Informe de Evaluación Sumativa de la Política de lucha contra la...

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Consultoría para la elaboración del informe de seguimiento y evaluación sumativa de la Política de lucha contra la impunidad. Informe de Evaluación Sumativa de la Política de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Econometría S.A., julio de 2010

CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL INFORME DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN SUMATIVA DE LA POLÍTICA DE LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

INFORME DE EVALUACIÓN SUMATIVA DE LA POLÍTICA DE LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD EN CASOS DE VIOLACIONES A LOS DDHH E INFRACCIONES AL DIH

TABLA DE CONTENIDO

PÁGINA

INTRODUCCIÓN i

1. MARCO DE REFERENCIA 1 1.1 POLÍTICA DE LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD 1 1.2 MARCO GENERAL DE EVALUACIÓN 5

2. EVALUACIÓN DE GESTIÓN DE LA POLÍTICA 8 2.1 EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL 8 2.1.1 Recursos Presupuesto General de la Nación y Países Bajos 8 2.1.2 Recursos de la Unión Europea 16 2.1.3 Comparación con el Documento Conpes 3411 de 2006 17 2.2 EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS CRONOGRAMAS 18 2.3 EVALUACIÓN DE LA COORDINACIÓN INTER-INSTITUCIONAL 23

3. EVALUACIÓN DE RESULTADOS 29 3.1 EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS ESPECÍFICOS 29 3.2 EVALUACIÓN DE RESULTADOS GENERALES DE LA POLÍTICA 67 3.3 EVALUACIÓN DE LA COORDINACIÓN INTER-INSTITUCIONAL 23

4. ELEMENTOS PARA UNA EVALUACIÓN DE IMPACTO 84 4.1 ÍNDICE DE IMPUNIDAD PROCESAL 84 4.1.1 Definición del índice y metodología de construcción 84 4.1.2 Límites y alcances del índice de impunidad procesal y

recomendaciones para su medición 89

4.2 MODELO DE CAUSALIDAD 91

5. ANÁLISIS DE PERTINENCIA Y RELEVANCIA DEL DISEÑO DE LA POLÍTICA 115


PÁGINA

6. ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA 130 6.1 DISPONIBILIDAD DE RECURSOS 130 6.2 APROPIACIÓN INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA 133

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 150 7.1 CONCLUSIONES 150 7.2 RECOMENDACIONES 165

ANEXOS

ANEXO 1 APROPIACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS 22 PROYECTOS QUE COMPONEN LA POLÍTICA CON CORTE A JULIO 31 DE 2010

ANEXO 2 INDICADORES DE LÍNEA DE BASE DE LA POLÍTICA 2006-2009

ANEXO 3 ESTADO DE EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE LOS PRODUCTOS


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I N T R O D U C C I Ó N

Este documento presenta el Informe de Evaluación Sumativa de la Política de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH, contenida en el Documento Conpes 3411 de 2006.

La Política de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en adelante la Política, busca superar los obstáculos que impiden o dificultan el esclarecimiento de los casos, la sanción de los responsables y la reparación de las víctimas, a través del fortalecimiento de la capacidad del Estado colombiano para la investigación, juzgamiento y sanción.

Su elaboración fue liderada por la Vicepresidencia de la República, a través del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, y en ella participaron la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, y el Departamento Nacional de Planeación. El proceso de elaboración contó con la cooperación de la Embajada Real de los Países Bajos, así como con la asesoría técnica de la Oficina en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

La intervención estatal en este campo fue concebida para desarrollarse durante los años 2006 a 2009, incluido; sin embargo, gracias a la consecución de recursos adicionales se han ampliado algunas de sus actividades hasta julio del presente año y otras por toda la vigencia del 2010.

Este informe hace parte de los instrumentos definidos en la Estrategia Operativa de Seguimiento de la Política y fue elaborado por Econometría S.A. con base en la información recibida del Proyecto de Lucha contra la Impunidad, PLCI, y de las entidades involucradas en su ejecución, así como en la realización de entrevistas con actores relevantes de la Política en el interior de las mismas. Para su construcción se contó en todo momento, y en relación con todos los temas abarcados, con la colaboración y apoyo del equipo del PLCI.

El informe de evaluación tiene el siguiente contenido:

1. Marco de referencia

Este capítulo tiene como finalidad presentar la estructura de la Política por evaluar, así como el marco general de la evaluación misma, integrado por una evaluación de gestión,


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una evaluación de resultados y unos elementos para la realización de una evaluación de impacto.

2. Evaluación de gestión

Aquí se examina la ejecución presupuestal acumulada del conjunto de las intervenciones de la Política, el cumplimiento de los cronogramas de los proyectos y las metas intermedias o hitos de la misma, y la estrategia de coordinación interinstitucional que orientó de manera transversal toda su ejecución de la Política.

3. Evaluación de resultados

En este apartado se evalúa el cumplimiento de los objetivos específicos de la Política así como de los resultados esperados de la misma, con base en la batería de indicadores establecidos y validados por el conjunto de entidades al momento de establecerse la Estrategia Operativa de Seguimiento, acompañada de una valoración cualitativa.

4. Elementos para una evaluación de impacto

Se presenta un índice de impunidad procesal y un modelo asociado de causalidad del índice aludido, como elementos para evaluar el impacto de la intervención en un universo de casos.

5. Análisis de pertinencia y relevancia de la Política

Se abordan las relaciones entre el problema general de la Política y los factores problemáticos asociados, así como entre estos y las estrategias definidas para enfrentarlos, con el fin de analizar si están adecuadamente planteados y son pertinentes y relevantes para alcanzar el objetivo general propuesto.

6. Análisis de sostenibilidad de la Política

En este capítulo se analizan las condiciones existentes para la sostenibilidad de la Política, en materia de disponibilidad de recursos y de apropiación institucional, examinada a través del conocimiento de la misma, el cumplimiento de compromisos derivados de la estrategia de seguimiento adoptada y la existencia de lineamientos de acción hacia el futuro.

7. Hallazgos y conclusiones y recomendaciones

Se presentan los principales resultados y hallazgos de las evaluaciones de gestión, de resultado y de los elementos de evaluación de impacto, así como de los análisis de pertinencia y sostenibilidad. Así mismo, se plantean las recomendaciones que se derivan del proceso de evaluación desarrollado.


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1. M A R C O D E R E F E R E N C I A

1.1. POLÍTICA DE LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

La elaboración de la Política pública de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, a través del fortalecimiento de la capacidad del Estado colombiano para la investigación, juzgamiento y sanción, fue liderada por la Vicepresidencia de la República, a través del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, y contó con la participación del conjunto de entidades que tienen responsabilidades en la investigación esclarecimiento, juzgamiento y sanción de violaciones de Derechos Humanos e infracciones del Derecho Internacional Humanitario. Dichas entidades son la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y el Departamento Nacional de Planeación. El proceso de elaboración contó con la cooperación de la Embajada Real de los Países Bajos, así como con la asesoría técnica de la Oficina en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

En julio de 2003, se suscribió entre el gobierno de Colombia y el Reino de los Países Bajos, el Acuerdo de cooperación internacional “Bases para una estrategia de gestión y coordinación interinstitucional de lucha contra la impunidad por las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario”, con dos objetivos fundamentales: formular e implementar una Política de Lucha contra la Impunidad, así como impulsar y hacer seguimiento a un número de investigaciones de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH seleccionadas por el Estado colombiano.

El 22 de noviembre de 2005, la Política fue adoptada por el Comité Especial de Impulso y Seguimiento de las investigaciones de violación de derechos humanos, creado mediante el Decreto 2429 de 1998, en tanto que el Consejo Nacional de Política Económica y Social la aprobó mediante el Documento Conpes 3411 del 6 de marzo de 2006 y formuló las recomendaciones para su implementación y la programación de los recursos del Presupuesto General de la Nación de las entidades con responsabilidad en dicha ejecución.

Las apropiaciones de los recursos del PGN y de cooperación internacional para la implementación de la Política se realizaron a partir del año 2007, al igual que la puesta en marcha de la coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política, por


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parte del Proyecto de Lucha contra la Impunidad del Programa Presidencial para los Derechos Humanos. En desarrollo de esta labor, el PLCI contrató en abril del 2008 una consultoría externa con el fin de desarrollar una metodología de seguimiento de la Política y elaborar el primer informe de seguimiento, que abarca el periodo comprendido entre marzo de 2006 a junio de 2008. El informe aludido fue actualizado por el PLCI a diciembre de 2008. Adicionalmente, el PLCI realizó un segundo informe de seguimiento para el periodo enero-junio de 2009. De igual forma, como resultado de la presente consultoría, se llevó a cabo un tercer informe de seguimiento para el periodo julio- diciembre del 2009.

La Política, de acuerdo con el Documento Conpes, estaba programada para finalizar su intervención en diciembre del 2009; sin embargo, el PLCI gestionó recursos adicionales que permitieron ampliar las actividades de algunos proyectos hasta mayo del presente año, mientras que, de otra parte, algunas entidades han logrado apropiaciones presupuestales para el 2010 con el fin de dar continuidad a ciertos proyectos a su cargo, en atención a la sostenibilidad de la Política.

Estructura de la Política

La Política se estableció a partir de la identificación de un problema estructurante y unos factores asociados que se agruparon en cuatro ejes estratégicos.

El problema de Política definido es el siguiente: el Estado colombiano no logra, de manera generalizada y pronta, el esclarecimiento de los hechos, la sanción a los responsables y la reparación a las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

En atención a lo anterior, la Política debe propender por el fortalecimiento del Estado mismo, en particular, a través del robustecimiento de las áreas misionales de las entidades con responsabilidades en la materia. Y se concreta en los siguientes términos: Superar los obstáculos que impiden o dificultan el esclarecimiento de los casos, la sanción de los responsables y la reparación de las víctimas.

Este objetivo general implica el fortalecimiento de las organizaciones, prácticas y procedimientos para conocer la ocurrencia de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, esclarecer los casos, sancionar a los responsables y reparar a las víctimas; dicho fortalecimiento también incluye el perfeccionamiento del marco normativo. Todo lo anterior debe reflejarse en una reducción en los índices de impunidad, según la definición de impunidad para los autores de violaciones de los Derechos Humanos propuesta en el seno de las Naciones Unidas:

La impunidad se entiende como “la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones de los Derechos Humanos, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda


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investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas”1

Al problema estructural de Política se asociaron 17 factores, agrupados en cuatro ejes problemáticos: desarrollo institucional y organizacional, gestión de recursos, especialmente desarrollo de los recursos humanos, atención a víctimas y a testigos, y condiciones operativas específicas para la investigación y la sanción.

.

Los factores atendían los problemas asociados a los ejes en mención:

Problemas identificados Eje estratégico

Baja capacidad y ausencia de incentivos del sistema para responder a las violaciones Desarrollo institucional y organizacional

Ausencia de criterios, estructuras, procedimientos y herramientas para fortalecer los recursos humanos, físicos y financieros del sistema

Gestión de recursos, especialmente recursos humanos

Ausencia de condiciones a partir de las cuales se promueva la participación de las víctimas y testigos al sistema de justicia

Atención a víctimas y testigos

Ausencia de procedimientos, procesos y prácticas operativas concretas para la investigación y sanción

Condiciones operativas específicas para la investigación y la sanción

Con el propósito de afrontar los factores asociados, se propusieron diecisiete (17) objetivos específicos de la Política estructurados alrededor de los cuatro ejes estratégicos, para ser desarrollados por uno o más proyectos.

Eje estratégico Nº de objetivos específicos

Nº de proyectos

Desarrollo institucional y organizacional 7 9

Gestión de recursos, especialmente recursos humanos 5 5

Atención a víctimas y testigos 2 2

Condiciones operativas específicas para la investigación y la sanción 6 8

En total se contempló inicialmente la realización de 24 proyectos que se redujeron, mediante redefiniciones y fusiones, a 22, según se relaciona en el cuadro que se presenta a continuación:

1 Informe final del Relator Especial, M. Louis Joinet, acerca de la cuestión de la impunidad de los autores de Derechos Humanos (derechos civiles y políticos). E/CN.4/SUB.2/1997/20/Rev.1.


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PROYECTOS POR EJE ESTRATÉGICO

Eje estratégico 1 Desarrollo institucional y organizacional

1 Adopción e implementación de la carrera judicial en la Fiscalía General de la Nación.

2 Adopción e implementación de la carrera para el personal del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación.

3 Elaboración de un protocolo para el reconocimiento de violaciones a DDHH e infracciones al DIH.

4 Optimización de procesos misionales en la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación.

6 Coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política y prestación de Secretaría técnica al Grupo de Trabajo del CEI.

7 Fortalecimiento del Grupo de Trabajo como ámbito de coordinación interinstitucional.

8 Adquisición de vehículos para el fortalecimiento de las remisiones judiciales realizadas por el INPEC.

9 Interoperabilidad entre sistemas de información estatal sobre los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Eje estratégico 2 Gestión de recursos, especialmente desarrollo de los Recursos Humanos

10 Diseño de la estrategia para la planificación, ejecución y seguimiento del impulso a los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

11 Generación y adopción de un modelo de planeación y aplicación de recursos humanos, físicos y financieros para la UNDH-DIH de la FGN y el sistema preventivo y sancionatorio en DDHH de la PGN.

12 Diseño y ejecución de plan de reorganización y profesionalización de los recursos humanos de las unidades encargadas de la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

13 Capacitación teórico-práctica para la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

14 Diseño de los instrumentos de seguimiento y evaluación de la labor de los fiscales, procuradores e investigadores de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Eje estratégico 3 Atención a víctimas y testigos

15 Desarrollo de los mecanismos de orientación, asistencia y atención legal, psicosocial y económica, para las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en condiciones de incapacidad económica o social.

16 Desarrollo y adopción de estándares para la protección de víctimas, testigos y operadores judiciales en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH (fusionado con el proyecto 5).

Eje estratégico 4 Condiciones operativas específicas para la investigación y la sanción

17 Generación de instrumentos para la planificación integrada de diligencias entre organizaciones del Sistema de Justicia Penal y en el Sistema de Control Disciplinario para los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

18 Análisis de alternativas para el rediseño de las estrategias de citación y de conducción de testigos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y para la notificación de servidores públicos en este tipo de casos.

20 Impulso a la aplicación de la tecnología para "audiencias virtuales" en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.


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Eje estratégico 4 Condiciones operativas específicas para la investigación y la sanción

21 Fortalecimiento del grupo de policía judicial especializado en investigaciones de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

22 Generación de esquemas de movilidad y comunicaciones para el desarrollo de misiones de investigación en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

23

Institucionalización de estrategias de apoyo protectivo de la fuerza pública a las actividades de investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en zonas con problemas de orden público (no se realizó).

24 Creación del grupo de defensores públicos e investigadores de la Defensoría del Pueblo para casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

1.2. MARCO GENERAL DE EVALUACIÓN

La evaluación de la Política tiene por objetivo, además de examinar los logros y las dificultades de la intervención, proporcionar elementos de juicio para apoyar la planeación y el diseño de las intervenciones futuras, así como facilitar la gestión de programas y proyectos.

La evaluación sumativa contempla básicamente los siguientes aspectos: gestión, resultados e impacto.

El siguiente diagrama ilustra los ámbitos de la Política que se abordan con cada tipo de evaluación:

Diagrama 1.1

TIPO DE EVALUACIÓN SEGÚN ASPECTO POR EVALUAR DE LA POLÍTICA

Intervenci ó n de la pol í tica

Intervenci ó n de la Pol í tica

Objetivo General de la Pol í tica

Objetivo General de la Pol í tica

Efectividad de la pol í tica

Efectividad de la Pol í tica

4 Ejes estrat é gicos 22 Proyectos 4 Ejes estrat é gicos 22 Proyectos

Fortalecer la Capacidad del Estado para la Investigaci ó n, Juzgamiento y Sanci ó n

Fortalecer la Capacidad del Estado para la Investigaci ó n, Juzgamiento y Sanci ó n

Disminuci ó n de la Impunidad Disminuci ó n de la Impunidad

Evaluaci ó n de Gesti ó n de la Pol í tica Evaluaci ó n de Gesti ó n de la Pol í tica

Evaluaci ó n de Resultados de la Pol í tica Evaluaci ó n de Resultados de la Pol í tica De pol í tica De Pol í tica De eje estrat é gico De eje estrat é gico

Evaluaci ó n de Impacto o de

Efectividad de la pol í tica

Evaluaci ó n de Impacto o de

Efectividad de la Pol í tica

Í ndice de Impunidad procesal - Modelo de causalidad

Í ndice de Impunidad procesal - Modelo de causalidad


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En la evaluación de gestión se valora el avance de actividades de los proyectos, de la ejecución presupuestal de los mismos, así como el cumplimiento de los cronogramas previstos para su realización, durante todo el periodo de implementación de la Política, de tal manera que se puedan responder las preguntas típicas de este tipo de evaluación, cuales son, por ejemplo, ¿cómo se llevaron a cabo los procesos?, ¿qué tan adecuados y eficientes fueron los procedimientos utilizados? Tomando en consideración que la coordinación interinstitucional ha sido una estrategia especialmente relevante en el desenvolvimiento de esta Política pública, se examina su desarrollo, en sus distintos mecanismos y herramientas. Para realizar esta evaluación se tomarán en cuenta indicadores cuantitativos y se hará un análisis cualitativo, con base en unas herramientas específicas de información, según se consigna en el cuadro 1.1.

En la evaluación de resultados se responde comúnmente a las preguntas de ¿qué se logró?, ¿cuál fue la cobertura y qué calidad tuvo?, ¿se cumplieron las metas preestablecidas? En consonancia con lo anterior, se examina el cumplimiento de los objetivos específicos y de los objetivos generales de la Política, fundamentalmente mediante la valoración y análisis de los indicadores de proyecto, eje estratégico y de Política definidos por la misma. Se pueden diseñar otros indicadores que se desprendan de los objetivos de la Política para complementar la evaluación de resultados.

En la evaluación de resultados se reflejará la capacidad de la Política para lograr los objetivos propuestos; en especial, podrá dar cuenta del fortalecimiento institucional alcanzado, que es la apuesta estratégica de la Política para luchar contra la impunidad. Los elementos cuantitativos y cualitativos de la evaluación de resultados, así como las herramientas de información necesarias para llevarla a cabo, se consignan en el cuadro 1.1.

Adicionalmente, se realizará un análisis cualitativo que comprende: la pertinencia y relevancia de los elementos de la Política frente a los objetivos que se propuso, y la apropiación institucional de la Política.

El impacto, entendido como la efectividad de la Política en su consecuencia esperada de reducir la impunidad, se examina en un ámbito específico, la impunidad procesal. Esta valoración se hace a través de un índice de impunidad procesal diseñado para tal efecto; a dicho índice se asocia un modelo de causalidad cuyos elementos básicos quedan planteados, sin haber sido posible su prueba debido a que no hubo información disponible sobre las variables contempladas.

En el siguiente cuadro se sintetizan y esquematizan los elementos señalados:


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Cuadro 1.1.

SÍNTESIS DE LA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Tipo de

evaluación Preguntas orientadoras de

la evaluación Indicadores cuantitativos

de evaluación Análisis cualitativo de

profundización Herramientas de

información

Gestión ¿Cómo se llevaron a cabo los procesos? ¿Qué tan adecuados y eficientes fueron los procedimientos utilizados?

Porcentaje de ejecución presupuestal de los proyectos Nivel de cumplimiento de los cronogramas de los proyectos Cumplimiento de hitos de los proyectos Instancias de coordinación existentes Porcentaje de funcionamiento de instancias de coordinación

Análisis de las justificaciones de los retrasos Análisis de las justificaciones de los cambios y reformulaciones Análisis cualitativo de las instancias y los mecanismos de coordinación (entidades participantes, permanencia de delegaciones, periodicidad de reuniones, eficacia de decisiones) Mecanismos y herramientas de seguimiento y monitoreo

Hojas de vida de los proyectos Informes de seguimiento Entrevistas

Resultados ¿Qué se logró, se cumplieron los objetivos?, ¿cuál fue la cobertura y qué calidad tuvo?, ¿se cumplieron las metas preestablecidas?

Indicadores de Política Indicadores de eje estratégico Indicadores de proyectos Otros indicadores asociados a los objetivos definidos en la Política

Categorías de análisis: Logros y obstáculos de la ejecución de los proyectos Pertinencia y relevancia de los problemas y las soluciones identificadas, frente a los objetivos propuestos Apropiación institucional de la Política Recomendaciones de sostenibilidad

Hoja de vida de los proyectos Informes de seguimiento de la Política Solicitudes de información adicional Entrevistas

Impacto o Efectividad

Consecuencia esperada de la ejecución de la Política

Índice de impunidad procesal para un universo de casos Propuesta de Modelo de causalidad (explicativo del Índice)

Análisis de resultados del índice Validación de variables propuestas para el modelo de causalidad

Información de las variables del Índice Taller Delphos Propuesta de las variables del modelo de causalidad

La evaluación en su conjunto fue elaborada a partir de la información proporcionada fundamentalmente por el Proyecto de Lucha contra la Impunidad con base en los requerimientos de la Consultoría, así como de la realización de entrevistas a funcionarios de las entidades comprometidas en la ejecución de la Política. Se llevó a cabo, en todas sus etapas, en estrecha colaboración con el equipo interventor del proyecto aludido.


