Interferência dos projetos básicos nos orçamentos de obras ... artigo traz os conceitos de...

Interferência dos projetos básicos nos orçamentos de obras públicas dezembro/2015

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ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - Edição nº 10 Vol. 01/ 2015 dezembro/2015

Interferência dos projetos básicos nos orçamentos de obras públicas

Jacqueline de Lima Accorsi – [email protected]

MBA Gerenciamento de Obras, Tecnologia e Qualidade da Construção

Instituto de Pós-Graduação - IPOG

Rio Branco, AC, 06 de Maio de 2015

Resumo

A Administração Pública é a entidade que mais constrói no país, e por lidar com recurso

público, é importante que as obras sejam executadas de forma a preservá-lo ao máximo. Além

de que devem ser executadas com valor razoável e em tempo oportuno para que a população

usufrua de seus benefícios, no entanto se verifica muito desperdício e prejuízo. O presente

artigo traz os conceitos de projeto básico e orçamento, elementos obrigatórios para licitação

de uma obra, a correlação entre eles, como devem ser elaborados no âmbito da Administração

Pública e de que forma a melhora nesses processos pode propiciar vantagens na contratação,

execução e gestão das obras públicas.

Palavras-chaves: Obras públicas. Projeto Básico. Orçamento.

1. Introdução

O setor da construção civil, no cenário nacional, tem vivido um dos seus melhores momentos

nos últimos anos, principalmente devido ao acesso ao crédito e aumento da renda no Brasil,

logo cresce também a demanda por obras públicas que visam aumentar a qualidade de vida da

população.

A Administração Pública geralmente contrata suas obras com terceiros, que são escolhidos

através de licitação para que se obtenham valores os mais vantajosos possíveis. Na abertura do

processo licitatório devem ser disponibilizados projetos básicos, que identifique todos os

elementos que compõe o empreendimento pretendido, e orçamento detalhado, que identifique

o custo.

Essas obras comprometem uma grande parte do orçamento público, e são através delas que a

Administração garante o acesso dos cidadãos aos direitos básicos como saúde, educação,

saneamento básico, portanto devem ser executadas com responsabilidade a fim de que custem

um valor justo aos cofres públicos e atendam a função para a qual foram construídas.

No entanto o que acompanhamos na mídia é bem diferente disso, são muitas as manchetes

falando em obras superfaturadas, com baixa qualidade, com cronograma atrasado e por vezes

abandonadas.

Isso se deve ao fato de não haver planejamento, nem investimento suficiente nas fases de

projetos, além de não serem feitos estudos prévios. Dessa forma, as obras são licitadas e

iniciadas, mas ao longo da execução descobrem-se por ser inviáveis, ou o projeto precisa sofrer

alterações, ou não foram estudadas quanto ao impacto ambiental e impedidas de ser

continuadas. São muitos fatores, mas quase todos tem origem no mesmo ponto, que consiste na

falta de cuidado nas fases de projeto e até antes dele.


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Isso por consequência leva a orçamentos falhos, pois os responsáveis por sua elaboração

acabam não tendo elementos suficientes para determinar com precisão todos os custos

envolvidos, que por sua vez torna uma situação propicia para o surgimento de aditivos

contratuais.

Dessa forma, este artigo vem tentar elucidar até que ponto os projetos básicos interferem nos

orçamentos de obras públicas, de maneira que a Administração Pública possa construir de forma

eficiente, minimizando riscos e melhorando a gestão e aproveitamento dos recursos públicos.

2. Obras Públicas

De acordo com o Tribunal de Contas da União (2014:09) “obra pública é considerada toda

construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação do bem público. Ela pode ser

realizada de forma direta, quando a obra é feita pelo próprio órgão ou entidade da

Administração, por seus próprios meios, ou de forma indireta, quando a obra é contratada por

terceiros por meio de licitação.”

Na última década o Governo Federal tem investido vultuosos recursos em obras públicas. Os

meios de comunicação divulgam os valores investidos nos Programas de Aceleração do

Crescimento (PAC), contemplando grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e

energética do país, que iniciou em 2007 e em 2011 entrou na segunda fase. Também se ouve

muito a respeito do programa Minha Casa Minha Vida, que objetiva a redução do déficit

habitacional no país.

