentido de
evitar fraude e burla da legislação e das regras vigentes, de forma que todo o
parecer técnico expedido é apresentado e referendado, ou não, pelo colegiado.
As análises dos empreendimentos promovidas pelo Grupo Técnico,
conhecidas como Dispensa de Análise do Colegiado, com prazo de até 15 dias, são
para:
• desmembramentos, parcelamento de glebas, ou seja, subdivisão de
uma gleba em glebas ou lotes sem abertura de vias;
• projetos de desmembramento que resultem em mais de 10 lotes, sem
abertura de vias, em que todos os lotes sejam servidos por
infraestrutura urbana e redes de água e captação de esgoto que
atendam a demanda gerada;
• condomínios horizontais com até 200 unidades habitacionais e com
área de terreno inferior a 50.000 m2;
• condomínios mistos (horizontais e verticais) com número menor ou
igual a 200 unidades habitacionais e com área de terreno menor que
50.000 m2;
• condomínios com mais de 200 unidades habitacionais e/ou terreno
com área superior a 50.000 m2 que tenham infraestrutura urbana
completa na testada do imóvel, e que sejam servidos por redes de
abastecimento de água e coleta de esgoto, com capacidade para
atender adequadamente a demanda gerada pelo empreendimento;
103
Também foram elencadas as modalidades de empreendimentos que o
Graprohab não tem atribuição para analisar:
• projetos de condomínios e loteamentos industriais e comerciais;
• projetos de regularização para empreendimentos já implantados,
habitados ou ainda aprovados em data anterior à criação do
Graprohab, já registrados no Cartório de Registro de Imóveis;
• desdobros de lotes;
• projetos de desmembramentos de glebas ou áreas em até 10 lotes
sem aberturas de vias.
Vale lembrar que os critérios de dispensa de análise em áreas de proteção
não valem para empreendimentos localizados em APRM21 (Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais) e em APAs22 estaduais com legislação específica.
Deverá seguir o rito de aprovação via colegiado do Graprohab.
Entretendo, se o empreendimento estiver em APP 23 (Área de Preservação
Permanente) localizada em área urbana consolidada, a dispensa é possível desde
que a área objeto de preservação seja preservada por faixa envoltória. A diferença
entre os meios a serem preservados é o que determina a diferença entre estas leis
e, consequentemente, os critérios de dispensa adotados pelo Graprohab.
Tanto as APAs quanto as APRMs buscam preservar grandes áreas por conta
da sua importância ambiental ou mesmo pela sustentabilidade hídrica de nossas
cidades. As APPAs têm como objetivo específico promover a conservação de
processos naturais e da biodiversidade, orientando o desenvolvimento, adequando
as várias atividades humanas às características ambientais da área. As Áreas de
Proteção e Recuperação dos Mananciais são uma ou mais sub-bacias hidrográficas
21 Considera-se Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRM - uma ou mais sub-bacias hidrográficas dos mananciais de interesse regional para abastecimento público. A APRM deverá estar inserida em uma das Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos - UGRHI, previstas no Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SIGRH, instituído pela Lei nº 7663/1991. 22 Lei Federal 6.902 de 27/4/81 - Dispõe sobre a criação das APAs e das estações ecológicas. São unidades de conservação destinadas a proteger e conservar a qualidade ambiental e os sistemas naturais ali existentes, para a melhoria da qualidade de vida da população local e para a proteção dos ecossistemas regionais. O objetivo primordial de uma APA é a conservação de processos naturais e da biodiversidade, orientando o desenvolvimento, adequando as várias atividades humanas às características ambientais da área. 23Segundo Código Florestal, Lei nº12.651/12: Área de Preservação Permanente – APP – é a área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
104
dos mananciais de interesse regional para abastecimento público. Por sua vez, as
APPs, buscam proteger as funções ambientais dos recursos hídricos e a paisagem
por meio da preservação das faixas lindeiras a córregos e rios, bem como suas
nascentes.
Figura 1 - Fluxos do Graprohab
Fonte: elaboração do autor
106
Figura 4 - Prazos oferecidos pelo Grapruhab
PRAZOS'DO'INTERESSADO'
! Exigência)Técnica:)60)dias)para)entrega)da)documentação,)impossibilitado)a)solicitação)de)prorrogação)de)prazo:)Concedido)12)meses.)
! Reabertura:)12)meses.)
! Recurso:)20)dias.)
Obs.:)Os)prazos)são)contados)a)parDr)da)publicação)da)Ata)no)D.O.)
Fonte: elaboração do autor
2.5 Mudanças no colegiado e criação do grupo técnico O Decreto que alterou o funcionamento do Graprohab definiu melhor o papel
e a atribuição das secretarias e empresas participantes do colegiado e diminuiu o
número de representantes com direito a voto. Inicialmente eram 12 (doze) os
membros, hoje, são 6 (seis). Deixaram de participar do colegiado as Secretarias de
Saúde, a Procuradoria Geral do Estado, o Corpo de Bombeiros e todas as
Companhias Energéticas que foram privatizadas.
Inicialmente composto por seis membros, os mais antigos remanescentes da
modelagem inicial, o novo colegiado integra representantes da Secretaria da
Habitação, Secretaria do Meio Ambiente, Cetesb, Emplasa, Sabesp e do DAEE –
Departamento de Água e Energia Elétrica do Estado, incorporado por ocasião da
reformulação do Graprohab, preenchendo um vácuo existente desde o seu início, no
que se referia às análises das travessias, intervenções e outorgas dos recursos
hídricos.
107
O Decreto Estadual nº 54.653, de 6 de agosto de 2009, reorganiza a
Secretaria do Meio Ambiente e dá providências correlatas ao início da vigência da
Lei nº 13.542, de 8 de maio de 2009, que altera a denominação da CETESB -
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental para CETESB - Companhia
Ambiental do Estado de São Paulo, redefinindo suas atribuições. o que reestruturou
e alterou suas funções, atribuindo-lhe a responsabilidade de todo o licenciamento
ambiental do Estado, procedendo a instalação de agências ambientais
descentralizadas de caráter regional. Assume as prorrogativas de análise de
departamentos da Secretaria de Meio Ambiente, que resultou na diminuição do
número de membros representantes do Estado no colegiado do Graprohab,
passando de 6 para 5 membros.
Importante salientar que é autorizada a participação facultativa e/ou consultiva
dos demais representantes do Estado, do setor público, incluindo os representantes
de órgãos de classe observadores.
Em março de 2003, foi editado o primeiro Manual de Orientação de
Aprovação de Projetos, reunindo as competências e a documentação necessária
para as análises e deliberações do Graprohab. Orientador do formato e conteúdo, o
manual apresentou a listagem para conferência de projetos e documentos a serem
protocolados pelos interessados a cada órgão de análise.
Com listagem da legislação federal e estadual, foram adicionados
nominalmente os municípios sob a égide de legislações específicas, tais como os
inseridos em Regiões Metropolitanas, em Áreas de Proteção de Mananciais e em
Áreas de Preservação Permanente.
Este esforço caracterizou o papel do colegiado como instrumento orientador e
responsável pelo pleno entendimento de suas finalidades (MOTTA; PÊGO, 2013). O
resultado pode ser rapidamente percebido pela adoção de suas instruções pelos
órgãos financiadores do segmento habitacional, pelos Cartórios de Registro de
Imóveis e pelos municípios que não contavam com mecanismo de licenciamento de
parcelamento do solo e passaram a adotar o conteúdo do manual como balizamento
para o processo de licenciamento local.
A elaboração deste primeiro manual é resultado de um grupo de trabalho que
durante um ano se dedicou a analisar a legislação existente, as dificuldades e
demandas dos empreendedores, as competências do setor público e a receber
contribuições de todos os envolvidos e interessados pelo assunto.
108
Desde então, o Manual Graprohab vem sendo objeto de alteração e
modernização periódicas para acompanhar a dinâmica do segmento habitacional e
das alterações legais. A terceira edição, divulgada em 2011, está em vigência desde
1º de janeiro de 2012. Uma nova edição está em curso, incorporando alterações por
conta do novo Código Florestal e do processo de licenciamento por meio eletrônico,
o Graprohab Digital, sem dúvida um novo paradigma sem precedente no processo
de licenciamento brasileiro.
Até então, as análises se concentravam no parcelamento de solo
regulamentado pela Lei Federal nº 6766/79, o que significa que as anuências
expedidas pelo Graprohab referiam-se apenas a loteamentos e desmembramentos.
No caso dos condomínios, era feita apenas uma verificação no sentido de
evitar a burla da legislação federal. Somente a partir de 2007, por conta da
reformulação implementada no Graprohab, por meio da criação do seu Grupo
Técnico, foi que instituíram-se os procedimentos para uma análise simplificada da
modalidade condomínio.
O Graprohab passa a analisar e a expedir o certificado de análise prévia de
dispensa de análise do colegiado, mas analisados por seu grupo técnico, para
condomínios, balizado pela Lei Federal nº 4.591/64, Lei de Condomínios. As
análises se organizam no sentido de evitar que o empreendimento, na sua maioria
em área urbana consolidada ou de expansão urbana, seja implementado sem
infraestrutura urbana adequada para atender seus futuros moradores.
Importante lembrar que condomínios são edificações ou conjuntos de
edificações de um ou mais pavimentos (horizontal ou vertical), construídos sob a
forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não
residenciais, e constituindo-se, cada unidade, por propriedade autônoma nos termos
da Lei Federal nº. 4.591, de 16 de dezembro de 1964. Não existe condomínio sem
edificações, portanto, não há condomínios de lotes.
As ações originadas pela expedição de anuência prévia do colegiado são
voltadas para o desenvolvimento urbano regular da cidade formal, buscando,
através da desburocratização e agilização das anuências prévias, evitar que em
outras localidades do Estado ocorra o processo de ocupação predatória e irregular
nos moldes do ocorrido na capital.
O planejamento urbano oficial tem irresistível atração pela regulamentação do
imobiliário por meio de leis detalhadas de uso e ocupação do solo. Além de
109
contribuir para a prática da corrupção, a legislação detalhista e rigorosa constitui
exemplo paradigmático da contradição entre a cidade do direito, legal e a cidade de
fato, a real.
A ocupação anárquica de terras acentua a criação de espaços promíscuos,
predatórios, sem saneamento, marcados pelas disputas individuais e pela
exploração intracomunidade (MARICATO, 1996).
A ambiguidade do legal e ilegal perpassa todas as ações do conjunto do
segmento habitacional do setor imobiliário e da sociedade que, por sua vez, ganha
posições de destaque nas instituições públicas. Ao lado da abundante e contínua
legislação regulatória no Brasil, mostra o desprestígio e o descrédito das instituições,
a imprevisibilidade sobre o futuro, insegurança e impunidade, e a desmoralização
das normas e códigos. Configura-se numa dicotomia institucional a partir do
momento em que o direito à cidade para todos passa pelo acesso à urbanização,
como também pelo acesso à condição habitacional legal.
Embora a ocupação ilegal da terra para fins habitacionais seja genérica e
crescentemente tolerada, uma das resoluções institucionais encontradas para o
enfrentamento dessas questões, sem dúvida, foi o Graprohab.
110
3 ATUAÇÃO DO SEGMENTO HABITACIONAL DO MERCADO IMOBILIÁRIO NA MACROMETRÓPOLE 3.1 Graprohab - informações e conhecimento do segmento habitacional
Os anos referenciais utilizados por este trabalho como recorte temporal são
2007 a 2013, por conta da falta e da imprecisão dos dados em períodos anteriores e,
sobretudo, por tratar-se do período de aquecimento do imobiliário brasileiro à
reboque do seu desenvolvimento econômico, que demonstra a expressiva e
desproporcional predominância do número de empreendimentos habitacionais sobre
a somatória de todos os outros tipos de empreendimentos, sejam eles comerciais ou
industriais, a despeito do aumento do número de processos licenciados a partir de
2010 no Estado de São Paulo. Entretanto, não podemos utilizar esses dados como
base para conclusões definitivas. Os processos de parcelamento de solo para fins
não habitacionais seguem outro rito que não os adotados pelo Graprohab que, por
força da legislação, concentra as análises e as informações apenas dos
empreendimentos habitacionais.
Os processos para licenciamento dos empreendimentos não habitacionais se
dividem entre municípios e diversos órgãos do Estado que, por conta de exigências
legais, os analisam separadamente. Desta forma, as informações sobre tais
circunstâncias se diluem, dificultando o acesso a dados que poderiam subsidiar um
trabalho mais criterioso. Portanto, as informações apontam para uma determinada
direção que se confirma ou não por meio de informações complementares não
disponíveis por conta de sua dissolução na burocracia pública.
É evidente que o protagonismo dos empreendimentos, loteamentos e
condomínios para fins habitacionais não poderia ser diferente, por sua dinâmica,
abrangência e necessidade. De toda forma, o que nos chama a atenção nos dados
apresentados é o fato de existir a sua concentração numa parcela reduzida do
território em São Paulo.
Os dados obtidos na Secretaria da Habitação do Estado por meio da CLOCT -
Coordenadoria de Licenciamento, de Operações e de Controle Tecnológico,
departamento responsável pela análise e emissão das anuências prévias do
parcelamento do solo para fins habitacionais ou não, confirmam que a expansão
imobiliária no período está sedimentada no segmento habitacional, que por sua vez
113
Portanto, a expansão do setor de serviços em São Paulo tem como um de
seus pilares a manutenção, o vigor, do Campo Aglomerativo 24 da Região
Metropolitana de São Paulo. Em outras palavras, trata-se de uma relação de
funcionalidades e complementariedades entre o setor de serviços e a atividade
industrial.
Sendo assim, a Região Metropolitana de São Paulo permanece como o
principal polo centralizador das atividades industriais do Brasil. Fica evidenciado que
o seu processo se pautou pela reestruturação produtiva nos serviços e não ocorreu
um processo de desindustrialização, nem mesmo da alteração da polarização
territorial do processo industrial.
De toda forma, o que houve foi:
1. o fechamento das indústrias que não se adaptaram a um novo
ambiente competitivo;
2. a mudança de unidades produtivas que não encontram mais na cidade
o seu campo privilegiado de produção por conta das suas limitações
físicas e urbanas;
3. a transferência de várias atividades de serviços, não relacionadas à
produção, a outras empresas, e a terceirização da prestação de
serviços para a própria indústria.
As políticas macroeconômicas apontam que, a despeito do processo de
reestruturação produtiva, a dinâmica econômica industrial paulista se estabeleceu
por conta da desconcentração da indústria de transformação, a partir dos 1970.
Por outro lado, podemos afirmar que houve uma reconcentração das
atividades vinculadas ao desenvolvimento de tecnologia e do conhecimento, tais
como os centros universitários e os centros de pesquisa e desenvolvimento
tecnológico, que dependem de fatores locacionais, da disponibilidade de mão de
obra diversificada e qualificada, e da infraestrutura urbana, de transportes e de
serviços fartamente disponibilizada pela Região Metropolitana de São Paulo.
Se nas décadas passadas testemunhamos a desconcentração industrial,
sobretudo da cidade de São Paulo rumo a cidades do interior do Estado ou mesmo a
cidades da região metropolitana, hoje vivemos a desconcentração habitacional da
24 A combinação de deseconomias e novas economias que possibilita o surgimento do chamado campo aglomerativo.
114
cidade de São Paulo, em processo de pulverização na Macrometrópole, por conta
de um nicho até então pouco explorado.
Desde 1991, todos os empreendimentos que se referem a parcelamentos de
solo para fins habitacionais passam pelo Graprohab; seu banco de dados tornou-se
referência para entender os meios e a atuação do segmento no território paulista. É
fonte de consulta para cartórios, prefeituras e o Ministério Público, para instruir
ações e procedimentos que visam a coibir a implementação de empreendimentos
não licenciados ou em desconformidade com os projetos licenciados.
Suas informações contribuem para orientar e corrigir os rumos das ações
estratégicas planejadas pelos poderes públicos, bem como para explicitar os vetores
de crescimento no Estado e nos municípios. Concentra, em seus arquivos, todas as
informações referentes aos empreendimentos habitacionais, públicos e privados, no
Estado de São Paulo, licenciados ou não, desde sua criação.
As informações podem ser classificadas de várias formas, de acordo com o
interesse de cada solicitante ou pesquisador, abrindo a perspectiva de estabelecer
comparações, oscilações de mercado, eixos de desenvolvimento e a evolução do
segmento no Estado de São Paulo.
Os dados disponíveis podem ser classificados por:
1. proprietários;
2. tipos de parcelamento – desmembramentos, loteamentos, condomínios
ou conjunto habitacional;
3. localização geográfica - regiões ou municípios;
4. áreas de glebas ou unidades habitacionais;
5. tipologia – vertical, horizontal ou misto.
O que não é possível dimensionar por meio do banco de dados do Graprohab
é a efetiva implantação dos empreendimentos. A dificuldade se configura por meio
de suas atribuições. O Graprohab tem o papel fundamental de facilitador para que o
interessado obtenha sua anuência prévia perante o Estado para, posteriormente,
conseguir o licenciamento final no poder público municipal. Não é atribuição legal do
Graprohab fiscalizar e acompanhar a implantação parcial ou integral dos
empreendimentos. Esse papel fica a cargo dos órgãos municipais e, eventualmente,
quando necessária a intervenção do Estado, por meio da CETESB. De toda forma,
uma pesquisa realizada em 2012 pela Coordenadoria de Licenciamento, de
115
Operações e de Controle Tecnológico (CLOCT) da Secretaria Estadual da
Habitação, por meio do seu Grupo de Licenciamento de Parcelamento do Solo
(GLPS) apurou que, de cada 100 empreendimentos licenciados, 75 são
efetivamente implantados ou iniciados num prazo de até 2 anos, ou seja, 75% deles
se viabilizam dentro do prazo de validade do certificado Graprohab.
Para esta pesquisa, classificamos as informações em duas categorias –
condomínios e loteamentos:
a. Condomínios são edificações ou conjuntos de edificações de um
ou mais pavimentos (horizontal ou vertical), construídos sob a
forma de unidades isoladas ou não, constituindo-se, cada
unidade, por propriedade autônoma. São empreendimentos
privados, com sistema viário próprio e áreas comuns
pertencentes apenas aos proprietários dos imóveis, mantidos
pela cobrança das taxas condominiais, sem interferência do
poder público.
b. Loteamento é a subdivisão de gleba em lotes destinados à
edificação, com abertura de novas vias de circulação e
logradouros públicos.
Optamos por trabalhar como referência territorial, além do Estado como um
todo:
1. A Macrometrópole Paulista, de forma abrangente e ampla, de
maneira quantitativa, com tabelas comparativas e comentários.
Escolhemos a Macrometrópole por ser uma das regiões mais
desenvolvidas de São Paulo e do Brasil, que concentra parte
expressiva do PIB nacional e estadual e pelo seu protagonismo
no segmento habitacional do setor imobiliário.
2. A Aglomeração Urbana de Jundiaí, de forma mais detalhada,
com dados quantitativos e qualitativos apresentados em tabelas
e mapas, por município, de todo o aglomerado, comparando-os
aos de outros municípios e regiões. A Aglomeração Urbana de
Jundiaí tem se destacado por seu dinamismo no segmento
habitacional do setor imobiliário dentre todas as regiões que
compõem a Macrometrópole Paulista. Sua localização
116
geográfica entre duas grandes regiões metropolitanas, São
Paulo e Campinas, permite conexões diversas e únicas no
território paulista.
As informações obtidas possibilitaram conhecer o comportamento dos
agentes incorporadores, públicos e privados, na área de condomínios e loteamentos
no Estado de São Paulo, em especial na Macrometrópole Paulista e na
Aglomeração Urbana de Jundiaí.
Essas informações espacializadas em mapas específicos possibilitaram
detectar as tendências da expansão urbana nas diversas regiões que compõem o
território da Macrometrópole, dos 173 municípios articulados que, juntos,
concentram 27% do PIB nacional.25
Portanto, as informações disponibilizadas são estratégicas para entender o
processo de expansão urbana na Macrometrópole com ênfase na Aglomeração
Urbana de Jundiaí, bem como sua tendência e seus desdobramentos.
Os dados levantados junto ao Graprohab e consolidados em tabelas e mapas
cobrem o período do chamado boom imobiliário, de janeiro de 2007 a dezembro de
2013. Serão cruzados com os dados socioeconômicos da Macrometrópole e da
Aglomeração Urbana de Jundiaí, fornecidos pela Emplasa, e com suas carências
habitacionais, dados estes obtidos no Plano Estadual de Habitação.
As informações disponibilizadas até o momento são confiáveis e completas,
de boa qualidade. As fornecidas pelo Graprohab cobrem todos os municípios do
Estado e chegam a detalhes sobre o tipo de empreendimento; o número de
unidades ou lotes; a área do terreno e a área construída, quando for o caso; a data
do licenciamento; a identificação do proprietário; a localização e a região
administrativa. Por outro lado, a falta de instrumentos para saber se os
empreendimentos licenciados foram ou não implantados de fato nos faz trabalhar
com a tendência do segmento habitacional, de estudar o mercado imobiliário no
recorte territorial estabelecido pelo trabalho.
Trabalhamos com as tendências do segmento habitacional na
Macrometrópole. Partimos da escala macro referenciada pelo Estado, passamos
pela Macrometrópole e finalizaremos na Aglomeração Urbana de Jundiaí. Com
25 Disponível em <www.emplasa.sp.gov.br>. Acesso em 10/2014.
117
tabelas, mapas e gráficos, demonstraremos o processo em andamento do
desenvolvimento urbano por meio de empreendimentos habitacionais licenciados
pelo Graprohab, na modelagem de loteamentos e condomínios verticais e
horizontais.
Também mapeamos as informações levantadas junto à Secretaria de
Planejamento do Estado, à Emplasa, à SEADE (Fundação Sistema Estadual de
Análise de Dados) e ao IBGE, que dizem respeito à expansão urbana na
Macrometrópole, à taxa de crescimento populacional, ao uso e à ocupação do solo,
aos fluxos migratórios e ao processo de desconcentração industrial ocorrido nas
últimas décadas em São Paulo.