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2. E V A L U A C I Ó N D E G E S T I Ó N D E L A P O L Í T I C A

El presente capítulo recoge la evaluación de la gestión de la Política de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en relación con tres aspectos de la misma: la ejecución presupuestal, el cumplimiento de los cronogramas y la coordinación interinstitucional, en tanto esta ha sido la estrategia fundamental, transversal a toda la ejecución de la Política.

2.1. EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

Para llevar a cabo la evaluación de la ejecución presupuestal de la Política se presenta la ejecución presupuestal acumulada 2006-2010 y se compara con lo estipulado en materia de requerimientos presupuestales en el Documento Conpes 3411 de 2006.

Los 22 proyectos que integran la Política han sido financiados a través de las siguientes fuentes: Presupuesto General de la Nación (recursos de inversión y funcionamiento) asignado al cumplimiento del Conpes 3411; recursos de cooperación del Reino de los Países Bajos, administrados por el Proyecto de Lucha Contra la Impunidad de la Vicepresidencia de la República. Como una fuente complementaria de cooperación se encuentra los recursos de la Unión Europea, administrados por el Ministerio de Interior y de Justicia, en el marco del Proyecto de Fortalecimiento del Sector Justicia para la reducción de la impunidad en Colombia, con el cual el Conpes 3411 está fuertemente relacionado. Adicionalmente, se cuenta con recursos de Presupuesto General de la Nación, que si bien no pertenecen al Conpes, fueron gestionados por las entidades con la asistencia del Proyecto Lucha contra la Impunidad para el desarrollo de estrategias en el marco de la Política.

Se presenta la gestión presupuestal en tres componentes. El primero recoge la apropiación y ejecución presupuestal de los recursos de PGN contenidos en el Conpes 3411 y de Países Bajos en obediencia al convenio de cooperación establecido entre los dos gobiernos; el segundo hace referencia a la apropiación y ejecución de los recursos de la Unión Europea y el tercero, registra los recursos de PGN que no están contenidos en el Conpes 3411 pero que fueron gestionados por las entidades con la asistencia del PLCI para dar continuidad a la implementación de estrategias contenidas en la Política durante la vigencia 2010.

2.1.1. Recursos Presupuesto General de la Nación y Países Bajos

Los recursos apropiados y ejecutados del PGN y Países Bajos se observan en la siguiente gráfica:


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Según lo dispuesto en el Conpes 3411, la asignación y ejecución de recursos del PGN se llevó a cabo en los años 2007, 2008 y 2009. Mientras tanto, el acuerdo de cooperación suscrito con Países Bajos para la implementación de la Política, contemplaba la ejecución de recursos hasta 2010. Por tal razón, el análisis de la ejecución presupuestal del Conpes 3411 debe tener en cuenta estas dos vigencias.

Gráfica 2.1.

RECURSOS APROPIADOS Y EJECUTADOS (2006-2010)

APROPIADO/POA

EJECUTADO

31.938.320.079,00

$25.059.573.761,00

Fuentes: PGN y Países Bajos

Fuente: PLCI.

La gráfica 2.1, presenta los recursos apropiados por las entidades de las fuentes mencionadas los cuales ascienden a $ 31.938.320.079,00. A 31 de julio del 2010, el 78,46% de estos recursos había sido ejecutado, porcentaje equivalente a $ 25.059.573.761,00.

Cuadro 2.1.

RECURSOS CONPES 3411 APROPIADOS Y EJECUTADOS POR FUENTE (2006-2010)

Fuente: PLCI.

PGN Inv $ 5.531.325.300,00 17,32% $ 4.166.031.057,00 75,32% PGN Inv No Compes $ 634.520.000,00 1,99% $ 634.520.000,00 100,00% PGN Func $ 16.458.051.187,00 51,53% $ 12.633.166.804,00 76,76% Subtotal PGN $ 22.623.896.487,00 70,84% $ 17.433.717.861,00 77,06% Países Bajos $ 9.314.423.592,00 29,16% $ 7.625.855.900,00 81,87% TOTAL $ 31.938.320.079,00 100,00% $ 25.059.573.761,00 78,46%

FUENTE APROPIADO/POA % APROPIACIÓN EJECUTADO % EJECUCIÓN SOBRE LO APROPIADO


10

La principal fuente de financiación es el Presupuesto General de la Nación, que contribuye con el 70,84% de los recursos, 19,31% de inversión y 51,53% de funcionamiento. En segundo lugar están los recursos de Países Bajos, con una participación del 29,16% de los recursos apropiados/presupuestados. Esta distribución se presenta a continuación en la gráfica 2.2.

Gráfica 2.2.

PORCENTAJE DE RECURSOS APROPIADOS/PRESUPUESTADOS POR FUENTE (2006-2010)

17,32% 1,99%

51,53%

29,16%

Porcentaje de apropiación por fuente

PGN Inv PGN Inv No Compes PGN Func Países Bajos

Fuente: PLCI. Corte 31 de julio de 2010.

En términos de la ejecución de recursos por fuente de financiación, se tiene que el 76,76% de los recursos aprobados por el Conpes del PGN han sido ejecutados. La apropiación de recursos del PGN provenientes del Conpes 3411 culminó en el 2009. En consecuencia, en 2010 no hay asignación ni ejecución presupuestal derivada del documento en mención. No obstante, como se expondrá posteriormente, las entidades obtuvieron recursos adicionales para dar sostenibilidad a las acciones enmarcadas en la Política.

Para la vigencia 2009, el PLCI apoyó a la Procuraduría en la gestión de recursos de inversión adicionales a los asignados en el marco del Conpes. El 100% de dichos recursos fue ejecutado en el marco del proyecto 12. La ejecución de recursos de Países Bajos destinados a la Política continúa en el 2010 y a julio 31, alcanzó el 81.87%.

En cuanto a la apropiación y ejecución por Eje Estratégico, los datos se presentan en el siguiente cuadro.


11

Cuadro 2.2. RECURSOS APROPIADOS Y EJECUTADOS POR EJE ESTRATÉGICO

(2006-2010)

Fuente: PLCI, corte a 31 de julio del 2010.

Se encuentra que el eje con mayor cantidad de recursos, que concentra el 41,22% de los apropiados, es el de atención a víctimas y testigos2

, seguido por el de condiciones operativas para la investigación, juzgamiento y sanción, que concentra el 35,17% de los recursos de la Política. En términos monetarios, el primero había apropiado $ 13.163.775.003 y el segundo $ 11.233.061.600, a diciembre del 2009. Le siguen en orden de importancia en la apropiación de recursos el eje de gestión de recursos, especialmente desarrollo de recursos humanos, que apropia el 13,57% y el eje de desarrollo institucional y organizacional que apropia el 10,04% de los recursos.

Gráfica 2.3.

APROPIACIÓN DE RECURSOS POR EJE ESTRATÉGICO (2006-2010)

10,04%

13,57%

41,22%

35,17%

Porcentaje de apropiación por eje estratégico

INST RECU VICT INVE

2 El eje de atención a víctimas y testigos ocupa el primer lugar de apropiación presupuestal debido a la fusión entre el Proyecto 5 y el Proyecto 16.

EJE NOMBRE DEL EJE APROPIADO/ POA ([1]) % APROPIACIÓN EJECUTADO % EJECUCIÓN

SOBRE LO APROPIADO

INST Desarrollo institucional y organizacional $ 3.208.140.705 10,04% $ 1.715.219.675,83 53,46%

RECU Gestión de recursos , especialmente desarrollo de los recursos humanos

$ 4.333.342.771 13,57% $ 3.964.957.491,00 91,50%

VICT Atención a víctimas y testigos $ 13.163.775.003 41,22% $ 9.611.727.374,50 73,02%

INVE Condiciones operativas específicas para la investigación , juzgamiento y la sanción

$ 11.233.061.600 35,17% $ 9.767.669.219,00 86,95%

$ 31.938.320.079 100% $ 25.059.573.760,33 78,46% TOTAL


12

$ 0 $ 5.000.000.000 $ 10.000.000.000 $ 15.000.000.000

INST

RECU

VICT

INVE

Apropiación por eje estratégico (Millones de pesos)

Fuente: PLCI.

En el cuadro 2.2 también se muestra la ejecución de los recursos por Eje Estratégico. El Eje de gestión de recursos ha tenido el mayor porcentaje de ejecución (91,5%), seguido por el Eje de condiciones operativas específicas para la investigación, juzgamiento y sanción (86,95%). En tercer lugar está el Eje de víctimas, que ha logrado ejecutar el 73,02% de sus recursos. Por último se encuentra el Eje de desarrollo institucional y organizacional, con una ejecución del 53,46%. Cabe mencionar que el bajo nivel de ejecución del eje Desarrollo institucional y organizacional se explica, en buena medida, porque se había apropiado un porcentaje alto de los recursos del eje al proyecto del modelo de solución de interoperabilidad, para el cual se contemplaron $ 1.752.627.996 de cooperación internacional, de los cuales solo se ha ejecutado $ 500.562.801; las dificultades presentadas para la puesta en marcha de la fase de implementación es este proyecto ha tenido un impacto ostensible en la ejecución presupuestal del Eje Estratégico.

En cuanto a la participación de las entidades, tanto los recursos apropiados como los ejecutados del Presupuesto General de la Nación, se observan en el siguiente cuadro:

Cuadro 2.3.

RECURSOS DE PGN EJECUTADOS POR ENTIDAD (2006-2009)

ENTIDAD EJECUTORA DE RECURSOS APROPIADO % APROPIACIÓN EJECUTADO

% EJECUCIÓN DE LO APROPIADO

Defensoría $ 8.127.802.587,00 35,93% $ 6.314.037.144,00 77,68% Fiscalía $ 7.321.293.900,00 32,36% $ 6.161.377.794,00 84,16% Procuraduría $ 4.047.660.000,00 17,89% $ 1.962.503.935,00 48,48% CSJ $ 1.612.500.000,00 7,13% $ 1.612.120.988,00 99,98% INPEC $ 1.396.500.000,00 6,17% $ 1.301.071.000,00 93,17% Vicepresidencia $ 118.140.000,00 0,52% $ 82.607.000,00 69,92%

TOTAL $ 22.623.896.487,00 100,00% $ 17.433.717.861,00 77,06%


13

Gráfica 2.4.

APROPIACIÓN DE RECURSOS DEL PGN POR ENTIDAD

Fuente: PLCI.

La entidad que más recursos del PGN ha apropiado es la Defensoría del Pueblo, con $8.127.802.587, lo cual pone en evidencia la priorización que caracteriza el tema de atención a víctimas en el marco de la Política; de dichos recursos ha ejecutado el 77,68%.

Le sigue en apropiación la Fiscalía General de la Nación con $7.321.293.900, de los cuales ha ejecutado el 84,16%.

La Procuraduría, con $ 4.047.660.000,00 ocupa el tercer lugar en monto de recursos recibidos del PGN. Ha alcanzado un nivel de ejecución del 48,48%.

El CSJ ha apropiado $ 1.612.500.000 del PGN; esta entidad se destaca por haber logrado ejecutar casi el 100% de los recursos asignados. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario tuvo una apropiación del PGN de $ 1.396.500.000 y ha alcanzado un nivel de ejecución del 93,17%. La Vicepresidencia fue la entidad con la asignación más baja de recursos del PGN, equivalente $ 118.140.000, que ejecutó en un 69,92%.

A continuación se comparan los montos totales de apropiación y de ejecución de recursos del PGN por entidad.

35,93%

32,36%

17,89%

7,13% 6,17% 0,52%

Porcentaje de apropiación de recursos del PGN por entidad

Defensoría Fiscalía Procuraduría CSJ INPEC VPR - Fonade


14

Gráfica 2.5.

APROPIACIÓN Y EJECUCIÓN DE RECURSOS DE PGN POR ENTIDAD

Fuente: PLCI, corte 31 de diciembre de 2009.

Fuente: PLCI, corte 31 de diciembre de 2009.

Al revisar las ejecuciones por entidad, se puede observar que varían considerablemente; así, mientras que el Consejo Superior de la Judicatura tiene una ejecución del 100%, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del 93% y la Fiscalía General de la Nación del 84%, que son muy buenos niveles de ejecución, la Procuraduría tiene un nivel bajo en su ejecución durante los años 2007 y 2008, hecho que contrasta con la alta ejecución registrada en la vigencia 2009. Se aprecia entonces que en el 77,06% de ejecución promedio incide la baja ejecución de la Procuraduría, toda vez que ha recibido considerables recursos de la Política.

$ 0 $ 5.000.000.000 $ 10.000.000.000

Defensoría Fiscalía

Procuraduría CSJ

INPEC VPR - Fonade

8.127.802.587 7.321.293.900

4.047.660.000 1.612.500.000

1.396.500.000 118.140.000

Apropiación de recursos del PGN por entidad (millones de pesos)

$ 0 $ 5.000.000.000 $ 10.000.000.000

Defensoría Fiscalía

Procuraduría CSJ

INPEC VPR - Fonade

6.314.037.144 6.161.377.794

1.962.503.935 1.612.120.988

1.301.071.000 82.607.000

Ejecución de recursos del PGN por entidad (millones de pesos)


15

Los recursos no ejecutados anualmente del Presupuesto General de la Nación, tanto en inversión como en funcionamiento, deben ser devueltos por las entidades al PGN.

Por su parte, la ejecución de los recursos de Países Bajos no cuenta con la restricción del PGN de devolución de lo no ejecutado y puede acumularse para la siguiente vigencia con el fin de alcanzar los objetivos propuestos por la cooperación.

La ejecución presupuestal que se puede observar en el desarrollo de la Política ha tenido diversos problemas que han variado de año a año. Los problemas registrados cada año se relacionan de manera sintética a continuación:

• A pesar de que la Política estaba programada para empezar en 2006, durante esa vigencia no hubo quién liderara la implementación de la Política y no fue significativa la apropiación y ejecución de recursos, de ahí que se considere el año siguiente como el de inicio de su implementación.

• En el 2007, iniciándose la implementación, en algunos casos no se hicieron las apropiaciones planeadas y fue necesario que se supliera la financiación de las actividades de unos proyectos con recursos de otros3. En ese mismo año se apropiaron tardíamente los recursos de Presupuesto General de la Nación de inversión y funcionamiento; los primeros fueron apropiados en junio y los segundos en septiembre de dicho año, lo que contribuyó a que algunas de las entidades asociadas no alcanzaran a ejecutar sus recursos y que, en promedio, el nivel de ejecución fuera apenas del 68,21%4

• En el 2008, si bien se gestionó y se logró la agilización de la apropiación presupuestal, hubo confusión en algunas entidades sobre la destinación específica de los recursos cuando ya hacían parte de sus presupuestos, como fue el caso de la Procuraduría

.

5

• En el 2009 se alcanzó el nivel más alto de ejecución total, un 81,3%, aun cuando la ejecución de los recursos de los de Países Bajos fue baja, un 58%, debido a que casi la mitad de lo apropiado ese año estaba destinado a la implementación del modelo de solución de interoperabilidad previsto en uno de los proyectos de la Política que no ha podido iniciarse debido a factores políticos. También es de anotar que a finales de 2009 se comprometieron recursos de dicha cooperación que permitieron que a julio del presente año la ejecución de esta cooperación alcanzara el 81,87% como ya se mencionó.

, entidad que no ejecutó dichos recursos; con todo, ese año se alcanzó a nivel general una ejecución del 80%.

3 Así se desprende de la información contenida en el Informe de Ejecución de Proyectos 2008, elaborado por la Corporación Excelencia en la Justicia. 4 Ibídem. 5 Ibídem.


16

A manera de síntesis, se puede señalar lo siguiente:

Si se establecen tres categorías para la valoración de la ejecución presupuestal (de PGN y de Países Bajos), a saber: ejecución alta (80% ó más), ejecución media (70% a 80%) y ejecución baja (menor de 70%), se observa que a 31 de julio del 2010:

• La ejecución presupuestal global es media (78,46%).

• La ejecución presupuestal del PGN - componente inversión es media (75,32%).

• La ejecución presupuestal del PGN - componente funcionamiento es media (76,76%).

• La ejecución presupuestal de Países Bajos, a 31 de julio del 2010, es alta (81,87%).

• Las entidades que mayor nivel de ejecución han tenido son el Consejo Superior de la Judicatura con un 99,98% y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, con un 93,17%, mientras que la de menor nivel de ejecución es la Procuraduría con un 48,48%.

• Los niveles medios de ejecución expuestos y los problemas que incidieron en su obtención, exceptuando lo ocurrido en el año 2007 en el que se presentó un retraso ostensible en la asignación de recursos, permiten poner en evidencia que la carencia de recursos financieros no es la determinante, o por lo menos no es la única determinante, de las dificultades de las entidades para obtener mejores resultados en materia de investigación y sanción de las violaciones de los Derechos Humanos y las infracciones al DIH.

2.1.2. Recursos de la Unión Europea

La UE aportó recursos a la Política durante las vigencias 2007 y 2008 por un monto total de 1.494.152 euros.

La distribución de dichos recursos por eje es la siguiente:

Cuadro 2.4.

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DE LA UNIÓN EUROPEA POR EJE ESTRATÉGICO Eje estratégico Recursos

Desarrollo institucional €917.066

Recursos humanos €246.900

Condiciones operativas €330.186

Fuente: PLCI.


17

La distribución y la destinación de los recursos por entidad es la siguiente:

Cuadro 2.5.

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DE LA UNIÓN EUROPEA POR ENTIDAD Entidad Monto Destinado a

Fiscalía €917.066 Proyecto Implementación de carrera

Vicepresidencia €246.900 Proyecto Interoperabilidad Proyecto Seguimiento de Política Proyecto Fortalecimiento GTA Proyecto Impulso de Casos

CSJ €330.186 Proyecto Audiencias virtuales

Fuente: PLCI.

Los recursos provenientes de la UE se han ejecutado en su totalidad.

En el anexo 1 se encuentra la apropiación y ejecución de cada uno de los 22 proyectos que componen la Política, con corte a 31 de julio del 2010. 2.1.3. Recursos Presupuesto General de la Nación (No Conpes)

La asignación presupuestal para el 2010 pone en evidencia el compromiso con la sostenibilidad de las acciones enmarcadas en la Política de Lucha contra la Impunidad. La Procuraduría cuenta con recursos tanto de inversión como de funcionamiento por valor de $1.841.000.000,00 y $1.718.000.000,00 respectivamente. Dichos recursos contribuyen al avance del proyecto “Implantación Política de Lucha contra la Impunidad por violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario”.

En el caso de la Fiscalía, dando continuidad a las acciones enmarcadas en el Eje Estratégico “Atención a víctimas testigos” y el Eje Estratégico “Condiciones operativas para la investigación” de la Política de Lucha contra la Impunidad, se logró una suma de $1.245.000.000,00. Estos recursos se orientan de manera preferente a la realización de comisiones de investigación.

Año ENTIDAD EJECUTORA

DE RECURSOS FUENTE APROPIADO EJECUTADO % EJECUCIÓN DE LO APROPIADO

PGN Func $ 5.187.000.000,00 $ 2.912.000.000,00 56,14% PGN Inv $ 3.000.000.000,00 $ 2.952.879.480,00 98,43%

Fiscalía PGN Func $ 1.245.000.000,00 $ 377.665.926,00 30,33% INPEC PGN Inv $ 332.000.000,00 $ 0,00 0,00%

PGN Func $ 1.718.000.000,00 $ 1.002.000.000,00 58,32% PGN Inv $ 1.841.000.000,00 $ 600.000.000,00 32,59%

Procuraduría

Defensoría

2010


18

La Defensoría del Pueblo sigue orientando recursos para dar sostenibilidad a la implementación de la ruta psicojurídica desarrollada por parte de la Unidad de Justicia y Paz; de esta forma para la vigencia 2010, se destinaron $ 3.000.000.000,00 de inversión del PGN. Por otra parte, ha destinado recursos de funcionamiento por valor de $ 5.187.000.000,00 para la contratación de defensores públicos.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario obtuvo $ 332.000.000, de recursos de inversión para el proyecto “Adquisición de tecnología para audiencias virtuales en casos de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH en 24 establecimientos de reclusión del orden nacional”.

2.1.4. Comparación con el Documento Conpes 3411 de 2006

De conformidad con lo estipulado en el Conpes 3411 de 2006, los recursos presupuestales estimados para la Política en el periodo 2006-2009 eran $ 40.083.000.000, de los cuales $ 22.343.000.000 correspondían a recursos del PGN y $ 17.740.500.000 de cooperación internacional, según se consigna en el siguiente cuadro.

Cuadro 2.6.

Estimación recursos según fuente Documento Conpes 2006-2009 (millones de pesos de 2006)

Cooperación internacional

PGN Total

Funcionamiento Inversión Total

17.740,50 17.466,20 4.877,20 22.343,40 40.083,90

Fuente: Documento Conpes 3411 de 2006.

En la práctica, de acuerdo con lo observado en el numeral anterior, sin contemplar los recursos de la UE, se han destinado $ 31.938.320.079,00 a la implementación de la Política, que corresponden a un 79,68% de lo inicialmente estipulado en el Conpes, a la par que se han ejecutado $ 25.059.573.761,00, que corresponde al 62,51% del valor estipulado en el Conpes.

A manera de ilustración, se suman a esos montos los recursos de la UE, a partir de su conversión a pesos de hoy6

6 Se calcula a partir de una tasa de cambio de $2.400 pesos colombianos por euro, para un valor aproximado de cooperación de $3.585.964.800

, para obtener una aproximación de los recursos destinados a la Política por todas las fuentes. Así, el total (aproximado) de recursos apropiados para la Política se encuentra alrededor de $ 35.524.284.879, correspondiente a un 88,62% de lo establecido en el Conpes.