Outro exemplo marcante foram os investimentos bastante significativos na execução das obras

da Copa do Mundo de 2014, na figura 01 vê-se o Estádio Mané Garrincha, localizado em

Brasília e construído especialmente para o evento. Os Jogos Olímpicos que ocorrerão no Rio

de Janeiro em 2016 também têm demandado número considerável de obras de vários tipos.

O Governo do Estado do Acre também tem feito investimentos através dos Programas Ruas do

Povo, que visa pavimentar todas as ruas do Estado do Acre e Cidade do Povo que promete a

construção de um complexo com 10.000 (dez mil) casas populares incluindo toda a

infraestrutura urbana e equipamentos públicos necessários.

Figura 01 - Estádio Mané Garrincha em Brasília

Fonte: http://veja.abril.com.br/blog/ricardo-setti/tag/estadio-nacional-mane-garrincha/


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As obras públicas demandam um tratamento individualizado, quer pela materialidade dos

recursos envolvidos, quer pela importância social que possuem para a comunidade ou pelas

peculiaridades que as distinguem de outras contratações da Administração Pública. Dessa

forma, fica claro que esses recursos devem ser geridos com qualidade e economia para garantir

segurança na execução dessas obras. No entanto não é difícil vermos obras que tiveram a

execução estimada em um valor e em um determinado prazo e terminaram sendo executadas

por um valor e prazo muito maior, também não sendo raros casos de obras abandonadas.

3. Projeto Básico de Obras Púbicas

Segundo Mattos (2010:31) “no mundo da construção o termo projeto vem associado ao plano

geral de uma edificação ou de outro objeto qualquer, compreendendo o conjunto de plantas,

cortes e cotas necessários à construção.”

Um empreendimento de engenharia deve obedecer a etapas numa sequencia lógica a fim de

chegar a um produto final de qualidade satisfatória, logo é uma atividade que exige

planejamento. Dessa forma, alguém que deseja executar um empreendimento deve contratar

um profissional legalmente habilitado para que elabore todos os projetos necessários, bem como

um orçamento para averiguar o custo do empreendimento e então parte-se para a execução.

É inegável que a Administração Pública é a responsável pelas obras que irão melhorar ou até

propiciar qualidade de vida para os cidadãos do país, através da construção de hospitais, escolas,

serviços de saneamento básico, como também para produzir e explorar o potencial do país,

através de indústrias, rodovias, ferrovias, hidroelétricas entre outras.

As obras públicas, no ato do planejamento, elaboração de projeto e orçamento passa pelas

mesmas etapas que um empreendimento particular. Já a sua execução pode ser realizada de

forma direta, quando utiliza os próprios meios, ou indireta, quando contrata com terceiros. Para

os casos de execução indireta a Administração Pública, para atender princípios constitucionais,

tem a obrigação de escolher a empresa com a qual vai contratar as obras através de licitação.

Dessa forma, existe a Lei 8.666/1993, que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos

administrativos pertinentes a obras e serviços de engenharia, entre outras situações. De acordo

com essa Legislação, toda licitação de obra pública deve ser precedida de um Projeto Básico e

um Orçamento Detalhado.

Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços

obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

I - projeto básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para

exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos

os seus custos unitários; (Lei 8.666/1993).

A Legislação ainda dispõe do conceito de Projeto Básico.


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Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de

precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou

serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos

preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto

ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a

definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes

elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e

identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a

minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de

elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a

incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores

resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua

execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos,

instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter

competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a

sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros

dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de

serviços e fornecimentos propriamente avaliados; (Lei 8.666/1993)

É importante destacar que os estudos técnicos preliminares, citados na definição acima são

essenciais para um projeto básico de boa qualidade. Esses estudos compreendem o Programa

de Necessidades, Estudo de Viabilidade e o Anteprojeto.

Para Mattos (2010:32) o programa de necessidades equivale “as linhas gerais do objeto a ser

projetado e construído”, nele o órgão deve identificar a demanda e quais características básicas

o empreendimento deve ter para atendê-las.

O estudo de viabilidade procede ao programa de necessidades e deve avaliar quais as melhores

alternativas para atender as características definidas previamente. Para o Tribunal de Contas da

União (2014:11) o estudo de viabilidade deve “eleger o empreendimento que melhor responda

ao programa de necessidades, sob os aspectos técnico, ambiental e socioeconômico.” Nessa

etapa também deve ser realizada uma estimativa de custo, a fim de determinar o quanto de

investimento deverá ser feito. Esse é o momento onde a Administração decide se o

empreendimento pretendido é viável, pois caso não seja não terão sido desperdiçados recursos

com a elaboração de outras etapas.