Com essas informações, comprovamos a hipótese de que o processo clássico
de expansão urbana horizontal ocorre nas franjas das cidades, por conta da
valorização imobiliária das áreas centrais, e de que a urbanização da
Macrometrópole e da Aglomeração Urbana de Jundiaí está sedimentada no modelo
da dispersão urbana, através da atuação do Segmento Habitacional do Setor
Imobiliário, por meio de condomínios verticais de média e alta renda.
3.2 Da metrópole à Macrometrópole Entende-se por metrópole os novos tipos e arranjos de cidades formadas a
partir do desenvolvimento urbano industrial, especialmente a partir da década de
1950, que encontraram, nos processos de aglomeração urbana, as condições
historicamente necessárias para o crescimento econômico capitalista do período
pós-Segunda Guerra Mundial.
Caracterizadas como polos de aglomeração populacional e de atividades
econômicas, as metrópoles compõem um conjunto de cidades cujos limites nem
sempre são claramente visíveis e cujos territórios são fragmentados, não
necessariamente contíguos, têm formas variadas e irregulares e tanto podem ser
mono como policêntricas, chegando a abrigar de centenas a milhões de habitantes.
Via de regra, esse processo intensivo de conurbação, ou seja, a unificação da
malha urbana de duas ou mais cidades, é característico das metrópoles e ocorre nos
processos de expansão urbana para fora dos limites da cidade, espraiando-se e
absorvendo aglomerados rurais e outras cidades.
118
Esse grupo de municípios que formam uma Região Metropolitana mantém
uma relação altamente complexa entre si, com autoridades das três esferas de
governo. Supera a tradicional concepção de que a evolução urbana compreende um
único município e reforça a ideia de que uma mancha urbana contínua pode
corresponder a diversos municípios.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, por sua vez, atribuiu aos Estados a
competência de instituir as Regiões Metropolitanas através de lei complementar para
integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum, não trazendo a definição de Região Metropolitana e das funções
públicas de interesse comum.
A Constituição do Estado de São Paulo, de 1989, em seu Artigo 153, § 1º,
considera Região Metropolitana o agrupamento de municípios limítrofes que assuma
destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica,
significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de
diversidade, especialização e integração socioeconômica, exigindo planejamento
integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes.
Seguindo a orientação dessa Constituição, a Lei Estadual Complementar nº
760, de 01.08.1994, estabelece as diretrizes para a organização regional do Estado
de São Paulo e estabelece, em seu artigo 7º, inciso II, os campos funcionais que
poderão ser considerados de interesse comum das entidades regionais, incluindo as
regiões metropolitanas, conforme segue:
I - planejamento e uso de solo; II - transporte e sistema viário regional; III - habitação; IV - saneamento básico; V - meio ambiente; VI - desenvolvimento econômico; VII - atendimento social.
119
Mapa 1 - Elementos Funcionais de Integração da Macrometrópole
Fonte: Emplasa, 2012.
120
Em não havendo critérios técnicos, ambientais e/ou de caráter político-
institucional, para a definição dos perímetros da metrópole, pode-se dizer que a
delimitação da região metropolitana possui uma grande dose de arbitrariedade, não
se constituindo em uma organização político-administrativa autônoma como são os
municípios, os Estados, o Distrito Federal e a União, podendo envolver áreas com
atividades rurais e urbanas, e expressando os interesses econômicos e sociais de
seus moradores.
Tanto na Constituição Federal como na Estadual, a questão metropolitana foi
tratada sem a devida importância. De fato, o que temos é um território virtual, com
planejamento sem instrumentos para ações macro de ordenamento desses
territórios.
São Paulo é a metrópole que demonstra mais claramente o alto grau de
diversidade, especialização e integração socioeconômica, exigindo planejamento
integrado e ação conjunta dos entes públicos nela atuantes. O seu dinamismo
econômico e seus vínculos regionais são reafirmados através dos fluxos
econômicos, de pessoas e de serviços, estendidos sobre um território cada vez mais
amplo e, ao mesmo tempo, relativizado, uma vez que crescem os vínculos com
mercados cada vez mais distantes.
Na prática, foram as crises internacionais que alavancaram o
desenvolvimento industrial no Brasil. Nesse sentido, podemos citar a Primeira
Guerra Mundial; a crise de 1929, que se prolonga no sentido de dificultar o processo
exportador de produtos agrícolas, e o importador de produtos industriais; e, ainda, o
período da Segunda Guerra Mundial que, sucessivamente, estimula a incipiente
substituição de importações de produtos cuja escassez e o custo de transporte, face
ao seu valor por peso, tornam antieconômica sua importação.
Portanto, São Paulo tem como matriz o resultado histórico de sua localização
geográfica aliada à sua condição topográfica no planalto paulista e ao seu
desenvolvimento econômico, sustentado inicialmente pela produção cafeeira e,
posteriormente, a partir de 1929, pela expansão da indústria nacional.
Até a década de 1970, São Paulo crescia a taxas acima da média nacional,
concentrando parte expressiva do PIB brasileiro. Esse crescimento traz consigo toda
uma faixa num raio de até 200 quilômetros da capital, hoje conhecida como
Macrometrópole Paulista, classificação urbana de caráter intermediário entre
Metrópole e Megalópole, que se forma quando uma Metrópole se une a outra, ou a
121
outras grandes cidades, através da conurbação, criando um imenso conglomerado
de manchas urbanas.
Esse processo de intensas urbanização e industrialização, que marcou o
período de 1930 a 1980 (MEYER, 2004) com fortes intervenções estatais na vida
econômica e política, foi estancado a partir da década de 1980, época absorvida
pelo fim do desenvolvimento e pela mudança do perfil das metrópoles, com o
agravamento das desigualdades sociais provocadas em decorrência do surgimento
de um novo arranjo internacional.
Juntamente com outras nações pobres, o Brasil passa a exportar capital para
os países ricos, em função das altas taxas de juros internacionais incidentes na
dívida externa. Isso, somado ao acentuado desenvolvimento tecnológico, consolidou
a queda dos empregos industriais, em contraponto ao aumento dos empregos
gerados pelo setor de serviços. A produção, no Brasil, passa, de um modelo
caracteristicamente mecânico, para um predominantemente tecnológico.
As transformações no perfil do emprego ocorrem, observando-se uma forte
queda dos empregos na indústria, em favor da expansão do setor terciário.
Estabelecem um novo modelo econômico "pós-industrial", que Manuel Castells
(1999) denominar de "sociedade informacional", em contraponto à sociedade
industrial do período fordista.
Nesse ponto, não há diferenças significativas com a teoria da reestruturação
industrial apresentada por David Harvey (1992), já que ambas designam alguns
rearranjos do capitalismo mundial, a partir da década de 1980, e da revolução da
informática. Por outro lado, o desenvolvimento da tecnologia da informação ou,
segundo Castells (1999, p. 56), o “capitalismo informacional”, que possibilitou a
globalização da economia, criando redes de comunicação entre cidades, as
chamadas cidades globais, modificou a relação do homem com seu meio físico. As
fábricas, as indústrias e os escritórios estão sendo substituídos por sistemas
flexíveis ligados à informação.
Em razão desse processo, as metrópoles contemporâneas, gradativamente,
estão retomando as funções que eram atribuídas às cidades até o século XIX, ou
seja, o lócus das decisões políticas, financeiras, administrativas, dos serviços e do
comércio. Essas transformações impostas pela mudança do perfil do capital
produtivo significam que as grandes cidades estão passando por um processo de
transformação. As fábricas não encontram mais, nas grandes cidades, seu campo
122
privilegiado de produção, em razão das dificuldades de locomoção, dos
congestionamentos e da violência.
As relações de distância não são mais medidas fisicamente; o fator
preponderante é o tempo. Em outras palavras, a questão espacial e a localização
não são mais fundamentais. O que importa é o acesso à tecnologia com mão de
obra intelectual e o novo conceito de distância é medido pela rapidez e não mais
pelo fator físico. Essa nova fase do capitalismo tem a hegemonia do capital
financeiro, desterritorializado sobre o capital produtivo, como afirma Octávio Ianni
(2005).
3.3 Desconcentração econômica de São Paulo
São Paulo, com mais de 20 milhões de habitantes, tem sido o epicentro de
profundas transformações. A partir dos anos 1980, passa por um processo de
espraiamento da indústria de transformação rumo a cidades do interior. O processo
de concentração industrial dá lugar a um processo de dispersão da atividade para
fora da região original.
São procurados municípios na faixa envoltória da região metropolitana de São
Paulo, de fácil acesso, com boa infraestrutura, mão de obra mais barata, melhor
qualidade de vida e apoio dos governos locais, ou seja, menos impostos, com
cessão de áreas bem localizadas. Em outras palavras, o objetivo é estar próximo da
região metropolitana, gozar de suas vantagens com custos menores, e não arcar
com os seus transtornos.
A partir do início da operação conjunta dos trechos Oeste e Sul do Rodoanel,
observamos que os empreendedores privados têm se dirigido, preferencialmente,
para glebas situadas junto às rodovias troncais, localizadas próximas o suficiente
dos trevos de interligação ao Rodoanel. Entretanto, essa movimentação do setor
tem se organizado segundo a lógica do mercado, uma vez que o setor público não
dispõe de iniciativas específicas que conduzam as glebas disponíveis para eles.
O processo de desconcentração industrial ocorrido em São Paulo com seu
espraiamento por um raio de até 200 quilômetros da metrópole mexe com a
economia urbana, desconfigura a lógica da cidade industrial da forma que a
conhecemos e forja a Macrometrópole Paulista.
123
Segundo dados levantados por Meyer, Grostein e Biderman, a diminuição de
14% da participação das fábricas da cidade de São Paulo no montante das
indústrias da região metropolitana e de todo o Estado de São Paulo, que passou de
36%, em 1980, para 22%, em 1990, não pode ser entendida como
uma transição de uma metrópole industrial para uma megacidade de serviços, já que a cidade de São Paulo ainda concentra um terço do valor agregado da produção industrial paulista. Por outro lado, a perda real de participação da capital na atividade industrial tem-se dado em favor de outros municípios da região metropolitana e também do interior, numa distância não maior do que 200 km de São Paulo. É justamente nesse raio que se concentra o mais avançado polo produtivo de pesquisa e tecnologia do país, distribuído pelos núcleos metropolitanos de Campinas e São José dos Campos, que abriga centros universitários e tecnológicos de formação de mão-de-obra qualificada, refinaria de petróleo e amplos setores de produção industrial (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p. 48)
Essas mudanças econômicas trazem todo tipo de implicações para o meio
urbano, do abandono à conversão de fábricas, da criação de novos espaços e
centralidades a novos tipos de instalações que alteram o sistema produtivo e o perfil
dos empregos e estabelecem, no setor terciário, o modelo pós-industrial de
desenvolvimento.
124
Mapa 2 - Macrometrópole - Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária
Fonte: Emplasa, 2009.
125
Por outro lado, São Paulo continua a ser uma região altamente segregada.
Mudanças econômicas alteram o modelo de suas desigualdades sociais.
Para Caldeira (2002, p. 231): As desigualdades sociais são agora produzidas e inscritas no espaço urbano de modos diferentes. A oposição centro-periferia continua a marcar a cidade, mas os processos que produziram esse padrão mudaram consideravelmente, e novas forças já estão gerando outros tipos de espaços e uma distribuição diferente das classes sociais e atividades econômicas. São Paulo hoje é uma região metropolitana mais complexa, que não pode ser mapeada pela simples oposição centro rico versus periferia pobre. Ela não oferece mais a possibilidade de ignorar as diferenças de classes; antes de mais nada, é uma cidade de muros com uma população obcecada por segurança e discriminação social.
Portanto, São Paulo tornou-se, na ultima década, uma região metropolitana
mais diversificada e complexa. A relação centro-periferia não é mais suficiente para
explicar o seu processo de segregação e a sua desigualdade social. A despeito da
diminuição física das distâncias que costumam separar grupos sociais distintos,
continua a ser uma cidade de muros, em que a qualidade do espaço público está
mudando imensamente e de maneiras opostas àquilo que se poderia esperar de
uma sociedade que foi capaz de consolidar uma democracia política. Sua
transformação é o resultado da combinação de fatores socioeconômicos a partir da
reversão do seu crescimento demográfico. Tal reversão, aliada à desconcentração
industrial e à consequente expansão do setor terciário, ao mesmo tempo que
promove a alteração do perfil do emprego, empobrece camadas de trabalhadores
oriundos do segmento industrial. Por outro lado, a melhoria da periferia por meio de
investimentos públicos e privados, combinada com o deslocamento de parte das
classes média e alta para fora do centro urbano consolidado, em função da difusão
do medo por conta do aumento da violência urbana, leva as pessoas de classes
sociais distintas a buscarem alternativas mais seguras para morar e viver. Além
disso, no contexto do crescimento da sensação de insegurança, da violência
propriamente dita e da preocupação com a desestruturação social, os moradores
não mostram tolerância em relação a pessoas de diferentes grupos sociais nem
interesse em encontrar soluções comuns para seus problemas urbanos. Adotam,
cada vez mais, procedimentos e ações que promovem o distanciamento e a divisão
social entre vizinhos. Assim, os condomínios, residenciais ou não, constituem o
cerne de uma nova maneira de organizar a segregação.
126
Mapa 3 - Macrometrópole Paulista – Unidade Regional
RMSP – Região Metropolitana de São Paulo RMC – Região Metropolitana de Campinas RMBS – Região Metropolitana da Baixada Santista RMVPLN - Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte AU Jundiaí – Aglomeração Urbana de Jundiaí
AU Sorocaba – Aglomeração Urbana de Sorocaba AU Piracicaba – Aglomeração Urbana de Piracicaba MR Bragantina - Micro Região de Bragança Paulista MR São Roque – Micro Região de São Roque
Fonte: Emplasa, 2012.
127
Mapa 4 - Macrometrópole Paulista – Recorte Territorial
Fonte: Emplasa, 2012.
128
Mapa 5 - PIB por Municípios da Macrometrópole
Fonte: IBGE/Emplasa, 2009.
129
Mapa 6 - Desconcentração da Economia Paulista – 2010
Fonte: IBGE - Produto Interno Bruto dos Municípios, 2002. Elaboração Própria, 2013.
130
Mapa 7 - Hierarquia dos Centros Urbanos e Eixos Indutores no Estado de São Paulo
Fonte: IPEA – Elaboração Graprohab, 2009.
131
Na mesma linha de raciocínio, Carlos Américo Pacheco (1998, p. 21) afirma
que: A formação da Macrometrópole é resultado de políticas adotadas a partir da década de 1980 que levou a uma desconcentração industrial da Cidade de São Paulo e sua consequente condensação em cidades próximas a metrópole.
Aparentemente contraditória, essa desconcentração industrial reforça o
caráter catalisador da Região Metropolitana de São Paulo. Não deixa de ser uma
região industrial, cuja base industrial torna-se moderna, associada à prestação de
serviços e à tecnologia de ponta.
Consolida sua posição de principal centro financeiro do país e concentra a
sede dos grandes bancos, dos principais grupos empresarias nacionais e
estrangeiros, e de conglomerados financeiros, como a Bolsa de Valores e Futuros
de São Paulo, que é a quinta do mundo e a segunda das Américas. Em 2007, o
setor terciário representava 56,4% do PIB estadual.
Juntamente com seu entorno, constitui-se na única macrometrópole brasileira
e a única do Hemisfério Sul. Essa parcela do território paulista é a concentração
mais visível e regionalizada de parte expressiva da riqueza e da pobreza do Estado
de São Paulo e do Brasil.
Seu dinamismo econômico coloca esse recorte do território como o mais rico
do país e um dos mais ricos do mundo. Concentra 82%26 do PIB estadual e 27%27
do nacional. Com 897,428 bilhões de reais, seu PIB é equivalente ao PIB da Suíça, a
18ª economia mundial.
A Macrometrópole Paulista é composta pelas regiões metropolitanas de São
Paulo, da Baixada Santista, de Campinas, do Vale do Paraíba e do Litoral Norte,
mais as aglomerações urbanas de Jundiaí, Piracicaba e Sorocaba e as
microrregiões de São Roque e Bragança, somando 30,5 milhões de habitantes. Ou
seja, de cada 10 brasileiros, 1,6 mora na Macrometrópole Paulista. Ela abriga 74%
da população do Estado e 16% do total da população brasileira, em apenas 0,59%
do território nacional. Sua população cresce a taxas superiores às do Estado de São
Paulo. Em média, a população do Brasil cresce 1,17% ao ano, a do Estado de São
Paulo cresce 1,10% e a da Macrometrópole Paulista 1,17% ao ano. Municípios
26Disponível em <www.emplasa.sp.gov.br> Acesso em 10/2012. 27 Ibid. 28 Ibid.
132
como Campinas crescem 1,83%, Jundiaí 1,90% e Sorocaba 1,71% ao ano. Por
outro lado, a cidade de São Paulo cresce menos de 1% ao ano. De fato, esse
crescimento está sedimentado pela migração da população acompanhando a
expansão do emprego na região que, por sua vez, é acompanhada pelos
investimentos do imobiliário.
Em 2013, 64% do investimento do imobiliário para fins habitacionais, no
Estado, foram direcionados para esta região. De 2007 a 2013, 51% dos
investimentos do imobiliário de todo o Estado de São Paulo foram para os
municípios que constituem a Macrometrópole.
Foram produzidos pelo imobiliário 1.389.118 unidades, habitação ou lotes.
Destes, 608.015 na forma de condomínios e 781.103 em loteamentos. Dentre
1.389.118 unidades ou lotes produzidos nos anos de 2007 a 2013 no Estado de São
Paulo, 778.252 estão na Macrometrópole e, desses, 502.930, 64%, são condomínios
dos quais a grande maioria, 54%, estão localizados na região metropolitana de São
Paulo. Preliminarmente, os números apresentados demonstram a hegemonia do
capital imobiliário na forma de condomínios, que até final dos anos 70 do século XX,
basicamente, se constituíam de edifícios residenciais. A crise dos anos 1980 e o
aumento da violência urbana instigaram a criação dos condomínios horizontais, em
prejuízo da implementação de novos loteamentos.
Os dois modelos de condomínios, vertical e horizontal, tornaram-se
instrumentos de adensamento urbano nas áreas consolidadas e de espraiamento da
mancha urbana, nas áreas mais periféricas.
Os primeiros são geralmente implementados por meio de um ou mais
edifícios dotados de vários equipamentos de uso coletivo, e são o tipo predominante
em São Paulo e nas grandes cidades. Os horizontais consistem em mais de uma
edificação (casa), térrea ou sobreposta, modelo predominante nos municípios
menores que, em grande parte, são satélites das grandes cidades.
Os condomínios são, literalmente, vendidos como a versão ideal de um novo
conceito de moradia. Sua publicidade associa, invariavelmente, sua forma e seu
modelo à segurança de seus moradores.
Segurança e controle, obsessão de todos os envolvidos, são condições
indispensáveis para assegurar “felicidade”, “harmonia” e, até mesmo, “liberdade”.
Seus anúncios se apropriam de repertórios de imagens e valores que apelam
à sensibilidade e à fantasia das pessoas, a fim de que atinjam seus desejos.
133
São modelos fartamente difundidos, sobretudo nas áreas urbanas
consolidadas. Em muitos casos, em lotes que anteriormente serviam para
habitações unifamiliares e que, hoje, são utilizados como edifícios multifamiliares.
Onde havia apenas uma família, hoje são centenas morando sob condições urbanas
inadequadas para um adensamento desse porte.
Dados do Graprohab mostram a falta de investimento em habitação de
interesse social. Do total produzido, apenas 5,9% são conjuntos habitacionais, ou
seja, foram produzidas apenas 51.643 unidades no Estado. Dessas, apenas 13.566,
ou 1,5% do total produzido no Estado, estão na Macrometrópole.
Segundo dados do CDHU29 , dos 13.546.131 domicílios do Estado, 9,06
milhões estão na Macrometrópole. Destes, 887 mil são moradias inadequadas, o
que representa 9,7% do total de moradias da região e 76% do total das moradias
inadequadas do Estado de São Paulo.
A produção das habitações de interesse social, até então sob
responsabilidade integral do poder público, nos mostra as limitações dos
investimentos, mas também nos revela as limitações dos instrumentos para
implementação de uma política habitacional mais agressiva.
3.4 Disfunção socioespacial entre trabalho e moradia
Baseado nas informações colhidas por ocasião do Censo Demográfico de
2010, o IBGE publicou recentemente dados referentes ao processo de movimentos
pendulares no Brasil. Diariamente, no Brasil, 7,4 milhões de pessoas saem dos
municípios onde moram para trabalhar e estudar em outras cidades. Vivem,
diariamente, em mais de uma cidade. Só em São Paulo são 1,75 milhão de pessoas
se deslocando, o que contribui com 24% de todo esse deslocamento.
A partir de critérios estabelecidos de integração entre municípios, foram
identificados Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas por todo o país.
Os arranjos populacionais foram agrupados em dois segmentos:
• Pela pendularidade da população em função do trabalho e/ou estudo;
• Pela contiguidade entre manchas urbanas.
29 Plano Estadual de Habitação de São Paulo – PEH - SP 2011-2023 - GOVERNO DO
ESTADO DE SÃO PAULO - Coordenação Executiva Eduardo Trani, São Paulo, 2011.
134
Também foram divididos em dois grupos:
• Até 100 mil habitantes;
• Acima de 100 mil habitantes.
Consideraram-se Concentrações Urbanas os Arranjos Populacionais ou
municípios isolados com mais de 100 mil habitantes.
As concentrações urbanas foram classificadas em:
• Concentrações de nível Médio, com população que varia entre 100 e
750 mil habitantes;
• Concentrações Grandes, acima de 750 mil habitantes.
Foram observadas por meio desses critérios:
• 294 Arranjos Populacionais;
• 938 municípios envolvidos;
• 106.782.428 habitantes.
A região sudeste, maior de todas, possui:
• 112 Arranjos Populacionais;
• 80.364.410 de população total;
• 57.837.929 habitantes nos Arranjos Populacionais;
• 72% do total de habitantes em Arranjos Populacionais.