19

Según lo observado en el cuadro 2.6, los porcentajes de las contribuciones por fuente previstas originalmente en el Conpes, fueron: 55,74% de Presupuesto General de la Nación y 44,26% de cooperación internacional.

Si se toman en cuenta, con las salvedades mencionadas de la aproximación del cálculo de la cooperación de la UE a pesos de hoy, los porcentajes obtenidos de los recursos apropiados durante la implementación de la Política son: 63,68% PGN y 36,32% de cooperación.

Cuadro 2.7.

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PGN Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Fuente Recursos % del total

Países Bajos $ 9.314.423.592

UE (aprox.) $ 3.585.964.800

Subtotal cooperación $ 12.900.388.392 36,32%

PGN $ 22.623.896.487,00 63,68%

Total $35.524.284.879 100%

Fuente: PLCI.

De lo anterior se puede concluir que los recursos destinados a la Política por el Ejecutivo se ajustan a lo estimado originalmente en el Conpes. Los recursos asignados por el PGN son superiores a los allí previstos. El menor monto total se debe a una menor cooperación internacional de la originalmente prevista.

2.2. EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS CRONOGRAMAS

Cumplimiento de cronograma de los proyectos contemplados en la Política

Con el propósito de establecer cómo ha sido el manejo de los tiempos en la implementación de la Política, se revisa el nivel de cumplimiento de los cronogramas de los proyectos, comparando los años previstos de ejecución de cada uno de ellos con los años de cumplimiento de los hitos, o metas intermedias, de dichos proyectos, según la información al respecto contenida en las hojas de vida de los mismos.

De acuerdo con la información de las hojas de vida de los proyectos, los años previstos para cada uno de ellos son los que se relacionan a continuación:


20

Cuadro 2.8.

AÑOS DE EJECUCIÓN PREVISTOS PARA LOS PROYECTOS DE LA POLÍTICA

Proyecto Años previstos de ejecución

2006 2007 2008 2009

1-Carrera FGN

2-Carrera CTI

3-Protocolo DDHH-DIH

4-Procesos misionales FGN

6-Seguimiento Política

7-Fortalecimiento GTA

8-Remisiones INPEC

9- Sistema Información-Interoperabilidad

10-Impulso a casos

11-Modelo recursos FGN-PGN

12-Profesionalización RRHH

13-Capacitación

14-Evaluación FGN-PGN

15-Orientación víctimas

16-Protección víctimas-testigos-operadores

17-Planificación diligencias disc-penal

18-Conducción testigos-notificaciones

20-Audiencias virtuales

21-Fortalecimiento policía judicial

22-Comisiones de Fiscales

23-Protección zonas orden público

24-Defensores públicos-Investigadores DP

El cronograma de los proyectos experimentó cambios debido a que la asignación de recursos se hizo efectiva en el 2007. El retraso general obedece a este argumento; no obstante la variación puntual de los cronogramas debe ser evaluada según las características propias de cada proyecto.

Es preciso anotar que varios proyectos fueron reformulados para superar problemas de diseño, y en otros casos para atender los cambios en las condiciones del entorno político y jurídico, para lo cual fueron incorporados nuevos componentes. Dichas reformulaciones tomaron un tiempo que contribuyó también al retraso frente a los cronogramas originalmente establecidos. Sin embargo, es preciso señalar que una vez reformulados, dichos proyectos han desarrollado sus actividades de acuerdo a las nuevas condiciones previstas para ellos.


21

El periodo de ejecución de algunos proyectos se extendió debido a la pertinencia de sus intervenciones. Como ejemplo los proyectos relacionados con la realización de comisiones de investigación, el desarrollo de las capacitaciones en los módulos de formación especializada en DDHH y DIH, así como el proyecto relacionado con la atención integral a víctimas y el ejercicio de defensa pública. Si bien los recursos del PGN en el marco del Documento Conpes 3411 estaban previstos para el año 2009, como se evidenció en el acápite anterior, se gestionaron y obtuvieron recursos propios que permitieron garantizar la sostenibilidad de los proyectos durante la vigencia 2010. Otros proyectos como el 10, el 13 y el 15, financiados por Países Bajos, continuaron en ejecución durante el primer semestre del 2010. En el caso del proyecto 7, relacionado con el Grupo de Trabajo Ampliado, vale la pena resaltar que este órgano de articulación empezó a sesionar en el mes de julio del 2007 y se extiende hasta el 2010 por tratarse de la instancia de articulación de la Política.

Como parte de la evaluación del cumplimiento de cronogramas, es preciso revisar el tema de hitos, es decir, las metas intermedias en la ejecución de los proyectos. La hoja de vida de cada uno de ellos, como herramienta de seguimiento, registra el cumplimiento de hitos en los términos que se presentan a continuación:

Cuadro 2.9.

AÑOS DE CUMPLIMIENTO DE LOS HITOS DE LOS PROYECTOS

Proyecto Cantidad de hitos

previstos

Cumplimiento de hitos en los años de ejecución de la Política Estado en 2010

2006 2007 2008 2009

1-Carrera FGN 3 2

Un hito no se ha cumplido

2-Carrera CTI 2

No se han cumplido los dos hitos

3-Protocolo DDHH-DIH 3 2 1


4-Procesos misionales FGN 4 3


6-Seguimiento Política 4 2 2

7-Fortalecimiento GTA 2 1 1

8-Remisiones INPEC 2 2

9- Sistema Información-Interoperabilidad 6 2 2

Dos hitos no se han cumplido

10-Impulso a casos 2 1 1


22

Proyecto Cantidad de hitos

previstos

Cumplimiento de hitos en los años de ejecución de la Política Estado en 2010

2006 2007 2008 2009

11-Modelo recursos FGN-PGN 6 3 2


12-Profesionalización RRHH 5 3 2

13-Capacitación 2 2

14-Evaluación FGN-PGN 4 2

Dos hitos no se han cumplido

15-Orientación víctimas 3 2 1

16-Protección víctimas-testigos-operadores 3 2 1

17-Planificación diligencias disc-penal 3 2 1

18-Conducción testigos-notificaciones 1 1

20-Audiencias virtuales 3 3

21-Fortalecimiento policía judicial 2 2

22-Comisiones de fiscales 1 1

23-Protección zonas orden público

No se ha hecho el proyecto

24-Defensores públicos-Investigadores DP 1 1

Cumplimiento temporal de los hitos de la Política

Los hitos de Política representan metas intermedias que la Política se propone alcanzar. A través de su cumplimiento, se marca la dirección adecuada para el logro de los objetivos finales de la Política. El mapa lo componen 20 hitos, cuyo estado de cumplimiento al 31 de diciembre del 2009 se presenta en el siguiente cuadro:


23

Cuadro 2.11.

CUMPLIMIENTO DE LOS HITOS DE LA POLÍTICA

En términos generales se observa que los primeros hitos cumplidos están relacionados con aquellos necesarios para el despegue de la Política, como decisiones relacionadas con

NOMBRE DEL HITO Fecha programada de cumplimiento

Fecha de cumplimiento Manera de

cumplimiento Aprobación del Documento Base de Política por el Comité Especial de Impulso. Diciembre 2005 -

semana 2 Noviembre de

2005 Cumplido A tiempo Aprobación del documento Conpes 3411. Marzo 2006 -

semana 1 Marzo de 2006 Cumplido A tiempo Aprobación segunda fase PLCI. Noviembre 2006-

semana 4 Diciembre de

2006 Cumplido A tiempo Inicio segunda fase PLCI. Febrero 2007-

semana 1 Febrero y marzo

de 2007 Cumplido A tiempo (i) Distribución de los recursos de inversión 2007. Mayo 2007-

semana 4 Junio de 2007 Cumplido A tiempo (i) Distribución de recursos de funcionamiento 2007.

Julio 2007- semana 3

Septiembre de 2007 Cumplido Retrasado

(ii) Distribución de los recursos de inversión 2008. n/a Mayo de 2008 Cumplido A tiempo

(ii) Distribución de recursos de funcionamiento 2008. n/a Abril de 2008 Cumplido A tiempo (ii) Distribución de los recursos de inversión 2009.

Sin establecer Cumplido A tiempo (iv)Distribución de los recursos de inversión 2009.

Sin establecer Cumplido A tiempo Entrega de los valores de la Línea Base. Septiembre

2007-semana 4 Abril de 2009 Cumplido Retrasado Aprobación del diseño y modelo de la solución de interoperabilidad entre sistemas de información estatales encargados del conocimiento, investigación, juzgamiento y sanción de casos sobre violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Mayo 2008- semana 1 Diciembre de 2008 Cumplido Retrasado

Convocatoria Carrera Fiscal-FGN. Septiembre

2007-semana 4

Primer semestre 2009

Publicación en Registro Único

de Elegibles Cumplido Retrasado

Formulación del componente operativo a nivel de factibilidad en materia de asistencia a víctimas.

Diciembre 2007- semana 4 n/a Cumplido Retrasado

Realización de la primera jornada de capacitación. Marzo 2008- semana 4

Noviembre de 2008 Cumplido A tiempo

Aprobación por parte del Grupo de Trabajo Ampliado del primer conjunto de recomendaciones de ajuste a la Política

Abril 2008- semana 4

Primer semestre 2008

Cumplido A tiempo

Diseño del proyecto de evaluación de la Política. Agosto 2008-

semana 4 2005 y 2006

Febrero y marzo de 2007

Cumplido A tiempo

Adopción del reglamento del Grupo de Trabajo. Sin establecer Junio de 2008 Cumplido Retrasado

Formulación de la primera comisión utilizando los modelos integrales tipo de administración de recursos en la FGN.

Sin establecer n/a En curso Retrasado Realización de la primera comisión utilizando la metodología propuesta por la PGN. Sin establecer n/a En curso Retrasado

Estado a 31 de diciembre de 2009


24

distribución de recursos, aprobación del Conpes 3411 y constitución del equipo coordinador. A finales del 2008 los hitos sin cumplir estaban relacionados principalmente con la evolución de los proyectos establecidos en la Política y varios de ellos son alcanzados entre el primer y el segundo semestre del 2009.

De los 20 hitos que componen la Política, se ha cumplido la gran mayoría, 19, es decir el 95% de los hitos. De lo anterior se desprende que al prever las fechas para obtener el cumplimiento de los hitos generales de la Política se tuvo en cuenta los posibles retrasos que se pudieran presentar en el desenvolvimiento de los proyectos.

De los hitos cumplidos, el mayor número, 12 hitos (67%) lo fue en el tiempo previsto para su cumplimiento, mientras que 6 (33%) fueron cumplidos con retraso. De estos últimos, en dos hubo retraso porque los proyectos asociados fueron reformulados.

Se concluye que se el nivel de cumplimiento en el tiempo de los hitos de la Política ha sido satisfactorio.

2.3. EVALUACIÓN DE LA COORDINACIÓN INTER-INSTITUCIONAL

La coordinación interinstitucional es la estrategia fundamental de impulso a la aplicación de la Política, motivo por el cual se realiza una evaluación de su desarrollo, a partir del examen de dos elementos básicos: el funcionamiento del espacio de coordinación por excelencia, Grupo de Trabajo Ampliado, GTA, y la gestión de su Secretaría Técnica, a cargo del Proyecto de Lucha contra la Impunidad, PLCI.

Grupo de Trabajo Ampliado

Para verificar el grado de consolidación de la instancia de articulación de la Política, se procede a examinar si cuenta con un marco general de actuación y cuál es el nivel de funcionamiento, incluida la regularidad de su actuación y efectividad.

El Grupo de Trabajo Ampliado, de conformidad con el documento Conpes 3411 de 2006 tiene como finalidad adoptar acciones para la aplicación de la Política y hacer seguimiento a la misma. Está conformado por la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, y el Ministerio del Interior y de Justicia, el Proyecto de Lucha Contra la Impunidad de la Vicepresidencia de la República, instancia que realiza la Secretaría técnica y el Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de invitado.

Como fundamento de actuación y guía general, el GTA atiende al principio de cooperación armónica de los poderes públicos contenida en el artículo 113 de la Constitución Política. Con esa base, en desarrollo del proyecto 7 de la Política, el GTA se dotó de un marco


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estratégico y estructural de actuación, un reglamento interno y unos lineamientos operativos que le han facilitado su labor.

De igual modo, para poder hacer el seguimiento se estableció una Estrategia Operativa de Seguimiento, con las orientaciones y herramientas pertinentes para este fin: responsables e instrumentos —hojas de vida de proyectos, informes de seguimiento, listado de indicadores y batería de indicadores de línea de base—.

De lo anterior, se puede apreciar que el GTA cuenta con unas funciones, un marco de actuación y unas herramientas de seguimiento establecidas y reconocidas por los integrantes de esta instancia de articulación.

En lo que atañe al desenvolvimiento operativo del GTA, se observa que se ha ceñido a lo definido en el marco aludido, y se han llevado a cabo las reuniones de conformidad con lo estipulado. Las actas dan cuenta de cuatro reuniones por año, a partir de la definición de los instrumentos mencionados.

Integrantes. En lo que atañe a las entidades integrantes se puede apreciar que hacen parte del GTA todas las entidades estatales (gubernamentales, judiciales y del Ministerio Público) con responsabilidades en materia de investigación, juzgamiento y sanción de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH.

Definición de las delegaciones. Las entidades involucradas han establecido formalmente sus delegaciones en el GTA y si bien se han presentado cambios en dichas delegaciones durante el periodo de implementación de la Política, principalmente en el 2009, han tenido periodos de permanencia superiores a un año.

Asistencia a las reuniones del GTA. Según la información proporcionada por las actas del GTA, todas las reuniones han contado con los delegados de las entidades participantes.

Capacidad de incidencia de las delegaciones. Si bien los delegados ante el GTA son de nivel directivo o medio, no tienen una alta capacidad de incidencia en las entidades que representan dada la complejidad de las mismas, y, según se ha dicho a esta consultoría, su capacidad de toma de decisiones relacionados con la aplicación de la Política al interior de su entidad resulta limitada.

En entidades como la Fiscalía General de la Nación o el Consejo Superior de la Judicatura en las cuales hay distintas instancias internas con responsabilidades en la Política, la tarea de articulación interna en materias relacionadas con la Política resulta más compleja. En últimas, son los jefes naturales de las entidades los que escogen sus delegados, con distintas capacidades en materia de toma de decisiones, o en su defecto los que pueden facultarlos debidamente o respaldarlos al interior de la entidad. En síntesis se evidencia la


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necesidad de mayor articulación interna en las entidades y de un mayor empoderamiento de los jefes naturales a sus delegados.

Efectividad del GTA. De acuerdo con el indicador de la línea de base de la Política la efectividad del GTA se mide como la proporción de recomendaciones impulsadas por el GTA. Para los años 2006 a 2008 no se realizó medición en este indicador, ya que en ese periodo no se habían realizado informes de seguimiento y por lo tanto no se habían presentado al GTA recomendaciones de ajuste a la Política. A partir del 2009, con ocasión del primer informe de seguimiento elaborado a finales del 2008, se empezaron a impulsar las recomendaciones en él contenidas e igual sucedió con las presentadas en el segundo informe de seguimiento, a partir del segundo semestre del año pasado. Así, en el marco del GTA se ha decidido y se ha realizado el impulso de 8 de un total de12 recomendaciones, es decir, un 67% de las recomendaciones estudiadas por el GTA en el periodo.

De lo anterior, se concluye que el GTA cuenta con un marco funcional, estratégico y operativo adecuado y que ha tenido un desenvolvimiento operativo satisfactorio en aspectos tales como cumplimiento en la periodicidad de las reuniones, formalidad en las delegaciones y efectividad en el impulso a las recomendaciones. Sería aconsejable complementar las reuniones ordinarias del GTA con reuniones en las que se convoque a los delegados estratégicos o incluso a las cabezas de las entidades asociadas a la Política, si el tema así lo requiere, para fortalecer su compromiso y atención a las acciones establecidas y al desarrollo de nuevas iniciativas.

Es preciso destacar que quizá el principal logro del GTA es poder convocar y sentar a todas las entidades involucradas en una Política de Estado, primero con el fin de diagnosticar y buscar estrategias comunes para la solución de los obstáculos y riesgos de la investigación, juzgamiento y sanción de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones del DIH, y luego para tomar los ajustes necesarios a la estrategia adoptada. En materias como esta, en la cual están involucradas entidades con diferentes competencias y enfoques, había sido tradicional que las diferencias y los celos institucionales primaran sobre los esfuerzos de articulación alrededor de una finalidad compartida. Si a lo anterior se suman las tensiones que se han presentado en los últimos años entre la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, con mayor razón es destacable el avance que representa un buen funcionamiento del GTA, a pesar de las dificultades que se hayan podido presentar, y que constituye un valioso activo en la lucha contra la impunidad en el futuro.

Entre los logros de coordinación del GTA, se destaca el diálogo entre la Procuraduría, la Justicia Penal Militar, la Fiscalía General de la Nación y la Presidencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en relación con los conflictos de competencia entre la jurisdicción penal militar y la jurisdicción ordinaria; la coordinación entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y el Consejo Superior de la Judicatura


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en torno a la realización de audiencias virtuales; la articulación entre la Dirección de DDHH del Ministerio de Defensa y la Inspección del Ejército con la Procuraduría alrededor del tema disciplinario, por citar algunos.

En el siguiente cuadro se resume el cumplimiento de los elementos esperados del GTA como instancia de coordinación de la Política.

Cuadro 2.12.

CUMPLIMIENTO DE CONDICIONES DEL GTA Elemento esperado del GTA Cumplimiento

¿Tiene sus funciones claramente definidas? SI

¿Cuenta con un marco general de actuación, estratégico y operativo?

SI

¿Se reúne con la periodicidad prevista? SI

¿Está integrado por todas las entidades pertinentes? SI

¿Los delegados de las entidades están definidos? SI

¿Los delegados asisten a las reuniones? SI

¿Los delegados tienen capacidad de incidir en la aplicación de la Política en sus entidades respectivas?

NO

¿Es efectivo en el impulso de recomendaciones? 67%

Se concluye que la evaluación de la gestión del GTA es satisfactoria.

Proyecto de Lucha contra la Impunidad - Secretaría Técnica del GTA

El papel desempeñado por el PLCI en la Secretaría Técnica del GTA contribuye a explicar en buena medida el éxito de la coordinación y seguimiento obtenido por este espacio de coordinación.

Para el ejercicio de su labor, de conformidad con lo manifestado a esta consultoría, ha contado con el respaldo del Vicepresidente de la República.

Al inicio de la Política hubo dificultades para la conformación del equipo del PLCI y, en particular, su coordinadora solo pudo ser nombrada en febrero del 2007, casi un año después de expedida la Política; factor que, entre otros ya mencionados, incidió en el retraso de su puesta en marcha.

Una vez superada esta situación, el PLCI ha asumido plenamente su labor como Secretaría técnica y motor de la coordinación e impulso de la aplicación de la Política.

Las tareas realizadas por el PLCI incluyen la convocatoria y coordinación de las reuniones del GTA, la identificación de los temas prioritarios de discusión en ellas, la disposición de


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insumos para las mismas, y la elaboración y distribución de las actas. Así lo ha hecho en las 12 reuniones del GTA que se han realizado.

También impulsa el desarrollo de la Estrategia Operativa de Seguimiento de la Política en todas las entidades asociadas. Para este fin, cuenta con administradores de seguimiento, que han promovido la definición de los responsables de ejecución de los proyectos en las entidades de modo que pueda obtenerse la información indispensable en la actualización de las herramientas de seguimiento de la Política. Dicha actualización incluye la información de los indicadores y de las hojas de vida de los proyectos, de manera bimensual, así como de los indicadores de la línea de base de la Política de manera semestral. Así mismo, en el marco del impulso de la estrategia de seguimiento, ha contratado o ha realizado por sí mismo, tres informes de seguimiento de la Política e igual número de informes de ejecución de proyectos. Dichos informes han sido socializados y validados por los integrantes del GTA y posteriormente publicados para el conocimiento de las diferentes entidades del Estado, representaciones diplomáticas, organizaciones de derechos humanos y medios de comunicación.

Se han presentado dificultades para hacer el seguimiento en los tiempos y en las condiciones contempladas inicialmente. Así, es preciso señalar que el PLCI no ha contado con información en el grado de oportunidad previsto y sobre todos los temas objeto de seguimiento, debido a dificultades en el interior de las entidades para obtener y procesar la información en la forma requerida y de la manera como se habían comprometido a hacerlo. Ello ha sido así a pesar de la gestión e insistencia del PLCI para promover su obtención, como a esta consultoría efectivamente le consta.

Por otra parte, el PLCI ha brindado acompañamiento a las entidades para la reformulación de proyectos, en los eventos en que el objetivo inicialmente previsto en la Política ya había sido obtenido a través de medios distintos a la misma, o con el fin de evitar duplicación de esfuerzos, o para atender a nuevos retos en el cumplimiento de alguno de los objetivos.

También ha promovido la articulación de acciones con más entidades que las involucradas directamente en la Política, cuando ha identificado que ello contribuye a su mejor implementación. Así, en el marco del GTA, promovió la generación de un espacio de diálogo entre el Ministerio de Defensa, la Fiscalía y la Procuraduría para favorecer las investigaciones penales y disciplinarias, así como con el Consejo Superior de la Judicatura para atender los conflictos de competencias.