O anteprojeto não deve ser confundido com projeto básico, ele geralmente é utilizado em obras

de grande porte ou complexidade, e após a identificação da viabilidade. Segundo o Tribunal de

Contas da União (2014:12) “deve apresentar os principais elementos e o custo médio”.

Mostrando a pertinência da importância do projeto básico, o Instituto Brasileiro de Obras

Públicas – IBRAOP através da Orientação Técnica OT - IBR 001/2006 tenta uniformizar os

conceitos e elementos componentes do projeto básico.

Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações

técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e


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suficientes à precisa caracterização da obra a ser executado, atendendo às Normas

Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que

assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.

(IBRAOP OT – IBR 001/2006, 2006:02).

Para esclarecer ainda mais, a publicação também possui tabelas indicando os elementos

técnicos, de acordo com cada tipo de obra, que um projeto básico deve conter. Abaixo segue a

tabela referente às obras de edificações, mas a orientação também apresenta os elementos para

obras rodoviárias e de pavimentação urbana.

Especialidade Elemento Conteúdo Levantamento Topográfico Desenho Levantamento plani-altimétrico

Sondagem Desenho Locação dos furos

Memorial Descrição das características do solo

Perfil geológico do terreno

Projeto Arquitetônico

Desenho

Situação

Implantação com níveis

Plantas baixas e de cobertura

Cortes e elevações

Detalhes (que possam influir no valor do orçamento)

Indicação de elementos existentes, a demolir e a executar, em

caso de reforma e/ou ampliação.

Especificação Materiais, equipamentos, elementos, componentes e sistemas

construtivos

Projeto de Terraplenagem

Desenho

Implantação com indicação dos níveis originais e

dos níveis propostos;

Perfil longitudinal e seções transversais tipo com indicação da

situação original e da proposta e definição de taludes e contenção

de terra.

Memorial Cálculo de volume de corte e aterro/Quadro

Resumo Corte/Aterro

Especificação Materiais de aterro

Projeto de Fundações

Desenho Locação, características e dimensões dos

elementos de fundação.

Memorial Método construtivo;

Cálculo de dimensionamento.

Projeto Estrutural

Desenho Planta baixa com lançamento da estrutura com cortes e

elevações, se necessários.

Especificação Materiais, componentes e sistemas construtivos.

Memorial Método construtivo

Cálculo do dimensionamento

Projeto de Instalações

Hidráulicas

Desenho

Planta baixa com marcação da rede de tubulação (água, esgoto,

águas pluviais e drenagem), prumadas e reservatório;

Esquema de distribuição vertical.

Especificação Materiais;

Equipamentos.

Memorial Cálculo do dimensionamento das tubulações e reservatório


Elétricas

Desenho

Planta baixa com marcação dos pontos, circuitos e

tubulações;

Diagrama unifilar.

Especificação Materiais

Equipamentos

Memorial Determinação do tipo de entrada de serviço;

Cálculo do dimensionamento.


Telefônicas

Desenho Planta baixa com marcação dos pontos e tubulações



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Equipamentos

Projeto de Instalações de

Prevenção de Incêndio

Desenho Planta baixa indicando tubulações, prumadas, reservatório,

caixas de hidrante e/ou equipamentos.


Equipamentos

Memorial Cálculo do dimensionamento das tubulações e reservatório


Especiais (lógicas,CFTV,

alarme, detecção de fumaça)

Desenho Planta baixa com marcação dos pontos e tubulações


Equipamentos

Projeto de Instalações de Ar

Condicionado

Desenho Planta baixa com marcação de dutos e equipamentos fixos

(unidades condensadoras e evaporadoras)


Equipamentos

Memorial Cálculo do dimensionamento dos equipamentos e dos dutos

Projeto de Instalação de

transporte vertical


Equipamentos

Memorial Cálculo

Projeto de Paisagismo

Desenho Implantação com níveis

Especificação Espécies vegetais;

Materiais e equipamentos.

Tabela 01 – Elementos técnicos projeto básico de obras de edificações

Fonte: IBRAOP OT – IBR 001/2006

4. Aspectos Gerais de um Orçamento

Segundo Mattos (2006:22) “Independentemente de localização, recursos, prazo, cliente e tipo

de projeto, uma obra é eminentemente uma atividade econômica e, como tal, o aspecto custo

reveste-se de especial importância.” Dessa forma o orçamento desempenha um papel

fundamental, pois é através dele que o aspecto custo será determinado.