Dentre as grandes Concentrações Urbanas, São Paulo é a maior, com:
• 19.613.759 habitantes;
• 36 municípios;
• PIB de 700,960 bilhões de reais;
• 745.299 mil empresas;
• 1.752.655 deslocamentos diários de pessoas;
• Guarulhos/São Paulo, a maior pendularidade entre cidades, de
146.330 pessoas/dia.
Entre as Concentrações Médias, o destaque fica por conta da Aglomeração
Urbana de Jundiaí, com o maior PIB dentre as 10 maiores do segmento:
• PIB de 34.251 bilhões de reais – 1ª do ranking;
• 21.024 empresas – 4ª do ranking;
• 657.120 habitantes – 2ª do ranking;
• 7 municípios compõem o aglomerado – 2ª do ranking;
• 29.512 deslocamento/dia – 2ª do ranking.
136
Um primeiro resultado sugerido pela Tabela 3 é o fato de que a migração com
origem na própria região é, possivelmente, menos motivada por razões econômicas
ou busca de trabalho, já que, em média, apenas 46% dos migrantes trabalham no
mesmo município para onde se dirigiram no momento de migração. Mais que isso,
quase um terço deles continuava trabalhando no município de origem e 18% em
outro município da região. Percebe-se que essa tendência, embora generalizada, é
muito mais intensa nas regiões de menor porte, ou seja, nas não metropolitanas, o
que pode ser explicado pela maior concentração econômica existente nessas áreas
nas sedes regionais.
Com relação à inter-relação e à complementaridade existentes entre as
regiões, embora o crescimento do fenômeno da pendularidade seja um indicador
desse processo, os dados sobre migração sugerem que tal interação altere, na sua
incorporação ao universo, o uso de terras para fins habitacionais. Uma assertiva
nesse sentido é facilmente observada por meio do crescimento e da ocupação do
solo nas áreas que compõem o eixo São Paulo-Campinas formado pela via
Anhanguera – Mapa 9.
Dados do IBGE nos mostram que o volume da população da Macrometrópole
Paulista teve um crescimento de 7,5 milhões de pessoas em 20 anos (1991 – 2010),
o que acompanha a proporção e o volume do crescimento populacional no Estado
todo, que chegou a mais de 9,6 milhões de pessoas no período. No entanto, fica
claro que a região já não cresce com a mesma intensidade do passado, sendo que
de um patamar de quase 2%, nos anos 1990, passa para 1,1%, na década de 2000.
Tal comportamento se repete em praticamente todas as regiões da Macrometrópole
Paulista.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí, localizada no epicentro de um grande
vetor de crescimento da Macrometrópole, além de contar com o entorno da cidade
de Jundiaí, faz divisa com a área de maior crescimento da Região Metropolitana de
São Paulo e também é adjacente a outro anel de crescimento populacional da
Região Metropolitana de Campinas.
137
Gráfico 1 - Taxa média anual de crescimento populacional por Regiões da Macrometrópole Paulista, 1991-2010
Diferentemente das cidades de São Paulo e de Campinas (sedes da RMSP e
RMC), cujos crescimentos foram abaixo da média da Macrometrópole, a cidade de
Jundiaí tem crescimento populacional bem superior, mais que o dobro da média
verificada entre as cidades que compõem a Macrometrópole.
Fica muito claro que, aos poucos, vai se formando uma nova mancha
demográfica entre as regiões, particularmente entre a Região Metropolitana de São
Paulo, a Região Metropolitana de Campinas e a Região Metropolitana da Baixada
Santista, muito embora se saiba que, por condições geográficas, essa “mancha” não
se configura efetivamente no caso da Região Metropolitana de São Paulo e da
Região Metropolitana da Baixada Santista; há poucas dúvidas, no entanto, de que
um processo de conurbação já se configura em direção ao norte de São Paulo rumo
à Campinas, passando pela Aglomeração Urbana de Jundiaí.
Nesse sentido, os Gráficos 1 e 2 são úteis para conhecer a composição dos
imigrantes segundo a origem em cada região, nos dois períodos de tempo.
Em primeiro lugar, nota-se que, do total de migrantes registrados pelos
Censos Demográficos de 2000 e 2010 nos municípios da Macrometrópole, mais de
40% apresentavam como origem outros Estados, sendo que outra parcela
importante deles (por volta de 33%) fez apenas movimentos dentro de sua própria
região. Percebe-se, assim, que tanto a migração entre regiões da Macrometrópole,
138
quanto aquela proveniente de outras regiões do Estado de São Paulo, ainda
representam pequena uma parcela na migração municipal registrada. No entanto, é
importante registrar que a migração intra-regional se constitui como uma das
principais tendências de mobilidade espacial nessa grande região.
Gráfico 2 - Imigração por Região segundo modalidade migratória - Macrometrópole Paulista 1995-2000
Na visão de Nestor Goulart Reis (2006), essa situação se caracteriza,
basicamente, pelas condições de alta mobilidade oferecidas à população, que
propiciam permanente dispersão e evolução da urbanização, das pessoas e das
atividades exercidas. Grande parte das pessoas desenvolve suas vidas em mais de
um município, de tal forma que o município central torna-se a referência financeira,
de serviços, de comércio especializado, o centro das decisões. Diariamente, de lá
saem e para lá chegam os que trabalham, os que estudam, os que tratam de
negócios.
O Gráfico 3 nos mostra que, no período de 2005-2010, as mudanças na
composição da imigração nas regiões da Macrometrópole não foram muito
importantes. Contudo, algumas alterações ficam evidentes: o aumento relativo de
migrantes de outras Unidades Federativas para a Região Metropolitana de
Campinas e para as Aglomerações Urbanas de Piracicaba e Jundiaí, o aumento da
migração intra-regional na Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte,
139
além de expressivos incrementos no peso relativo dos migrantes na Baixada
Santista (de 35% para 41%) e na microrregião de São Roque (de 49% para 61%).
Outra análise interessante diz respeito aos fluxos intra-macrometropolitanos
que podem contribuir para avaliar as relações espaciais existentes entre as regiões.
Os principais fluxos migratórios ocorridos dentro da Macrometrópole podem ser
visualizados no Mapa 8, no qual também se verifica o papel central da Região
Metropolitana de São Paulo que, em termos de trocas migratórias, visivelmente
perde migrantes para as demais regiões.
Gráfico 3 - Emigração por Região segundo modalidade migratória - Macrometrópole Paulista 2005-2010
140
Mapa 8 - Fluxos migratórios acima de 3 mil pessoas entre as regiões da Macrometrópole, 1995-2000 e 2005-2010
142
Apenas em algumas regiões, como Baixada Santista, Jundiaí, Bragança
Paulista e São Roque, é que se registra percentual acima de 10% daqueles que
continuam trabalhando no município de origem.
Importante salientar que são essas as dinâmicas que sustentam e expressam
velhas formas do uso e da ocupação do solo urbano, que não se restringem mais
aos espaços municipais, embora tenha sido neles que primeiramente ocorreram com
níveis de complexidade mais acentuados.
Outro importante30 dado apurado refere-se à qualificação profissional. Mais de
70% dos “não migrantes” ocupados em 2010 eram trabalhadores manuais,
chegando a até 84% na microrregião de São Roque.
Na Região Metropolitana de São Paulo e na Aglomeração Urbana de Jundiaí
esses valores foram os menores, denotando uma importante concentração de
atividades não manuais e, portanto, de maior grau de qualificação.
É o resultado da desconcentração industrial de São Paulo iniciada nos anos
80 do século passado e das consequentes transformações do perfil do trabalho por
meio de uma forte queda dos empregos na indústria em favor de uma ascensão
significativa do desenvolvimento tecnológico e do setor terciário.
Ou seja, polos de desenvolvimento econômico que se constituem por meio de
determinadas indústrias unidas por uma multiplicidade de fluxos ligados à produção,
com ligações comuns, como de fornecedores, compradores, consumidores;
portanto, uma área que influencia uma determinada região criando aglomerações
territoriais.
Para Righi :
a estrutura de polos diversificados resulta [...] de um processo dinâmico de indução mútua, entre a indústria motriz 31 e as
30 IBGE - Censo Demográfico 2010 – Nepo-Unicamp. 31 A indústria motriz funciona como agente de dinamização da vida regional, provocando a atração de outras indústrias, criando aglomeração populacional, o que estimulará o desenvolvimento de atividades primárias fornecedoras de alimentos e matérias-primas, desenvolvendo a formação de atividades terciárias proporcionais às necessidades da população que se instala em seu entorno. Este complexo industrial apresenta como principais características: presença de uma indústria-chave; regime não concorrencial entre as várias indústrias existentes; aglomeração territorial. Indústria motriz é aquela geradora ou produtora de economias externas, quer sejam por meio de tecnologias, quer sejam pecuniárias.
143
complementares, formando complexas cadeias (...), que se responsabilizam pela maior diversificação e crescimento econômico. Maior diversificação e crescimento econômico são, por outro lado, em geral resultantes da própria capacidade de inovação do polo e de seu caráter progressista. Esta capacidade de promover a inovação e o progresso técnico está associada à capacidade empresarial dos industriais localizados no polo, à presença de centros de pesquisa e universidades geradores de tecnologias de ponta e até mesmo a políticas governamentais destinadas aos estabelecimentos industriais. (1989.)
É por meio deste modelo que a Aglomeração Urbana de Jundiaí se constitui
como um polo de crescimento industrial diversificado, potencializado por sua
localização geográfica estratégica, entre os dois principais centros consumidores do
Estado de São Paulo, São Paulo e Campinas.
3.5 O segmento habitacional no Estado em relação à Macrometrópole Os dados levantados junto ao Graprohab demonstram que, entre 2007 e
2013, período em que o setor imobiliário participou ativamente do processo de
desenvolvimento nacional por meio da expansão de nossa economia ou pelos
incentivos governamentais na produção de unidades habitacionais de interesse
social, a Macrometrópole Paulista recebeu 51% do total dos empreendimentos
imobiliários do segmento habitacional do Estado de São Paulo. Por sua vez, 51%
dos empreendimentos equivalem a 56% do número de lotes ou unidades
habitacionais de todo o Estado. São 778.252 unidades produzidas em 6 (seis) anos,
que podem abrigar mais de 2 (dois) milhões de pessoas (Tabela 5). Entretanto, dos
43.579 ha urbanizados no Estado por meio da implantação de novos loteamentos,
32.397 ha se deram por conta do parcelamento do solo no interior do Estado, ou
seja, 74% desse tipo de parcelamento concentraram-se fora da Macrometrópole
Paulista, que urbanizou apenas 10.882 ha. As discrepâncias entre os números
apresentados devem-se ao fato de a Macrometrópole ser o território mais
urbanizado do Estado e do Brasil, o que dificulta a expansão urbana extensiva por
meio de empreendimentos horizontais que promovem o espraiamento das cidades,
por conta da escassez de áreas e, consequentemente, quando existem áreas
disponíveis, pelo seu valor.
145
Mapa 9 - Macrometrópole Paulista – estrutura viária
Fonte: Emplasa, 2012.
147
Outro dado interessante diz respeito ao número de unidades produzidas na
forma de condomínios na parcela do todo na Macrometrópole. São 2.716
empreendimentos licenciados, 66% dos quais são condomínios que viabilizam um
total de 502.930 unidades, ou seja, 65% da produção habitacional ofertada na
Macrometrópole.
Esses dados demonstram que:
1. A Macrometrópole é o foco principal dos investimentos do segmento
habitacional do setor imobiliário.
2. O número de unidades produzidas por condomínios é maior do que as
produzidas por loteamentos.
3. Os condomínios, em sua maioria sediados em áreas urbanas
consolidadas, promovem uma ocupação mais densa e vertical,
sobrecarregando a infraestrutura existente.
4. Os condomínios verticais são implantados nas áreas urbanas mais
valorizadas das cidades e têm como base territorial lotes que
inicialmente serviam para habitação unifamiliar, transformando-os em
condomínios habitacionais multifamiliares.
5. Os loteamentos e condomínios horizontais, via de regra, são
implantados nas franjas das grandes cidades, distantes dos centros
urbanos consolidados e dos polos geradores de emprego.
A Tabela 7 apresenta dados do Graprohab protocolados, classificados por
regiões e desmembrados em duas partes, loteamentos e condomínios, que não se
enquadram no critério de dispensa, e que buscam obter a sua anuência prévia por
conta das análises elaboradas pelo conjunto do colegiado.
A Macrometrópole perde o protagonismo nos empreendimentos da
modalidade de loteamento para o restante do Estado. Foram analisados e
receberam anuência prévia do Estado, no período de 2007 a 2013, 3.092
loteamentos. Destes, 2.167, 70%, estão no interior do Estado e 925, 30%, estão
localizados na Macrometrópole.
Essa constatação demonstra que nas cidades pequenas com menos de 100
mil habitantes, com áreas disponíveis e de baixo custo, a figura do loteamento ainda
é o modelo predominante de parcelamento do solo desenvolvido pelo mercado. A
expansão urbana extensiva e pouco adensada foi característica comum de nossas
148
cidades até a sua exaustão, como os casos de São Paulo e Campinas. Portanto,
não há nada de novo nesta constatação, apenas a reprodução de um processo que
conhecemos bem.
Por outro lado, na Macrometrópole, região mais urbanizada do Estado, em
primeira análise, do ponto de vista dos números absolutos, a Região Metropolitana
de Campinas, a Região Metropolitana de Sorocaba e o Aglomerado Urbano de
Piracicaba se destacam no quesito de número de loteamentos e lotes ofertados.
A Região Metropolitana de Campinas, com 22% ou 203 loteamentos do total
dos implantados na Macrometrópole, oferta 60.183 lotes numa região de 3.646 km2,
com 19 municípios e uma população de 2.798.13732 habitantes.
A Região Metropolitana de Sorocaba tem 19% do total de loteamentos
implantados na Macrometrópole. São 175 loteamentos, gerando 57.723 lotes em 22
municípios, com área territorial de 9.821,25 km2 e população de 1.867.260
habitantes33.
Por fim, o Aglomerado Urbano de Piracicaba, também com 175 loteamentos,
ou 19% do número total de loteamentos na Macrometrópole, oferta 57.508 lotes em
22 municípios, com área de 6.998,15 km2 e 1.307.256 habitantes34.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí merece uma atenção especial, não por ser
a protagonista principal desse processo, mas pelos números apresentados num
universo territorial reduzido e com uma série de implicações ambientais. É uma
parcela do território que tem recebido tratamento diferenciado pelo segmento
habitacional do setor imobiliário.
O menor dos aglomerados urbanos, com apenas 1.269 km2 e 698.724
habitantes, tem o maior PIB per capita dentre todas as regiões que compõem a
Macrometrópole, com R$ 40.699,69, e participa com 3% do PIB estadual.
No período pesquisado, licenciou 3% do total dos loteamentos do Estado,
ofertando 16.314 lotes, o equivalente a 18% do total de seus domicílios.
Também registra a maior média de crescimento demográfico da
Macrometrópole que, reforçado pelo volume dos movimentos pendulares internos,
equivale aos observados nas principais Regiões Metropolitanas do Estado.
Constitui-se num território denso, urbanizado e descontínuo, articulado e
32 IBGE. Censo Demográfico, 2010. 33 Ibid. 34 Ibid.
153
Sendo assim, utilizar as informações referentes à média de área por
empreendimento pode levar a conclusões equivocadas.
Esses empreendimentos, como veremos adiante, ocupam áreas nos
municípios próximos às metrópoles e são destinados a usuários oriundos das
metrópoles. Cidades como Porto Feliz e Itu, próximas a Sorocaba, Bragança
Paulista, Itapetininga, e Jundiaí, são algumas das que recebem e incentivam esse
tipo de ocupação.
Os empreendimentos em grandes áreas são o resultado do parcelamento no
modelo de loteamentos em glebas que se transformam em condomínios.
De modo geral, são antigas fazendas transformadas em condôminos de alto
padrão, empreendimentos localizados num raio de até 150 km da capital e que têm
nas classes A e B o seu consumidor preferencial.
De toda forma, ao dividirmos o número de unidades habitacionais pela
metragem quadrada dos empreendimentos, teremos uma cota-parte de terrenos que
comprovam essas distorções.
Notamos, na Tabela 10, que nas regiões com maior número de municípios
pequenos a cota-parte dos terrenos por unidade habitacional é maior. Essa condição
se explica por dois motivos:
1) Porque alguns dos municípios sediam grandes condomínios de alto
padrão, boa parte como segunda moradia para fins de semana. São
parcelamentos de solo (loteamentos) de fazendas em grandes glebas
que se transformam em condomínios.
2) Porque o processo de desenvolvimento urbano nos municípios de até
100 mil habitantes se caracteriza pela expansão urbana extensiva por
meio de empreendimentos horizontais, sejam eles condomínios ou
loteamentos (Mapa 8). Essa condição deve-se a dois fatores que se
entrelaçam: terra disponível e baixo custo.
Os números (Tabela 10) também nos mostram que a cota-parte média das
áreas condominiais por unidade habitacional na Macrometrópole é de 67,6 m2. Esse
número varia entre as regiões mais adensadas, como São Paulo, 45,6 m2, e Baixada
Santista, 41,4 m2 por unidade, e as menos adensadas, como a Microrregião de
Bragança, 234,6 m2, e a Microrregião de São Roque, 169,1 m2 por unidade. Essa
variação se explica pelo fato de que os condomínios acima da média, ou seja, acima
154
de 67,7 m2 por unidade, são empreendimentos direcionados à classe média, não se
enquadrando na figura de condomínios de interesse social estimulados por meio do
programa federal Minha Casa Minha Vida ou mesmo pela intervenção direta do
Governo do Estado através da atuação da CDHU.
Os investimentos destinados à classe média e à classe média/alta contam
com unidades habitacionais maiores e terrenos melhor localizados, na sua maioria
dotados de serviços de apoio. Vende-se a imagem de uma nova forma de morar,
moderna e segura, negando a cidade real e expondo a fratura social que vivemos.
As regiões abaixo da média são as mais adensadas. São Paulo, pelo seu
gigantismo, está com seu estoque de terras praticamente esgotado, o que leva a
uma valorização excessiva das áreas restantes. Por outro lado, é a cidade onde o
segmento habitacional do setor imobiliário deposita seu maior interesse. Qualquer
alteração da legislação ou intervenção urbana é motivo para gerar alta no valor do
m2 dos imóveis, mesmo que eles não sejam diretamente beneficiados.
Na Baixada Santista, o resultado do seu adensamento vincula-se às suas
características geográficas. Entre a serra e o mar, a única alternativa de expansão
urbana se configura pelo modelo de condomínio vertical, sobre a matriz do lote
urbano tradicional, resultado de um parcelamento do solo preexistente, o que não é
a regra nos municípios com cota-parte de terreno por unidade habitacional acima da
média.
3.7 A figura do loteamento na Macrometrópole O parcelamento do solo na figura do loteamento, instrumento tradicional de
expansão urbana, seja ele regular ou não, continua a ser o protagonista, direto ou
indireto, na expansão ou na consolidação de áreas urbanas.
Em primeiro lugar, trataremos aqui apenas do loteamento urbano, que é
implementado em áreas urbanas ou de expansão urbana. Afora essas zonas, a
responsabilidade do licenciamento do parcelamento de solo fica a cargo da
prefeitura municipal e do INCRA35. Não cabe ao Estado a anuência prévia do
35 O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) é uma autarquia federal da administração pública brasileira. O Instituto foi criado pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970, com a missão prioritária de realizar a reforma agrária, manter o cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União.
155
parcelamento em áreas rurais que têm, segundo a legislação, a fração mínima de
parcelamento (FMP), que no Estado de São Paulo varia de 2 a 3 ha.
Os empreendimentos rurais deverão seguir as exigências legais constantes
no Estatuto da Terra (artigos 60 e seguintes), no Decreto-Lei nº 58/37 e na Instrução
Especial do Incra no 17-B/1980.
Nos dados do Graprohab (Tabela 11), temos as informações referentes a
todos os loteamentos com anuência prévia do Estado, de 2007 a 2013. Num
primeiro momento, observamos que 70% dos empreendimentos estão localizados
nos municípios que não fazem parte da Macrometrópole, e apenas 30% dos
loteamentos aprovados no período estão na Macrometrópole.
Essa situação deve-se aos fatos de que:
1. o produto com maior apelo comercial fora da Macrometrópole continua
a ser o loteamento tradicional da forma que o conhecemos;
2. a disponibilidade de terra barata viabiliza empreendimentos do modelo
de loteamentos nas cidades do interior;
3. um fator importante nesse processo diz respeito ao cronograma de
implantação. O loteamento pode ser implantado em etapas conforme a
vendas dos lotes. Portanto, se auto financia, não havendo a
necessidade de grandes investimentos iniciais para dar início à venda
dos lotes.
Para cada loteamento aprovado estimamos que 53%36 da área total do imóvel
sejam destinados ao sistema viário, a áreas de lazer, a equipamentos públicos
urbanos e a áreas verdes, ou seja, para as áreas públicas. Portanto, ao suprimirmos
53% de áreas públicas, teremos 47% da área destinada à divisão em lotes.
Na Tabela 11, verificamos que o total das áreas loteadas no Estado equivale
a 927.212.306 m2; reduzindo os 53% de áreas públicas, teremos 435.789.784 m2.
Dividindo esse montante pelo número de lotes, 781.103, teremos uma média de
557,90 m2 de área por lote no Estado.
Ao fazermos a mesma conta para loteamentos fora da Macrometrópole,
verificamos que a média da área por lote é de 646,45 m2. No recorte
36 Amostragem da porcentagem das áreas destinadas especificamente à implantação de lotes. Fonte Graprohab, 2014.
158
Assim como no caso dos condomínios, a Aglomeração Urbana de Jundiaí mais
uma vez se destaca. Sua média de áreas para a implantação de loteamentos é de
267.943 m2, superior à média da Macrometrópole que é de 250.321 m2 (Tabela 11).
No que se refere à área média dos lotes por loteamento, a Aglomeração
Urbana de Jundiaí é a região com maior média, equivalente à 517,20 m2 por lote,
seguida pela região metropolitana da Baixada Santista, com 483,40 m2 (Tabela 11).
O significado dessa constatação é que os loteamentos nessas regiões são
empreendimentos direcionados à classe média, a despeito de serem poucos. No caso
de Jundiaí, representam apenas 7% do total da Macrometrópole e 2% do Estado.