En el siguiente cuadro se presenta el estado de cumplimiento de las tareas del PLCI en su papel de Secretaría Técnica del GTA:


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Cuadro 2.13.

CUMPLIMIENTO DE TAREAS DEL PLCI COMO SECRETARÍA TÉCNICA DEL GTA TAREAS Cumplimiento

Reuniones GTA

Convocatoria y coordinación de las reuniones del GTA SI

Identificación de los temas prioritarios de discusión en SI

Impulso y realización del seguimiento, según Estrategia de Seguimiento

Establecimiento de administradores de seguimiento SI

Impulso a la designación de interlocutores responsables de la ejecución de proyectos SI

Solicitud de información para actualización de herramientas de seguimiento SI

Actualización de herramientas de seguimiento SI

Contratación /elaboración de informes SI

Acompañamiento a la reformulación de proyectos SI

Impulso a iniciativas de coordinación interinstitucional SI

De lo anterior se concluye que el PLCI ha realizado la totalidad de las tareas que han estado a su cargo y, en consecuencia, la evaluación de su gestión es excelente.


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3. E V A L U A C I Ó N D E R E S U L T A D O S La evaluación de los resultados de la Política de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario parte del alcance definido en ella y se circunscribe a los ámbitos de acción establecidos en su formulación, según se encuentra consignado en el Documento Conpes 3411 de 2006.

De conformidad con dicho documento, el objetivo general de la Política es superar los obstáculos que impiden o dificultan la investigación de los casos de violaciones de los Derechos Humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, la sanción de los responsables y la reparación de las víctimas. Para ello, se establecen 17 objetivos específicos y las acciones que se requieren para alcanzar cada uno de ellos. Esas acciones corresponden a los 22 proyectos que integran el conjunto de la intervención estatal que aquí se analiza.

En consonancia con lo anterior, la evaluación de resultados de la Política comprende dos niveles, el primero de ellos referente al cumplimiento de los objetivos específicos previstos en ella, y el segundo, referente al cumplimiento de los resultados generales que se establecieron de común acuerdo como significativos del conjunto de la intervención propuesta.

Para la evaluación tanto en el primer como segundo nivel se toman como fundamento los indicadores de línea de base y los indicadores de los proyectos establecidos en la Política. A partir de ellos, también se construyen indicadores compuestos en la medida en que se considere necesario. El cálculo de los indicadores se acompaña con un análisis cualitativo. Así mismo, se sugieren indicadores adicionales para complementar la evaluación del cumplimiento del objetivo cuando ello se estima pertinente con el fin de que sean calculados en el futuro.

En el anexo 2 se muestra una tabla con la medición de los indicadores de línea de base de la Política desde el 2006 hasta la fecha.

3.1. EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Se procede a hacer la evaluación del nivel de cumplimiento de los objetivos específicos de la Política, agrupados por Eje Estratégico, tomando en consideración la vinculación entre los proyectos diseñados en la Política y los objetivos específicos de la misma, de acuerdo con el marco que se presenta a continuación.


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EJE ESTRATÉGICO 1. DESARROLLO INSTITUCIONAL Y ORGANIZACIONAL –INST–

Nº Proyecto Objetivo específico de la Política

1 Adopción e implementación de la carrera judicial en la Fiscalía General de la Nación. Asegurar la continuidad de los procesos de

investigación a través de garantías de estabilidad para los jueces, fiscales y personal de policía judicial. 2

Adopción e implementación de la carrera para el personal del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación.


Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos por la jurisdicción ordinaria.

4

Optimización de procesos misionales en la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación.

Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos oportunamente por las dependencias de la FGN que correspondan.

5

Diseño e implementación del sistema de protección para jueces especializados, fiscales, investigadores, procuradores y defensores públicos que participan en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. (Fusionado con el proyecto 16)

Proveer esquemas de protección que favorezcan la actuación autónoma de los jueces, fiscales, procuradores, defensores públicos e investigadores en los procesos de investigación y sanción en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

6 Coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política y prestación de Secretaría técnica al Grupo del Trabajo del CEI.

Consolidar el Grupo de Trabajo (GT) del Comité Especial del Impulso (CEI), como ámbito de coordinación interinstitucional para la investigación, juzgamiento y sanción de los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

7 Fortalecimiento del Grupo de Trabajo como ámbito de coordinación interinstitucional.

8

Adquisición de vehículos para el fortalecimiento de las remisiones judiciales realizadas por el INPEC.

Ejercer monitoreo y control permanente sobre las condiciones y eficacia de la ejecución de las medidas de aseguramiento y las penas impuestas a los presuntos responsables por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

9

Interoperabilidad entre sistemas de información estatal sobre los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Contar con información oportuna y de calidad sobre las características del estado de los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.


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EJE ESTRATÉGICO 2. GESTIÓN DE RECURSOS, ESPECIALMENTE DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS –RECU–


10 Diseño de la estrategia para la planificación, ejecución y seguimiento del impulso a los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Asegurar que la planificación y aplicación de los recursos humanos, físicos y financieros permita impulsar todos los procesos de investigación y sanción de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

11 Generación y adopción de un modelo de planeación y aplicación de recursos humanos, físicos y financieros para la UNDH y DIH de la FGN, y el sistema preventivo y sancionatorio en DDHH de la PGN.

12 Diseño y ejecución de un plan de reorganización y profesionalización de los RRHH de las unidades encargadas de la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Asegurar que la definición operativa de funciones y perfiles de fiscales, técnicos, secretarios y personal de policía judicial corresponda a las exigencias de la investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

13 Capacitación teórico-práctica para la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Ofrecer medios e instrumentos para generar y desarrollar las capacidades y habilidades necesarias en la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

14 Diseño de los instrumentos de seguimiento y evaluación de la labor de los fiscales, procuradores e investigadores de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Garantizar que la evaluación del desempeño se base en criterios de calidad y relevancia de actividad y productos.

EJE ESTRATÉGICO 3. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS –VICT–


15 Desarrollo de los mecanismos de orientación, asistencia y atención legal, psicosocial y económica para las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en condiciones de incapacidad económica o social.

Promover el reconocimiento y la participación de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en los procesos de investigación, juzgamiento, sanción y reparación.

16 Desarrollo y adopción de estándares para la protección de víctimas, testigos y operadores judiciales en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Asegurar que los mecanismos de protección favorezcan la participación y colaboración efectiva de víctimas, testigos y operadores judiciales en los procesos de investigación, sanción y reparación por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.


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EJE ESTRATÉGICO 4. CONDICIONES OPERATIVAS ESPECÍFICAS PARA LA INVESTIGACIÓN Y LA SANCIÓN –INVE–


17 Generación de instrumentos para la planificación integrada de diligencias entre organizaciones del Sistema de Justicia Penal y el Sistema de Control Disciplinario para los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Asegurar el cumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y sanción en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.



21 Fortalecimiento del Grupo de policía judicial Especializado en investigaciones de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Garantizar la ejecución oportuna de órdenes de captura en los casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.


Proporcionar garantías de seguridad y condiciones de movilidad a las comisiones de investigación de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

23 Protección en zonas de orden público.


Asegurar servicios oportunos de defensa técnica para los presuntos responsables de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH en incapacidad económica o social.

Dado el vínculo entre proyectos y objetivos que se acaba de mostrar, como punto de partida para la evaluación de los segundos, se consigna a continuación una síntesis del estado de realización de los proyectos de la Política, para después proceder a la evaluación anunciada de los objetivos específicos.

De los 22 proyectos de la Política, un alto porcentaje (91%) se han realizado o se encuentran en ejecución, superando obstáculos de diversa índole (retrasos en la apropiación presupuestal en los inicios de la implementación de la Política, cambios en los marcos legales, armonización con dinámicas institucionales, incorporación de nuevos componentes de los proyectos, entre otros).

Del total de proyectos, quince proyectos (68,2%) se están ejecutando normalmente, algunos de los cuales concluyeron las actividades inicialmente previstas y se les ha dado


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continuidad profundizando sus acciones; cinco proyectos (22,7%) se encuentran en curso con retrasos, y dos proyectos (9,1%) no se han iniciado7

En desarrollo de los proyectos se previeron 101 productos en total. El proyecto con más productos previstos es el de Protección víctimas-testigos-operadores, proyecto 16, con 11 productos, mientras el de menos productos previstos es el de Adquisición de vehículos, proyecto 8, con uno solo. De estos productos, 75 (74,26%) han sido terminados; 14 (13,86%) están en curso, y 12 (11,88%) no se han iniciado. De esta forma, se hace evidente el alto porcentaje de productos concluidos.

.

En el anexo 3 se presentan los cuadros con el estado de ejecución de los proyectos y de los productos de los mismos.

El nivel de cumplimiento de los objetivos específicos de la Política se evalúa a continuación, de conformidad con unos indicadores identificados para tal efecto, validados por el equipo interventor del Proyecto de Lucha contra la Impunidad.

Los indicadores identificados son o bien los indicadores de línea de base de la Política y de los proyectos que la integran, en la medida en que los objetivos de la Política se vinculan directamente con los proyectos establecidos desde sus orígenes para alcanzarlos, como se acaba de mostrar, o bien se construyen a partir de los indicadores señalados.

En el caso de algunos objetivos se pudo comprobar que los indicadores existentes no dan cuenta a cabalidad de su cumplimiento, y es conveniente examinarlos en conjunto con otros aspectos a los que inicialmente no se había contemplado hacer seguimiento. Para esto se recomiendan algunos indicadores complementarios que pueden ayudar a una medición más exacta en el futuro. En otros casos, cuando no se encuentra información disponible para medir los indicadores existentes que reflejen el cumplimiento del objetivo respectivo, se consigna el porqué y se sugiere el indicador necesario para lograr su medición en el futuro.

Con fundamento en la información suministrada por los indicadores establecidos para cada objetivo específico, se valora cualitativamente el cumplimiento general del objetivo en cuatro niveles, a saber:

• Cumplimiento excelente.

7 Los proyectos a los que no se ha dado inicio son el PY 2 (Implementación de carrera en el CTI) que constituye la tercera fase del proyecto macro de implementación de carrera en la Fiscalía y el PY 23 (Institucionalización de estrategias de apoyo protectivo de la fuerza pública a las actividades de investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en zonas con problemas de orden público), al cual se da cumplimiento a través de funciones misionales del Ministerio de Defensa.


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• Cumplimiento satisfactorio.

• Cumplimiento aceptable.

• Cumplimiento deficiente.

Es importante aclarar que la valoración cualitativa no implica una calificación subjetiva por parte de la consultoría, sino que se basa tanto en el análisis de la información cuantitativa disponible como del análisis de las respuestas a las entrevistas y los planteamientos obtenidos en el taller de expertos realizado, así como de la revisión documental y la experiencia del grupo de trabajo.

EJE 1. Desarrollo institucional y organizacional

OE 1. Asegurar la continuidad de los procesos de investigación a través de garantías de estabilidad para los jueces, fiscales, procuradores y personal de policía judicial.

Con el fin de lograr este objetivo, se formularon los proyectos de adopción e implementación de carrera en la Fiscalía General de la Nación y en su Cuerpo Técnico de Investigaciones8

Para valorar el cumplimiento del objetivo se toman en consideración el seguimiento a la ejecución de los dos proyectos mencionados y los resultados del indicador Inst 01 de la línea de base, correspondiente al ingreso a la carrera de los funcionarios públicos encargados de la investigación y el juzgamiento de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

.

Funcionarios en carrera por entidad

8,8%15,7%

58,6%54,5%

2,2% 2,2%

61,3%57,6%

33,3%30,8%

31,8%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

2006 2007 2008 2009

Fiscalía Procuraduría Consejo Superior de la Judicatura

Fuente: Fiscalía PGN, FGN, CSJ. Corte a diciembre 31 del 2009.

8 Proyectos 1 y 2 de la Política.


36

Para la implementación del proyecto de carrera en la Fiscalía se definieron tres etapas para el conjunto de la entidad, la última de las cuales corresponde a la implementación en el CTI, incluidos los investigadores asignados a la Unidad DDHH y DIH. El retraso experimentado en la misma, ha incidido negativamente, por lo menos en el corto plazo, en el funcionamiento de la Unidad de DDHH y DIH, debido a que ha conllevado a la salida de fiscales con experiencia y conocimiento de los casos.

En materia de resultados de los proyectos, mientras que en la Unidad DDHH y DIH se ha incrementado lentamente la proporción de funcionarios en carrera, y en 2009 se registra avance en relación con el año 2008, al pasar de 8,8% a un 15,7% (16 de 102 fiscales son de carrera), en el CTI no ha comenzado la implementación.

Adicionalmente, la implementación de la carrera en la Fiscalía General de la Nación ha estado supeditada a los intereses y necesidades del conjunto de la entidad, no necesariamente coincidentes con las prioridades de una Política de lucha contra la impunidad de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

De otro lado, no se ha establecido con claridad si los requisitos establecidos para los fiscales en el concurso de ingreso a carrera son los adecuados para ser fiscal de una unidad como la mencionada, que, adicionalmente a conocimientos académicos, requiere una experiencia y unas competencias y capacidades particulares.

En cuanto a la implementación de la carrera judicial, el número de jueces especializados que son de carrera se incrementó considerablemente en 2009, y al finalizar ese año el 54,5% de los jueces especializados pertenecía a la carrera. El incremento corresponde al aumento de jueces en carrera de 21 a 36 de un mismo universo de jueces especializados (66) con conocimiento de casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH.

En lo que respecta a la Procuraduría, el porcentaje de funcionarios de carrera a finales del 2009 corresponde a 58,6%; este porcentaje corresponde a los funcionarios del nivel central en las siguientes áreas: Delegada Disciplinaria en DDHH, Dirección de Investigaciones Especiales y Viceprocuraduría. Dada la naturaleza de las fuentes y por ende la población comprendida para la medición, no puede efectuarse un análisis comparativo de este indicador con respecto a los periodos anteriores.

Para dar cuenta del cumplimiento global del objetivo, se utiliza como indicador el porcentaje de adopción de la carrera en el conjunto de las entidades mencionadas, Fiscalía, Procuraduría y Consejo Superior de la Judicatura9

9 Porcentaje de adopción de carrera = [SUM (Número de funcionarios en carrera (jueces, fiscales, procuradores, personal policía judicial)]/SUM [Número total de funcionarios (jueces fiscales, procuradores, personal policía judicial)]*100. Fuente INST 01.

.


37

El valor del indicador, a diciembre del 2009, incluyendo la proporción agregada de los funcionarios de carrera de la Unidad DDHH y DIH, investigadores del CTI asignados a la unidad aludida, jueces especializados y procuradores, del total de funcionarios de las áreas misionales de las entidades en mención, es de 19,7%, porcentaje que corresponde al avance de la adopción de la carrera.

Se observa que la estabilidad de los funcionarios, mediante la adopción de carrera, se ve afectada mayoritariamente por los retrasos en la Fiscalía, al tiempo que en Procuraduría y en los jueces especializados la adopción de carrera ha sido creciente. Es preciso resaltar que, en cualquier caso, la adopción de carrera por sí sola puede resultar insuficiente en la dirección de alcanzar el objetivo de continuidad de los procesos establecido en la Política.

En la Fiscalía y en el corto plazo, por lo menos, la implementación de los resultados del concurso para ingreso a carrera ha llevado a la salida de varios fiscales de la Unidad de DDHH y DIH. A la par, se ha conformado un grupo de investigadores del CTI cuyos efectos en materia de continuidad en relación con los procesos investigativos no ha sido evaluada en el interior de la Fiscalía.

En consecuencia, se puede apreciar, en lo que atañe a la Fiscalía, que no basta la adopción de la carrera para asegurar la continuidad de los procesos de investigación en violaciones de los DDHH e infracciones al DIH, y que sería aconsejable contemplar estrategias adicionales como la de complementar la valoración con mediciones sobre la estabilidad de los fiscales de la Unidad de DDHH y DIH y del número promedio de fiscales que conocen un caso en la misma Unidad.

Aun sin las salvaguardas mencionadas en relación con la capacidad de la adopción de la carrera para lograr el objetivo aquí señalado, si se asume el porcentaje de adopción de carrera en el conjunto de las entidades (19,7%) como factor clave de cumplimiento del objetivo, se debe concluir que ese cumplimiento ha sido deficiente.

OE 2. Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos por la jurisdicción penal ordinaria.

Para lograr el cumplimiento de este objetivo, la Política definió el proyecto de elaboración de un protocolo para el reconocimiento de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH10

10 Proyecto 3.

, y su socialización a nivel regional entre los operadores de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Justicia Penal Militar. El proyecto fue realizado en su totalidad y, gracias a él se fijaron parámetros comunes que han contribuido a mejorar el entendimiento entre las instituciones en la dirección de conseguir que estos casos sean asumidos por la jurisdicción penal ordinaria.


38

A este respecto, y a partir del seguimiento del proyecto aludido y de entrevistas realizadas por la Consultoría, cabe mencionar que los acercamientos propiciados por el PLCI entre la Justicia Penal Militar y la Justicia Ordinaria han facilitado la colaboración y el entendimiento entre ambas instancias que favoreció la remisión voluntaria de casos, sin necesidad de entrabar los conflictos, dando alcance, además, a las disposiciones de coordinación interinstitucional para el impulso de casos de homicidios presuntamente cometidos por miembros de la Fuerza Pública, contenidas en las Directivas 10 y 19 del Ministerio de Defensa.

Ha sido especialmente relevante la coordinación lograda con el Consejo Superior de la Judicatura, instancia que además de reducir considerablemente el tiempo de resolución de los conflictos de competencia, emitió una sentencia mediante la cual brindó orientación jurídica a los operadores de justicia ordinaria y militar para resolver los conflictos de competencia en el marco de la Ley 906.

Se puede notar que el objetivo propuesto en la Política es bastante amplio, sobre todo si se tiene en cuenta que mientras exista la jurisdicción penal militar, los miembros de la Fuerza Pública tienen la posibilidad de interponer conflictos de competencia en ejercicio de su derecho al debido proceso. Para examinar su cumplimiento se acoge aquí el indicador de interposición de conflictos de competencia por la Fiscalía, Inst 02, en asocio con el indicador de tiempo promedio de resolución de conflictos de competencia por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el número de inhibitorios.

18 20

5846

0

20

40

60

Número de c onflic tos de c ompetenc ia pos itiv os interpues tos por la F G N en c as os de v iolac iones a

los DDHH e infrac c iones al DIH

2006 2007 2008 2009

Fuente: Fiscalía General de la Nación. Corte a diciembre 31 del 2009.

Se puede apreciar que, si bien continúan presentándose conflictos de competencia, se redujeron aquellos interpuestos por la Fiscalía en el 2009 en relación con el 2008 (pasaron de 58 a 46). Lo anterior es un indicio de que los esfuerzos realizados se han traducido en un mayor reconocimiento de las violaciones e infracciones, motivo por el cual la competencia entra en disputa en menos ocasiones.


39

Ha sido especialmente relevante la reducción de los tiempos para la resolución de los conflictos, al pasar de un año a 45 días. De otro lado, el número de inhibitorios disminuyó de 44 a 36 entre 2008 y 2009, lo que indica un avance en la vía de impedir que la falta de definición de competencia retrase el inicio de las investigaciones en los casos, pero también su persistencia señala la necesidad de seguir difundiendo el Protocolo y las orientaciones del Consejo Superior del Judicatura entre los operadores judiciales.

Si bien estos indicadores permiten apreciar los avances en el cumplimiento del objetivo, dejan por fuera del análisis la manera cómo ha evolucionado en la Justicia Penal Militar el reconocimiento de las violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, motivo por el cual se recomienda la medición del siguiente indicador hacia el futuro:

• Interposición de conflictos de competencia por la Justicia Penal Militar en el periodo, equivalente a: “Número de conflictos de competencia interpuestos por la Justicia Penal Militar / Número de conflictos de competencia”.

De igual modo, se recomienda la medición del siguiente indicador:

• Porcentaje de conflictos de competencia resueltos a favor de la justicia ordinaria en el periodo, equivalente a “Número de conflictos de competencia resueltos a favor de la justicia ordinaria / Número de conflictos de competencia resueltos”.

De la disminución de conflictos de competencia presentada, la disminución de inhibitorios y la drástica reducción del tiempo de solución de los conflictos, se concluye que el cumplimiento de este objetivo es satisfactorio.

OE 3. Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos oportunamente por las dependencias de la Fiscalía General de la Nación que corresponda.

Para poder cumplir con este objetivo la Política estableció la realización del proyecto de optimización de procesos misionales en la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación11

11 Proyecto 4.

, que se desarrolló a través de dos componentes: i) la optimización del proceso de asignación y reasignación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH; ii) el diseño, instrumentación e implementación de métodos para la caracterización, selección e impulso a casos de conocimiento de la Unidad de DDHH y DIH, objeto de impulso. Así, se elaboraron y socializaron a nivel central las herramientas necesarias para este fin, tales como un manual de procesos y procedimientos para la asignación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, y un manual para su impulso y reasignación en la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía General de la Nación.


40

La socialización de los productos del proyecto solo se hizo efectiva en el nivel central mientras que la socialización en regiones sigue siendo una tarea pendiente, por lo cual se presenta como una de las recomendaciones del segundo informe de seguimiento de la Política. Si bien, la recomendación fue impulsada por el Proyecto de Lucha contra la Impunidad no se dio una respuesta afirmativa por parte de la Dirección Nacional de Fiscalías, que es la instancia competente para promover la socialización de los productos mencionados en el nivel regional para esta materia, lo anterior expuesto en comunicación de este despacho, con la firma de la Unidad Nacional de DDHH y DIH.