Um orçamento é composto por vários itens, segundo Tisaka (2006:39) ele “é composto pelo

cálculo do custo direto (despesas com material e mão-de-obra que serão incorporadas ao estado

físico da obra), cálculo das despesas indiretas (aquelas que, embora não incorporadas à obra,

são necessárias para a sua execução, mais os impostos, taxas e contribuições) e o cálculo do

benefício (previsão de lucro esperado pelo construtor mais uma taxa de despesas comerciais e

reserva de contingência).”

Para a determinação dos custos diretos verificam-se todos os serviços que compõem a obra,

bem como o custo unitário do serviço, que nada mais é que o valor necessário para a execução

de cada unidade de um determinado serviço, contemplando materiais, mão-de-obra e

equipamentos envolvidos na execução, após a multiplicação desses valores é determinado o

valor total pra execução de todos os serviços que compõem a obra.

Para determinação do custo unitário dos serviços são feitas composições, que contemplam a

lista e a quantidade de insumos necessária para a execução de uma unidade de serviço, na figura

02 tem-se um exemplo de composição para execução de um serviço de alvenaria com peças

cerâmicas.


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Figura 02 – Composição de Preço Unitário

Fonte: TCPO 13 (2010:196)

Nesse caso, para a determinação do preço para a execução de uma unidade de alvenaria (1,00

m²) devem-se multiplicar o preço de mercado de cada um dos insumos listados (pedreiro,

servente, tijolo e etc) pelo consumo definido na tabela.

Para Mattos (2006:200) “custo indireto é todo custo que não apareceu como mão-de obra,

material ou equipamento nas composições de custos unitários do orçamento.” O custo indireto

contempla os salários da equipe técnica, despesas gerais (água, luz, telefone) do canteiro de

obras, impostos, entre outros.

Como os custos indiretos não são tão fáceis de determinar estipulou-se que os custos indiretos

entrariam no orçamento através da aplicação de uma taxa, chamada BDI, sobre os custos

diretos. O BDI também contempla a parcela relativa ao lucro da empresa executora do

empreendimento.

O BDI – Benefícios (ou Bonificação) e Despesas Indiretas é determinado pela seguinte fórmula:

BDI = [(1+AC+S+R+G) x (1+DF) x (1+L) / (1-I)] – 1, onde:

AC = taxa representativa das despesas de rateio da Administração Central;

S = taxa representativa de Seguros;

R = taxa representativa de Riscos;

G = taxa representativa de Garantias;

DF = taxa representativa de Despesas Financeiras;

L = taxa representativa de remuneração

I = taxa representativa de incidência de Impostos

4.1 Tipos de Orçamentos


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Cabe ressaltar que uma obra passa por várias etapas antes do início de sua execução, e é

interessante perceber que em cada uma dessas etapas é providenciado um tipo de orçamento,

com o nível de precisão compatível com as informações já disponíveis do empreendimento.

Em ordem crescente no nível de precisão, tem-se os seguintes tipos de orçamento: estimativa

de custo, orçamento preliminar, orçamento detalhado.

O Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP também se manifestou a

respeito do assunto e publicou a orientação técnica OT - IBR 004/2012, que trata a respeito da

Precisão dos Orçamentos de Obras Públicas:

Orçamento detalhado ou analítico: orçamento elaborado com base nas composições

de custos unitários e extensa pesquisa de preços dos insumos, realizado a partir do

projeto básico ou do projeto executivo.

Orçamento preliminar: orçamento sintético composto pela descrição, unidade de

medida, preço unitário e quantidade dos principais serviços da obra, elaborado com

base no anteprojeto de engenharia. Pressupõe o levantamento de quantidades e requer

pesquisa de preços dos principais insumos e serviços. (IBRAOP OT – IBR 004/2012,

2012:03).

Apesar de a publicação do IBRAOP não mencionar a estimativa de custo, ela não deixa de ser

relevante para a determinação de custos nas etapas iniciais de planejamento.

4.1.1 Estimativas de Custo

Segundo Baeta (2012:42) “a estimativa de custo é uma atividade bem diferente de elaborar um

orçamento, pois se aplicam técnicas distintas em casa caso.” Dessa forma são usados índices de

mercado, correlações ou comparações com projetos similares. A estimativa de custo deve ser

parte integrante do estudo de viabilidade.