Apesar da média da área dos seus lotes estar abaixo da média estadual e da
média do interior do Estado, Jundiaí tem a maior média da Macrometrópole e uma
das menores médias do número de lotes por empreendimentos, 243 ofertados, o
que significa loteamentos menores com lotes maiores e mais caros, destinados a
segmentos de maior poder aquisitivo da população.
Portanto, a Aglomeração Urbana de Jundiaí segue a tendência de promover
loteamentos direcionados à classe média, conforme também apontam os dados
relativos à implantação de condomínios habitacionais.
Importante perceber que a produção de lotes ou unidades habitacionais
direcionados para o consumo das classes sociais de maior poder aquisitivo não está
vinculada ao número de unidades ou lotes viabilizados, mas às suas dimensões.
Essa constatação significa dizer que empreendimentos menores em números de
lotes e apartamentos, mas com lotes e apartamentos maiores, dotados com
infraestrutura de apoio, tais como pequenos comércios, serviços, áreas de lazer,
áreas verdes, segurança e fácil acesso são os preferidos dessa clientela.
Tais empreendimentos contam com fatores externos oferecidos por sua
localização. Caso se considerem, por si só, apenas os seus atributos, sua
materialização se torna, sob o ponto de vista financeiro, um investimento de alto
risco. Os fatores externos não se limitam às questões econômicas ou físicas, mas a
toda uma lógica comportamental que promove a homogeneização de partes do
território. São essas condicionantes disponíveis que levam um indivíduo a escolher a
localização geográfica para a compra da sua moradia. Não obstante o tipo do
empreendimento de cada um dos segmentos, o que está no centro das discussões é
o valor do solo urbano.
159
Portanto, o projeto e os atributos externos transformam-se nos meios e nas
condicionantes pelas quais um indivíduo escolhe a localização geográfica da sua
moradia. Essas condicionantes não se limitam às questões econômicas, mas a toda
uma lógica comportamental que promove a homogeneização de partes do território.
3.8 Síntese
Pelos dados apresentados, podemos verificar o que se segue.
A Região Metropolitana de São Paulo, por seu tamanho e por seu
desenvolvimento econômico, tem papel desproporcional no processo de expansão
do segmento habitacional do imobiliário. Representa 48% dos condôminos
implantados na Macrometrópole, o que por sua vez representa 81% do Estado.
Apesar da escassez de terras para a implantação de novos loteamentos, representa
12% da oferta de lotes da Macrometrópole.
Concentra 51% de todos os investimentos do segmento habitacional do
imobiliário no Estado, de maneira que todas as ações relacionadas ao uso e à
ocupação do solo na Macrometrópole têm origem direta ou indireta nos movimentos
e nas acomodações da cidade de São Paulo e sua região metropolitana.
A Macrometrópole, por sua vez, tem na figura do condomínio o principal
instrumento de produção habitacional do imobiliário. Representa 81% dos
empreendimentos e produz 502.930 unidades, o equivalente a 83% da produção
habitacional.
Outra constatação refere-se às transformações advindas do processo de
expansão urbana na Aglomeração Urbana de Jundiaí. Bem localizado, entre
metrópoles, o processo se destaca pelo seu dinamismo em estar na menor entre
todas as Regiões Metropolitanas e os Aglomerados Urbanos que formam a
Macrometrópole.
Basicamente, o seu desenvolvimento está direcionado para a classe média
que mora em Jundiaí e flutua entre as metrópoles. A sua média de terreno por
empreendimento gira em torno de 25 mil m2, a média de área por lote é de 517 m2 e
os loteamentos têm áreas equivalentes a 268 mil m2, em média, o que comprova
que sua clientela é diferenciada.
Esse processo ocorre em apenas 7 municípios, que somam uma população
de 698.724 habitantes, com PIB per capita de R$ 40.699,00. No entanto, conta com
160
restrições ambientais que dificultam o seu espraiamento pelo território, mas reforçam
seu processo de verticalização.
Os dados referentes às tendências de expansão urbana por
empreendimentos verticais comprovam esse processo, assim como apontam para o
esgotamento de áreas disponíveis para loteamentos no município de Jundiaí.
161
4 EXPANSÃO E VERTICALIZAÇÃO URBANA 4.1 No Estado de São Paulo
Ao analisarmos as tendências de expansão urbana vertical e horizontal, por
meio da atuação do segmento habitacional nas cidades do Estado de São Paulo, a
partir dos dados disponibilizados pelo Graprohab, constatamos que a verticalização
é o resultado do parcelamento de solo por meio de condomínios constituídos por
edifícios residenciais multifamiliares, residenciais ou mistos, sobre matriz territorial
de lotes preexistentes.
A expansão horizontal, por sua vez, se reproduz por conta da utilização de
dois instrumentos: o loteamento, forma clássica de parcelamento do solo urbano, o
qual, ao longo de nossa história, constituiu-se como a principal manifestação que
resultou no espraiamento urbano de nossas cidades; e o condomínio horizontal, que
se configura pela construção de unidades unifamiliares isoladas, em frações
divididas em áreas comuns e áreas privativas. O último é um modelo utilizado a
partir dos anos 1970, nos moldes das Vilas Operárias do início do século passado,
que agora são edificações residenciais construídas pelo imobiliário para atender a
segmentos com maior poder aquisitivo.
O Gráfico 5 nos mostra as tendências do processo de verticalização e
dilatação das cidades por conta da implantação de empreendimentos horizontais no
Estado e na Macrometrópole. Comprova a relação entre cidades maiores, áreas
urbanas mais desenvolvidas e verticalização. A relação inversa também é
verdadeira: cidades menores, área urbana menos estruturada e expansão territorial
extensiva.
Na Macrometrópole, maior conglomerado urbano brasileiro e um dos maiores
do mundo, 56% dos empreendimentos – mais da metade – são constituídos pela
modalidade de condôminos verticais, enquanto, no restante do Estado, 87% dos
empreendimentos se resumem à forma de loteamentos.
No que se refere ao Estado como um todo, 65% dos empreendimentos são
loteamentos ou condomínios horizontais. Cabe ressaltar que a receita desse
processo se baseia na relação custo-benefício. É a conjugação de áreas disponíveis
de baixo custo, sedimentada na cultura da casa própria. Tal questão, ainda pouco
163
O lar é a referência de importantes elementos simbólicos que esculpem a
sensibilidade dos indivíduos.38 A casa e o status social estão, invariavelmente,
associados. Em várias sociedades, a residência é uma forma de as pessoas se
afirmarem publicamente perante a comunidade local.
A construção ou aquisição de uma casa é dos mais importantes sonhos que
uma pessoa pode realizar. Ao concretizar o sonho da casa própria, as pessoas se
integram a um determinado estrato social.
Construídas com frequência em loteamentos distantes do tecido urbano
consolidado, promovem a descontinuidade espacial do território e, por vezes, criam
núcleos urbanos isolados (REIS, 2006).
Em contrapartida, nas áreas urbanas mais consolidadas, nas cidades
maiores, o condomínio vertical se configura como meio mais adequado, e de certa
forma, possível, sob o ponto de vista econômico, para determinados segmentos da
sociedade morarem e viverem.
Na Aglomeração Urbana de Jundiaí, via de regra, os condomínios verticais
objetivam atender às demandas provenientes de segmentos sociais de maior poder
aquisitivo. Tal afirmação se comprova pela constatação de que a área média de
terreno ocupado por empreendimento é de 25 mil metros quadrados, a quinta maior
do Estado e a terceira da Macrometrópole. São empreendimentos, na sua maioria,
implantados por grandes condomínios em vazios urbanos nas áreas consolidadas
ou que promovem a renovação por meio da reconstrução de áreas degradadas.
Dotados de infraestrutura, lazer e serviços, esses conjuntos são conhecidos como
clubes residenciais ou condomínios-clube.
Os condomínios-clube caracterizam-se por serem empreendimentos com
grandes áreas de lazer. Aproveitando-se da disponibilidade de terrenos para a
implantação de equipamentos comuns, funcionam como se fossem uma extensão
do espaço privativo, no caso composto por pequenas unidades habitacionais, porém
com espaços comuns dotados de serviços básicos do dia a dia, como mercado,
correio, academia, esportes e áreas de convívio social. Exemplo maior da negação à
cidade, tentam substituí-la por meio da reprodução privada do tecido urbano
existente.
38Ver, por exemplo, a clássica análise de Bachelard (1964) sobre a relação entre casa e memória; a de Bourdieu (1972) sobre a casa Kabyle; e a de Cunningham (1964) sobre a casa Atoni.
165
segmento habitacional para a construção de unidades direcionadas às classes
média e média alta. O segundo fato refere-se à ampliação das linhas de crédito para
a construção de unidades habitacionais de interesse social dos programas Minha
Casa Minha Vida39, de 2009, e do Casa Paulista40 a partir de 2012, que atuam em
parceria para estimular, por meio de financiamentos públicos subsidiados, a
participação da iniciativa privada, e para ampliar os investimentos em habitação de
interesse social, especialmente nas regiões metropolitanas do Estado, com ênfase
no atendimento a famílias assentadas em áreas de risco, em mananciais, favelas e
em áreas precariamente servidas de infraestrutura urbana.
Mapa 10 - Espacialização da predominância de empreendimentos verticais e horizontais
Fonte: Graprohab, 2013.
39 O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) é uma iniciativa do Governo Federal que oferece condições atrativas para o financiamento de moradias nas áreas urbanas para famílias de baixa renda. 40 A Casa Paulista, Agência Paulista de Habitação Social, braço da Secretaria da Habitação do Governo do Estado de São Paulo, é responsável por viabilizar a operação dos fundos habitacionais instalados: o Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social (FPHIS) e o Fundo Garantidor Habitacional (FGH).
167
Esses municípios, assim como aconteceu na região metropolitana de São
Paulo, acabam se constituindo como cidades-dormitório, que servem como moradia
para as pessoas que trabalham ou estudam nos centros urbanos mais
desenvolvidos.
Por sua vez, os municípios centrais, que formam os centros urbanos mais
desenvolvidos, interagem intensamente com os municípios periféricos,
estabelecendo uma relação de complementaridade de fluxos e trocas. A interação
não se dá, única e exclusivamente, pela conurbação urbana ou pelos movimentos
pendulares da população, mas por uma relação de interdependência econômica.
Cada município cumpre sua função dentro dessa dinâmica intersetorial de
relacionamento. Ou seja, são relações caracterizadas por meio de fluxos e moradia
num determinado território que, quanto mais dinâmico, tem maior raio de influência.
4.2 Nas regiões da Macrometrópole As informações que constam no Gráfico 8 são o resultado da média
ponderada dos empreendimentos licenciados entre os anos de 2007 e 2013,
organizados por modelos de empreendimentos verticais e horizontais. Tais
informações revelam as tendências do processo de parcelamento do solo nas
regiões que compõem a Macrometrópole Paulista e suas predominâncias.
Num primeiro momento, verificamos que apenas as regiões metropolitanas
mais antigas, São Paulo, Campinas e Baixada Santista, se consolidam como
espaços protagonizados por empreendimentos verticais. Nas demais regiões, o
loteamento continua a ser o principal instrumento de parcelamento do solo e, por
consequência, a expansão urbana se dilata por meio do seu espraiamento.
A constatação, com base nas informações apresentadas pelo Gráfico 8, não
significa que as regiões não estejam passando por intensos processos de
transformação na sua configuração socioespacial. O dinamismo das transformações
se reflete, dentre outras questões, nas alterações da sua paisagem, resultado das
mudanças no tecido urbano.
Ao abrirmos os dados que constam no Gráfico 8, por regiões, veremos que,
embora a média ponderada das tendências majoritárias da expansão urbana seja
horizontal, tal tendência possui viés de alteração nos próximos anos na maioria das
171
verticais demonstrados nas tabelas e gráficos anteriores não se consolidam de
maneira equânime no território macrometropolitano.
De certa maneira, todas as regiões apresentam uma certa lógica, uma
padronização involuntária das variações, com períodos de muita produção de
unidades habitacionais ou lotes e períodos de quedas expressivas e abruptas,
conforme os dados da Tabela 13.
Para entender melhor essas importantes variações, dividimos nossos
comentários em 6 (seis) grupos distintos, classificados por afinidades, que se
referem às variações e características do parcelamento do solo, independentemente
das dimensões de cada região.
Grupo1 – Microrregião Bragantina e Microrregião de São Roque:
Numa primeira análise, podemos observar que nas microrregiões de
Bragança e São Roque o processo de verticalização só começa a ter alguma
projeção a partir dos anos de 2011 e 2012. Até então, o parcelamento do solo se
concentrava na implantação de loteamento ou de condomínios horizontais
destinados a segmentos da sociedade com maior poder aquisitivo. De toda forma,
percebe-se uma tendência da expansão do processo de verticalização nessas áreas
sem, no entanto, alterar o protagonismo do parcelamento do solo por conta da
implantação de novos loteamentos.
Grupo 2 – Região Metropolitana da Baixada Santista:
Outro fato que chama a atenção e que segue o caminho inverso aos seguidos
pelas microrregiões de São Roque e Bragança é o caso da Região Metropolitana da
Baixada Santista. Com a peculiaridade de ser uma região turística onde parte da
produção habitacional destina-se a segunda moradia, mantém uma certa
regularidade na produção de unidades habitacionais por meio de condomínios
verticais. Entretanto, no que se refere ao número de lotes ofertados, com exceção
do ano de 2008 quando a produção foi de 792 unidades, nos demais a oferta se
tornou absolutamente desprezível. Essa produção minguada deve-se ao fato de que
os poucos lotes produzidos destinaram-se à construção de condomínios verticais
multifamiliares, o que justifica as metragens dos lotes serem maiores que os
tradicionais direcionados a edificações residenciais isoladas e unifamiliares.
173
Grupo 3 – Região Metropolitana de Sorocaba e Aglomerado Urbano de Piracicaba:
As características do parcelamento do solo e, por consequência, a expansão
urbana da Região Metropolitana de Sorocaba, são parecidas com as ocorridas no
Aglomerado Urbano de Piracicaba. Em ambos os casos, possuem históricos
configurados pela produção, em larga escala, de lotes urbanos destinados a
edificações unifamiliares. Do período pesquisado, apenas em 2013 a produção de
unidades habitacionais, por conta de condomínios verticais, suplanta a produção de
lotes no Aglomerado Urbano de Piracicaba em pequena monta. De toda forma,
pelos dados apresentados, não é possível afirmar tendências nessas duas
importantes regiões da Macrometrópole.
Grupo 4 – Região Metropolitana de Campinas e Região Metropolitana do Vale do
Paraíba e Litoral Norte:
A Região Metropolitana de Campinas e a Região Metropolitana do Vale do
Paraíba e Litoral Norte, até o ano de 2011, possuíam certa regularidade na produção
de lotes, por conta dos municípios menores, satélites, com centros urbanos mais
consolidados. Entretanto, a partir de 2012, com o boom imobiliário, os municípios-
sede, no caso Campinas e São José dos Campos, alteram as tendências regionais,
puxando para cima o número de empreendimentos e unidades habitacionais
produzidas por conta da implantação de condomínios verticais. Tais condições
reforçam a centralidade desses municípios como polos geradores do
desenvolvimento regional.
Grupo 5 – Região Metropolitana de São Paulo:
A Região Metropolitana de São Paulo é um caso à parte; suas dimensões
econômicas, territoriais e populacionais, dentre outras, promovem ações que
repercutem muito além dos limites do seu território. De toda forma, apresenta
situações muito interessantes. A primeira delas refere-se ao esgotamento da
expansão horizontal na capital. Não há mais o chamado crescimento periférico em
São Paulo; o que há é o adensamento das áreas já urbanizadas, inclusive as
periféricas, por conta da verticalização. Por si só, esse processo representa 48% de
todos os condomínios verticais da Macrometrópole que, por sua vez, corresponde a
38% dos condomínios do Estado. De toda forma, na Região Metropolitana, apenas
em 2007 o número de lotes licenciados superou o número de unidades
174
habitacionais; nos demais, a produção de unidades esteve muito acima da oferta de
lotes. Por sua vez, o número de unidades produzidas se mantém estável desde
2008.
No período referente à pesquisa, foram licenciados 44.586 lotes urbanos
destinados à construção de unidades habitacionais unifamiliares e 265.442 unidades
habitacionais por meio da implantação de condomínios verticais, ou seja, 85% do
total de condomínios licenciados na Região Metropolitana de São Paulo.
Historicamente, a produção de empreendimentos horizontais em São Paulo é
pequena e tem diminuído gradativamente de maneira constante. Ano após ano, sua
produção vem caindo por conta da escassez e dos valores das áreas, que tornam os
empreendimentos, sob o ponto de vista econômico, inviáveis.
Por outro lado, torna-se um território muito atrativo para empreendimentos de
maior densidade. Grandes condomínios, com várias torres, alguns chamados de
novos bairros, são empreendimentos que se viabilizam economicamente com altas
taxas de retorno financeiro aos proprietários e incorporadores.
Grupo 6 – Aglomeração Urbana de Jundiaí:
A Aglomeração Urbana de Jundiaí também apresenta um quadro diferente
dos demais, com variações anuais que alternam entre maior ou menor produção de
lotes e unidades habitacionais, e chegam a um equilíbrio surpreendente. Ao longo
dos 6 (seis) anos pesquisados, foram produzidos 19.800 lotes e 22.135 unidades
habitacionais. Há uma diferença de aproximadamente 3% entre esses números.
Entretanto, o processo de verticalização se resume basicamente ao município de
Jundiaí. Ou seja, existe verticalização nas áreas urbanas consolidadas, as mais
valorizadas do aglomerado urbano, e loteamentos nas franjas das cidades-polo e
nos municípios satélites.
Jundiaí, assim como outras regiões, se alterna entre grandes picos
produtivos, como em 2007 e 2011 quando, respectivamente, produziu 5.325 e 4.156
lotes, e grandes quedas, tais como em 2010, quando produziu 1.354 lotes, e em
2013, com apenas 133 lotes produzidos.
Em contrapartida, o pico da produção de unidades por meio de condomínios
verticais aconteceu em 2011, com 6.198 unidades, caindo, a partir de 2012, para
2.480, e se mantendo estável, em 2013, com 2.332 unidades.
Esse processo nos leva a duas conclusões. A primeira é que, assim como em
São Paulo, o estoque de terra para empreendimentos de parcelamento de solo na
175
modalidade horizontal diminuiu significativamente, sobretudo no município-sede, no
caso Jundiaí, elevando o valor terra e dificultando a sua viabilização. Em segundo
lugar, que a Aglomeração Urbana de Jundiaí, dentre outros atributos, oferece uma
das melhores condições de vida do Brasil. É a parada das classes média e
média/alta, que recebem bons salários e flutuam entre duas das principais
metrópoles brasileiras. Para esse segmento social, a crise e as dificuldades
econômicas demoram mais a chegar, por isso o imobiliário do segmento habitacional
nessas regiões também demora mais a sentir os seus reflexos.
Portanto, a ocorrência urbanas na Aglomeração Urbana de Jundiaí se faz por
meio das transformações no seu espectro físico que, por sua vez, assemelham-se
às ocorridas em São Paulo e expressam, em meio a uma versão particular, um
padrão mais difundido de segregação espacial e transformação na esfera pública.
4.3 Na Aglomeração Urbana de Jundiaí
Define-se como Aglomeração o espaço urbano contínuo resultante de um
processo de conurbação ainda incipiente, um espaço urbano de nível
submetropolitano ou, em termos simplificados, uma região metropolitana de menor
porte, com as áreas urbanas de duas ou mais cidades conurbadas, com fluxos e
conexões econômicas, sociais e físicas que se complementam.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí não só atende a esses requisitos, como
justifica sua importância através de um sistema de redes de cidades que se apoiam
nas dinâmicas entremeadas pelas metrópoles de Campinas e de São Paulo.
Localizada numa posição geográfica chave por conta das transações inter-
regionais, articula ambientes culturalmente diversificados, com instituições de ensino
conceituadas, polos de tecnologias de informação e sistemas produtivos importantes
para São Paulo e para o Brasil.
Com crescimento populacional acima da média, sua Taxa Geométrica de
Crescimento Anual (TGCA) no período de 2000 a 2010 foi de 1,88%, enquanto o
Estado apresentou taxa de 1,15% no mesmo período. Menor área territorial dentre
todas as outras regiões que compõem a Macrometrópole Paulista, a Aglomeração
Urbana de Jundiaí, auxiliada por corredores de transportes, como as rodovias, e
também pela infraestrutura de comunicações, vem adquirindo vantagens
176
significativas diante de outros aglomerados, no que se refere ao seu
desenvolvimento socioespacial.
Por sua vez, o modelo de expansão urbana dispersa caracterizado pela
disfunção socioespacial entre trabalho e moradia, não mais reproduzido apenas na
escala intraurbana, se renova na busca de novas fronteiras na escala regional,
alterando a configuração e a relação entre áreas urbanas e áreas rurais.
As áreas rurais ficam encravadas entre grandes extensões de áreas urbanas,
passando a ter uma relação periférica com estas áreas e se enquadrando no
conceito de áreas periurbanas. São áreas que se localizam para além dos subúrbios
da cidade. Correspondem a um espaço onde as atividades rurais e urbanas se
misturam, passando a ter funções urbanas, mas fora delas.
Portanto, a urbanização e o sistema urbano são sínteses de um longo
processo de mudança territorial, no qual a dinâmica e as alternativas de localização
das atividades econômicas têm um importante papel indutor, entendendo-se a
urbanização como parte integrante dessas condicionantes.
Entretanto, a questão central é que as tendências da urbanização e o sistema
urbano macrometropolitano incorporam as transformações espaciais da economia.
Dessa forma, procedeu-se à análise das transformações na dimensão espacial do
desenvolvimento da Aglomeração Urbana de Jundiaí explorando suas relações com
a urbanização e a dinâmica demográfica do período recente, qualificando, assim, as
determinantes do processo de expansão urbana que se desenvolve por meio de dois
instrumentos de parcelamento do solo: o loteamento e o condomínio.