Es preciso señalar que la falta de socialización en las seccionales, en las cuales se origina el proceso de asignación de los casos, de los criterios de priorización, las instancias competentes y demás procedimientos establecidos para la correcta asignación de casos, puede incidir negativamente en la agilización de las asignaciones y en la reducción de las reasignaciones que pretende el proyecto.

Para apreciar el cumplimiento del objetivo en materia de oportunidad en la asignación de los casos se previó el indicador Inst 03 de la línea de base de la Política, Promedio de días en la asunción definitiva de la dirección, coordinación y control jurídico de las investigaciones por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. No obstante lo anterior la Fiscalía General de la Nación no proporcionó información al respecto para ninguno de los años de implementación de la Política. Frente a lo anterior, la Unidad aduce que “se torna difícil precisar el tiempo promedio de resolución de una solicitud de variación de un caso a la Unidad ya que antes de ser sometida a consideración del Fiscal General de la Nación para la decisión correspondiente, deberán agotarse informes previos que sustentan la petición, tanto de quien solicita como de quienes deben estudiarla antes de dar traslado al Fiscal General, aunado al análisis de las investigaciones respecto a la relevancia y connotación de los hechos materia de pesquisa”. Lo anterior pone en evidencia la necesidad de formular un indicador de mayor funcionalidad para esta materia.

En lo que atañe al otro componente del objetivo, en el proyecto diseñado se contempló el indicador respectivo, consistente en la proporción de casos de violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH de conocimiento por las instancias pertinentes. No fue posible calcular este indicador durante la ejecución de la Política porque la Fiscalía General de la Nación no dispone de la información sobre el universo de los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH conocidos por la entidad en general, a partir de la cual se pueda estimar la proporción de casos conocidos por las instancias pertinentes (Unidad DDHH y DIH y unidades de asistencia humanitaria).

A partir de lo señalado, se recomienda a la Fiscalía procesar y obtener información para conocer el indicador correspondiente a la relación entre el número de casos de conocimiento de la Unidad de DDHH y DIH y de las unidades de asistencia humanitaria y el


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número total de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. De igual modo, se recomienda calcular los siguientes indicadores:

• Reasignaciones de casos, consistente en: “Número de casos reasignados / Total de casos de violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH conocidos por la Fiscalía General de la Nación en el periodo”.

• Asignaciones de casos a las dependencias pertinentes, consistente en: “Número de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH conocidos por la Unidad DDHH y DIH y las unidades de asistencia humanitaria / Número total de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH conocidos por la Fiscalía General de la Nación”.

En lo que respecta a la Procuraduría, si bien no era objeto del proyecto aludido, para efectos de hacer el seguimiento en lo que atañe a las investigaciones disciplinarias, se encuentra incluida en el cálculo del Inst 03. Según la información proporcionada, exclusivamente para el año 2009, la Procuraduría General de la Nación se tarda 91 días para la asunción definitiva de las investigaciones. Sin embargo, al no haber información sobre los años anteriores no se puede evaluar si ha habido una reducción en las reasignaciones o una mayor oportunidad en la asunción de conocimiento a raíz de la implementación de la Política.

En conclusión, no se cuenta con información para calcular el nivel de cumplimiento del objetivo, ni de manera aproximada.

OE 4. Proveer esquemas de protección que favorezcan la actuación autónoma de los jueces, fiscales, procuradores, defensores públicos e investigadores en los procesos de investigación, juzgamiento y sanción en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Para cumplir con este objetivo, en la Política se formuló un proyecto de protección en el cual se integraron acciones a favor de operadores judiciales y de víctimas y testigos12

12 Proyecto 16.

. En lo que atañe a los operadores judiciales, los avances en el logro de este objetivo varían de conformidad con la entidad a la que pertenezcan. El Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación adquirieron la totalidad de equipos para la protección y seguridad colectiva de sus operadores, que habían sido programados para los años 2007, 2008 y 2009; así mismo, han realizado la totalidad de las evaluaciones de riesgo a aquellos funcionarios que las solicitaron. Ahora bien, mientras que en el caso del Consejo Superior de la Judicatura se han otorgado medidas de protección al 100% de los jueces que fueron calificados como merecedores de las mismas, en la Fiscalía General de la Nación la cobertura de las medidas fue de un 14%. Aunque la Procuraduría y la Defensoría han


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realizado esfuerzos aislados para brindarles condiciones de seguridad a sus funcionarios, no cuentan con un programa de protección estructurado para este propósito.

Considerando los resultados señalados, que se consagran en los indicadores Inst 04 e Inst 05 de la línea de base de la Política13

El cubrimiento total (100%) en el levantamiento del mapa de riesgo evidencia que se está evaluando el riesgo de todas las personas que lo solicitan. Sin embargo, no se puede efectuar una valoración total del objetivo dado que el indicador arroja el porcentaje de personas protegidas (40%) pero no permite identificar si todas las personas con nivel de riesgo debían ingresar al programa de protección.

, se encuentra que, en materia de evaluación del nivel de riesgo de funcionarios de Fiscalía y de Consejo Superior de la Judicatura, el objetivo está cumplido en un 100%, mientras que en materia de protección a los funcionarios con riesgo establecido, el objetivo se ha cumplido en un 40%, considerando conjuntamente las dos entidades mencionadas.

No obstante, en la perspectiva de alcanzar el objetivo de Política, es preciso reconocer como adelanto, la elaboración de manera concertada y ya concluida, bajo el liderazgo del Proyecto de Lucha contra la Impunidad, de un proyecto de ley para la creación del Sistema Nacional de Protección para el Sector Justicia. El sistema prevé la actuación coordinada de las entidades involucradas en la protección de víctimas, testigos y operadores judiciales, y las medidas de asistencia a las que tendrán acceso las poblaciones allí contempladas. Con él, se pretende asegurar que los mecanismos de protección favorezcan la participación de víctimas y testigos en los procesos de investigación, juzgamiento y sanción; y garantizar medidas de protección que beneficien la actuación autónoma de los operadores judiciales y disciplinarios, encargados de los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. El adelanto que revela la elaboración de este proyecto podría convertirse en un avance trascendental para alcanzar su objetivo, una vez el proyecto fuera presentado a trámite del Congreso, aprobado y posteriormente adoptado por parte de las entidades involucradas.

OE 5. Consolidar el Grupo de Trabajo (GT) del Comité Especial del Impulso (CEI), como ámbito de coordinación interinstitucional para la investigación, juzgamiento y sanción de los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Con el fin de lograr este objetivo, en la Política se formularon dos proyectos, uno de Fortalecimiento del Grupo de Trabajo como ámbito de coordinación interinstitucional14 y el otro de Coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política y prestación de Secretaría técnica al Grupo de Trabajo Ampliado15

13 El Inst 04 mide la cobertura de la valoración del riesgo, mientras que el Inst 05 mide la cobertura de los programas de protección.

.

14 Proyecto 6. 15 Proyecto 7.


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El Grupo de Trabajo Ampliado16

Para establecer el cumplimiento del objetivo de consolidación del GTA se diseñó un indicador denominado Proporción de condiciones cumplidas de consolidación del funcionamiento, en el cual las condiciones establecidas son: periodicidad de las reuniones; discusión de iniciativas en el GTA; seguimiento e impulso a las decisiones adoptadas por el GTA; delegaciones de las entidades participantes establecidas; delegaciones estables de las entidades participantes (un año o más de delegación); delegaciones con capacidad de incidencia en el interior de la entidad representada.

tiene como marco de actuación y guía para su funcionamiento el principio de cooperación armónica de los poderes públicos contenido en el artículo 113 de la Constitución; constituye el espacio por excelencia de articulación interinstitucional para la presentación de iniciativas, la generación de recomendaciones y la concreción de propuestas de superación de los obstáculos relacionados con el desarrollo de la Política. En el tiempo que lleva en funcionamiento se ha aumentado su alcance, al propiciar la comunicación y la coordinación entre entidades asociadas a la Política y otras entidades como el Ministerio de Defensa, en torno a la búsqueda de soluciones concertadas a problemas o necesidades detectados, que han dado lugar a la formulación o reformulación de proyectos interinstitucionales, y al impulso de nuevas acciones, entre los cuales se puede citar el proyecto orientado al fortalecimiento de las investigaciones disciplinarias en las Fuerzas Militares. También, el GTA ha generado acciones para el impulso a casos. Así mismo, y de conformidad con lo observado en el indicador Inst 06, referente a la eficacia en la implementación de las recomendaciones del GTA, se ha promovido la implementación de ocho de las doce recomendaciones de ajuste a la Política presentadas en dos informes de seguimiento, entre las cuales se puede destacar la formulación de los lineamientos para dar sostenibilidad a la Política, especialmente relevantes al finalizar su vigencia.

Se puede observar que el GTA cumple a cabalidad con 5 de las 6 condiciones contempladas en el indicador. El GTA cumple con todas las condiciones previstas para considerarse como un espacio consolidado, con excepción de la condición “delegaciones con capacidad de incidencia en el interior de la entidad representada”, en relación con la cual funcionarios entrevistados de la Procuraduría y de la Fiscalía han señalado que los participantes en las reuniones del GTA no se encuentran debidamente empoderados para incidir en el cumplimiento de la Política en el interior de las entidades respectivas.

En efecto, durante los años de implementación de la Política, el GTA se ha reunido cuatro veces en el año según lo estipulado en su reglamento interno; en dichas reuniones se han puesto en discusión iniciativas específicas en relación con el desarrollo y profundización de la Política; y se han impulsado las recomendaciones de los informes de seguimiento,

16 En el GTA participan delegados de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior y Justicia, el INPEC y el Proyecto de Lucha contra la Impunidad del Programa Presidencial para los Derechos Humanos, que funge como Secretaría Técnica.


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como ya se mencionó. En lo que atañe a las delegaciones, todas las entidades asociadas las han definido; si bien en el último año cambiaron las delegaciones en la Procuraduría y en la Fiscalía y recientemente en el Ministerio del Interior y de Justicia, se puede observar que han permanecido por periodos considerables de tiempo.

En relación con el proyecto Coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política y prestación de Secretaría técnica al Grupo del Trabajo del CEI, el Proyecto de Lucha contra la Impunidad asumió plenamente sus tareas al respecto. Para establecer lo anterior, se definió el indicador de cumplimiento como la Proporción de tareas atendidas por el PLCI, del total de tareas que se señalan a continuación: Convocatoria y coordinación de las reuniones del GTA, y disposición de insumos para las mismas; impulso de la consecución de información para las herramientas de seguimiento, y actualización de las mismas (hojas de vida de proyectos, informes de ejecución de proyectos, informes de seguimiento, línea de base); impulso a las estrategias de coordinación para el seguimiento (impulso a la definición de interlocutores en cada entidad y en la propia); elaboración o contratación de las herramientas de seguimiento e impulso a las iniciativas de coordinación entre entidades. El PLCI ha cumplido la totalidad de las tareas relacionadas.

De todo lo anterior se puede concluir que el cumplimiento de este objetivo es excelente y que, en la medida en que se dé continuidad a la lucha contra la impunidad en violaciones de los DDHH e infracciones al DIH, el GTA sería el espacio más idóneo para la coordinación de las acciones al respecto de las entidades involucradas, y el PLCI la instancia con mayor experiencia y compromiso para adelantar la Secretaría Técnica.

OE 6. Ejercer seguimiento permanente a la ejecución de las medidas de aseguramiento y las penas impuestas en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Es preciso destacar que este objetivo estaba ligado en sus orígenes al diseño, implementación e integración de procesos, estándares e instrumentos técnicos, lo cual fue llevado a cabo por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario en desarrollo de sus actividades misionales, sin acudir a recursos ni proyectos de la Política. Al margen de lo anterior, el objetivo ha sido cumplido, según se desprende de la información registrada en el indicador Inst 07, referente a la situación jurídica de los internos involucrados en violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. De forma complementaria, se formuló un proyecto orientado a dotar de herramientas al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, específicamente vehículos, para atender los requerimientos judiciales de traslado de internos en casos de violaciones de los DDHH e infracciones del DIH17

17 Proyecto 8.

. Los traslados de internos, través de los vehículos proporcionados por el proyecto, además de agilizar la atención de los requerimientos judiciales aludidos, conllevan un riesgo menor para la integridad física de los internos y del personal del cuerpo de custodia y vigilancia.


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Asumiendo este como objetivo alternativo de la Política, si bien de menor alcance, del seguimiento del proyecto se puede apreciar que también ha sido cumplido.

De conformidad con el indicador Inst 07, los sistemas de información en funcionamiento permiten hacer el seguimiento de la ejecución de las medidas de aseguramiento y de las penas, de conformidad con el objetivo que se proponía la Política, aunque no se pueda atribuir a la implementación de la misma. Así, durante los años de desarrollo de la Política se ha podido contar con información sobre la evolución del número de sindicados / imputados por violaciones de los DDHH e infracciones al DIH, al igual que del número de condenados por estas mismas causas.

371 390

881

1.8081.363

2.501

2007 2008 2009

S ituac ión jurídica de los internos involucrados en cas os de violac iones a los DDHH e infracc iones al DIH

S indicados/imputados C ondenados

Fuente: INPEC. Corte 31 de diciembre del 2009.

De la grafica anterior se puede apreciar un incremento de año a año tanto en sindicados / imputados como en condenados. A diciembre de 2009 se registran 1.363 sindicados / condenados y 2.501 condenados.

De la provisión permanente y oportuna de información sobre la situación jurídica de los internos involucrados en violaciones a los DDHH e infracciones del DIH por cuenta del sistema de información del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario se concluye que el cumplimiento de este objetivo es excelente.

OE 7. Contar con información oportuna y de calidad sobre las características del estado de los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Para atender este objetivo, la Política se propuso la realización del proyecto de interoperabilidad entre sistemas de información estatales encargados del conocimiento, investigación, juzgamiento y sanción de casos sobre violaciones a los DDHH e infracciones


46

al DIH18

En desarrollo del primer componente, se logró la aprobación del diseño del modelo de la solución de interoperabilidad entre los sistemas de información, dando cumplimiento a uno de los hitos de la Política. Dicha aprobación constituye un importante paso en la dirección de satisfacer una necesidad sentida en el campo de los derechos humanos en el país desde hace más de una década, mediante la revisión de la visión institucional del manejo de la información, y es fruto de acuerdos institucionales de gran relevancia, que implicaron definiciones conceptuales, semánticas y mecanismos técnicos, entre otros elementos. Sin embargo, no se ha alcanzado el objetivo de Política debido a que la implementación del modelo de la solución de interoperabilidad se ha retrasado, a la espera de la definición de una instancia administradora del mismo.

, el cual consta de dos componentes. El primero de ellos, relativo a la definición, desarrollo e implementación de una solución de interoperabilidad entre los sistemas de información aludidos, y el segundo al diseño, desarrollo e implementación del sistema de información para el Programa Presidencial de DDHH y DIH.

De otra parte, concluyó el diseño, desarrollo e implementación del sistema de información para el Programa Presidencial de DDHH y DIH para permitir la sistematización, consulta, análisis y seguimiento a la información de los casos materia de impulso por parte del Programa, así como también de los proyectos y acciones realizados por las diferentes áreas del mismo; a la fecha todos los módulos han sido puestos en funcionamiento y se ha efectuado la migración de información necesaria para este fin.

El indicador diseñado para evaluar el cumplimiento de este objetivo corresponde al Estado de desarrollo de las etapas del Sistema de Interoperabilidad, de carácter fundamentalmente cualitativo, y puede tener cualquiera de los siguientes resultados: i) está en etapa de diseño, ii) está diseñado, iii) está en etapa de desarrollo, iv) está desarrollado, v) está en etapa de implementación, vi) está implementado, vii) está en operación.

A la fecha, el sistema de interoperabilidad se encuentra en la segunda de esas etapas, es decir, está diseñado. Restan, en consecuencia, cinco etapas para alcanzar el objetivo, cada una de las cuales entraña requerimientos presupuestales, temporales e institucionales distintos.

Por otro lado, independientemente del modelo de la solución de interoperabilidad al que se ha hecho referencia, en términos de cumplimiento del objetivo de la Política se puede notar la persistencia de dificultades en las entidades para proveer y compartir información, al constatar los retrasos y las deficiencias en la información para calcular la batería de indicadores de la Política, a pesar de haber sido objeto de un proceso de

18 Proyecto 9.


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validación por las entidades mismas y del compromiso adquirido por estas para su provisión como parte del sistema de seguimiento acordado.

Es preciso reiterar la importancia de contar con información confiable y oportuna sobre la investigación, juzgamiento y sanción de las violaciones de los DDHH y las infracciones al DIH. Como se puede observar en el conjunto de este documento, esfuerzos estatales tan importantes como los reflejados en la Política, no pueden ser apreciados ni analizados totalmente debido a deficiencias importantes de información, inclusive de aquella que debiera ser fundamental y básica para las mismas entidades involucradas y condición indispensable para el seguimiento y la revisión del cumplimiento de sus funciones y competencias.

Del estado de desarrollo de las etapas del sistema de interoperabilidad previsto, se concluye que el cumplimiento de este objetivo es deficiente.

EJE 2. Gestión de recursos, especialmente desarrollo de los Recursos Humanos

OE 8. Asegurar que la planificación y aplicación de los recursos humanos, físicos y financieros permita impulsar todos los procesos de investigación y sanción de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

Con la finalidad de lograr este objetivo se definieron dos proyectos. El primero de diseño de la estrategia para la planificación, ejecución y seguimiento del impulso a los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH19

En avance de la estrategia de impulso de casos se han priorizado algunas categorías, entre las cuales se destacan los hechos de homicidios de sindicalistas, indígenas y los homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado. Como parte de la estrategia se promovió el fortalecimiento de la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía

. En desarrollo de este proyecto se elaboró una estrategia de impulso a casos; se definió y estructuró una metodología para la investigación disciplinaria de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en la Procuraduría General de la Nación; y se brindó apoyo a la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía General de la Nación en el ejercicio de recolección de pruebas, a través de la instalación de una sala de monitoreo.

20

En cuanto a la metodología diseñada para la investigación disciplinaria de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, se destaca que se está aplicando en la Dirección de Investigaciones Especiales de la Procuraduría y se está empleando como

, por medio de la expedición del Decreto 122 de 2008, y la asignación de jueces especializados para el conocimiento de casos contra sindicalistas.

19 Proyecto 10. 20 El aumento previsto en el decreto, sin embargo, se vio contrarrestado por un gran aumento en la asignación de casos a la Unidad.


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marco para la elaboración de protocolos temáticos en los casos de desaparición forzada, tortura, desplazamiento y ejecuciones arbitrarias. Es preciso que se adopte la metodología respectiva en el conjunto de instancias de la Procuraduría con responsabilidades en materia de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. La implementación de la metodología en cuestión, acorde con la especificidad y características de estos casos, es clave en la perspectiva de lograr efectividad y agilidad en su resolución. El apoyo del proyecto también incluyó la financiación de comisiones de investigación en casos de homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado.

El segundo proyecto establecido para alcanzar el objetivo fue el de generación y adopción de un modelo de planeación y aplicación de recursos humanos, físicos y financieros para la Unidad de DDHH-DIH de la Fiscalía y el sistema preventivo y sancionatorio en DDHH de la Procuraduría21

En la Procuraduría, se estimó necesario realizar un diagnóstico previo, necesario además para los proyectos 12 y 14, sobre los procesos de planeación y aplicación de recursos técnicos, físicos y financieros en las áreas preventiva y sancionatoria, seguido por la elaboración de un modelo de planeación y aplicación de recursos técnicos, físicos y financieros para las áreas aludidas, sobre cuya implementación no hay avances recientes.

. En ejecución del proyecto aludido, en lo que corresponde a la Fiscalía, se elaboró un aplicativo que permite el manejo, la gestión y el control de los recursos para la puesta en marcha de investigaciones de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en la Unidad de DDHH y DIH. Aun falta que concluya la implementación del modelo de administración de recursos diseñado y que se realicen las comisiones y el planeamiento de la investigación de los casos con las herramientas establecidas en dicho modelo.

Igualmente, se han apoyado investigaciones en ambas entidades a través de la provisión de medios logísticos, así como diseño e implementación de estrategias de capacitación en las metodologías desarrolladas.

El indicador diseñado para examinar el nivel de cumplimiento de este objetivo es el siguiente:

Estado de desarrollo de la planificación y aplicación de recursos. Adopta los siguientes resultados, según su avance: i) está en etapa de diseño, ii) está diseñado, iii) está en etapa de desarrollo, iv) está desarrollado, v) está en etapa de implementación, vi) está implementado, vii) está en operación.

De conformidad con la información del proyecto, en la Fiscalía el modelo se encuentra en etapa de implementación (según el indicador del proyecto, se ha implementado en un 20%), y en la Procuraduría, el modelo se encuentra diseñado.

21 Proyecto 11.


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De las etapas en que se hallan los modelos de planificación y aplicación de recursos en la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación se concluye que el cumplimiento de este objetivo es aceptable.

OE 9. Asegurar que la definición operativa de funciones y perfiles de fiscales, técnicos, secretarios y personal de policía judicial corresponda a las exigencias de la investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Con el fin de alcanzar este objetivo se ejecutó el proyecto “Diseño y ejecución de un plan de reorganización y profesionalización de los recursos humanos de las unidades encargadas de la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH”22

Para el cumplimiento de este objetivo se hace necesaria la definición de los perfiles de fiscales e investigadores, adecuados a las investigaciones en el campo de Derechos Humanos y DIH, frente a lo cual no se registran acciones específicas.