A NBR 12.721/2006 que trata da Avaliação de Custos de Construção para Incorporação

Imobiliária, utiliza o conceito das áreas equivalentes para a estimativa de custo de um

empreendimento. Tomam-se todas as áreas que compõem o empreendimento em função de uma

área padrão, obtendo-se as áreas equivalentes, que serão multiplicadas por um valor padrão

definido pelo mercado, nesse caso, é utilizado o Custo Unitário Básico – CUB, que geralmente

é publicado por revistas técnicas ou sindicatos. É válido ressaltar que a precisão desse tipo de

orçamento não é alta, havendo ainda bastante nível de incerteza.

4.1.2 Orçamento Preliminar

De acordo com Mattos (2006:39) o orçamento preliminar “pressupõe o levantamento expedito

de algumas quantidades e a atribuição do custo de alguns serviços. Nele trabalha-se com uma

quantidade maior de indicadores, que representam um aprimoramento da estimativa inicial.”

Logo, por ter um grau de precisão maior que o de uma estimativa de custos, se o

empreendimento necessitar de um anteprojeto o orçamento preliminar deve acompanhá-lo.

4.1.3 Orçamento Detalhado ou Analítico


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Para Baeta (2012:46) na época da elaboração do orçamento detalhado “todos os dados do

projeto com impacto no custo da obra já estarão disponíveis, sendo possível a obtenção de listas

de materiais e especificações.”

Logo esse tipo de orçamento é o mais completo e deve ser elaborado a partir de um projeto

básico ou executivo, momento esse em que já estarão definidos todos os elementos necessários

para caracterizar o empreendimento.

Para elaboração do orçamento detalhado devem-se apurar todos os serviços que compõem a

obra, bem como seus custos unitários correspondentes determinando o valor do

empreendimento.

Uma vez que para a elaboração de um orçamento detalhado já se dispõe do projeto básico, e

em alguns casos do projeto executivo, o risco de incertezas diminui, dessa forma espera-se um

orçamento mais preciso e que reflita melhor a realidade de gastos da obra.

5. Orçamento de Obras Públicas

De acordo com a Legislação vigente, como já verificado, no ato da licitação o orçamento é parte

imprescindível. De acordo com o Tribunal de Contas da União (2014:18), eles “tem por objetivo

servir de paradigma para a Administração fixar critérios de aceitabilidade de preços – total e

unitário – no edital, sendo a principal referência para a análise das propostas das empresas

participantes na fase externa do certame licitatório.”

Nos orçamentos de obras públicas o levantamento dos serviços é feito da mesma forma que os

orçamentos de obras privadas, o diferencial estará nas composições de custo unitário, que

devem ser obtidas em sistemas de referências de preços, sendo eles o Sistema Nacional de

Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, e o Sistema de Custos Referenciais

de Obras – SICRO.

O SINAPI é um sistema mantido pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, todos os meses

são divulgados listas com preços de serviços e preços de insumos para todos os estados do

Brasil, também são disponibilizadas as composições discriminadas. Na figura 03 segue

exemplo da tabela de serviços do SINAPI referente ao mês de junho de 2014.

Figura 03 - Aspectos Gerais da Tabela de Serviços do SINAPI

Fonte: SINAPI junho de 2014 com desoneração


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Já o SICRO é mantido pelo Departamento Nacional de Infraestruturas de Transportes – DNIT,

não possui periodicidade mensal, no entanto também são disponibilizadas tabelas com valores

de serviços e insumos, bem como valores específicos para cada Estado. Na figura 04 segue

exemplo da tabela de serviços do SICRO referente ao mês de setembro de 2014.

Figura 04 - Aspectos Gerais da Tabela de Serviços do SICRO

Fonte: SICRO setembro de 2014

Nesse aspecto, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs), que dispõem sobre as diretivas

para a elaboração da Lei Orçamentária Federal do ano seguinte a sua respectiva elaboração,

entre os anos de 2002 e 2013 estabeleciam que esses valores deveriam ser obtidos do Sistema

Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI).

A partir de 2013, a Lei 12.919 (LDO 2014) não mais estabeleceu a origem dos valores. A

definição ficou a cargo do Decreto nº 7.983 que estabelece, em seus artigos 3° e 4°, que os

valores dos custos unitários deverão ser obtidos do SINAPI ou SICRO. Art. 3° O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os

serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições

dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitações, menores ou

iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do

Sistema Nacional de Pesquisa e Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi,

excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possa, ser

considerados como de construção civil.

Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transporte

será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que

integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos

unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras – Sicro, cuja

manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestruturas de

Transportes – DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial

ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes. (Lei

12.919/2013)

6. Precisão dos Orçamentos de Obras Públicas e a Interferência dos Projetos Básicos


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Segundo Roberto Gurgel, Procurador Geral da República, “a adequada elaboração dos

orçamentos que servem de base para a licitação e posterior execução das obras públicas é fator

absolutamente fundamental para a correta aplicação dos recursos públicos.”

Gusmão (2008:31) ainda ressalta “A elaboração de um orçamento preciso, consubstanciado nos

custos unitários dos serviços que serão executados e com grau de precisão adequado, contribuirá

decisivamente para o sucesso da contratação.”

Inclusive a própria Legislação é enfática ao dizer que a obra só pode ser licitada com projeto

básico e orçamento detalhado. Pois é baseado no valor desse orçamento que as empresas

interessadas em executar para a Administração farão suas propostas, as quais devem ser

inferiores ao valor estipulado pela Administração.

Logo o orçamento de uma obra pública é um elemento de grande importância e

responsabilidade, pois deve ser o mais extado possível já que influi diretamente nos

planejamentos financeiros e orçamentários da União, Estados e Municípios.

Por ser esse um fator de grande relevância, o Instituto Brasileiro de Obras Públicas – IBRAOP

através da Orientação Técnica OT - IBR 004/2012 que trata sobre a Precisão dos Orçamentos

de Obras Públicas, coloca no item 4.4 que “o nível de desenvolvimento de um projeto tem

impacto direto no grau de precisão da estimativa de custos ou do orçamento dele decorrente.”

O gráfico da figura 05 demonstra o grau de precisão de um orçamento, onde se verifica que

conforme evolui o nível de desenvolvimento do projeto o erro de estimativa reduz.

Figura 05 - Grau de Precisão do Orçamento

Fonte: Adaptado de Cardoso (2009)

A OT - IBR 004/2012 do IBRAOP ainda traz uma tabela igual a 02 abaixo, que relaciona os

níveis de precisão entre projeto e orçamento de cada fase do empreendimento. Consolidando o

mesmo entendimento do gráfico da figura 05, mostrando que nas primeiras fases de projeto, o

que implica etapas com menor desenvolvimento, a faixa de precisão é maior.

Tipo de orçamento Fase de projeto Cálculo do preço Faixa de


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Precisão

Estimativa de

custo

Estudos

preliminares

Área de construção multiplicada por um

indicador. ± 30%*

Preliminar Anteprojeto

Quantitativos de serviços apurados no

projeto ou estimados por meio de índices

médios, e custos de serviços tomados em

tabelas referenciais.

± 20%

Detalhado ou analítico

(orçamento base da

licitação)

Projeto básico

Quantitativos de serviços apurados no

projeto, e custos obtidos em composições

de custos unitários com preços de

insumos oriundos de tabelas referenciais

ou de pesquisa de mercado relacionados

ao mercado local, levando-se em conta o

local, o porte e as peculiaridades de cada

obra.

± 10%

Detalhado ou analítico

definitivo Projeto executivo

Quantitativos apurados no projeto e custos de

serviços obtidos em composições de custos

unitários com preços de insumos negociados,

ou seja, advindos de cotações de preços reais

feitas para a própria obra ou para outra obra

similar ou, ainda, estimados por meio de

método de custo real específico.

± 5%

*Para obras de edificações, a faixa de precisão esperada da estimativa de custo é de até 30%, podendo ser superior em outras

tipologias de obras.

Tabela 02 - Faixa de precisão esperada do custo estimado de uma obra em relação ao seu custo final

Fonte: IBRAOP OT – IBR 001/2006

Dessa forma, fica claro que o projeto é o principal fator que irá influenciar o orçamento, não

podendo haver orçamentos detalhados, precisos e que reflita ao máximo a realidade da obra se

eles não tiverem um nível de desenvolvimento adequado, mostrando a pertinência de se fazer

projetos que atendam a definição de projeto básico contida na Lei 8.666/1993. Gusmão

(2008:21) até enfatiza que “o problema não está vinculado a uma lacuna ou deficiência

normativa sobre o assunto, mas sim a interpretações distorcidas no sentido de que o projeto

básico constitui apenas um esboço gráfico ou um anteprojeto do objeto a ser executado.” Sendo

comum encontrar profissionais, da área de engenharia, que acreditam que por existir os termos

projeto básico e projeto executivo, o primeiro deverá ter pouco elementos. Na realidade o

projeto executivo apenas irá detalhar elementos previstos no básico, não devendo conter

elementos ou soluções inexistentes no primeiro.