O loteamento tradicional, largamente utilizado como forma de espraiamento
de nossas cidades, é o principal instrumento de expansão urbana horizontal
atualmente, sobretudo nos aglomerados urbanos. É destinado a segmentos da
sociedade com menor poder aquisitivo e implantado em larga escala nas franjas das
grandes cidades e dos municípios com menos de 100 mil habitantes, configurando-
os com um perfil de cidade-dormitório.
Por sua vez, os dados do Graprohab demonstram, por meio do levantamento
das dimensões médias dos lotes provenientes dos novos loteamentos em torno de
517 m2, a maior média da Macrometrópole, com empreendimentos direcionados a
segmentos de média e alta renda.
Com frequência, são empreendimentos na forma de loteamentos, implantados
em áreas distantes do tecido urbano tradicional. Promovem a descontinuidade e
177
criam núcleos urbanos isolados (REIS, 2006) com infraestruturas próprias e, por
vezes, independentes ou desvinculadas das áreas urbanas consolidadas.
Os condomínios, sobretudo verticais, forma encontrada para promover a
compactação da cidade sobre a matriz do lote urbano, têm como destino o
atendimento das classes de maior poder aquisitivo. Localizados nas áreas urbanas
consolidadas, apoiam-se na escassez de áreas na porção consolidada das cidades
para a implantação de loteamentos ou condomínios horizontais e na necessidade de
otimização das áreas mais valorizadas, ou seja, na necessidade de se produzir o
maior número de unidades habitacionais possível por imóvel disponível.
Com uma das maiores médias de terreno por empreendimento na forma de
condomínios verticais da Macrometrópole, a Aglomeração Urbana de Jundiaí tornou-
se a protagonista dos investimentos imobiliários desse segmento direcionados ao
atendimento de segmentos sociais de média e alta rendas que flutuam, por conta de
trabalho e estudos, entre as metrópoles de Campinas e São Paulo.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí, espaço submetropolitano, é, como na
maioria das regiões brasileiras, o resultado da sobreposição de diferentes lâminas
espaciais provenientes da ocupação, por conta do seu histórico.
Sua urbanização se estrutura pela ocupação das antigas áreas rurais,
promovendo processos permanentes de alteração do tecido urbano, por conta das
mudanças de seus usos ao longo do tempo. Tais mudanças, catapultadas pelo seu
caráter locacional estratégico, configuram a descontinuidade urbana do seu território
com o espraiamento da sua mancha urbana, confinando as áreas de preservação
ambiental, característica peculiar e específica da Aglomeração Urbana de Jundiaí.
Entretanto, o eixo de ocupação territorial por conta de condomínios de alto
padrão segue em direção a Campinas, através de Louveira, Itupeva e Cabreúva. Por
sua vez, os loteamentos populares e mais adensados seguem rumo a São Paulo,
por meio de Campo Limpo Paulista e Várzea Paulista.
O seu dinamismo econômico e o seu protagonismo por conta dos
investimentos do segmento habitacional do imobiliário se traduzem pelos números
levantados junto ao Graprohab. De 2007 a 2013, foram produzidas 38.449 unidades
habitacionais, o equivalente a 18% do total dos domicílios existentes. Destes, 22.135
são unidades em condomínios. Ou seja, nos últimos seis anos 57,5% da oferta
habitacional deve-se à produção de unidades em condomínios verticais ou
178
horizontais, do total dos domicílios. São os “enclaves fortificados” de Teresa Caldeira
(2002). 4.4 Síntese
De maneira geral, os dados apresentados demonstram que estamos diante
de um ciclo de ajuste do imobiliário, no que se refere à produção de unidades
habitacionais e lotes urbanos, de acordo com as características mercadológicas
regionais.
O mercado tem promovido esses ajustes por conta da utilização de dois
instrumentos que configuram o parcelamento do solo em nossas cidades. O
loteamento, instrumento que promove a expansão urbana horizontal por meio do
espraiamento de sua mancha, é figura central no processo de dispersão, e
implantado nas áreas menos valorizadas, na periferia das grandes cidades e nos
municípios menores com áreas disponíveis de baixo custo.
Por sua vez, o condomínio vertical, outro instrumento utilizado para o
parcelamento do solo, se apoia numa legislação edilícia que organiza formalmente
os procedimentos condominiais. De toda forma, tornou-se o principal instrumento de
alteração do tecido urbano. Via de regra, é implantado sob base territorial
previamente parcelada por meio de um loteamento. Ou seja, são edifícios
residenciais com centenas de apartamentos implantados em lotes projetados para
serem ocupados por residências unifamiliares.
Ao territorializarmos os dados compilados junto ao Graprohab no Estado de
São Paulo, esse processo fica mais claro e didático. No Estado como um todo, 65%
dos empreendimentos são representados na figura do loteamento. Em contrapartida,
a chamada Macrometrópole Paulista, maior conglomerado urbano brasileiro e um
dos maiores do mundo, concentra 51% de toda produção habitacional entre lotes e
unidades, e 82% dos condomínios do Estado de São Paulo.
Se, por um lado, a casa representa um sonho de vida ligado à família e ao lar,
o apartamento representa modernidade, desenvolvimento e, de certa forma, a
imagem cosmopolita de morar.
De toda forma, já notamos alterações do padrão de parcelamento do solo nos
municípios com até de 100 mil habitantes. Empreendimentos verticais,
gradativamente, começam a surgir. Timidamente alteram o tecido urbano que, por
179
sua vez, repercutem no aumento dos valores da terra. Tais condições são possíveis
por conta da melhora das condições de acessibilidade, promovendo o intercâmbio
com cidades vizinhas, maiores, mais estruturadas, por conta de oportunidades de
trabalho e estudo. São as chamadas cidades-dormitório.
Os dados do Graprohab mostram que nas regiões menores, com terras
disponíveis, a produção de lotes e condomínios horizontais, quando não cresce,
mantém-se estável. O inverso também é verdadeiro. Em regiões mais urbanizadas,
ou seja, economicamente mais dinâmicas, o processo de verticalização por conta da
implantação de empreendimentos imobiliários cresce ou permanece estável.
Para entendermos melhor o processo de verticalização, dividimos as regiões
que compõem a Macrometrópole em 6 segmentos:
O Grupo 1, Microrregião Bragantina e Microrregião de São Roque, são
regiões que se caracterizam por uma ocupação horizontal, com os primeiros sinais
de verticalização, ainda tímidos, ocorridos em 2011 e 2012.
O Grupo 2, Região Metropolitana da Baixada Santista, tem processo de
verticalização já consolidado e uma desprezível produção de lotes por conta de
novos loteamentos.
O Grupo 3, Região Metropolitana de Sorocaba e Aglomeração Urbana de
Piracicaba, tem históricos configurados pela produção de lotes em larga escala,
ainda possuem terras disponíveis e um equilíbrio entre produção de lotes e de
unidades verticais.
O Grupo 4, Região Metropolitana de Campinas e Região Metropolitana do
Vale do Paraíba e Litoral Norte, tem municípios menores que ficam próximos a
Campinas e São José dos Campos, e possuem fortes tendências a manter um
modelo de expansão urbana horizontal com o espraiamento da mancha urbana por
meio de novos loteamentos. Entretanto, em Campinas e São José dos Campos o
processo de verticalização está consolidado, elevando a média ponderada das
regiões e chegando a alterar o seu perfil, no caso da Região Metropolitana de
Campinas.
O Grupo 5, Região Metropolitana de São Paulo, é um caso a parte, que por
suas dimensões promove ações que repercutem muito além de seus limites
territoriais. Houve nele o esgotamento da expansão horizontal e vivemos o
adensamento do seu território, inclusive das periferias, por conta da implantação de
condomínios verticais. Produz 43% dos condomínios verticais da Macrometrópole e
180
38% do Estado. No período pesquisado de 2007 a 2013, foram produzidos na
Região 44.585 lotes e 265.445 unidades habitacionais.
O Grupo 6, Aglomeração Urbana de Jundiaí, tem variações anuais que se
alternam nas tendências de verticalização entre a produção de lotes e de unidades
habitacionais. Protagonista do processo produtivo de empreendimentos direcionados
às classes média/alta e alta, sua verticalização concentra-se no município de
Jundiaí, com loteamentos populares seguindo em direção aos municípios de Várzea
Paulista e Campo Limpo Paulista, e com os loteamentos destinados às parcelas da
população de maior poder aquisitivo em direção aos municípios de Cabreúva,
Itupeva e Louveira.
Os dados apresentados mostram que a Aglomeração Urbana de Jundiaí
configura-se como o resultado de um processo diferenciado de uso e ocupação do
solo por meio do segmento habitacional de imobiliário, consequência de sua
proximidade com as regiões metropolitanas de São Paulo e Campinas.
A expansão do modelo de condomínios fechados horizontais para classe
média concentrada nesse território expõe a face visível do processo de
fragmentação urbana que secciona a cidade e interrompe seu traçado viário.
Reproduz o padrão urbano que conhecemos na cidade de São Paulo, sem áreas
públicas e com guetos habitacionais.
Segundo Teresa Caldeira (2002, p. 308): A vida cotidiana na cidade de muros reforça exatamente os valores opostos: incivilidade, intolerância e discriminação, é a negação da cidade.
Por fim, é importante salientar que estamos diante de um processo de
mudança dos moldes tradicionais de parcelamento de solo urbano. A expansão
urbana por meio da figura do loteamento como conhecemos através da Lei do
Parcelamento do Solo Urbano, Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, segundo a
qual o loteamento é a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com
abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento,
modificação ou ampliação de vias existentes, tem perdido espaço para o modelo na
forma de condomínio vertical. Conforme estabelece a Lei Federal nº 4.591, de 16 de
dezembro de 1964, condomínios são edificações ou conjunto de edificações de um
ou mais pavimentos (horizontal ou vertical), construídos sob a forma de unidades
181
isoladas entre si, destinadas a fins residenciais com cada unidade constituindo-se
por propriedade autônoma.
A diferença fundamental é que, na figura do loteamento, o parcelamento do
solo é extensivo, o que obriga o empreendedor a implantar e doar ao município toda
infraestrutura urbana, bem como o seu sistema viário e áreas instrucionais para a
construção de equipamentos públicos.
O condomínio se caracteriza por um parcelamento de solo feito através da
área edificada. Tanto o condomínio horizontal como o vertical não têm a
obrigatoriedade da seção de área pública ao município, e seus índices de
aproveitamento são melhores, possibilitando maior lucratividade ao empreendedor.
Essa diferença, aliada ao custo da terra ou mesmo à sua falta nas grandes
cidades, explica o abandono da figura do loteamento e a migração para o modelo
condominial. É evidente que essa dinâmica se apoia na legislação obsoleta que, no
caso da Lei de Parcelamento do Solo, Lei 6.766/79, se estabelece por conta da falta
de regulamentação no âmbito estadual; e, no caso da Lei de Condomínios, a
obsolescência se configura por tratar-se de um conjunto de normas que regem o seu
funcionamento, não de uma legislação de parcelamento do solo, mas que é utilizada
para esse fim. Dessa forma, o planejamento é feito a partir do lote e de índices de
aproveitamento, promovendo a disjunção entre um território central destinado para a
elite, regido por leis que são sempre cumpridas, e as regiões suburbanas e rurais,
onde as leis, quando cumpridas, são cumpridas apenas parcialmente.
183
Mapa 12 - Território verticalizado na Aglomeração Urbana de Jundiaí
Fonte: Emplasa, 2014.
185
5 JUNDIAÍ – DISPERSÃO URBANA NO AGLOMERADO 5.1 O Aglomerado Urbano
Preliminarmente, entendemos que a configuração do modelo da Dispersão
Urbana segue o caminho da maximização dos lucros e do aproveitamento das áreas
urbanas centrais, bem localizadas e mais valorizadas. É nessas áreas que se
concentram a maior parte dos empreendimentos na forma de condomínios verticais.
Ao espacializarmos os dados por meio das informações obtidas junto ao
Graprohab, no território que compõe a Aglomeração Urbana de Jundiaí,
evidenciamos o processo de dispersão urbana por meio da valorização locacional.
Suas áreas urbanas consolidadas passam por um ciclo de adensamento por
meio da implantação de condomínios verticais, confirmando seu papel de centros
dinâmicos do capital imobiliário.
Essa dinâmica, fartamente reproduzida também nas outras regiões que
compõem a Macrometrópole, estabelece uma nova relação entre área urbana e
rural.
As áreas rurais ficam encravadas entre grandes extensões de áreas urbanas,
passam a ter uma relação periférica e configuram-se como áreas periurbanas. São
áreas que se localizam para além dos subúrbios da cidade, espaços onde as
atividades rurais e urbanas se misturam e passam a ter funções urbanas, estando
fora das zonas urbanas.
Nos últimos 20 anos, sua área rural diminuiu pela metade. Mesmo assim,
ainda representa 50% da área total da região, por conta das áreas ambientalmente
protegidas.
Por sua vez, seu processo de industrialização desenvolvido por meio de
atividades produtoras ligadas a setores bem diversificados encontra-se,
espacialmente, espalhado por toda a região, seguindo os principais eixos
rodoviários.
De maneira figurada, o professor Nestor Goulart apresenta a hierarquização
do solo urbano sob a forma de círculos concêntricos, com os mais ricos no centro e
os mais pobres na periferia. De maneira esquemática, as áreas periurbanas se
formam por meios da junção de vários círculos concêntricos, com áreas rurais
entremeadas entre eles.
186
Para Villaça (2001), essa imagem traduz o esgarçamento do tecido urbano e
o processo de segregação espacial. Portanto, não bastassem as ilhas de riqueza
localizadas na melhor parcela da cidade, com alto valor agregado, destinadas às
camadas da população de maior poder aquisitivo, o espraiamento da periferia
ultrapassa os limites territoriais do município e invade o território vizinho, sujeitando
o trabalhador a longos deslocamentos na cidade ou mesmo entre municípios.
Para Regina Meyer e Marta Gronstein (2004, p. 48), Como os limites municipais não constituem barreiras para a reprodução do chamado padrão periférico de urbanização, é justamente este padrão que gera, na maior parte das vezes, uma indesejável complementaridade intermunicipal, com a criação dos municípios-dormitórios.
Os dados do Graprohab demonstram que os municípios centrais, com maior
dinamismo econômico, são aqueles em processo de adensamento por meio da
expansão dos condomínios verticais, forma mais visível da segregação moderna,
distinguindo-se das tradicionais formas de segregação por classe e por bairro.
Esses valores promovem a separação de segmentos sociais da cidade por
meio do ideal de comunidades entre iguais e do isolamento daqueles entendidos
como diferentes. Os espaços públicos negam os ideais modernos da universalidade
do seu direito de uso.
Por consequência, o novo padrão de segregação socioespacial serve de base
a um novo tipo de entendimento do que deva ser público e acentua as diferenças de
classe e as estratégias de separação.
Impulsionado pelo desenvolvimento econômico, o segmento continua a
produzir o modelo que levou a cidade de São Paulo ao caos que conhecemos. Em
outras palavras, continuamos a reproduzir manifestações espaciais de uma
sociedade desigual, economicamente segregada e fisicamente fragmentada e
dispersa, agora no âmbito macrometropolitano. São velhos modelos para novas
cidades.
As considerações aqui expostas, que se referem aos modelos adotados da
expansão urbana, tornam-se visíveis a partir do momento em que espacializamos os
dados do Graprohab na área delimitada pela Aglomeração Urbana de Jundiaí.
187
Com características próprias e peculiares, a Aglomeração Urbana de Jundiaí
possui grande parte do seu território em Área de Preservação Permanente (APP)41,
o que torna necessário um maior controle do uso e da ocupação do solo. Portanto,
com fontes de dados mais completas e confiáveis, é a parcela do território que une
as duas maiores regiões metropolitanas, de São Paulo e de Campinas. Por fim, é
um espaço em processo de profundas transformações na configuração do seu
tecido urbano por meio do segmento habitacional do imobiliário.
As transformações impostas a essa parcela do território, demonstradas,
conforme dados do Graprohab, de forma incisiva, deixam explícito o processo de
dispersão urbana nos mesmos moldes do modelo aplicado na Região Metropolitana
de São Paulo.
O Mapa 13, dentre outras informações, apresenta a mancha urbana.
Elaborado com os dados do Graprohab por predominância do tipo de
empreendimento, vertical e horizontal, mostra claramente o processo da ocupação
urbana dispersa entre São Paulo/Jundiaí/Campinas.
São Paulo e Campinas são cidades com forte predominância de
empreendimentos verticais implantados por meio de condomínios. Nas áreas de
transição entre essas duas cidades e Jundiaí, percebemos uma predominância de
ocupação horizontal por meio de condomínios horizontais e loteamentos (Gráfico
11). Essa dinâmica produz, além da dispersão e do esgarçamento do tecido urbano,
um processo acelerado de unificação das manchas urbanas de São
Paulo/Jundiaí/Campinas, configurando uma única cidade com administrações
distintas.
Segundo informações da Emplasa42, a unificação dessas manchas urbanas é
inevitável. A distância entre elas não ultrapassa 12 km.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí, constituída por meio da Lei Complementar
1.146/2011, integra a Macrometrópole Paulista, formada por 173 municípios. É uma
unidade regional de planejamento constituída pelos municípios de Cabreúva, Campo
Limpo Paulista, Itupeva, Jarinu, Jundiaí, Louveira e Várzea Paulista.
41Segundo o Código Florestal, Lei nº 12.651/12: “Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”. 42 EMPLASA. Empresa Metropolitana de Planejamento, Secretaria de Planejamento do Estado de São Paulo Disponível em <www.emplasa.sp.gov.br> Acesso setembro de 2012.
188
Portanto, é um espaço urbano de nível submetropolitano. Para efeito de
planejamento, tem no seu processo de desenvolvimento o DNA43 da expansão da
economia cafeeira. Ponto estratégico para o armazenamento e escoamento do café
para o Porto de Santos por meio da ferrovia Santos-Jundiaí, integra o eixo de
urbanização que une as duas principais regiões metropolitanas do Brasil e do
Estado, as de São Paulo e Campinas.
Estruturado inicialmente pelo traçado das linhas férreas, o processo de
desenvolvimento urbano torna-se especialmente relevante a partir do momento em
que promove as conexões rodoviárias pela implantação e melhoria das rodovias
Anhanguera e Bandeirantes, que ligam São Paulo, Jundiaí e Campinas; da rodovia
D. Gabriel Paulino Bueno, que faz a interligação com a Região Metropolitana de
Sorocaba; e da rodovia João Cereser, que se liga com a Microrregião Bragantina,
reforçando sua localização geográfica estratégica e central.
Segundo a edição de 09 de outubro de 2011 do jornal O Estado de São
Paulo, o aeroporto de Jundiaí tornou-se o centro da aviação executiva na
Macrometrópole. A demanda crescente dos últimos cinco anos inviabilizou o pouso e
a decolagem de pequenas aeronaves nos aeroportos de Congonhas e do Campo de
Marte.
Sua estrutura, sua localização e o seu microclima fazem com que o Aeroporto
de Jundiaí tenha 78 mil pousos e decolagens executivas por ano, mais que o dobro
de Congonhas (34 mil) e 63% do movimento total do Campo de Marte.44
É o centro da engrenagem de novos espaços urbanos, em processo de
integração e expansão. Sua rede urbana, sua localização estratégica e sua
infraestrutura regional sustentam setores industriais e de serviços, em especial a
logística de distribuição, representando, em 2011, o equivalente a 3% do PIB
estadual, o que confere à região e ao Aglomerado Urbano um protagonismo também
no cenário econômico.
De toda forma, a sua localização permite que a região continue a ser, do
ponto de vista geoeconômico, um importante entroncamento intermodal de
43 DNA ou ADN em português, é a sigla para ácido desoxirribonucléico, um composto orgânico cujas moléculas contêm as instruções genéticas que coordenam o desenvolvimento e o funcionamento de todos os seres vivos e de alguns vírus, e que transmitem as características hereditárias de cada ser vivo. Aqui neste trabalho, DNA está sendo utilizado no sentido de identificar o nascimento, a origem, do desenvolvimento urbano do município de Jundiaí e da região. 44 Jornal O Estado de São Paulo, edição de 09/10/2011, Caderno Metrópole, Aviação executiva migra para Jundiaí.
189
transportes rodoferroviários, por conta do Sistema Anhanguera/Bandeirantes e da
Linha 7 - Rubi, Luz-Jundiaí, da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
(CPTM). Essa linha promove o transporte de passageiros entre alguns dos
municípios que fazem parte da Aglomeração Urbana de Jundiaí, Campo Limpo
Paulista, Várzea Paulista e Jundiaí, com a cidade de São Paulo.
Mapa 13 - Aglomeração Urbana de Jundiaí – Mancha urbana
Fonte: Graprohab, 2014.
191
Jundiaí, cidade-referência, centro do Aglomerado Urbano, é o 4º entre os
melhores IDHs de São Paulo e o 11º entre os municípios do Brasil. Atrai pessoas em
busca de qualidade de vida e boas oportunidades de trabalho, e destaca-se por sua
expansão urbana descontínua por meio das novas formas de produção do espaço
protagonizado pelo segmento habitacional do setor imobiliário.
Composta por sete municípios, a Aglomeração Urbana de Jundiaí é a menor
dentre todas as regiões que fazem parte da Macrometrópole Paulista, entretanto
apresenta dinâmica de fluxos igual ou superior às demais regiões da
Macrometrópole, com volumes internos proporcionais aos que são observados nas
suas cidades mais importantes.
Algumas cidades da Aglomeração apresentam alta densidade populacional
(Tabela 14), como é o caso das três cidades atualmente conurbadas: Campo Limpo
Paulista, Várzea Paulista (ambas com 100% de área urbanizada) e Jundiaí (com
95% de área urbanizada).
Itupeva tem ampliado sua participação no contingente populacional da
Aglomeração Urbana de Jundiaí. De 4,51%, em 2000, ela subiu para 6,42%, em
2010. A cidade apresenta o maior índice de crescimento geométrico da região, da
ordem de 5,53% ao ano45, e surge como um novo vetor de crescimento, interligando
a Aglomeração Urbana de Jundiaí à Região Metropolitana de Sorocaba. Essa alta
taxa geométrica de crescimento apresentada por Itupeva se justifica pela
implementação do Distrito Industrial, implantado por conta das obras do gasoduto
Brasil-Bolívia, dentre outros atrativos turísticos e ambientais.