. En su desarrollo se realizó un diagnóstico de la capacidad institucional de la Fiscalía General de la Nación en términos de su estructura organizacional, funcional y de su planta de personal y posteriormente se llevó a cabo una propuesta de ajuste a las funciones de sus dependencias y de adecuación de la planta de personal de la Unidad de DDHH y DIH. Como resultado de lo anterior, mediante la expedición del Decreto 122 de 2008, se amplió la planta de personal de la Unidad, tanto en fiscales como en investigadores. Sin embargo, esta se dio en niveles inferiores a los recomendados, además de haber presentado disminución en el año 2009. Por otra parte, se evidencia que la cantidad de casos de conocimiento de la Unidad ha experimentado un aumento ostensible.

En cuanto a la Procuraduría se elaboró un modelo de planeación y aplicación de recursos técnicos, físicos y financieros. En el plan de implementación del modelo se contempla la necesidad de realizar estudios técnicos para el levantamiento de las cargas laborales con el fin de determinar la carencia de personal tanto en la Dirección de Investigaciones Especiales como en las delegadas con responsabilidades en las investigaciones por violaciones de los Derechos Humanos. También se plantea la elaboración de un estudio para la definición de perfiles de operadores disciplinarios, no solamente teniendo en cuenta requisitos de formación y experiencia, sino además sus competencias organizacionales, esto es, habilidades, actitudes, aptitudes, motivaciones. Así mismo, se recomienda la actualización del manual de funciones de acuerdo con los perfiles y competencias identificados para los operadores disciplinarios. En resumen, las acciones necesarias están incorporadas en el Plan de Implementación, pero aún no se han realizado.

22 Proyecto 12.


50

Para valorar el cumplimiento del objetivo, se deben tomar en cuenta tres elementos: La definición y aplicación del número de operadores requeridos, la definición de sus funciones y la aplicación de las mismas, y la definición de los perfiles de los operadores y la provisión de los cargos con base en ellos.

En lo que respecta a la Fiscalía, sobre el número requerido de fiscales e investigadores, se cuenta con los resultados de la consultoría que estableció una propuesta de reorganización de planta para atender las responsabilidades de la misma en las unidades de Derechos Humanos, Justicia y Paz y Unidades Delegadas ante Jueces Penales Especializados. En esa consultoría se diseñó un modelo organizacional que establecía la cantidad de fiscales y de investigadores necesarios, según el análisis hecho en ese momento (año 2008); en la dirección de atender los requerimientos estimados se expidió el Decreto 122 de 2008, ya mencionado. Sin embargo, los requerimientos de personal deben ajustarse a las actuales necesidades de personal de la Unidad en lo que atañe al número de fiscales, al haberse duplicado, con posterioridad al decreto, el número de casos asignados a ella. En cuanto a investigadores, se había establecido el requerimiento de tres por fiscal, cifra que no se ha alcanzado en ningún momento del desarrollo de la Política.

Sobre la definición operativa de funciones cabe señalar que se estableció en el desarrollo de la consultoría señalada.

En relación con la definición de los perfiles de fiscales, la información disponible se limita a registrar el nivel de educación de los mismos. Fuera de las exigencias de ley en materia de educación superior no se registra ningún avance en lo que corresponde a la definición de características distintas (capacidades, competencias, actitudes, experiencia, etc.) que complementarían la definición de un perfil. De acuerdo con el conjunto de entrevistas realizadas por esta consultoría y según los resultados del taller de expertos realizado con la metodología Delphos, una de las carencias más relevantes identificadas en la lucha contra la impunidad por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH es la falta de definición de un perfil apropiado para abordar la investigación de estos casos.

Hacia el futuro, una vez los perfiles estén definidos, se recomienda calcular un indicador que permita evaluar esa condición de cumplimiento del objetivo, en los siguientes términos: “Número de cargos provistos según perfil / Número total de cargos”.

En la Procuraduría se valora el cumplimiento del objetivo en similares condiciones: definición de funciones, valoración del número de procuradores adecuados y establecimiento del perfil de los mismos para la investigación disciplinaria de las violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Se sugiere, una vez definidos los perfiles, calcular el indicador Cargos según perfil, equivalente al “Número de cargos provistos según perfil / Número total de cargos”. Es preciso reiterar al respecto que en el Plan de


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implementación del modelo de planeación y aplicación de recursos técnicos, físicos y financieros, ya señalado, se contempla la realización de los estudios necesarios en los tres campos aludidos, como paso previo indispensable para la puesta en marcha de las soluciones así identificadas, de ahí que sea recomendable iniciar la implementación del plan; por el momento, en la Procuraduría aún no se dan las condiciones de cumplimiento del objetivo.

La única información disponible sobre las características de los operadores, es la recogida por el indicador de la línea de base Recu 01, nivel de educación superior de los funcionarios.

El nivel educativo de los funcionarios de la Fiscalía se presenta en la siguiente gráfica:

0,00%25,00%

71,88%

3,13%

0,00%27,59%

68,97%

3,45%

0,00%33,00%

61,00%

6,00%

0,00%

66,34%

29,70%3,96%

2006 2007 2008 2009

Nivel de educ ac ión func ionarios DDHH-DIH. F is c alía G eneral de la Nac ión

Téc nic a o Tec nológic a P rofes ional

E s pec ializ ac ión Maes tría o Doc torado

Fuente. FGN. Corte a diciembre 31 del 2009.

El indicador se calcula para los fiscales de la Unidad de DDHH y DIH, y revela que, en 2009, el 66.34% de los fiscales (67 de 101 fiscales) tienen solamente título profesional, mientras que un 29,7% (30 de 101 fiscales) tienen, además, nivel de especialización, y un 4,2% (4 fiscales) son de nivel de maestría o doctorado. Se observa, en relación con años anteriores, una disminución del porcentaje de fiscales con especialización (de 66% en 2008 a 29,7% en 2009) y de maestría o doctorado (de 6% en 2008 a 4,2% en 2009).

En cuanto al nivel de educación de los funcionarios de la Procuraduría con responsabilidades misionales en materia de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, la información del indicador Recu 01 revela lo siguiente:


52

3,03%

90,91%

6,06%0,00%

2,86%

91,43%

5,71%

0,00%

1,52%

75,76%

22,73%

0,00%

6,90%17,24%

72,41%

3,45%

2006 2007 2008 2009

Nivel de educación funcionarios DDHH-DIH. Procuraduría General de la Nación

Técnica o Tecnológica ProfesionalEspecialización Maestría o Doctorado

Fuente: PGN. Corte a diciembre 31 del 2009.

En el año 2009 de los 29 funcionarios del nivel central pertenecientes a la Delegada Disciplinaria en DDHH, Dirección de Investigaciones Especiales y Viceprocuraduría, destinados a investigar violaciones de los DDHH e infracciones al DIH, todos, con excepción de dos funcionarios, tienen por lo menos nivel profesional. Se observa un incremento favorable en el nivel de educación de los funcionarios a partir del año 2007, al aumentar la proporción con nivel de especialización de 5,71% en 2007 a 22,73 % en 2008 y de ahí a 72,41% en 2009. Por otra parte, un funcionario en la Procuraduría tiene nivel de maestría o doctorado.

En cuanto a los jueces especializados, la información sobre su nivel educativo se consigna en la siguiente gráfica:

0,00%31,82%

62,12%

6,06%

0,00%31,82%

62,12%

6,06%

2008 2009

Nivel de educ ac ión func ionarios DDHH-DIH. C ons ejo S uperior de la J udic atura

Téc nic a o Tec nológic a P rofes ionalE s pec ializ ac ión Maes tría o Doc torado

Fuente: CSJ. Corte diciembre 31 del 2009.


53

En el 2009, de 66 jueces penales especializados, el 31,82% (21) contaba con título profesional, mientras que 62% (41) tiene especialización y un 6% (4) tiene maestría o doctorado. Esta información no presentó variación en relación con el año 2008, a partir del cual se viene calculando el indicador.

En la Defensoría del Pueblo, el nivel educativo de los funcionarios con responsabilidades misionales en el tema se refleja en la siguiente gráfica:

2006 2007 2008 2009

9,82% 8,57% 8,28% 0,00%50,89% 46,43% 48,28% 100,00%36,61% 41,43% 41,38%

0,00%2,68% 3,57% 2,07% 0,00%

Nivel de educación funcionarios DDHH-DIH. Defensoría del Pueblo

Técnica o Tecnológica ProfesionalEspecialización Maestría o Doctorado

El indicador, en el caso de la Defensoría del Pueblo, incluye información de los funcionarios de la Dirección de Atención y Trámite de Quejas y de la Unidad de Justicia y Paz, y revela un 100% de profesionales en el 2009, con lo cual se registra una disminución en relación con las personas con nivel de especialización registradas en el 2008 (48%) y el 2007 (46%), al igual que en relación con la proporción de personas con maestría o doctorado (8,57% y 8,28% en los años aludidos).

En resumen, el nivel de cumplimiento del objetivo, en lo que corresponde al nivel de educación superior de los funcionarios de Fiscalía, Procuraduría, Consejo Superior de la Judicatura y Defensoría del Pueblo con responsabilidades misionales en el campo de lucha contra la impunidad, calculado de manera agregada, para el año 2009 corresponde al 66% de profesionales, 31,6% con nivel de especialización y 3% con nivel de maestría y doctorado. Las cifras señaladas indican que debe continuar el trabajo de mejorar el nivel de educación superior de los funcionarios encargados de estas áreas.

De manera sintética, se observa que de los tres componentes básicos del objetivo —establecimiento del número adecuado de funcionarios, definición de funciones y


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definición de perfiles—, en entidades como la Procuraduría y Fiscalía, ninguno se cumple completamente en ambas entidades. El número de funcionarios en la Fiscalía no es el adecuado para la carga laboral actual; en la Procuraduría se estableció en el Plan de implementación del modelo de planeación y aplicación de recursos técnicos, físicos y financieros que se haga una estimación de la cantidad de personas necesarias, la cual no se ha realizado; en lo referente a la definición de funciones se llevó a cabo en la Fiscalía pero no en la Procuraduría. Finalmente, los perfiles no se han establecido en ninguna de las dos entidades, solamente se ha hecho un seguimiento al nivel educativo de los funcionarios de las áreas misionales. Así, de las traes condiciones señaladas, la Fiscalía da cumplimiento a una y la Procuraduría a ninguna, por lo que se concluye que el cumplimiento de este objetivo es deficiente.

OE 10. Ofrecer medios e instrumentos para generar y desarrollar las capacidades y habilidades necesarias en la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Para alcanzar este objetivo se ha ejecutado el proyecto de Capacitación teórico práctica para la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH23, que ha permitido la elaboración de nueve módulos de formación especializada en DDHH y DIH y la capacitación a nivel nacional y regional, hasta diciembre del 2009, de 945 operadores24

Adicionalmente, uno de los logros más importantes en materia de formación, ha sido la estrategia de incorporar los módulos pedagógicos en la estructura curricular de cada una de las escuelas de formación de las instituciones señaladas, con el fin de dar sostenibilidad a la capacitación en el mediano y largo plazo. Este logro, fruto de un acuerdo interinstitucional, se traduce en criterios unívocos para el tratamiento de investigaciones en materia de DDHH y DIH.

de la Fiscalía, la Procuraduría, la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar.

En la actualidad se está desarrollando la fase de formación a formadores en cada una de las entidades y continúa la capacitación en las regiones. De esta manera se han proporcionado a los funcionarios herramientas para el fortalecimiento de su capacidad para la investigación, juzgamiento y sanción de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. Se puede recalcar que este es uno de los objetivos de la Política que ha sido alcanzado en los años de desarrollo de la misma y que adicionalmente se ha hecho sostenible a partir de de la incorporación de los módulos en la estructura curricular de las escuelas de formación.

23 Proyecto 13. 24 Esta cifra incluye las capacitaciones en el Protocolo para el reconocimiento de las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH.


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La cobertura de los programas de capacitación en DDHH y DIH a nivel central, es decir, sin incluir los beneficiarios en las regiones, se puede examinar a partir del indicador Recu 02 de la línea de base de la Política, así:

Cobertura de los programas de capacitación

64,5%

0,0%

71,4%

27,6%36,7%

23,4%

43,9%

14,1%

0,0%

78,6%

43,8%

100,0%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

2006 2007 2008 2009

Procuraduría Consejo Superior de la JudicaturaDefensoría del Pueblo

Fuente: PGN, CSJ, DP. Corte a diciembre 31 del 2009.

Se observa que la capacitación en la Procuraduría en 2009 benefició a un 27,6% de los procuradores encargados de investigar las violaciones de los DDHH e infracciones al DIH en la Delegada Disciplinaria en DDHH, Dirección de Investigaciones Especiales y Viceprocuraduría. No es posible realizar un análisis comparativo con el periodo anterior puesto que la población objeto de medición es distinta.

Este porcentaje de cobertura de capacitación no representa la totalidad de las capacitaciones impartidas en el marco de la Política de Lucha contra la Impunidad, las cuales además del nivel central tienen como destinatarios a los procuradores regionales, como se menciona más adelante en este informe.

La capacitación de los jueces en el 2009 benefició al 14,1% de los jueces con responsabilidades en el juzgamiento de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH (66 jueces especializados y cinco jueces de descongestión que estaban atendiendo investigaciones en la materia) lo cual, comparado con el porcentaje de capacitaciones llevado a cabo en 2008 (43,9%) refleja una disminución considerable. No obstante, dadas las condiciones de estabilidad de los jueces especializados, es de prever que ya hubieran recibido las capacitaciones pertinentes en periodos anteriores.


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Por otra parte, en la Defensoría del Pueblo, el indicador en el 2009 reflejó un nivel del 100% al capacitarse a la totalidad de los funcionarios de las áreas misionales (95).

La Fiscalía no envió información para la medición del indicador durante ninguno de los años de implementación de la Política. En el año 2009, informó que se habían recibido cuatro cursos de formación con recursos diferentes a los provenientes de la Política, brindando 263 capacitaciones, 158 de la Fiscalía y 103 del CTI. Adicionalmente, con recursos provenientes de la Política se capacitaron 132 a fiscales, de acuerdo a la información proporcionada por el PLCI.

Dicha información, sin embargo, no permite calcular el indicador para la Fiscalía, debido a que no se puede establecer el número de personas beneficiadas, toda vez que un solo funcionario puede recibir una o todas las capacitaciones enunciadas25

En este sentido, ya no por personas capacitadas sino por número de asistentes a las capacitaciones sobre los módulos de formación especializada así como sobre el protocolo para el reconocimiento de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH, el PLCI da cuenta de los siguientes resultados: En lo que corresponde al 2008, los beneficiarios de las capacitaciones fueron 132 en Procuraduría, 123 en Fiscalía, 81 en la Rama Judicial y 77 en Justicia Penal Militar. En total se han impartido 941 capacitaciones. Durante el año 2009, las capacitaciones impartidas contemplaban un total de 600 participantes, de los cuales asistieron efectivamente 132 operadores por entidad, Fiscalía, Procuraduría, Justicia Penal Militar y Rama Judicial. A 31 de julio de 2010, el número de funcionarios capacitados ascendió a 1.451.

.

Lo anterior, unido a la incorporación de la capacitación en los currículos de las escuelas de formación y a la formación de formadores, da cuenta de que se han ofrecido los medios e instrumentos que pretende el objetivo examinado.

Es preciso continuar impartiendo la capacitación estructurada, a nivel nacional y regional, de tal manera que se logre la totalidad de la cobertura y, que se mantenga, ante los cambios de personal que se han presentado.

El cumplimiento de este objetivo es satisfactorio.

OE 11. Garantizar que la evaluación del desempeño se base en criterios de calidad y relevancia de actividad y productos.

En la Política se formuló el proyecto Diseño de los instrumentos de seguimiento y evaluación de los fiscales, procuradores e investigadores de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH26

25 El indicador hace referencia a las personas capacitadas y no al número de capacitaciones impartidas.

, supeditado a la implementación de la carrera. No se

26 Proyecto 14.


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registran avances relevantes en la consecución de este objetivo, debido a que, en lo que concierne a la Fiscalía, los tiempos de implementación del régimen de carrera han traído consigo retrasos en las evaluaciones de desempeño previstas dentro de tal régimen, incluidas las contempladas en el 2010 para fiscales. En cuanto a la Procuraduría, si bien dispone de un sistema de seguimiento y evaluación a los funcionarios de las áreas misionales que se encuentran en régimen de carrera, no ha implementado las recomendaciones hechas en los desarrollos en este campo de la Política, relativos a la evaluación de desempeño de los funcionarios de libre nombramiento y remoción.

Para examinar el cumplimiento del objetivo en el futuro se sugiere el indicador Estado de desarrollo de la evaluación en Fiscalía que corresponde al previsto en el proyecto de Política aludido: “Número de personas de población objetivo evaluadas a través de los instrumentos del régimen de carrera / Número total de personas de población objetivo”.

En la Procuraduría, por su parte, se sugiere el indicador Estado de desarrollo de la evaluación de personas de libre nombramiento y remoción: “Número de personas de población objetivo evaluadas a través de los nuevos instrumentos para personas de libre nombramiento y remoción / Número total de personas de población objetivo”.

Al no haberse realizado las evaluaciones, el cumplimiento del objetivo es deficiente.

EJE 3. Atención a víctimas y testigos

OE 12. Promover el reconocimiento y la participación de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en los procesos de investigación, juzgamiento, sanción y reparación.

Con el fin de lograr este objetivo, se propuso el proyecto Desarrollo de los mecanismos de orientación, asistencia y atención legal, psicosocial y económica para las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en condiciones de incapacidad económica o social27

Respecto a los logros alcanzados cabe resaltar el fortalecimiento de la capacidad institucional de la Defensoría del Pueblo para la atención integral a víctimas, que se refleja en un elevado y creciente número de personas atendidas a través de la ruta psicojurídica, y el fortalecimiento de la estrategia de acopio documental.

. Es de destacar que se redireccionó el proyecto para ampliar considerablemente sus alcances, mediante la incorporación de nuevos componentes en la medida en que se han venido presentado nuevos retos.

Así mismo, se ha avanzado en el fortalecimiento de la estrategia regional de asistencia a través de varias acciones: el diseño e implementación de un modelo de arquitectura

27 Para cumplir con este objetivo se diseñó el proyecto 15.


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institucional para la prestación de servicios de asistencia a víctimas y testigos; y la promoción de la creación de mesas de trabajo para la coordinación interinstitucional. También a nivel regional, se ha logrado la formulación concertada de planes de acción dirigidos a lograr la coordinación, el fortalecimiento institucional y el seguimiento a la atención integral a víctimas, y posteriormente el levantamiento de diagnósticos de la oferta, las necesidades y el grado de coordinación interinstitucional de las entidades estatales encargadas de la atención integral a víctimas en varios departamentos del país.

El proyecto aludido incluye además la aprobación e inicio de ejecución de una estrategia de comunicaciones internas y externas dirigida a víctimas, operadores y presuntos responsables, al igual que la transmisión satelital de las diligencias a las víctimas de justicia y paz, a través de lo cual se garantiza el acceso de las víctimas a las versiones y, así, a la verdad de lo sucedido. También, se ha brindado apoyo durante las audiencias de versión libre, lo cual es importante en el proceso de dignificación y apoyo de las víctimas.

Igualmente, se ha avanzado en la sensibilización de las entidades sobre la importancia del autocuidado para los funcionarios encargados de la atención a víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, y se ha logrado la aprobación y ajuste con los mismos funcionarios de una metodología para este propósito. La Defensoría del Pueblo decidió incorporarla en su planeación estratégica.

No obstante todas las acciones realizadas, por la evidencia del elevado número de víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en el marco de la justicia transicional, se pone en relieve la necesidad de continuar garantizando su participación. En esta dirección, se llevó a cabo un ejercicio de caracterización de víctimas en la Fiscalía, Unidad de Justicia y Paz, seccional Barranquilla, cuyos objetivos fueron la actualización del sistema de información de la misma, para optimizar los tiempos de respuesta a todos los solicitantes; la acreditación de las víctimas; su representación judicial; y la organización y sistematización de la información, para la investigación de los casos, y su inclusión en las audiencias ante los Magistrados.

De otra parte, con el fin de promover el reconocimiento y participación de las víctimas por fuera del marco de Justicia y Paz, recientemente culminó un ejercicio de identificación y caracterización de las víctimas en los casos que adelanta la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía. En dicho estudio se avanzó en relación con la caracterización de las víctimas de desaparición forzada y de homicidios presuntamente cometidos por agentes de Estado. Es preciso continuar trabajando en la perspectiva de lograr la participación de las víctimas de DDHH e infracciones al DIH en los procesos adelantados por la justicia ordinaria y procurar su reparación.

Para aproximarse a una valoración del cumplimiento del objetivo se dispone de un indicador, Vic 01, de la línea de base de la Política, Capacidad de la Defensoría del Pueblo


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para la atención de víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, en relación con los servicios de orientación, atención y asistencia. Se define como Número de víctimas que reciben orientación.

En los años de desarrollo de la Política, de acuerdo con la información proporcionada por la Defensoría del Pueblo, se han orientado en total 60.595 víctimas, en su gran mayoría en el marco de los procesos de Justicia y Paz.