Os contratos de obras de engenharia, no Brasil, vêm sendo executados com bastantes

irregularidades, onde as obras acabam sendo executadas com alteração da solução inicialmente

apresentada, tendo-se como consequência empreendimentos custando bem mais que o

planejado e não sendo entregue nas datas previstas. Isso altera e prejudica todo o planejamento

orçamentário e financeiro da Administração Pública.

Como as atividades da construção civil possuem muitas particularidades, um mesmo projeto

executado em locais distintos apresentará desempenho diferente, pois a localização, clima, a

mão-de-obra local, os materiais influem diretamente nos resultados. Dessa forma, é muito

comum o quantitativo de um determinado serviço previsto no orçamento não ser igual no

momento da execução, ou até ainda de surgirem serviços que não estavam previstos no

orçamento.


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Para atender a essa realidade a Legislação prevê a possibilidade de alterações contratuais

concernentes a valores e prazos, da seguinte forma:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos

respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

§ 1º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem

prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de

seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos,

devidamente autuados em processo:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes,

que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por

ordem e no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites

permitidos por esta Lei;

V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela

Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto

aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento

na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

§ 2º Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente

autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. (Lei 8.666/1993).

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas

justificativas, nos seguintes casos:

§ 1° O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25%

(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular

de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por

cento) para os seus acréscimos.

2° Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no

parágrafo anterior, salvo:

II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes. (Lei

8.666/1993)

Cabe ressaltar que apesar de a Lei de Licitações prever essa faixa de variação de valor que o

orçamento pode sofrer, isso deve ser aplicado em casos excepcionais e com as devidas

justificativas. Sempre se deve priorizar a licitação de obras com projetos e orçamentos com

nível de precisão adequados, até porque alterações ao longo da obra prolongam o prazo de

execução, o que não é ideal.

Muitas vezes, em virtude da pressa em se licitar, elaboram-se projetos básicos a nível de

anteprojeto e orçamento com muitos itens apenas estimados, pois os gestores contam com a

possibilidade prevista na lei de que futuramente poderá se alterar essa valor. Em alguns outros

casos essa faixa de 25% ou 50% ainda é extrapolada, ocasionado um desvirtuamento do

processo licitatório, uma vez que após tantas alterações corre-se o risco de que a proposta

vencedora acabe não sendo a mais vantajosa.

Essa banalização das alterações contratuais também leva aos chamados jogos de planilhas, que

são artimanhas que alteram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato levando a

superfaturamento. Tem-se a definição da Decisão n° 1.090/2001 – Plenário:


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“12. Pode ocorrer na contratação de obras públicas, em regime de empreitada por

preço unitário, que haja determinados itens com preços superfaturados, embora o

preço global da obra seja compatível com o do mercado. Esses itens superfaturados,

no decorrer da execução da obra, podem ter os seus quantitativos aumentados

mediante aditivos contratuais – é o chamado jogo de planilha. Assim, o custo global

da obra fica em desacordo com o de mercado, arcando a União com o prejuízo.”

(Baeta, 2012:306)

Em 2014 o Tribunal de Contas da União, no âmbito do Fiscobrás, realizou 102 fiscalizações de

obras públicas, somando o equivalente a R$ 12,38 bilhões em recursos. Nessas fiscalizações

foram identificadas mais de 840 irregularidades. Entre as irregularidades encontradas destacam-

se projeto básico ou executivo deficiente ou desatualizado e, quantitativos inadequados na

planilha orçamentária, mostrando que problemas originados antes mesmo das licitações

repercutem diretamente da execução das obras.

Também em 2014 a Controladoria Geral do Estado do Acre conclui ação de controle referente

a Projetos Básicos em Licitação de Obras de Engenharia e verificou que o projeto básico tem

total relação com qualidade dos orçamentos e o número de aditivos contratuais.