O desenvolvimento urbano e econômico de Itupeva, assim como o de Jundiaí,
vem atraindo um grande número de condomínios residenciais horizontais e
loteamentos destinados a segmentos da sociedade com maior poder aquisitivo, em
contrapartida ao vetor de crescimento rumo a Campo Limpo Paulista e a Várzea
Paulista.
Assim como em outros recortes da Macrometrópole, observa-se na Tabela 14
que, entre 1991 e 2010, a população total da área cresceu mais de 50%, muito
embora a intensidade média anual de crescimento tenha se reduzido ao longo do
período; de fato, a taxa média de crescimento demográfico passou de 2,47% ao ano,
entre 1991 e 2000, para 1,88% a.a., entre 2000 e 2010. Vale notar, ainda, que o
45 Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados do Estado de São Paulo – SEADE, 2010.
193
Majoritariamente, a rede hidrográfica do aglomerado é constituída pela Bacia
do Jundiaí e seus afluentes e, em menor escala, ao norte, pelo rio Atibaia.
São duas as unidades de conservação ambiental de âmbito estadual e federal
delimitadas na Aglomeração Urbana de Jundiaí: as APAs Jundiaí e Cabreúva.
Criada pela Lei Estadual nº 4.095, de 12 de junho de 1984, decreto nº 43.284,
de 03 de julho de 1998, a Área de Proteção Ambiental (APA) Jundiaí, com 493,3
km2, bioma da Mata Atlântica, engloba os municípios de Campo Limpo Paulista,
Itupeva, Jarinu, Jundiaí e Várzea Paulista.
A APA Cabreúva, criada por meio da Lei Estadual nº 4.023, de 22 de maio de
1984, decreto nº 43.284, de 03 de julho de 1998, possui área de 371,9 km2 e abriga,
além de Cabreúva, os municípios de fora da Aglomeração Urbana de Jundiaí
Indaiatuba, Itu e Salto.
Em 1991, por meio da Lei Municipal nº 3.672/91, regulamentada pelo decreto
municipal nº 13.196/92, a Reserva Biológica da Serra do Japi, que se sobrepõe às
APAs de Jundiaí e Cabreúva, também à APA Cajamar.
Criada pela Lei Estadual n° 4.055, de 1984, a APA Cajamar é uma extensão
das APAs Jundiaí e Cabreúva, configurando, de fato, uma única unidade de
preservação, com administrações distintas. Persegue os mesmos objetivos e
atribuições de conservação e preservação das outras APAs com as quais se integra.
(Mapa 15).
A APA Cajamar engloba parte da área que forma a Serra do Japi e a Serra
dos Cristais, composta por uma colina densamente vegetada que se estende pelas
regiões norte e noroeste do município.
A somatória das áreas das três APAs equivale a 998,35 km2, sendo que,
destes, 86,6% encontram-se dentro dos limites da Aglomeração Urbana de Jundiaí.
Por meio do censo demográfico de 2010, apurou-se uma população total de
698.724 habitantes residentes na Aglomeração Urbana de Jundiaí, cuja estimativa
projetada para 2013 seria de 751.428 moradores, um acréscimo equivalente a
52.704 habitantes que representa um aumento de 7,5% da população no período ou,
ainda, uma taxa de crescimento de 2,5% ao ano. Com 216.555 domicílios, sediou
3% da produção de unidades habitacionais e lotes do Estado, ofertando um total de
32.858 novas unidades, ou seja, 18% do total dos domicílios do aglomerado urbano
foram criados nos últimos 6 anos.
194
Estima-se que sua densidade demográfica gire em torno de 550,47 habitantes
por km², concentrando-se nas áreas urbanas mais consolidadas, principalmente na
periferia dos municípios, mais precisamente no entroncamento dos municípios de
Jundiaí, Várzea Paulista e Campo Limpo Paulista. É justamente nessa região que se
concentram o maior número de unidades habitacionais sem ou com apenas um
banheiro e a menor renda per capita do aglomerado urbano. De fato, se constitui no
bolsão de pobreza da região. Sua precariedade urbana, se comparada com outras
regiões metropolitanas, não chega a ser preocupante, entretanto, se a compararmos
com o restante da Aglomeração Urbana de Jundiaí, o quadro se configura como o
pior da região, foco de pobreza e violência urbana.
198
5.2 Assentamentos subnormais e investimentos públicos
Com base nos dados da Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo
(Tabela 15), que classificou os municípios por tipologias para conhecer o Grau de
Precariedade Habitacional no Estado e seu cruzamento com as informações que se
referem às necessidades habitacionais e com as do PIB municipal, foi possível
estabelecer situações que demonstram nossa realidade sob o ponto de vista das
economias mais dinâmicas, dos problemas habitacionais existentes e das pressões
demográficas em decorrência de suas taxas de crescimento.
Percebe-se, no entanto, que, dos 645 municípios do Estado, 123, ou seja,
19%, encontram-se no Grupo de Atenção com Alta Precariedade Habitacional. Esse
grupo é composto por grandes municípios, incluindo a capital e aqueles situados
próximos aos grandes centros urbanos regionais, e concentra 75% da população
estadual.
Ao espacializarmos esses dados (Mapa 9), fica evidente que a distribuição
dos problemas habitacionais no território paulista se concentra de maneira mais
dramática no território que se convencionou chamar de Macrometrópole Paulista,
justamente onde o Segmento Habitacional do Imobiliário concentrou 51% dos seus
investimentos e produziu 56% do total de unidades do Estado, entre os anos de
2007 e 2013.
Os critérios 46 utilizados, que definem assentamentos precários ou
subnormais, foram os mesmos utilizados pelo censo de 2010:
1) O setor especial de assentamento subnormal é um conjunto constituído
por, no mínimo, 51 (cinquenta e uma) unidades habitacionais (barracos, casas etc.)
carentes, em sua maioria, de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo
ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e
estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa.
46 Aglomerados Subnormais. IBGE - Censo Demográfico 2010.
200
Mapa 18 - Tipologia habitacional nos municípios do Estado de São Paulo
Fonte: FSEADE, 2009.
201
2) A identificação do assentamento subnormal deve ser feita com base nos
seguintes critérios:
a) Ocupação ilegal da terra, ou seja, construção em terrenos de propriedade
alheia (pública ou particular) no momento atual ou em período recente;
b) Pelo menos uma das seguintes características: urbanização fora dos
padrões vigentes – refletida por vias de circulação estreitas e de alinhamento
irregular –, lotes de tamanhos e formas desiguais, construções não regularizadas
por órgãos públicos e precariedade de serviços públicos essenciais.
3) Os assentamentos subnormais podem se enquadrar, observados os
critérios de padrões de urbanização e/ou de precariedade de serviços públicos
essenciais, nas seguintes categorias:
a) Invasão;
b) Loteamento irregular ou clandestino; e
c) Áreas invadidas e loteamentos irregulares e clandestinos regularizados em
período recente.
De toda forma, de acordo com os critérios adotados por levantamento da
Secretaria da Habitação do Estado, o quadro da precariedade urbana na
Aglomeração de Jundiaí não se traduz em uma situação grave. Mas ela requer
cuidados.
É sintomático que a precariedade esteja presente em maior número
justamente nos municípios do aglomerado cortados pela antiga São Paulo Railway:
Jundiaí, Várzea Paulista e Campo Limpo Paulista. No entanto, o maior percentual de
população em situação de precariedade está em Cabreúva. Essa população está
praticamente circunscrita ao distrito do Jacaré, que recebe o impacto da expansão
jundiaiense ao longo da rodovia SP-300 (Marechal Rondon) e detém o maior
contingente demográfico do município. Destaca-se, de forma inversa, o município de
Itupeva, onde não foram detectados setores subnormais ou precários (CENTRO DE
ESTUDOS DA METRÓPOLE, 2013).
Várzea Paulista e Jundiaí detêm 72% da população em condições
habitacionais precárias de toda a aglomeração. O impacto local, porém, é maior em
Várzea Paulista, onde 28% da população vive nessa condição; em Jundiaí, são
13%. O maior volume de setores precários, em ambos, ocupa áreas de maior
declive, na margem direita do rio Jundiaí. Destacam-se, em Jundiaí, São Camilo,
Nambi e Tamoio; e, em Várzea Paulista, o grande aglomerado de favelas e
202
assentamentos precários denominado Pacaembu. Outras concentrações de
assentamentos precários ocorrem na margem oposta do rio Jundiaí e da ferrovia,
em Várzea Paulista e em Campo Limpo Paulista.
Como um todo, são poucos os setores classificados pelo IBGE como
subnormais e/ou precários, na Aglomeração Urbana. Entre eles, chama a atenção a
favela linear no bairro Varjão ou Fazenda Grande, a qual ocupa um antigo leito
ferroviário em direção a Itupeva.
Entretanto, os levantamentos apresentados no trabalho realizado pelo
CEM/CEBRAP (CENTRO DE ESTUDOS DA METRÓPOLE, 2013) para a Emplasa e
a Secretaria da Habitação do Governo do Estado de São Paulo, visando à
identificação e caracterização dos problemas e das inadequações habitacionais nos
territórios dos municípios das Regiões Metropolitanas de São Paulo, Campinas,
Baixada Santista e Vale do Paraíba e Litoral Norte e da Aglomeração Urbana de
Jundiaí, por meio de estimativas calculadas sob a base de cartografias de
assentamentos subnormais e precários, utilizando metodologia aplicada pelo próprio
Centro de Estudos da Macrometrópole – CEM (2013) em um trabalho realizado para
o Ministério das Cidades no ano de 2007, possibilitou comparar com outros
municípios e regiões brasileiros:
a) a tipologia dos domicílios;
b) as precariedades e as inadequações em infraestrutura e serviços urbanos;
c) a população, a renda e as características das famílias;
d) a evolução dos assentamentos precários no período de 2000-2010 nos
municípios das Regiões Metropolitanas de São Paulo mais a Aglomeração
Urbana de Jundiaí.
A Tabela 16 demonstra, dentre outras questões, o peso desproporcional da
Região Metropolitana de São Paulo em relação às demais regiões, com 2.821.820
pessoas. Por outro lado, a Região Metropolitana da Baixada Santista, com 1,7
milhão de habitantes e 2.422 km² (o que corresponde a menos de 1% da superfície
do Estado), possui 338.844 pessoas morando em assentamentos subnormais ou
precários. Em números absolutos, o valor está próximo aos da Região Metropolitana
de Campinas, com 395.098 pessoas morando em assentamentos subnormais ou
precários, entretanto num território muito maior, com 3.645 km² e população de 2,7
milhões – 1 milhão a mais do que a Região Metropolitana da Baixada Santista que,
205
Entretanto, a despeito de a Aglomeração Urbana de Jundiaí e a Região
Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte apresentarem aumento relativo
expressivo no número dos assentamentos, são também as que contam com os
menores números absolutos do processo.
A somatória do número de pessoas residentes nos assentamentos
subnormais e precários, em 2000, era de 3,2 milhões de habitantes, que passou a
3,8 milhões em 2010. Os maiores crescimentos relativos ocorreram na Aglomeração
Urbana de Jundiaí e na Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte,
mas foram as Regiões Metropolitanas de São Paulo e de Campinas que
concentraram, em números absolutos, os maiores crescimentos, com 782 e 100 mil
domicílios em 2010, respectivamente.
Tais informações apontam para a diminuição da densidade domiciliar em
áreas precárias, que passou de 3,9 moradores por domicilio, em 2000, para 3,6, em
2010, na média das áreas pesquisadas. Na verdade, essa diminuição acompanha a
queda da densidade do conjunto da população, que passou de 3,5 para 3,2
habitantes por domicílio na década.
Novamente observou-se que os maiores crescimentos populacionais, em
termos proporcionais, ficaram por conta da Aglomeração Urbana de Jundiaí, em que
foram de 5,8% para 15,5%, e da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral
Norte, em que passaram de 2,1% para 6,7%. Aumento que, segundo a pesquisa,
pode significar uma melhora na qualidade dos dados de 2010 dos modelos
estatísticos, considerando o trabalho de atualização dos dados realizado pelo IBGE
nessas regiões. Por fim, vale destacar a queda da proporção relativa de
precariedade habitacional na Região Metropolitana de São Paulo. De 15,0%, em
2000, caiu para 14,5%, em 2010, quanto à população residente, ou de 13,4% para
12,9% em termos de domicílios.
No que se refere às taxas de crescimento populacional, as maiores em
assentamentos precários verificaram-se na Aglomeração Urbana de Jundiaí e na
Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte.
Com exceção da Região Metropolitana de São Paulo, nas demais regiões as
taxas apuradas em áreas precárias cresceram mais do que as do conjunto da
população, que cresceu 1,1% ao ano, enquanto que a população em precariedade
cresceu a 0,8% ao ano. Em todos os casos as taxas de crescimento de domicílios
foram superiores às da população precária, indicando redução da densidade desta.
206
Portanto, há que se destacar que o quadro apresentado representa uma certa
estabilidade do conjunto da região, embora a mesma estabilidade não exista em
regiões específicas.
Os dados que se referem à Região Metropolitana de Campinas apontam que
o elevado crescimento observado deve-se mais à sua expansão territorial do que ao
seu adensamento.
Por outro lado, o grande crescimento na Aglomeração Urbana de Jundiaí e na
Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte não se deve à população
presente em novas áreas precárias, mas ao seu adensamento.
É importante ressaltar que as diferenças entre as regiões da Macrometrópole
em relação aos gastos com manutenção e investimentos municipais em urbanismo e
habitação repercutem no grau de precariedade habitacional e urbana.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí e a Região Metropolitana da Baixada
Santista apresentam um percentual médio de gastos em urbanismo e habitação
superior ao total da Macrometrópole Paulista, ao passo que a Região Metropolitana
de Campinas está em um patamar inferior às demais regiões que compõem a
Macrometrópole.
Além disso, é importante destacar as diferenças observadas entre os gastos
realizados em urbanismo e habitação para os municípios dentro de cada uma das
regiões. A Tabela 19 indica que nas Regiões Metropolitanas de São Paulo, da
Baixada Santista e do Vale do Paraíba e Litoral Norte, existem grandes disparidades
entre os municípios com relação ao percentual de gastos nas rubricas de urbanismo
e habitação, ao passo que os municípios da Aglomeração Urbana de Jundiaí são
mais homogêneos em termos de investimentos e despesas.
Por outro lado, ao analisarmos os dados compostos da distribuição da
população no território do aglomerado urbano no que se refere à classe de renda,
espacializados no Mapa 17, notamos claramente que as pessoas com maior poder
aquisitivo se concentram na faixa central do município de Jundiaí, justamente onde
se concentra o maior número de empreendimentos na forma de condomínio vertical.
Também evidencia-se o que já vimos em São Paulo: quanto mais distante do
centro, menor a renda da população. Ao mesmo tempo em que a urbanização chega
ao centro de outras cidades, a renda volta a subir. São áreas de transição entre as
ocupadas por segmentos de menor poder aquisitivo e as de concentração de
segmentos da população com maior poder aquisitivo.
210
ocupação do solo provenientes do desenvolvimento da região, portanto estruturaram
e formataram o modelo da expansão urbana de Jundiaí e de sua aglomeração.
Se nas zonas de preservação ambiental criaram-se barreiras à expansão
urbana, impedindo, sobretudo, o seu adensamento, por outro lado foram atraídos
empreendimentos na forma de condomínios horizontais e loteamentos destinados a
parcelas da população de maior poder aquisitivo. Seus impedimentos para a
ocupação do solo da parcela expressiva do território favoreceram a expansão
urbana de baixa densidade, porém estimularam a ocupação mais densa nas áreas
não protegidas. O município de Jundiaí tem 95% do total de sua área urbanizada;
Campo Limpo Paulista e Várzea Paulista estão com 100% de seus territórios
urbanizados.
Nas duas últimas décadas, o processo de urbanização se manteve acelerado
e apresentou situações de grande diversidade no território da Macrometrópole,
destacando-se: interiorização do fenômeno urbano; acelerada urbanização das
áreas de fronteira econômica; crescimento das cidades médias; periferização dos
centros urbanos; e formação e consolidação de aglomerações urbanas de caráter
metropolitano e não metropolitano.
Tais manifestações resultam do processo de reestruturação econômica em
curso, cujos impactos se fizeram sentir, sobretudo, na estrutura do emprego urbano,
na dinâmica migratória e nos sistemas de comunicações e transportes.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí se coloca entre as principais economias de
São Paulo e do país. Inicialmente, seu processo de desenvolvimento se configura
por conta do excedente econômico da economia cafeeira do final do século XIX, das
ferrovias e da presença da mão de obra imigrante. Já nos anos 1940, a melhora da
acessibilidade por conta da reestruturação do seu sistema viário possibilitou a
implantação de um modelo de desenvolvimento baseado na instalação de Distritos
Industriais, que perdurou até meados dos anos 1980.
É nesse cenário de mudanças e crise econômica que o processo de
industrialização migra, acompanhando os eixos rodoviários. As novas indústrias se
aproveitam da localização geográfica estratégica da Aglomeração Urbana em
relação à malha viária com boa infraestrutura para sua implantação. Dados do
Ministério do Trabalho apontam para mais 796 unidades industriais implantadas, que
geram mais de 30 mil empregos formais; esse é o segundo segmento que mais
emprega na região.
211
Por outro lado, esse modelo de desenvolvimento industrial promove a
expansão das atividades ligadas ao setor terciário, vinculado à atividade industrial, a
empreendimentos comerciais de grande porte, centros de logística e instituições
financeiras e de ensino.
A partir do final da década de 1990, o setor terciário passa a utilizar-se dessas
vantagens estratégicas por meio da instalação de um grande número de Centros de
Distribuição, o que se constituiu também num importante polo logístico no Estado de
São Paulo.
A indústria vem aparentemente perdendo força na geração de empregos para
o setor terciário, porém este se configura subordinado aos interesses da indústria,
nas últimas décadas. O Aglomerado vem perdendo unidades industriais, mas em
seu lugar tais empresas deixam no município uma unidade de Centro de
Distribuição. É o caso, por exemplo, da Vulcabrás que, adquirida pelo grupo
Grendene, mudou sua unidade industrial para a cidade de Sobral, no Ceará e, no
antigo local de fabricação, montou um centro de distribuição de calçados do grupo.
Da mesma forma a CICA, que foi adquirida pela Unilever, transferiu a unidade de
produção para o Estado de Goiás, porém deixou no município o seu centro de
distribuição.
Portanto, a sua urbanização e o seu sistema urbano são sínteses de um
longo processo de mudança territorial, no qual a dinâmica e as alternativas de
localização das atividades econômicas têm um importante papel indutor,
entendendo-se a urbanização como parte integrante dessas condicionantes.
A questão central é que as tendências da urbanização e o sistema urbano
macrometropolitano incorporam as transformações espaciais da economia. Dessa
forma, procedeu-se à análise das transformações na dimensão espacial do
desenvolvimento da Aglomeração Urbana de Jundiaí, explorando suas relações com
a urbanização e a dinâmica demográfica do período recente, qualificando, assim, as
determinantes do processo de expansão urbana que se desenvolve por meio de dois
instrumentos de parcelamento do solo: o loteamento e o condomínio.
O loteamento tradicional, largamente utilizado como forma de espraiamento
de nossas cidades, é o principal instrumento de expansão urbana horizontal
atualmente, sobretudo nos aglomerados urbanos. É destinado a segmentos da
sociedade com menor poder aquisitivo e implantado em larga escala nas franjas das
212
grandes cidades e dos municípios com menos de 100 mil habitantes, configurando-
os com um perfil de cidade-dormitório.
Os condomínios, sobretudo verticais, forma encontrada para promover a
compactação da cidade sobre a matriz do lote urbano, têm como destino o
atendimento das classes de maior poder aquisitivo. Localizados nas áreas urbanas
consolidadas, apoiam-se na escassez de áreas na porção consolidada das cidades
para a implantação de loteamentos ou condomínios horizontais e na necessidade de
otimização das áreas mais valorizadas, para produzir o maior número de unidades
habitacionais possível por imóvel disponível.
Dos 6.127 domicílios subnormais, ou 2,78% do total dos domicílios existentes
no aglomerado, 87% ficam no município de Jundiaí e 13% do total no município de
Várzea Paulista. Entretanto, todos eles se concentraram no entroncamento desses
municípios, ao longo do eixo ferroviário que segue para Campo Limpo Paulista. Ou
seja, se consolidam no bolsão de pobreza já mencionado, por conta do seu
adensamento e da concentração da população de menor renda.
Essas informações, obtidas junto à Emplasa47, aparentam certa diferença com
as informações disponibilizadas pela Secretaria de Habitação do Governo do Estado
do São Paulo. A diferença se estabelece por conta de metodologias diferentes
utilizadas entre os censos de 2000 e de 2010. De toda forma, a diferença entre
critérios e metodologia, a despeito da diferença dos números absolutos, não
representa alteração no quadro geral do aglomerado, que continua a ser entendido
como um quadro estável e incomparavelmente melhor do que o de outras regiões.
De toda forma, o que se entende por habitação precária envolve situações
distintas, tais como favelas, loteamentos clandestinos e/ou irregulares, e cortiços em
avançado estado de degradação. Tal entendimento ampliou a classificação e a
estimativa aferida do número de habitações subnormais, mesmo que sobre a base
de dados censitários do IBGE, chegando a um resultado muito maior do que os
aferidos anteriormente. Portanto, uma determinada informação sobre a mesma base
de dados divulgados em períodos distintos pode ser diferente, o que não significa
que esteja errada.
47 EMPLASA – Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A, do Estado de São Paulo.
213
A inadequação habitacional, hoje, é entendida como uma situação em que os
problemas podem ser resolvidos mediante ações alternativas à substituição da
unidade habitacional, por meio de reformas, ampliações ou outras melhorias.
Por sua vez, nota-se, também, a baixa densidade demográfica nas áreas de
preservação, contrariamente ao que acontece em outras regiões, o que demonstra
um certo controle em relação ao seu uso e a sua ocupação, conforme o que
estabelece a legislação ambiental.