Hacia el futuro, se sugiere, con el fin de conocer cuáles fueron los resultados de la orientación brindada a las víctimas, hacer la medición de los siguientes grupos de indicadores:

Resultados orientación a víctimas en Justicia y Paz:

• Número de víctimas en los procesos de Justicia y Paz que optan por indemnización administrativa / Número total víctimas orientadas.

• Número de víctimas en los procesos de Justicia y Paz que optan por participar en incidente de reparación / Número de víctimas orientadas.

Resultados participación de víctimas en Justicia y Paz:

• Número de víctimas en los procesos de Justicia y Paz que reciben reparación administrativa / Número de víctimas en los procesos de Justicia y Paz que la solicitaron.

• Número de víctimas en los procesos de Justicia y Paz que reciben reparación / Número de víctimas que participaron en incidentes de reparación en los procesos de Justicia y Paz.

Resultados participación de víctimas en DDHH y DIH:

• Número de víctimas que son parte civil en los procesos ante Unidad DDHH y DIH de la Fiscalía / Número de víctimas en los procesos Unidad DDHH y DIH.

Por el cubrimiento creciente de las demandas de orientación de las víctimas y las medidas adoptadas a nivel regional para la coordinación de la atención, el cumplimiento de este objetivo es satisfactorio.

OE 13. Asegurar que los mecanismos de protección favorezcan la participación y colaboración efectiva de víctimas y testigos en los procesos de investigación, sanción y reparación por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Para alcanzar este objetivo, se formuló el proyecto Desarrollo y adopción de estándares para la protección de víctimas, testigos y operadores en casos de violaciones a los DDHH e


60

infracciones al DIH28

Por otra parte, en el marco del Subcomité de Protección de la Ley 975 se han impulsado acciones interinstitucionales para la prestación de servicios de protección con enfoque diferencial, aplicación de derechos humanos en las evaluaciones de riesgo y coordinación interinstitucional efectiva en las evaluaciones de riesgo. Lo anterior ha incluido la elaboración periódica de mapas de riesgo en los municipios priorizados debido a problemas de seguridad presentados a las víctimas que participan en los procesos de Justicia y Paz.

. En desarrollo de este proyecto, la Fiscalía General ha mantenido porcentajes altos de valoración del nivel de riesgo de víctimas y testigos, aun cuando no se ha podido alcanzar una adecuada cobertura de los mecanismos de protección. Cabe señalar que la propia Fiscalía, de conformidad con sus prioridades, destinó recursos de la Política en el campo de la protección para brindar asistencia humanitaria, recursos que no son muy representativos en el conjunto de la acción de la Oficina de Protección de la Fiscalía y que beneficiaron a un número de personas inferior a la cantidad de víctimas y testigos que requieren protección.

A la par, se ha trabajado en una reglamentación del Sistema Nacional de Protección, con el propósito de definir competencias y fortalecer la capacidad institucional a través de distintos tipos de recursos para atender la demanda de protección tanto de víctimas y testigos como de operadores judiciales. En este sentido se elaboró, con la participación de todas las instancias concernidas, un proyecto de ley para la creación del Sistema Nacional de Protección para el sector justicia, el cual prevé, entre otros aspectos, la actuación coordinada de las entidades involucradas en la protección de víctimas y testigos. La aprobación y posterior implementación del sistema aludido sería de gran utilidad para el cumplimiento de este objetivo de la Política.

Para valorar el nivel de cumplimiento de este objetivo se cuenta con la información de los indicadores Vic 02 y Vic 03 de la línea de base de la Política, referentes al levantamiento de mapas de riesgo y a la adopción de medidas de protección para las personas en riesgo, respectivamente.

28 Proyecto 16.


61

94,2%

133,9%

92,0%72,1%

2006 2007 2008 2009

Aplic ac ión de los ins trumentos para la valorac ión del nivel de ries g o de v íc timas y tes tig os

Fuente: Fiscalía General de la Nación. Corte 31 de diciembre del 2009.

Para los años 2006 y 2008 más del 90% de las víctimas o testigos de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH que solicitaron valoración del nivel de riesgo fueron objeto de la aplicacion de dichos instrumentos por parte de la Fiscalía General de la Nación.

23,1%

56,0%46,0%

35,6%

2006 2007 2008 2009

C obertura de los prog ramas de protec c ión a v íc timas y tes tig os - F is c alía G eneral de la Nac ión

Fuente: Fiscalía General de la Nación. Corte 31 de diciembre del 2009.

La Fiscalía General cuenta con un Programa de Protección para las víctimas y testigos que cobija al titular del beneficio y a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y al cónyuge, compañera o compañero permanente, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal.

En el año 2009, a través del programa, se brindó protección a un 35,6% de las víctimas o testigos de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH que presentaban algún


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nivel de riesgo según la evaluación realizada. Este resultado indica que la cobertura del programa sigue siendo baja, además de observarse que ha venido disminuyendo desde el año 2007.

En resumen, en materia de evaluación del nivel de riesgo de las víctimas, la Fiscalía General de la Nación ha cumplido con el objetivo en un 72%, mientras que en materia de protección ha decidido priorizar acciones de asistencia humanitaria que han beneficiado a un 35% de las víctimas con un nivel de riesgo identificado. Sin embargo, con referencia a las víctimas con nivel de riesgo, no se conoce si la totalidad de ellas tienen un nivel de riesgo que amerite su ingreso al Programa de Protección, por lo cual se concluye que no se cuenta con información suficiente para evaluar el cumplimiento de este objetivo.

De la valoración anterior se desprende la alerta y recomendación subsiguiente de aumentar la cobertura de los programas de protección, pero, sobre todo, la importancia de contar con una priorización adecuada y una planificación acorde a la misma, como la concertada en el proyecto de Sistema Nacional de Protección.

EJE 4. Condiciones operativas específicas para la investigación y la sanción

OE 14. Asegurar el cumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y sanción en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Las acciones previstas originalmente para alcanzar este objetivo fueron complementadas tras identificar necesidades de mayor pertinencia que algunas de las establecidas al momento de diseño de la Política. En razón a lo anterior se abarcaron temas no previstos inicialmente como el fortalecimiento del componente disciplinario de las Fuerzas Militares29

Otro proyecto orientado al logro de este objetivo es el de Análisis de alternativas para el rediseño de las estrategias de citación y de conducción de testigos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y la notificación de servidores públicos en este tipo de casos, iniciado en 2009 y circunscrito a facilitar la asistencia de personal militar a las diligencias judiciales en los tiempos convenidos

, en especial en lo atinente a descongestión de investigaciones relacionadas con casos de homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado contribuyendo al impulso de las mismas y a la unificación de criterios al interior de las estructuras jurídicas de las brigadas. Como parte de esta estrategia, también se registra la promoción de un mejor conocimiento de la dinámica militar y las normas de combate de las Fuerzas Militares, por parte de los operadores disciplinarios, a través de la capacitación de los mismos en derecho operacional.

30

29 Proyecto 17.

.

30 Proyecto 18.


63

A este objetivo también contribuye el proyecto de Adquisición de vehículos para el fortalecimiento de las remisiones judiciales realizadas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario31

Igualmente, el proyecto de adecuación de salas de audiencias virtuales en las sedes de administración de justicia y en centros de reclusión del nivel regional

, ya mencionado.

32

Como se desprende de lo anterior, ante la variedad de proyectos desarrollados para atender este objetivo, se presentan igual número de indicadores para apreciar su nivel de cumplimiento, a saber:

, hace parte de las acciones establecidas para alcanzar el objetivo. En relación con dicho proyecto, se destaca la culminación de las adecuaciones aludidas y la realización, durante el 2008 de 183 audiencias a responsables y presuntos responsables de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, y en 2009 de 223 audiencias más. Así mismo, se elaboró una propuesta normativa para la realización de audiencias virtuales, cuya versión definitiva, denominada Protocolo, ya fue suscrita por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y está pendiente la suscripción por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

• Descongestión de investigaciones disciplinarias en el interior de las Fuerzas Militares.

En desarrollo de este proyecto se han impulsado, en una primera fase, 29,9% investigaciones disciplinarias con retrasos, en 5 brigadas priorizadas del país, y en una segunda fase, 25,47% de investigaciones con retrasos, en dos brigadas. La fuente de la información registrada es el propio indicador de resultados del proyecto en cuestión.

• Traslado de personas de las brigadas para el cumplimiento de diligencias, equivalente al Número de desplazamientos apoyados para el cumplimiento de diligencias / Número de desplazamientos requeridos. Este indicador está contemplado en el proyecto correspondiente.

En el 2009 correspondió al 100% de los desplazamientos requeridos (14 en total).

• Traslado de internos para el cumplimiento de diligencias, que corresponde a Número de desplazamientos apoyados para el cumplimiento de diligencias / Número de desplazamientos requeridos. Este indicador está contemplado en el indicador del proyecto 8 de desarrollo de la Política.

Durante el 2009 se efectuaron 1361 traslados, cumpliendo en un 100% los requerimientos.

31 Proyecto 8. 32 Proyecto 20.


64

• Audiencias virtuales. Número. de audiencias virtuales realizadas / Número de audiencias virtuales requeridas. Este indicador está contemplado en el proyecto correspondiente.

En el 2009 se llevó a cabo el 63,53% de las audiencias requeridas; la no realización de audiencias virtuales obedece en la mayoría de los casos a decisiones de los jueces, o en menor medida a inconvenientes técnicos. Durante 2008 y 2009 se efectuaron en total 406 audiencias virtuales.

De la información presentada se puede concluir que se han realizado acciones de distinto tipo para atender el objetivo, y que por los niveles de cumplimiento de algunas de ellas es preciso continuar en su desarrollo y fortalecimiento; este es el caso de las acciones de descongestión de investigaciones disciplinarias en las brigadas del Ejército. También es de desear que se continúe sensibilizando a los jueces sobre la conveniencia y pertinencia de las audiencias virtuales como una manera eficiente y oportuna de cumplir la programación de diligencias judiciales y asegurar la comparecencia de los internos al proceso, garantizando su vida e integridad física y por otra parte contribuyendo a la reducción de costos que implica el traslado de los internos.

De los avances y limitaciones mencionados se puede observar que el cumplimiento del objetivo es aceptable.

OE 15. Garantizar la ejecución oportuna de las órdenes de captura en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Para alcanzar este objetivo, inicialmente se había propuesto la creación de un grupo especializado en capturas de la policía judicial para los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH; sin embargo, teniendo en cuenta la existencia de un grupo especializado de capturas en la policía judicial, se consideró innecesaria por parte de la Fiscalía General crear una especialización adicional. En consecuencia se decidió formular un proyecto para proporcionar al grupo existente equipos y materiales que permitieran fortalecer su capacidad investigativa33

Para evaluar el cumplimiento de este objetivo, se formuló el indicador Inst 01, Efectividad en la ejecución órdenes de captura. Número de órdenes de captura ejecutadas / Número de órdenes de captura proferidas. Sin embargo, la Fiscalía no ha enviado información sobre el indicador durante ninguno de los años de ejecución de la Política. Se sugiere su

. Cabe señalar que si bien se cumplieron las acciones diseñadas, y se entregaron al CTI 31 kits de criminalística y siete unidades móviles para la recolección y análisis de material probatorio, estas acciones son más bien marginales en relación con el ambicioso objetivo propuesto en la Política.

33 Proyecto 21.


65

medición, si se quiere solamente para la Unidad DDHH y DIH con el fin de facilitar la obtención de información.

OE 16. Proporcionar garantías de seguridad y condiciones de movilidad suficientes a las comisiones de investigación en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

En lo pertinente a las investigaciones adelantadas por la Fiscalía, se formuló el proyecto Generación de esquemas de movilidad y comunicaciones para el desarrollo de misiones de investigación en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH34

Para valorar este objetivo se toma el indicador del proyecto al que se ha hecho referencia, denominado Comisiones realizadas, equivalente a Número de comisiones apoyadas / Número de comisiones requeridas.

para lograr este objetivo. A la fecha se ha obtenido un importante avance en el desarrollo de comisiones de investigación para este tipo de casos. En este sentido, se apoyaron, solo en el 2009, 947 comisiones, mientras que en el 2008 fueron 851, las cuales han permitido resultados en términos de movilidad de los procesos relacionados en su mayoría con homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado.

Se puede apreciar que se han apoyado el 99% de las comisiones las cuales han sido especialmente relevantes para la investigación de casos de homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado.

En cuanto a la Procuraduría, el proyecto Diseño de la estrategia para la planificación, ejecución y seguimiento del impulso a los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH35

En todas las comisiones realizadas se brindó la totalidad de los requerimientos logísticos y medios para llevarlas a cabo. Por las razones señaladas, el cumplimiento de este objetivo es excelente.

, ya mencionado, ha desarrollado dentro de sus componentes el apoyo a las comisiones de la Procuraduría para el impulso de 155 casos priorizados. 60 comisiones apoyadas en el 2008 y 69 comisiones en el 2009, de igual número de comisiones programadas, dan cuenta del cumplimiento del objetivo.

OE 17. Asegurar servicios oportunos de defensa técnica para los presuntos responsables de violaciones a DDHH e infracciones al DIH en incapacidad económica o social para proveérsela.

En desarrollo de la Política fue necesario reformular este objetivo para atender la demanda creciente de las víctimas beneficiarias del servicio de defensa pública en el marco de los procesos de Justicia y Paz. Así, se diseñó e implementó un proyecto que ha 34 Proyecto 22. 35 Proyecto 10.


66

fortalecido el grupo de defensores públicos de la Defensoría del Pueblo36

El indicador Inve 02 ha tenido la evolución que se aprecia en la siguiente gráfica:

para asegurar el acompañamiento en los procesos del 100% de las víctimas que han solicitado este servicio.

27.554

44.392

66.726

0

20.000

40.000

60.000

80.000

2007 2008 2009

Número de v íc timas repres entadas por defens ores públic os

Fuente: Defensoría del Pueblo. Corte a diciembre 31 del 2009.

De acuerdo con el indicador Inve 02, 66.726 víctimas, el 100% de las que lo han solicitado, cuentan con representación de defensor público de tal forma que el objetivo pretendido en la Política está siendo cumplido en su totalidad. Ello no obsta para señalar que es necesario garantizar la continuidad del servicio de defensoría pública.

Por la atención sostenida a la demanda creciente de representación de las víctimas, el cumplimiento de este objetivo es excelente.

A manera de síntesis:

Se desarrollaron proyectos en procura de lograr los 17 objetivos específicos de la Política.

Del total de 17 objetivos específicos, en cuatro de ellos no se contó con información suficiente para evaluar su cumplimiento.

En relación con los 13 objetivos restantes, el nivel de cumplimiento es el siguiente:

• En cuatro objetivos el cumplimiento ha sido excelente.

• En tres objetivos el cumplimiento ha sido satisfactorio.

36 Proyecto 24.


67

• En dos objetivos el cumplimiento ha sido aceptable.

• En cuatro objetivos el cumplimiento ha sido deficiente.

En el siguiente cuadro se presenta la valoración de cada uno de los objetivos específicos de la Política.

Cuadro 3.1.

VALORACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Eje Estratégico Nº OBJETIVO Valoración cumplimiento del

objetivo

INST

1 Asegurar la continuidad de los procesos de investigación a través de garantías de estabilidad para los jueces, fiscales y personal de policía judicial.

Deficiente

2 Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos por la jurisdicción ordinaria. Satisfactorio

3 Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos oportunamente por las dependencias de la FGN que correspondan.

No se cuenta con información para evaluar

4


No se cuenta con información suficiente para evaluar

5

Consolidar el Grupo de Trabajo (GT) del Comité Especial del Impulso (CEI), como ámbito de coordinación interinstitucional para la investigación, juzgamiento y sanción de los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Excelente

6


Excelente

7 Contar con información oportuna y de calidad sobre las características del estado de los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Deficiente

RECU

8

Asegurar que la planificación y aplicación de los recursos humanos, físicos y financieros permita impulsar todos los procesos de investigación y sanción de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

Aceptable

9


Deficiente

10 Ofrecer medios e instrumentos para generar y desarrollar las capacidades y habilidades necesarias en la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Satisfactorio

11 Garantizar que la evaluación del desempeño se base en criterios de Deficiente


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Eje Estratégico Nº OBJETIVO Valoración cumplimiento del

objetivo

calidad y relevancia de actividad y productos.

VICT

12 Promover el reconocimiento y la participación de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en los procesos de investigación, juzgamiento, sanción y reparación.

Satisfactorio

13


No se cuenta con información suficiente para evaluar

INVE

14 Asegurar el cumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y sanción en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Aceptable

15 Garantizar la ejecución oportuna de órdenes de captura en los casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

No se cuenta con información para evaluar

15 Proporcionar garantías de seguridad y condiciones de movilidad a las comisiones de investigación de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

Excelente

17 Asegurar servicios oportunos de defensa técnica para los presuntos responsables de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH en incapacidad económica o social.

Excelente

3.2. EVALUACIÓN DE RESULTADOS GENERALES DE LA POLÍTICA

En esta sección se valora el cumplimiento de los resultados generales esperados de la Política, identificados a partir del Documento Conpes 3411 de 2006, Política de lucha contra la impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, a través del fortalecimiento del Estado colombiano para la investigación, el juzgamiento y la sanción, y del consenso de las entidades asociadas sobre el fundamento de los indicadores de Política de la línea de base.

Para examinar el cumplimiento de los resultados generales de la Política se contemplan los indicadores de línea de base establecidos con ese propósito.


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1. Casos por violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH en Colombia asumidos por instancias internacionales

Se puede deducir que la disminución de los casos asumidos por instancias internacionales, era uno de los resultados esperados de la aplicación de la Política, de acuerdo con la justificación de la misma presentada en el Documento Conpes 3411 de 2006: “se ha generado un importante incremento de los casos conocidos por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. A la fecha la Corte Interamericana ha condenado al Estado colombiano principalmente por violar los derechos a las garantías y protección judicial en casos como (…). Estas condenas le han implicado al Estado colombiano el pago de aproximadamente $ 90.234 millones.”37

Adicionalmente, se presume como un resultado esperado de la Política, por la definición de los indicadores de Política de la línea de base, el primero de los cuales hace referencia al número de casos conocidos por las instancias internacionales.

En la medida en que dichas instancias son subsidiarias de las instancias nacionales, una administración pronta y cumplida de justicia en violaciones de los derechos humanos en el plano interno puede hacer innecesaria la demanda del Estado ante dichas instancias.

Este resultado de la estrategia de intervención prevista en la Política se mide con el indicador Poli 01 de la línea de base, cuya evolución se registra a continuación.

15

5

9

22

1 1 1 10

5 6 6

0 0 0 0

16

1116

29

0

5

10

15

20

25

30

2006 2007 2008 2009-1

Casos por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en Colombia asumidos por instancias internacionales

Número de casos por violaciones a los DDHH en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el periodo

Número de casos por violaciones a los DDHH en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el periodo

Número de casos por violaciones a los DDHH en el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en el periodo

Número de casos por violaciones al DIH en la Corte Penal Internacional, en el periodo (para casos incorporados como tipos penales en el Estatuto de Roma)

TOTAL

37 Documento Conpes 3411 de 6 de marzo de 2006, Política de lucha contra la impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, a través del fortalecimiento del Estado colombiano para la investigación, el juzgamiento y la sanción, pág. 7.


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En relación con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, el indicador se calcula con base en las peticiones transmitidas al Estado por la CIDH en etapa de admisibilidad. En el 2009 fueron transmitidas por la CIDH 22 peticiones (de las cuales, en ese año, fueron formalmente admitidas 9), mientras que en el 2008 el número de peticiones fue 9 y en el 2007 fue 5, lo que indica que la dinámica de ingreso ha sido creciente. En otro sentido, es necesario señalar que la regla del agotamiento de los recursos internos indica que un caso sucedido hace cinco años o más tiene la posibilidad de ser llevado a la Comisión si no ha ocurrido una decisión en el derecho interno, esto implica que este indicador no es sensible en el corto plazo y no refleja necesariamente avances o retrocesos en la Política en sus cuatro años de desarrollo. A diferencia de lo anterior, en el mediano y largo plazo los efectos de la Política en esta materia deben ser significativos.

Es de anotar que el número de casos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos y en el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se ha mantenido estable de 2007 a 2009 en 5 y 1 casos respectivamente.

En relación con la Corte Penal Internacional no se registran casos; cabe señalar que dicha instancia internacional tiene competencia para conocer delitos de lesa humanidad y genocidio que se pudieran haber cometido en el país desde el año 2002, mientras que entró en vigencia para conocer crímenes de guerra en Colombia desde noviembre del 2009.

En síntesis, la disminución de los casos de conocimiento de las instancias internacionales de derechos humanos no es un resultado que pueda ser obtenido de la aplicación de la Política en el corto plazo. Se podrá evaluar, en consecuencia a partir de unos dos o tres años más.

2. Carga laboral promedio de fiscales, jueces y procuradores encargados de la investigación, juzgamiento y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH

Se espera que la carga laboral se ajuste a las necesidades de eficiencia y eficacia de la lucha contra la impunidad. En la medida en que dicha carga laboral disminuya es previsible que mejore la eficacia de los operadores judiciales en la reducción de la impunidad.

Su medición se lleva a cabo a través del indicador Poli 02 de la línea de base de la Política, cuya evolución se registra en la siguiente gráfica.