Dessa forma, percebe-se que os órgãos de controle estão atuantes, no entanto, é importante que

a partir dessas constatações a Administração Pública melhore nos pontos chaves, que são

planejamento, estudos preliminares a fim de obter projetos básicos de qualidade e orçamentos

precisos.

7. Conclusão

Diante do exposto, fica clara a definição de projeto básico, bem como a sua importância dentro

de uma obra, e que aqueles com baixo nível de desenvolvimento impossibilitam a elaboração

de orçamentos detalhados, mostrando a total dependência do orçamento em relação projeto,

seja em qual obra for.

Na Administração Pública, onde há escassez de recursos e necessidade de muitas obras, a gestão

econômica financeira deve ser eficiente, logo o orçamento desempenha um papel determinante,

pois ele indica qual será o investimento na obra, portanto é importante um nível de precisão

alto para diminuir os riscos.

A Administração Pública não possui o hábito de planejar, além de também não vir investindo,

nem tempo nem recursos, suficientes no desenvolvimento dos projetos básicos. A realidade que

se vive são projetos feitos de forma rápida, que acabam sendo entregues sem todos os elementos

necessários, contrariando o disposto da Legislação. Para muitos gestores o importante é licitar

para logo iniciar a obra, sendo que no decorrer da execução depara-se com problemas que

poderiam ter sido previstos, e o tempo que não foi dedicado no início, nas etapas de

planejamento, acaba tendo que ser dedicado durante o desenvolvimento do empreendimento.

O investimento em projetos básicos, acompanhados dos estudos preliminares, resultará em

orçamentos de referência mais precisos, diminuindo aditivos contratuais, atraso e abandono de

obras. Pois quanto mais preciso o orçamento menor o número de serviços que podem

eventualmente não estar previstos nele, e as empresas interessadas em trabalhar para a

Administração, terão mais segurança em fazer suas propostas.


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Também será reduzida a ocorrência de superfaturamento de contratos e com o tempo haverá

boa gestão e aplicação dos recursos públicos, beneficiando cada vez mais cidadãos brasileiros.

Referências

BAETA, André Pachioni. Orçamento e Controle de Preços de Obras Públicas. São Paulo:

Pini, 2012.

BRASIL, PRESIDÊNCIA DA REPLÚBICA, CASA CIVIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de

1993, Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para

licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília 1993.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm> Acesso em 19 de

fevereiro de 2014.

BRASIL, PRESIDÊNCIA DA REPLÚBICA, CASA CIVIL. Lei n° 12.919, de 24 de

dezembro de 2013, dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei

Orçamentária de 2014 e dá outras providências. Brasília 2013. Disponível em:

<http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/112289960/lei-12919-13> Acesso em: 24 de

fevereiro de 2014.

Fiscobras 2014:TCU julga relatório consolidado de obras. Disponível em:

<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/detalhes_noticias?noticia

=5159212> Acesso em 19 de fevereiro de 2015.

GUSMÃO, José Reinaldo Luna. Planejamento na Contratação de Obras Públicas: Estudo das

disposições legais sobre projeto básico, licenciamento ambiental, definição dos custos e fonte

dos recursos no processo de contratação de empreendimentos públicos. Salvador, 2008.

IBRAOP, INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS.

Orientação Técnica 001/2006 – Projeto Básico. Florianópolis, 2006.

IBRAOP, INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS.

Orientação Técnica 004/2012 – Precisão do Orçamento de Obras Públicas. Florianópolis,

2012.

MATTOS, Aldo Dórea. Como Preparar Orçamentos de Obras. São Paulo: Pini, 2006.

MATTOS, Aldo Dórea. Planejamento e Controle de Obras. São Paulo: Pini, 2010.

Novos modelos de orçamento de obras públicas devem trazer redução de custos -

Disponível em: <http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/combate-a-

corrupcao/imprimir?&UID=a696f79191b1f066659dd8d0a9a67c66&keepThis=true&TB_ifra

me=true&height=400&width=700> Acesso em 19 de fevereiro de 2015.

TISAKA, Maçahico. Orçamento na Construção Civil. São Paulo: Pini, 2006.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm

http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/112289960/lei-12919-13

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http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/detalhes_noticias?noticia=5159212


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TCU, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Obras Públicas – Recomendações Básicas

para a Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas. Brasília, 2014.

Interferência dos projetos básicos nos orçamentos de obras ... artigo traz os conceitos de...

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