5.3 O mercado formal do segmento habitacional
O desenvolvimento da rede urbana no Estado de São Paulo, em especial na
Macrometrópole, está vinculado ao processo de concentração e desconcentração
espacial da metrópole paulista rumo ao interior, ocorrido nos últimos trinta anos.
Segundo Nestor Goulart Reis (2007, p. 13), A partir das observações e descrições referentes às morfologias urbanas das áreas em estudo, pode-se distinguir algumas estruturas espaciais, identificando-as com o que Dematteis denominou ‘difusão reticular’: Campinas; Sorocaba; São José dos Campos; Limeira; Jundiaí; Araraquara / São Carlos e Mogi-Guaçu / Mogi-Mirim. São aglomerações urbanas não-metropolitanas, muito ou relativamente próximas da área metropolitana de São Paulo, e localizadas ao longo dos eixos rodoviários mais modernos e de circulação mais rápida.
Ainda segundo Nestor Goulart, do ponto de vista demográfico ocorreu um
processo que se convencionou chamar de desconcentração concentrada, que nada
mais é do que um maior crescimento populacional dos núcleos urbanos que
gravitam ao redor da sede de Regiões Metropolitanas que, via de regra, denominam-
se aglomerações urbanas, contrapondo-se a outros centros urbanos não integrantes
de aglomerações.
A desconcentração e a reconcentração demográfica seguem os eixos
rodoviários mais modernos e de circulação mais rápida que fazem a ligação entre a
metrópole e demais regiões do Estado, num raio de até 200 km de distância.
É um processo de redistribuição populacional num mesmo sistema urbano,
por conta da melhoria dos meios de locomoção que proporcionam o deslocamento
entre pontos cada vez mais distantes num espaço de tempo cada menor. Promovem
214
movimentos pendulares necessários às atividades da vida cotidiana de centenas de
pessoas que trabalham, estudam ou exercem suas tarefas em mais de uma cidade.
As implicações desse processo reforçam os interesses fundiários e
imobiliários da produção de uma cidade cujas limitações não se estabelecem mais
pelo perímetro administrativo de um único município, mas caracterizam-se pela
constituição de tecidos urbanos muito mais extensos, mais difusos e descontínuos,
de âmbito regional, que invariavelmente se associam à descontinuidade do tecido
urbano.
Se de um lado tais implicações geram novas formas de produção do espaço e
constituem tecidos urbanos que se distinguem por sua descontinuidade territorial,
por outro impulsionam dinâmicas que ampliam as formas de segregação e dispersão
socioespacial. No entanto, esse tecido urbano que transbordou da cidade sobre as regiões circundantes deu origem a uma urbanização (extensiva e dispersa) que ao mesmo tempo estendeu e integrou também a práxis urbana, uma prática política e socioespacial própria da vida quotidiana no espaço urbano-industrial. Estendendo-a ao espaço social como um todo. À medida que o tecido urbano se estendeu sobre o território, levou com ele os germes da polis, da civitas, da práxis urbana que era própria e restrita à cidade (REIS; TANAKA, 2007, p. 247).
Por sua vez, é na faixa leste da Macrometrópole, entre as Regiões
Metropolitanas de Campinas e de São Paulo, que notamos de maneira mais
evidente e ostensiva o processo de conurbação, por conta da expansão urbana
dispersa entremeada pela Aglomeração Urbana de Jundiaí, resultante das
implicações já demonstradas.
Complexa e dinâmica, a Aglomeração Urbana de Jundiaí une o maior sistema
urbano brasileiro, articulado em rede, com relações econômicas e sociais muito
definidas e interligadas pelos principais eixos rodoviários do Estado e do Brasil.
Epicentro de um processo iniciado nos últimos seis anos, após o destravamento do
crédito imobiliário, a partir do qual cerca de 1 milhão de famílias conseguiram
viabilizar a compra de sua moradia.
Depois de seis anos em alta, a compra de uma unidade habitacional está se
tornando algo inacessível para a grande parte das pessoas. Há milhões de
215
apartamentos novos e vazios nas grandes cidades e milhares de interessados sem
condições de adquiri-los.
O levantamento mostra que o preço dos imóveis continua crescendo. A
valorização média foi de 12%, em 2013, o mesmo percentual do ano anterior. Essa
análise nos coloca duas questões. A primeira é a de que este processo não
aconteceu de maneira equânime no território brasileiro. Se de um lado os preços
aumentaram em São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Florianópolis, por outro
lado, caíram em basicamente todas as grandes cidades do Nordeste e no Distrito
Federal. A segunda questão refere-se ao fato de termos saído de uma fase de
euforia para entrarmos em outra mais conectada com a realidade.
Em média, os imóveis do segmento habitacional dobram de preço a cada seis
anos. Nesse mesmo período, o rendimento médio da população brasileira cresceu
menos que 30% e o seu endividamento saltou de 27%, em 2007, para os atuais
44%.
Em termos absolutos, os imóveis no Brasil ainda são relativamente baratos,
se comparados com os padrões internacionais. O preço médio do m2 nas maiores
cidades brasileiras equivale a 3.500 dólares, metade do de Xangai, na China, e 80%
inferior ao de Nova York. Também é menor que o de Istambul, na Turquia, e que o
da Cidade do Cabo, na África do Sul. Num ranking entre 94 países feito pela
consultoria britânica Global Property Guide, estamos na 41ª posição.
Mas o problema principal surge no momento em que comparamos o preço
dos imóveis com a renda da população.
No Rio de Janeiro, o valor médio do m² equivale a 5 vezes o salário médio
mensal. Em média, é maior que na maioria das cidades dos Estados Unidos, da
Europa e da América Latina. Em Londres e Paris, a proporção é de 1m² para cada
três meses de salário.
O brasileiro precisa economizar, em média, 13 anos de salário para comprar
um imóvel de 90 m². A média mundial é de 10 anos (Editora Abril, 2014).
É evidente que a maior disponibilidade de crédito tem proporcionado o
aumento do número de possíveis compradores. Por outro lado, o aumento
exacerbado dos preços exclui parte desses potencias compradores.
Segundo demonstra a pesquisa Fipe publicada pela revista Exame (Editora
Abril, 2014), em 2008, 12,5% das famílias paulistanas conseguiam comprar um
216
imóvel de 60 m² com entrada de 20%, financiando o restante. Esse percentual caiu
para 8% em 2012.
Nessas condições, São Paulo tem potencial para a venda de 26.000
unidades/ano, mas continua produzindo mais do que suas possibilidades de
consumo. Em 2013, produziu 33.000 unidades. No entanto, estima-se que 18% dos
imóveis negociados são devolvidos por dificuldades de pagamento.
A alternativa buscada para essa realidade começa a ser desenhada por meio
da produção de unidades habitacionais menores, abaixo de 40 m², com apenas 1
dormitório, área de lazer e serviços de quarto inclusos, com valor de venda médio de
R$ 20.000 por metro quadrado.
No Brasil de hoje, há um misto de otimismo, se comparado ao resto mundo,
com decepção, se comparado às previsões de crescimento econômico do governo.
Por sua vez, à exceção da cidade de Santos com queda de 5% dos valores
dos imóveis, todas as demais cidades que compõem a Macrometrópole se
valorizaram. Bertioga é a cidade que registra maior valorização dos imóveis do
segmento habitacional, com alta de 24,6%. Essa valorização, nos últimos 12 meses,
se deve primordialmente ao lançamento, na Riviera de São Lourenço, de um
complexo imobiliário autônomo que se caracteriza como o destino da classe média
da capital paulista para o litoral norte do Estado.
Em seguida, os imóveis do segmento habitacional em Taboão da Serra,
região Metropolitana de São Paulo, valorizaram-se com alta de 18,7%. Essa
valorização deve-se aos investimentos do Governo do Estado por conta da
implantação da linha amarela do metrô com ponto final de parada na cidade.
Por fim, em terceiro lugar entre as cidades em que os imóveis do segmento
habitacional do setor imobiliário mais se valorizaram está Jundiaí, com alta de
18.1%.
Diferentemente das ocorrências que promoveram a valorização dos imóveis
de Bertioga e Taboão da Serra, que seguiram a lógica de investimentos pontuais por
meio das iniciativas privada ou governamental, Jundiaí é parte de uma dinâmica
regional de desenvolvimento e valorização imobiliária, resultado de um processo
mais equilibrado, estável e duradouro. Sua localização privilegiada transformou o
Aglomerado Urbano no elo de transição entre duas das mais importantes Regiões
Metropolitanas do Brasil, São Paulo e Campinas.
217
5.4 Síntese
A Aglomeração Urbana de Jundiaí possui 216.655 domicílios. Destes,
251.162 unidades, 99,36% do total, correspondem a domicílios permanentes. Os
domicílios representados por residências térreas correspondem a 85,54% do seu
total.
Os domicílios representados por apartamentos por conta da implantação dos
condomínios verticais representam 9,69% e estão concentrados nas áreas centrais,
com melhor infraestrutura e, portanto, as mais valorizadas da região, conforme o
Mapa 22.
Os domicílios na forma de condomínios horizontais correspondem a 1,99%,
ou 4.381 imóveis, que estão localizados, basicamente, no município de Jundiaí e
Louveira.
Por meio da comparação das informações explicitadas no Mapa 11, que trata
da Ocupação Horizontal na Aglomeração Urbana de Jundiaí, com o Mapa 21, que
espacializa os dados referentes aos Condomínios Horizontais no Aglomerado,
notamos que a região segue o padrão tradicional da dispersão e da segregação
socioespacial, de forma que:
a) a ocupação urbana mais densa por conta da implantação de grandes
loteamentos segue o eixo ferroviário Jundiaí/Várzea Paulista/Campo
Limpo Paulista, eixo de concentração da pobreza na região. Também
concentra o maior número de unidades habitacionais inadequadas e
subnormais.
b) os condomínios horizontais, por sua vez, seguem o caminho oposto.
Ocupam as parcelas mais valorizadas do território, seguindo,
majoritariamente, rumo ao município de Louveira e, numa escala
menor, mas em crescimento, os caminhos rumo a Itupeva e Cabreúva.
Por sua localização privilegiada e por seu dinamismo econômico, a
Aglomeração Urbana de Jundiaí não só registra a maior média de crescimento
populacional da Macrometrópole, como também se destaca pelo número de
movimentos pendulares48 por motivos de trabalho e estudo interno, proporcionais
48 IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico, 2010.
218
aos observados nas principais Regiões Metropolitanas do Estado. Apenas Jundiaí,
município sede do aglomerado e polo catalisador das viagens pendulares da região,
concentra 22.238 viagens/dia.
Portanto, o aglomerado apresenta-se como um território denso, mas
descontínuo, de áreas urbanizadas, e articulado, de forma heterogênea, pela
intensificação do fluxo de pessoas, mercadorias e informações, formando, muitas
vezes, espaços fragmentados e policêntricos, de acordo com os atrativos
específicos dispostos no território.
220
Percebemos com maior nitidez a dinâmica da expansão urbana pelo
segmento habitacional do imobiliário na Aglomeração Urbana de Jundiaí por meio
dos dados referentes a novos empreendimentos imobiliários licenciados na forma de
condomínios e loteamentos territorializados (Mapa 22) sobrepostos às informações
que dizem respeito ao uso e à ocupação do solo.
Portanto, podemos afirmar, com base nas informações já obtidas, que:
1) a característica policêntrica da Aglomeração Urbana de Jundiaí e todo
o seu processo de desenvolvimento regional estão direta ou
indiretamente relacionados à reverberação das ações ocorridas no
município-sede, conforme dados econômicos e de migração pendular
aqui apresentados;
2) a ocupação das APAs que envolvem os municípios de Jundiaí,
Cabreúva e se estendem até Cajamar, a despeito da pressão
imobiliária, continuam sob controle e num grau de preservação
bastante razoável;
3) a Aglomeração Urbana de Jundiaí segue o padrão da dispersão urbana
tradicional, com condomínios verticais nas áreas centrais mais
valorizadas e loteamentos ou condomínios horizontais na periferia ou
nos municípios do entorno;
4) a concentração da pobreza na região, também produto do
adensamento populacional de maior envergadura por conta da
desvalorização das áreas lindeiras aos eixos ferroviários, se dá em
parte de Jundiaí, rumo à Várzea Paulista e Campo Limpo Paulista;
5) os municípios-satélite transformaram-se em municípios-dormitório,
fornecedores de mão de obra, por conta da implantação de novos
loteamentos na região, sobretudo, no município-polo, conforme
demonstrado através dos movimentos pendulares de parte expressiva
da população;
6) a região tem a maior média de crescimento populacional da
Macrometrópole, por conta da geração de bons empregos, dos mais
qualificados e com melhor remuneração;
7) a Aglomeração Urbana de Jundiaí é objeto de migração, devido à
qualidade de vida que oferta, à sua boa infraestrutura e à oferta de
empregos mais qualificados para a classe média com bom poder
221
aquisitivo que visa à moradia, seja em condomínios verticais, em
condomínios horizontais ou mesmo nos loteamentos localizados nas
cidades-satélite;
8) o segmento habitacional do imobiliário é o agente estruturador do
processo da expansão urbana na região. É a causa e a consequência
factual da descontinuidade, da fragmentação e do esgarçamento do
seu tecido urbano.
225
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir das transformações urbanas observadas na Aglomeração
Urbana de Jundiaí em decorrência da atuação do segmento habitacional do
setor imobiliário, buscamos identificar os meios e as condicionantes pelas
quais um indivíduo escolhe a localização geográfica da sua moradia.
Adotamos em nosso trabalho premissas preconizadas por Keynes (1996), as
quais consideram que os condicionantes relacionados à localização da
moradia no território não se restringem às questões econômicas, mas a um
conjunto de fatores que compõem uma determinada lógica comportamental
por meio da qual se promove a homogeneização de partes do território
segundo as condições socioeconômicas das famílias.
Do ponto de vista liberal, sob a ótica da mão invisível do mercado49, a
teoria da localização residencial é capaz de produzir uma certa ordem
urbana, a partir do caos dos desejos individuais.
Por sua vez, Flávio Villaça (2012) preconiza que a composição do
espaço, por conta da sua homogeneização, pode ser entendida de duas
formas, quais sejam: por meio da cidade dispersa e segmentada, ou por meio
da cidade segregada, em decorrência da divisão social do espaço. Tanto
uma como a outra forma de composição do espaço resultam de um
posicionamento ideológico de quem observa a configuração mercantil do
imobiliário.
Para Pedro Abramo (2001), o processo de escolha para aquisição de
um imóvel residencial possui conotação autorreferencial conforme famílias de
mesmo perfil que, por sua vez, são antecipadas pelo mercado.
Nestor Goulart Reis (2006) argumenta que a atuação do mercado
passa por um processo de modernização com características industriais e
procedimentos que correspondem aos padrões dos empreendimentos
implantados nas áreas de dispersão e que a sua expansão deve ser
compreendida e explicada por meio de duas formas, em escalas distintas,
49 Mão invisível foi um termo introduzido por Adam Smith em "A Riqueza das nações"
para descrever como numa economia de mercado, apesar da inexistência de uma entidade coordenadora do interesse comunal, a interação dos indivíduos parece resultar numa determinada ordem, como se houvesse uma "mão invisível" que os orientasse.
226
mas interligadas. A primeira, no âmbito metropolitano ou regional devido à
expansão de áreas urbanas que se configuram por polos ou núcleos
entremeados por vazios e a consequente redução das densidades de
ocupação do solo; a segunda, por conta das alterações do tecido urbano,
aqui entendidas como manifestações que definem e modificam as relações
entre os espaços coletivos ou públicos e espaços privados.
De toda maneira, os elementos capazes de explicar o processo de
desconcentração espacial observados até este momento, além de complexos
e diversificados, são, aparentemente, contraditórios. O exemplo das
ocorrências na Aglomeração Urbana de Jundiaí é emblemático para entender
o processo de dispersão e esgarçamento do tecido urbano em São Paulo,
por estar localizada a meio caminho das regiões metropolitanas de São Paulo
e de Campinas, duas das maiores metrópoles brasileiras;. ela ainda promove
a interligação de outras duas regiões metropolitanas do Estado, as regiões
metropolitanas de Sorocaba e do Vale do Paraíba e Litoral Norte.
Essa Aglomeração também se configura como centro geográfico da
região chamada Macrometrópole Paulista, parcela territorial mais rica do
país, a qual concentra 82%50 do PIB estadual, 27%51 do nacional e 51% de
todos os investimentos do segmento habitacional do imobiliário,
representando 56% do total de unidades produzidas no Estado.
Desta forma, a Aglomeração Urbana de Jundiaí, com 3% do PIB
estadual, está no centro de uma das áreas economicamente mais dinâmicas
e valorizadas do Brasil, o que restringe e seleciona o acesso à terra e à
moradia de parcelas expressivas da população. Tal constatação se confirma,
primeiro pelo PIB per capita de sua população ser de R$ 40.699,00, 29%
maior que o da região metropolitana de São Paulo, e 41% maior que o da
média estadual. Segundo, pelo IDH dos municípios que compõem o
Aglomerado, que traduz a excelência de seu desenvolvimento urbano,
quando comparado com as demais regiões que compõem a Macrometrópole,
apoiando-se na condução do segmento habitacional do imobiliário, através da
implantação de condomínios de médio e alto padrão.
50Disponível em <www.emplasa.sp.gov.br> Acesso em 10/2012. 51 Ibid.
227
Seu desenvolvimento urbano, devido aos valores que omitem a cidade
real, está direcionado à implantação de empreendimentos para as classes de
média e alta renda residentes em Jundiaí e que flutuam entre as metrópoles,
confirmando as afirmações de Milton Santos (1996) de que, a oferta de novos
produtos do segmento habitacional do imobiliário é, invariavelmente,
direcionada a segmentos da sociedade já atendidos em suas necessidades
habitacionais.
Podemos afirmar que, do ponto de vista dos dados disponibilizados
pelo Graprohab, a dispersão na Aglomeração Urbana de Jundiaí aconteceu
em decorrência da implantação de empreendimentos condominiais verticais e
não verticais de média e alta renda.
Todavia, o desenvolvimento urbano da Aglomeração Urbana de
Jundiaí tem como ponto de partida o processo de desconcentração industrial
decorrente da desaceleração da economia ocorrida a partir da primeira
metade dos anos 1970, cujos efeitos negativos foram registrados nas regiões
e nos Estados mais industrializados do país, por conta da desconcentração e
reconcentração industrial.
Esse processo de desconcentração se estrutura pela fuga expressiva
no número de indústrias dos grandes centros urbanos, causada pelas
políticas setoriais que promovem incentivos fiscais e financeiros e pelas
políticas de desenvolvimento regional que, dentre outras vantagens
locacionais, ofertam melhores condições de infraestrutura de transportes e
comunicações, acenando com a possibilidade da exploração de recursos
naturais, benefício desconsiderado pelo sistema produtivo, até então.
Indovina (2004) atesta em seus trabalhos que o desenvolvimento
econômico, representado pela expansão industrial, promove alterações no
meio urbano, por conta de processos migratórios. A confirmação desse
processo se reforça pela pesquisa realizada pelo IPEA (1999) entre os anos
de 1970 e 1991, a qual aponta que foi nos centros urbanos constituídos por
cidades médias, com boa infraestrutura e fácil acesso, que o processo de
desconcentração industrial se impôs como limite do seu espraiamento
territorial.
De toda forma, as transformações urbanas de caráter regional
decorrentes da desconcentração industrial promoveram mudanças e
228
reformulação dos conceitos paramétricos de análises, tais como recortes
territoriais, condições geográficas, movimentos migratórios e pendularidade,
novos tipos de indicadores e pesquisas, confirmando a tese do arquiteto
espanhol Oriel Borhigas (2008) de que o crescimento, em razão das
transformações produtivas, muda a vida das pessoas, que passam a viver em
mais de uma cidade.
Ou melhor, são cidades sem limites visíveis, cujos territórios são
fragmentados, não necessariamente contíguos, que têm formas variadas e
irregulares que tanto podem ser mono como policêntricas, com centenas ou
mesmo milhões de pessoas. Esse conceito superou a tradicional concepção
de que a evolução urbana corresponde a um único município. Nas regiões
metropolitanas, por exemplo, a uma única cidade correspondem diversos
municípios.
Esta realidade pautou discussões que conduziram a redefinição dos
recortes territoriais e a criação de novas regiões metropolitanas e/ou
aglomerados urbanos. Tais circunstâncias objetivam responder efetivamente
às necessidades emergentes de ações preventivas, corretivas e planejadas,
na escala supramunicipal, que possibilitem a compreensão das dinâmicas
urbano-regionais, bem como suas implicações.
Por sua vez, a Aglomeração Urbana de Jundiaí, um espaço
submetropolitano, criado em 24 de agosto de 2011, pela Lei Complementar
Estadual nº 1.146, é o resultado de diferentes padrões espaciais de
ocupação, em razão de seu histórico. Sua urbanização avançando sobre
antigas áreas rurais, estabelece processos permanentes de redefinição de
usos ao longo do tempo, graças ao seu caráter locacional estratégico,
configurando a descontinuidade urbana do seu território em direção a
Campinas, via Louveira, Itupeva e Cabreúva, através de condomínios
horizontais de alto padrão, e rumo a São Paulo, sentido Campo Limpo
Paulista e Várzea Paulista, através de loteamentos populares.
Em outras palavras, a ocupação horizontal na Aglomeração Urbana de
Jundiaí configura-se por sua maior densidade, formando grandes
loteamentos às margens do eixo ferroviário Jundiaí/Várzea Paulista/Campo
Limpo Paulista, zona de concentração da pobreza e de unidades
habitacionais inadequadas e subnormais. A sua precariedade urbana, se
229
comparada com outras regiões metropolitanas, não chega a ser preocupante.
Entretanto, se compararmos com o restante da Aglomeração Urbana de
Jundiaí, o quadro se configura como o pior da região, foco da pobreza e da
violência urbana. São 6.127 domicílios subnormais, 2,78% do total dos
domicílios existentes. Destes, 87% estão no município de Jundiaí e 13% no
município de Várzea Paulista, concentrando-se ao longo do eixo ferroviário
sentido Campo Limpo Paulista.
Os condomínios horizontais de médio e alto padrão seguem no sentido
oposto, rumo ao município de Louveira e, numa escala menor, mas em
crescimento, os caminhos rumo à Itupeva e Cabreúva.
Por sua vez, os obstáculos instituídos à expansão urbana ‒ por conta
da legislação nas áreas ambientalmente preservadas, impedindo sobretudo o
seu adensamento ‒ ao mesmo tempo que atraíram empreendimentos na
forma de condomínios horizontais e loteamentos destinados a parcelas da
população de média e alta renda, ou seja, induzindo a expansão urbana de
baixa densidade, estimularam a ocupação mais densa nas áreas não
protegidas.
Quanto aos condomínios verticais, que representam 9,69% do total
dos domicílios existentes na Aglomeração Urbana, localizados, a maior parte
nas zonas urbanas consolidadas do município de Jundiaí, destacam-se pela
qualidade do seu mosaico de externalidade, que lhes confere a condição de
estarem nas áreas mais valorizadas da região.
Manifestados sobre matriz de um parcelamento preexistente, os
condomínios verticais possuem uma forte conotação autorreferencial, que é
antecipada por um mercado movido por percepções futuras que levam um
indivíduo a escolher o seu local de moradia, confirmando seu papel de
centros dinâmicos do capital imobiliário.
É por meio dessa configuração que a menor das Aglomerações
Urbanas - com 1.269 km2, 698.724 habitantes (IBGE, censo 2010), cuja
estimativa projetada para 2013 foi de 751.428 moradores, registrando um
acréscimo equivalente a 52.704 habitantes, o que representa um aumento de
7,5% da população no período, ou ainda, uma taxa de crescimento de 2,5%
ao ano, e com o maior PIB per capita dentre todas as demais regiões que
compõem a Macrometrópole ‒ licenciou, de 2007 a 2013, 38.449 unidades
230
habitacionais, o equivalente a 18% do total dos seus domicílios existentes.
Destes, 22.135 são unidades em condomínios, ou seja, seguramente, 57,5%
da oferta habitacional devem-se à produção de unidades em condomínios
verticais ou horizontais destinados a segmentos com maior poder aquisitivo
de média e alta renda. O que não significa, no entanto, que a oferta de
16.314 lotes esteja direcionada apenas à população de baixa renda.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí participou com 4,1% da produção
do número de condomínios licenciados na Macrometrópole e produziu 4,4%
do número de unidades, demonstrando que empreendimentos circunscritos a
este território, configuram-se por serem de maior porte e majoritariamente
verticais, dotados de serviços e atividades diversas, conhecidos como
condomínios/clubes e direcionados ao consumo das classes média e
média/alta. Tais informações se consolidam por meio da constatação de que
a Aglomeração Urbana de Jundiaí possui uma média de 295 unidades
habitacionais por condomínio, superada apenas por São Paulo, com 324
unidades.
A expansão urbana horizontal na figura dos empreendimentos na
modalidade de loteamentos, assim como no caso dos condomínios,
estabelece uma nova relação entre área urbana e rural.
No caso da Aglomeração Urbana de Jundiaí, essas alterações se
configuram, em primeira análise, pela diminuição de 50% da sua área rural
nos últimos 20 anos, que só não foi maior por conta das áreas
ambientalmente protegidas. As áreas rurais ficam encravadas entre grandes
extensões de áreas urbanas e passam a ter uma relação periférica com a
cidade. Tornam-se territórios em que as atividades rurais e urbanas se
misturam. Passam a ter funções urbanas, estando fora das áreas urbanas.
Por outro lado, a média das áreas para a implantação de loteamentos
que é de 267.943 m2, é portanto superior à média da Macrometrópole, que é
de 250.321 m2. Ou seja, a área média dos lotes por loteamento é de 517 m2,
o que, convenhamos, não se trata de lotes populares destinados a
empreendimento de interesse social ou segmentos baixa renda.
De toda forma, tal constatação não significa que todos os loteamentos
estejam direcionados a segmentos com maior poder aquisitivo. Entretanto,
não podemos ignorar que, pelo tamanho médio dos seus lotes, pela
231
dimensão média das glebas parceladas e pelos locais implantados, são
empreendimentos que avançam, não apenas sobre áreas rurais, como
também, por se tratarem de empreendimentos de baixa densidade, sobre
áreas ambientalmente protegidas.
Por sua vez, aproveitando-se da localização geográfica estratégica em
relação à malha viária, o processo de industrialização desenvolvido por meio
de setores produtivos diversificados a partir dos anos 1980 que, segundo
dados do Ministério do Trabalho, gera mais de 30 mil empregos formais, e
também promove a expansão das atividades ligadas ao setor terciário,
vinculado à atividade industrial, a empreendimentos comerciais de grande
porte, a centros de logística e a instituições financeiras e de ensino.
Portanto, a sua urbanização e o seu sistema urbano são sínteses de
um longo processo de mudança territorial, no qual a dinâmica e as
alternativas de localização das atividades econômicas têm um importante
papel indutor, entendendo-se a urbanização como parte integrante dessas
condicionantes.
Pode-se afirmar que, devido à sua localização, a região continuará a
ser, do ponto de vista geoeconômico, um importante entroncamento
intermodal do transporte rodoferroviário, por meio do Sistema
Anhanguera/Bandeirantes e da Linha 7 - Rubi, Luz – Jundiaí, da Companhia
Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), que promove o transporte de
passageiros entre os municípios que fazem parte da Aglomeração Urbana de
Jundiaí com a Cidade de São Paulo.
De todo modo, o volume dos movimentos pendulares indicam que,
dentre as concentrações urbanas médias no Brasil, a Aglomeração Urbana
de Jundiaí, com apenas 7 municípios, está classificado em 2º lugar, com
22.238 viagens/dia, volume que equivale aos observados nas principais
regiões metropolitanas do Estado. Esse fato demonstra ser este um polo de
atração e geração de empregos, com fácil acesso, formando uma rede de
cidades geograficamente situadas numa posição privilegiada ao longo de
rodovias e que se articulam num intrincado sistema funcional,
interdependentes de conexões e fluxo de escala macrometropolitana. Um
importante indicador são os dados sobre migração que sugerem a sua
incorporação ao universo do mercado de terras para fins habitacionais.
232
No que se refere a movimentos migratórios, a região ostenta a maior
média de crescimento demográfico da Macrometrópole, sobretudo nos
municípios que ficam no entorno de Jundiaí. Itupeva, por exemplo, ampliou a
sua participação no contingente populacional da região, passando de 4,51%,
em 2000, para 6,42%, em 2010, com crescimento médio na ordem de 5,53%
ao ano. Segundo demonstram os dados censitários de 2010, a taxa média de
crescimento demográfico do Estado de São Paulo é de 1,09%, na
Macrometrópole é de 1,15%, enquanto a Aglomeração Urbana de Jundiaí
cresce 1,88% por ano.
A Aglomeração Urbana de Jundiaí faz parte da composição das áreas
que mais crescem no Estado. É o centro de um vetor de expansão que
concentra vários municípios com grande crescimento, mais que o dobro da
média verificada para a Macrometrópole que se estende do entorno de
Campinas até a Região Metropolitana de São Paulo.
Esse crescimento é consequência de um processo de redistribuição
populacional por conta da melhoria dos meios de locomoção que
proporcionam o deslocamento entre pontos cada vez mais distantes, num
espaço de tempo cada vez menor. Possibilita movimentos pendulares
vinculados às atividades da vida cotidiana de centenas de pessoas que
exercem suas atividades e tarefas em mais de um município.
Tais condições produzem cidades cujos limites não mais se restringem
a um único município. Seu desenvolvimento está centrado na
descontinuidade urbana de âmbito regional, por tecidos urbanos cada vez
mais extensos e difusos, amparado pelos interesses do mercado imobiliário.
Importante salientar que, à exceção de Jundiaí, nos demais municípios
que compõem a sua aglomeração, o processo de expansão urbana se
configura por meio de condomínios horizontais e loteamentos e, ao mesmo
tempo, promove uma dinâmica continuada que vai além do processo de
dispersão e do esgarçamento do tecido.. Fomenta, sim, um processo
acelerado de unificação das manchas urbanas de São
Paulo/Jundiaí/Campinas, configurando-as como uma única cidade.
De toda forma, a Aglomeração Urbana de Jundiaí se apresenta como
um território denso, mas descontínuo de áreas urbanizadas; e articulado, de
forma heterogênea, pela intensificação do fluxo de pessoas, mercadorias e
233
informações, formando, muitas vezes, espaços fragmentados e policêntricos,
de acordo com os atrativos específicos dispostos no território.
Nota-se, claramente, que a dispersão das pessoas, a princípio na
periferia das cidades e posteriormente estendendo-se às cidades vizinhas,
rompeu divisas, aumentou exponencialmente a sua difusão, configurando-se
por ser, ao mesmo tempo, desconcentração e concentração de suas partes,
aproximação e distanciamento, reinvenção das partes antigas e modificação
das partes modernas, produção de novas centralidades e distanciamento da
cidade consolidada.
Repete-se o padrão da dispersão urbana tradicional, com condomínios
verticais nas áreas centrais mais valorizadas e loteamentos ou condomínios
horizontais na periferia ou nos municípios do entorno que, por sua vez,
transformaram-se em municípios dormitórios, fornecedores de mão de obra
derivada da implantação de novos loteamentos para a região, sobretudo,
para os municípios mais desenvolvidos.
Essa região é objeto de migração por conta da sua qualidade de vida,
por sua boa infraestrutura e pela oferta de empregos mais qualificados,
principalmente para a classe média com bom poder aquisitivo, que visa a
moradia, seja em condomínios verticais, em condomínios horizontais ou
mesmo nos loteamentos localizados em cidades próximas.
No segmento habitacional do imobiliário, o agente estruturador desse
processo da expansão urbana se dispersa. É a causa e a consequência
factual da descontinuidade, da fragmentação e do esgarçamento do seu
tecido urbano.
Giandomenico Amendola (2000, p. 27) define com clareza esse
processo quando afirma que:
Não é a cidade, com efeito, que foi fundada, mas sim suas partes. A cidade estendida nasce a posteriori, como soma de partes nascidas em momentos distintos por obra de atores diferentes para populações diferentes.
A priori, todas essas características que forjam a expansão urbana
acabam por dispersar e desconfigurar o seu tecido, pois não se concretizam
sem um prévio processo de parcelamento do solo.
234
Ressalta-se que a única legislação comum a todos os entes, que rege
o parcelamento de solo na figura de loteamentos é a Lei Federal nº 6.766/79
que, por si só, não promove a integração regional e nem regula a expansão
urbana.
Observa-se que o Governo não tomou qualquer atitude para
regulamentar esta lei para o território do Estado em geral e, em particular,
para as Regiões Metropolitanas, Aglomerados Urbanos e Microrregiões. A lei
apenas estabelece os modelos e as condições necessárias para o
parcelamento do solo urbano em todo o território nacional e se torna o
principal instrumento de configuração da dispersão do meio urbano.
Entretanto, é através da Lei 4.591/64 ‒, conhecida como Lei de
Condomínios - que não se configura como sendo uma lei de parcelamento do
solo, mas é utilizada para este fim ‒ que se regulamenta a principal peça da
engrenagem que promove as alterações do tecido urbano existentes por
meio da figura do condomínio.
De fato, tanto a legislação de parcelamento do solo como a lei de
condomínios, funcionam como orientadoras das posturas necessárias à
implantação dos empreendimentos, para mediar as soluções referentes ao
problema de se tratar situações diferentes de forma igual, ou seja, as
especificidades do sítio urbano, ambientais, geográficas e geológicas,
invariavelmente, são tratadas sem as devidas distinções.
Portanto, a dispersão urbana é decorrência dos modelos utilizados
para o parcelamento do solo, que se pautam por serem instrumentos
obsoletos e incapazes de ordenar adequadamente o meio urbano e sua
expansão.
De toda forma, caberia ao Governo do Estado atuar nos assuntos de
uso do solo e de desenvolvimento urbano de interesse regional, que é de sua
competência. Todavia, o que se verifica é a ausência total do Governo do
Estado, que deixa as legislações federais atuarem, pelo bem e pelo mal, em
seu território.
Os condomínios, que Teresa Caldeira (2002, p. 211) chamou
“Enclaves Fortificados”, vêm se configurando como o principal instrumento de
parcelamento do solo a partir dos anos 1980, nas grandes cidades e nas
regiões metropolitanas. Permanece o padrão centro-periferia, por conta da
235
expansão dos condomínios e loteamentos fechados. São espaços nos quais
os diferentes grupos sociais estão muitas vezes próximos, mas separados
por muros e tecnologias de segurança, não interagindo entre si, tornando-se
um novo instrumento de segregação espacial. São espaços privatizados,
fechados e monitorados para residência, consumo, lazer e trabalho. Nega-se
o direito à cidade, a despeito de entender que tentar escapar da cidade e de
seus perigos sem sair dela, é uma ação eminentemente urbana.
Ao tomarmos como parâmetro a Macrometrópole Paulista, notaremos
que, de acordo com dados do Graprohab, 81% dos condomínios licenciados
no Estado encontram-se dentro das delimitações do seu perímetro urbano,
produzindo 502.930 unidades habitacionais, o equivalente a 83% da
produção estadual.
Nestor Goulart Reis (2007) afirma que a opção de morar num
condomínio por conta da oferta de melhores condições de vida não pode ser
considerada apenas como produto de promoção publicitária e pelo
enriquecimento relativo do país, visto que:
O crescimento significativo das cidades, da poluição crescente e da desorganização de muitos dos serviços públicos, os setores sociais de renda média passam a buscar garantias de melhor qualidade e condições de meio ambiente. Essas reivindicações vieram responder também às necessidades de mudança nos padrões de vida familiar, com acesso crescente das mulheres no de trabalho e o aumento das pessoas vivendo a sós. (p. 151)
A dispersão urbana representa uma profunda alteração na qualidade
das relações entre tempo e espaço cotidianos, ou seja, expressa mudanças
na quantidade dos deslocamentos e na intensidade deles, por conta da
disfunção socioespacial entre trabalho e moradia.
As alterações estabelecidas na Aglomeração Urbana de Jundiaí, por
sua vez, não promoveram rupturas na sua composição socioespacial. Ao
contrário, consolidaram tendências expressas na Região Metropolitana de
São Paulo, sobressaindo-se pela temporariedade do processo de dispersão
devivado de suas limitações territoriais e do contínuo processo de
esgarçamento do tecido urbano, por meio da hierarquização do seu território
compreendido por condomínios verticais.
236
Para Nestor Goulart Reis:: Esses processos estão estabelecendo um novo patamar na história da humanidade: o da urbanização total em partes do território. As situações que estamos enfrentando são apenas os primeiros passos dessa mudança (2006, p. 22).
A figura do condomínio, hoje utilizado até para empreendimentos de
interesse social, está amparada na imagem de um novo conceito de moradia.
Seu marketing tem, como elemento principal de sedução, as questões
relacionadas à segurança, hoje principal obsessão de quem procura viver
intramuros.
Vale lembrar, entretanto, que a implantação dos condomínios, nas
áreas urbanas consolidadas, acontece sobre a matriz territorial de um
loteamento preexistente, ou seja, um parcelamento implantado por lotes para
a ocupação residencial e unifamiliar que, inicialmente ocupados por uma
única habitação, passa a abrigar centenas de outras com a implantação de
condomínios verticais, sem que para isso a cidade tenha se preparado.
Os projetos de urbanismo, no que se refere ao parcelamento do solo
na forma de loteamento, assim como os projetos de arquitetura para
condomínios verticais ou não, são tratados como mera formalidade, para
efeito legal. Na maioria dos casos, os projetos se preocupam mais com os
aspectos mercadológicos dos empreendimentos do que propriamente com a
qualidade e integração com o meio urbano.
Os projetos de loteamentos são tratados exclusivamente como
parcelamentos de solo, regulamentados por legislação específica, e não
como projeto urbanístico que resultará na expansão urbana das cidades,
integrando-se a um território preexistente. E para os condomínios, o projeto
principal não é o de arquitetura, mas o de marketing, que foca na imagem de
uma nova concepção de vida e seduz segmentos da sociedade, por conta do
desprezo à cidade e a seus valores.
Portanto, a produção da boa arquitetura e do urbanismo, ações
inseparáveis na constituição da cidade, fica à margem de todo esse processo
que materializa a cidade contemporânea e define a sua morfologia, alterando
o seu tecido.
237
Nas palavras de Venturi (2004), a relação entre arquitetura e
urbanismo se estabelece por meio da complexidade e do respeito pela
cidade, opondo-se às anomalias do processo de desenvolvimento urbano e
da produção arquitetônica, postas pela cumplicidade entre e políticas
públicas:
Uma arquitetura de complexidade e contradições tem uma obrigação especial em relação ao todo; sua verdade deve estar em sua totalidade ou em suas implicações de totalidade. Deve consubstanciar a difícil unidade de inclusão, em vez da fácil unidade de exclusão (VENTURI, 2004, p. 2).
A publicidade, a ilusão do espaço, substitui o espaço concreto da
arquitetura e omite a cidade, apropria-se de um repertório de imagens e
valores que toca a sensibilidade e a fantasia das pessoas, com o objetivo de
realização de seus sonhos e desejos.
Por sua vez, o modelo de expansão urbana dispersa se caracteriza
pela disfunção socioespacial entre trabalho e moradia e por sua
temporalidade, não mais reproduzida apenas na escala intraurbana porque
se renova na busca de novas fronteiras na escala regional, alterando a
configuração e a relação entre áreas urbanas e áreas rurais.
Os novos empreendimentos imobiliários, na forma de condomínios
verticais e horizontais, combinam sistemas de controle de acesso com
ampliação de espaços para esporte e lazer, direcionados à convivência de
grupos por faixa de idade ou por opção de qualquer outro nível de
segmentação cultural e econômica, que revelam, de modo objetivo, como
partes das cidades se enclausuram, ainda que isso não seja desejo de uma
parte dos citadinos, ou possível para outra parte deles.
A dimensão dessas alterações vai muito além do simples fato de
observarmos um novo padrão de desenvolvimento. Essas mudanças tornam
obsoletas as bases já consagradas das práticas de gestão, produção e
controle urbano. Esta modelagem promove a substituição da gestão pública
do tecido urbano pela gestão privada, pela forma condominial (REIS, 2006).
238
Nestor Goulart Reis argumenta que diante desta realidade haverá uma
divisão de responsabilidades no que se refere à gestão local do território:
As faixas de renda média e alta cuidam de seus interesses em condomínios e asseguram seus próprios serviços urbanos pelos quais pagam. As administrações lutam para assegurar os serviços mínimos para os setores de renda baixa (REIS, 2006, p. 164).
Portanto, existe uma sobreposição legal na gestão destas áreas
provenientes da dispersão urbana. Por um lado, o poder público local não
possui instrumentos que lhe permita a gestão plena destes territórios, por se
tratar de espaços sob controle privado. Por outro lado, sob controle privado, a
gestão destes espaços fica por conta da zeladoria e de iniciativas que não
dependam de autorização pública.
Em suma, não podemos nos esquecer de que a cidade, tanto quanto a
sociedade, é mais complexa do que o sonho que os anúncios imobiliários
vendem. Via de regra, os empreendimentos parecem ter um viés mais
exibicionista do que propriamente o de ser um novo padrão de sociabilidade
entre vizinhos, vivenciando novos conceitos de vida privada. Apenas as
crianças desenvolvem, temporariamente, uma relação social mais efetiva
que, com o passar do tempo, se altera pois adquirem outras relações a partir
de convivência escolar, por sua chegada à adolescência e à vida adulta.
Teresa Caldeira (2002, p. 275) define bem esses empreendimentos: O ideal do condomínio fechado é a criação de uma ordem privada, na qual os moradores possam evitar muitos dos problemas da cidade e desfrutar um estilo de vida alternativo com pessoas do mesmo grupo social.
A vida nestes condomínios, definidos por externalidade da vizinhança
de mesma renda e do mesmo estrato social, e que Caldeira define como
comunidade de interesses, invariavelmente exige o respeito e a concordância
a regras comuns, o que não se constitui, automaticamente, em bases para
uma vida pública.
Tal constatação vem acompanhada do fato de que também partes da
cidade, progressivamente, deixam de dialogar entre si, porque seus próprios
citadinos já não frequentam as mesmas parcelas de seu espaço e, mesmo
239
que compartilhem uma dessas parcelas (por razões de trabalho ou de
circulação), não se apropriam dela, quando sua essência é a diferença.
Verifica-se que as primeiras expressões dessa cidade mosaico, que é
composta de práticas, dinâmicas, processos e fragmentos, estão na auto-
segregação daqueles que têm optado pelos espaços de uso exclusivo, em
que o “público” é apenas o espaço de uso coletivo, já que os sistemas de
segurança e controle filtram e regulam a circulação e o direito de ir e vir.
Nestor Goulart Reis lembra que:
Não existe uma forma certa e outra errada de tecido urbano que seja a única considerada como correta. O que se deve ter em mente é que os padrões estão sempre em mudança. Não podemos incidir no erro de críticas subjetivas sobre as mudanças que estão em curso, visando imobilizar os padrões urbanísticos do século XX (2006, p. 61).
Entretanto, o desafio maior fica por conta da implementação de
políticas e de seus respectivos sistemas de gestão urbana/regional que
possam integrar ações e recursos, rompendo a lógica setorial, e trabalhar em
função de políticas territoriais integradas .
Sem o equacionamento dessas questões de ordem político-
institucional que possam criar condições objetivas de implementação, não há
como supor que um plano regional ou apenas um processo de articulação
regional, metropolitana ou macrometropolitana possa ensejar referência
técnica, social e política para o exercício real de gestão supra municipal que
possibilite a (re) construção de uma nova ordem urbana (DENIZO, 2015)52.
52 DENIZO, Valentina. Instrumentos para a Gestão Ambiental das Metrópoles. Cadernos da Extensão. Pro Reitoria de Extensão e Assuntos Comunitários, Campinas:Pontifícia Universidade Católica, 2005, nº 4, p. 12-15.
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