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2,60

33,97

19,48

2,54

42,00

9,982,39

34,2826,82

3,39

34,62

54,76

0102030405060

2006 2007 2008 2009

Carga laboral promedio de los funcionarios a cargo de la investigación, juzgamiento y sanción de violaciones a

los DDHH e infracciones al DIH

Carga laboral promedio jueces especializadosCarga laboral promedio de procuradores (Nivel central)Carga Laboral Promedio de Fiscales (UNDH-DIH)

Fuente: Fiscalía PGN, FGN, CSJ. Corte a diciembre 31 del 2009.

La carga laboral de los fiscales de la Unidad de DDHH y DIH al finalizar el periodo, prácticamente se duplicó en relación con el año anterior, pasando de 26.82 a 54.76, resultado de distribuir 5.586 casos entre 102 fiscales. Los esfuerzos de aumento de la planta de fiscales que se dieron entre el 2007 y el 2008, y luego en el 2009, al pasar de 44 a 99 y a 102 en esos años, fueron ampliamente contrarrestados por el aumento de casos,

que pasaron de 439 a 2.655 y de ahí a 5.586 en el mismo periodo.

La carga laboral de los procuradores encargados de la investigación, juzgamiento y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en el nivel central se ha mostrado estable en los últimos dos años, si bien refleja disminución en comparación con el 2007; en ese año la carga era de 42 casos por procurador, en tanto que en 2009 la carga fue de 34,62 casos por procurador, levemente superior a la del 2008 (34, 28); se observa que la estabilidad de la carga laboral se debe, principalmente, a que si bien se presentó una disminución en el número de procuradores con procesos de violación de los Derechos Humanos (de 40 en el 2008 a 29 en el 2009), se compensó con una disminución considerable del número de casos de conocimiento del nivel central (de 1.371 en el 2008 a 1.004 en el 2009).


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Los jueces especializados, por su parte, muestran un incremento en la carga laboral, al pasar de 2,54 casos por juez en el 2007 a 3,39 en el 2009. Los jueces aumentaron de 26 en el 2007 a 41 en el 2008 y a 71 en el 2009 (66 de ellos especializados y cinco de descongestión), en tanto que los casos también aumentaron, pero en mayor proporción, pasando de 66 a 98 y a 241 en los años respectivos.

En términos generales, las dinámicas institucionales han llevado a los altos niveles de carga laboral señalados, revelando que dichas dinámicas no han podido ser permeadas plenamente por las acciones de la Política, y no se han logrado los resultados deseados en este campo.

3. Eficacia en la resolución de casos por violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH en la Procuraduría General de la Nación

La eficacia en la resolución de casos se evalúa en dos momentos dentro de las funciones misionales de la Procuraduría: la valoración de asuntos y la eficacia en la resolución de procesos. Se espera que estos indicadores aumenten gracias a la acción de la Política.

El nivel de cumplimiento de estos resultados se examina a partir de los indicadores Poli 03 y Poli 04 de la línea de base de la Política. La evolución de los mismos se observa en la gráfica siguiente.

19,0%11,7%

22,1%11,2%

25,6%19,8%

13,8%

41,3%

2006 2007 2008 2009

Eficacia en la resolución de casos por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH - Procuraduría

General de la Nación

Valoración de asuntos Resolución de casos

Fuente: Procuraduría General de la Nación. Corte a 31 de diciembre del 2009.

El primer indicador, referente a la etapa de indagación preliminar, tiene por finalidad medir el porcentaje de quejas que salen de dicha etapa, bien sea por que pasan a la fase


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de apertura de investigación o porque son archivados o remitidos a oficinas de control interno u otras dependencias. Se calcula a través de la diferencia entre las entradas (quejas) y las salidas (los eventos señalados). Corresponde a la valoración de los asuntos de derechos humanos que hacen las instancias del nivel central de la Procuraduría con responsabilidades en la materia. Durante el año 2009 se presentó una disminución considerable en el nivel de resolución en la valoración de asuntos en relación con el porcentaje alcanzado en el año anterior; en efecto, mientras que en el 2008 el porcentaje de valoración de asuntos fue de 25,6%, en el 2009 correspondió a 13,8%. Vale la pena mencionar al respecto que el número de ingresos en el periodo se incrementó frente al año anterior (1.751 en el 2009 frente a 1.371 en el 2008), al tiempo que el número de salidas disminuyó (351 en el 2008 frente a 242 en el 2009). Se puede observar entonces que la disminución en el porcentaje de la valoración de asuntos no solo es explicable por el aumento de las quejas por atender sino por la disminución de las resoluciones. Así, se puede concluir que no ha aumentado la eficacia en la valoración de asuntos en la Procuraduría.

El segundo indicador, referente a la eficacia en la resolución de casos en la Procuraduría, tiene por objeto medir la evolución de los ingresos frente a los egresos en la etapa investigativa. Para ello tiene en cuenta el número de “entradas” para la apertura de la investigación (correspondientes a: i) los casos provenientes de indagación, en los que hubo apertura de investigación preliminar, ii) las quejas que ingresan directamente a investigación y iii) los casos investigados de oficio) y el número de “salidas” del sistema (correspondientes a: i) fallos de primera instancia y ii) archivos). Se puede apreciar que la eficacia en la resolución de casos en la Procuraduría ha ido en aumento desde el año 2007. En particular, prácticamente se duplicó al pasar de1 19,8% en el 2008 a 41,3% en el 2009. esto debido, por un lado, a que el número de salidas aumentó considerablemente en el periodo (de 53 en el 2008 a 85 en el 2009), pero por otro lado, a que el número de ingresos fue menor (206 en el 2009 frente a 253 en el 2008).

De lo anterior, se concluye que mejoró la eficacia de la resolución de casos en la Procuraduría.

4. Eficacia en la resolución de casos por violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH en la Fiscalía General de la Nación

Para calcular el logro de este resultado en la línea de base de la Política se previó el indicador Poli 03C. En este caso también se espera que el indicador se incremente.

Este indicador se calcula para los casos conocidos bajo la Ley 600 de 2000 y para los casos conocidos bajo la Ley 906 de 2004. En el caso de la Ley 600 se calcula como la relación entre el número de personas con resolución de calificación y el total de personas vinculadas a las investigaciones durante el curso de un año. En el caso de la Ley 906 se


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obtiene como la relación entre el número de personas con imputación de cargos y el número de personas indiciadas. En ambos casos el indicador representa una comparación entre la capacidad de evacuación de investigaciones y la demanda de servicios de investigación representada en el número de personas por investigar. La eficacia aumenta cuando la capacidad institucional se incrementa más que la demanda y se reduce cuando la capacidad de gestión de la entidad no alcanza a responder a los incrementos de demanda.

Este indicador tiene una estrecha relación con el de carga laboral en la medida que una mayor carga laboral reduce la capacidad institucional para evacuar las investigaciones.

En relación con los casos conocidos bajo la Ley 600, para valorar la eficacia en la resolución de casos se calcula el porcentaje de las personas vinculadas que fueron objeto de resolución de calificación.

El siguiente cuadro muestra los valores suministrados por la Fiscalía General de la Nación para este indicador desde la línea de base hasta diciembre de 2009.

CÁLCULO DEL INDICADOR POLI 3C - LEY 600

INDICADOR Fiscalía General de la Nación

2006 2007 2008 2009

Número de personas con resolución de calificación 755 669 692 1035

Número de personas vinculadas 693 674 791 1874

POLI 3C 109% 99% 87% 55% Fuente: FGN.

Porcentaje de personas vinculadas con resolución de calificación

109%99%

87%

55%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

2006 2007 2008 2009

Fuente: Unidad Nacional de Derechos Humanos. Fiscalía General de la Nación. Corte a 31 de diciembre del 2009.


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Se puede observar que el indicador ha tenido un comportamiento decreciente desde el 2006 hasta el 2009. Particularmente pasó de 87% en el 2008 a 55% en el 2009. Si bien, bajo el marco de la Ley 600, el número de personas con resolución de calificación aumentó de manera importante del año 2008 al año 2009, pasando de 692 a 1.035, el número de personas vinculadas también aumentó, más del doble, pasando de 791 en el 2008 a 1.874 en el 2009.

El aumento de las personas vinculadas puede derivarse del incremento considerable de casos asignados a la Unidad de DDHH y DIH entre el 2008 y el 2009 (pasaron de 2.655en el 2008 a 5.586 en el 2009), incluidos casos bajo la Ley 600, asignación que no estuvo acompañada de un incremento proporcional de fiscales e investigadores que garantizara el acopio de las pruebas requeridas para acusar a todas las personas que se identificaron como presuntas responsables.

De lo anterior, se observa que disminuyó la eficacia en la resolución de casos conocidos bajo la Ley 600, a pesar de haber aumentado el número de personas a las cuales se les profirió resolución de calificación. Sin embargo, se debe tener en cuenta que un análisis integral requiere información cualitativa dado que la comparación entre los egresos y los ingresos de casos dependen en gran manera de la complejidad de los mismos.

En relación con los casos conocidos bajo la Ley 906 de 2004, se mide la eficacia con base en el número de personas con formulación de cargos de aquellas que han sido indiciadas, de acuerdo con las definiciones contenidas en la línea de base.

CÁLCULO DEL INDICADOR POLI 3C - LEY 906

2006 2007 2008 2009

Número de audiencias preliminares practicadas 61 23 138 199

Número de personas con formulación de imputación 28 4 50 110

POLI 3C 45,9% 17,4% 36,2% 55,3%


76

24,14%

7,69%

55,56%

12,53%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

2006 2007 2008 2009

Porcentaje de personas indiciadas con formulación de imputación

Fuente: Fiscalía General de la Nación. Corte a 31 de diciembre del 2009.

Una posible explicación del alto incremento de personas indiciadas puede derivarse, al igual que en el caso del indicador para los procesos bajo Ley 600, del incremento de casos de un año a otro en la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía, con el aumento de personas vinculadas que esto puede traer consigo. Al tiempo, los esfuerzos por identificar responsables no pueden ser equiparados a los esfuerzos por hacer la imputación de cargos a ellos; la imputación implica condiciones más exigentes, a las cuales se añade que, en el marco de la Ley 906, la imputación determina que empiecen a correr términos procesales muy gravosos para los fiscales. Lo anterior se une a que el número de fiscales asignado a la Unidad permaneció prácticamente constante (solo aumentaron tres en el año)38

El indicador muestra un comportamiento fluctuante con una disminución, en el año 2009 en relación con el año anterior. Así, el porcentaje de personas indiciadas con formulación de imputación pasó de 55,56% en el 2008 a 12,53% en el 2009. El número de personas indiciadas en el 2009 fue de 878 y de estos el número de imputadas fue de 110. Se puede observar que a pesar de haberse duplicado el número de personas imputadas de un año a otro, lo que en principio es positivo (pasaron de 50 en el 2008 a 110 en el 2009), simultáneamente el número de personas indiciadas aumentó (pasaron de 90 en el 2008 a 878 en el 2009), motivo por el cual el indicador muestra una reducción.

.

Una posible explicación del incremento de personas indiciadas puede derivarse, al igual que en el caso del indicador para los procesos bajo Ley 600, del incremento de casos de un año a otro en la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía. Al tiempo, los esfuerzos por identificar responsables no pueden ser equiparados a los esfuerzos por hacer la 38 Ver indicador POLI 02 Carga laboral. El incremento en la planta de la Unidad que se dio en 2008 se vio neutralizado por el incremento en el número de casos.


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imputación de cargos a ellos; la imputación implica condiciones más exigentes, a las cuales se añade que, en el marco de la Ley 906, la imputación determina que empiecen a correr términos procesales muy gravosos para los fiscales. Lo anterior se une a que el número de fiscales asignado a la Unidad permaneció prácticamente constante (solo aumentaron tres en el año)39

Vale la pena resaltar, la reciente conformación de un grupo especial de fiscales en la Unidad de DDHH y DIH encargados de adelantar las investigaciones de los casos bajo la Ley 906. El impacto de esta estrategia deberá ser evaluado posteriormente.

. También se destaca que durante el año 2009 se presentó un aumento en el porcentaje de audiencias preliminares practicadas a aquellas personas que recibieron formulación de imputación: de 36,2% en el 2008 a 55,3% en el 2009.

5. Avance de los procesos en curso en la Procuraduría General de la Nación

Con el fin de apreciar los avances en los procesos en la Procuraduría, en la línea de base de la Política se estableció el indicador Poli 04A. Este indicador muestra el porcentaje de procesos por violaciones de los DDHH e infracciones al DIH que tienen un avance significativo en la investigación disciplinaria, reflejado en la formulación de pliego de cargos.

13,92% 18,10%25,49%

46,62%

0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

2006 2007 2008 2009

Avance de procesos en curso en la Procuraduría General de la Nación

% de procesos con pliego de cargos

Fuente: Procuraduría General de la Nación. Corte a 31 de diciembre del 2009.

Se puede apreciar que el porcentaje de investigaciones disciplinarias en las cuales se formuló pliego de cargos ha venido aumentando consistentemente desde el año 2006. Para el año 2009, el porcentaje de investigaciones disciplinarias en las cuales se formuló

39 Ver indicador POLI 02 Carga laboral. El incremento en la planta de la Unidad que se dio en el 2008 se vio neutralizado por el incremento en el número de casos.


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pliego de cargos fue de 46,42%, lo cual revela un incremento importante frente al 25,49% alcanzado en el 2008.

El avance en el indicador da cuenta del fortalecimiento de la capacidad investigativa en la Procuraduría, gracias al apoyo de la Política. Así mismo, pone en evidencia que la reducción en el número de casos permite un mayor avance en los casos asignados.

6. Avance de los procesos en curso en la Fiscalía General de la Nación

Para hacer seguimiento a los avances en la evolución de los procesos adelantados por la Fiscalía, durante el desarrollo de la Política, se estableció el indicador Poli 04B, de acuerdo con las variables identificadas por la entidad como relevantes dentro del desarrollo de dichos procesos. En el siguiente cuadro se registra la evolución del valor de tales variables:

2006 2007 2008 2009

Número de aperturas de instrucción en el periodo (Ley 600) 194 141 325 522

Número de personas vinculadas en el periodo (Ley 600) 693 674 791 1874

Medidas de aseguramiento (Ley 600 ) 403 733 731 1389

Cierres 416 232 372 594

Resolución de calificación sumaria (diferenciando entre acusación y preclusión) Ley 600

Acusados 308 Precluye 161




Formulaciones de imputación (Ley 906) (personas afectadas) 28 4 50 110

Personas con solicitud de medida de aseguramiento (Ley 906) 5 4 19 110

Audiencias de formulación de acusación 2 1 25 38

Audiencias preparatorias 2 1 5 11

Audiencias de juicio 2 1 0 43

Aplicación del principio de oportunidad 0 0 0 0

Preacuerdos realizados 26 1 66 3

Audiencias de solicitud de preclusión 0 0 1 2


De las anteriores actuaciones, identificadas por la Fiscalía como especialmente importantes en materia de lucha contra la impunidad en casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH, se destaca, bajo la Ley 600, el número creciente de aperturas de instrucción a partir del 2007. Así, las 522 que se presentaron en el 2009 revelan un incremento importante en relación con el año anterior, 325; y estas a su vez, frente al 2007, 141. También es destacable, el aumento en el número de personas vinculadas, que


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pasaron de 674 en el 2007 a 791 en el 2008 y a 1.874 en el 2009; igualmente, las medidas de aseguramiento aumentaron de 731 en el 2008 a 1.389 en el 2009. En el 2009 se produjeron 594 cierres, cifra superior a los 372 del 2008 y a los 232 del 2007.

En lo referente a las actuaciones bajo Ley 906, cabe resaltar el aumento en las formulaciones de imputación, de 4 en el 2007 a 50 en el 2008 y a 110 en el 2009, así como el aumento en el número de personas con solicitud de medida de aseguramiento que pasaron de 4 en el 2007 a 19 en el 2008 y a 110 en el 2009.

Estos resultados reflejan los avances en los procesos que lleva la Unidad Nacional de DDHH y DIH de la Fiscalía; en especial debe reconocerse la variación positiva en la identificación de los presuntos responsables, reflejada en el aumento de las medidas de aseguramiento tanto para procesos de Ley 600 como de Ley 906. A la par, se puede notar que también se muestran avances en el afianzamiento del nuevo sistema penal acusatorio en la Unidad, con el aumento del número de audiencias de formulación de acusación y de audiencias de juicio.

Estos avances, sin embargo, contrastan con la disminución de la eficacia según lo observado en el indicador correspondiente en la Fiscalía, lo que constituye una señal de alerta sobre la inconveniencia del aumento de asignación de casos a la Unidad, sin estar proporcionalmente acompañado de un aumento en los fiscales e investigadores, y en asocio con un adecuado manejo gerencial y de metodología investigativa, por citar algunos elementos claves.

7. Contundencia de las investigaciones de la Fiscalía General de la Nación

Para valorar la evolución en la contundencia en las investigaciones, se estableció el indicador Poli 05 de la línea de base, diseñado para mostrar cuál es el porcentaje de sentencias condenatorias del total de sentencias por violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. La responsabilidad para su medición fue acordada en cabeza de la Fiscalía, a través de la Unidad DDHH y DIH, dada su especialización en este tipo de delitos, y su propósito es valorar si las acusaciones de dicha instancia tienen el material probatorio suficiente para que en la etapa de juicio se produzca una sentencia condenatoria.

Sin embargo, la información suministrada por la Fiscalía da cuenta del número de sentencias condenatorias por año en relación con casos del conocimiento de la Unidad de DDHH y DIH, mas no el total de sentencias, dado que no se cuenta con el registro total de sentencias absolutorias relacionadas con casos del conocimiento de la Unidad).

Para efectos de registro y seguimiento a este tema, la Unidad reconoce como condenatorias las sentencias en las cuales haya al menos una persona condenada.


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Fiscalía General de la Nación UNDH-DIH

2006 2007 2008 2009

Número total de sentencias condenatorias en un periodo de tiempo 87 141 118 342


Se puede observar que las sentencias condenatorias aumentaron entre los años 2006 y 2007, se redujeron entre los años 2007 y 2008, y aumentaron considerablemente en 2009, año en el cual hubo 342 sentencias condenatorias.

Si bien se hace evidente un avance ostensible en la vigencia 2009, no se cuenta con la información para calcular el indicador en su totalidad. Para dar cuenta, de manera más fidedigna de la contundencia de las investigaciones, valdría la pena añadir otro indicador, complementario del anterior, que mida el porcentaje de personas condenadas de aquellas acusadas por la Unidad, de la siguiente manera:

Número de personas condenadas / Número de personas acusadas por la Unidad de DDHH y DIH.

De lo anterior, se puede reconocer un incremento en el número de sentencias condenatorias proferidas durante el periodo de ejecución de la Política que si bien es un indicador favorable, se hace necesario contar con la información sobre el número total de las sentencias para evaluar la contundencia de la Unidad.

8. Casos objeto de especial impulso en el desarrollo de la Política.

Para evaluar los resultados en este campo se cuenta con la información proporcionada por las entidades, en relación con avances en investigaciones en categorías seleccionadas de casos.

La Fiscalía relaciona los siguientes avances específicos en las categorías aludidas:

Delitos contra sindicalistas:

Con el fin de impulsar las investigaciones por estos delitos, en octubre de 2006 fue creada una Subunidad en la Unidad de DDHH y DIH, actualmente conformada por 114 personas así: 19 fiscales, 26 investigadores del CTI, 50 investigadores de la DIJIN y 19 asistentes de fiscal. De igual modo, fueron creados por el Consejo Superior de la Judicatura dos Juzgados Penales Especializados de Descongestión para delitos contra sindicalistas, y un Juzgado Único Penal del Circuito de Descongestión para el conocimiento exclusivo de los casos sobre sindicalistas que se tramitaban ante la OIT en el marco del caso 1787, por asesinatos y otros actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas.


81

A julio del 2010, la subunidad tenía asignados 1.344 casos. En la misma fecha los resultados presentados son los siguientes: 287 sentencias condenatorias, en las cuales se han condenado a 392 personas.

De los 1.344 casos asignados, han sido priorizados 185. A julio, se registraban condenas en 20 de ellos, que han llevado a la condena de 102 personas, mientras que otros 7 casos estaban en juicio.

Esta es una de las categorías de casos en la que se registran mayores avances en materia de resultados de investigación, juzgamiento y sanción.

Homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado:

A julio del 2010 se registran 51 casos de este tipo con sentencia, que arrojan 52 sentencias condenatorias y 10 absolutorias; dichas sentencias implican la condena de 194 personas; así mismo, a igual fecha, se registran 114 casos con resolución de acusación. Todos estos resultados valiosos en la lucha contra la impunidad.

Delitos contra indígenas:

En los años 2008 y 2009, se diseñaron estrategias de investigación en casos contra las comunidades indígenas kankuamo, wiwa y embera chamí, mediante la realización de comisiones especiales.

En cuanto a la comunidad Kankuamo se han impulsado 100 casos, en relación con los cuales se pueden registrar los siguientes resultados: 35 casos se encuentra en etapa preliminar (imputado en averiguación), 18 casos en instrucción, 4 casos en etapa de juicio y se han proferido 4 condenas.

Frente a los hechos cometidos contra la comunidad Wiwa se han impulsado 27 casos, de los cuales 18 corresponden a homicidios, 4 desapariciones forzadas, 2 desplazamientos forzados, 1 de deserción, 1 de hurto y 1 por establecer. Al respecto, se registran las siguientes actividades: se decretó apertura de instrucción a 13 casos, se profirieron 85 órdenes de captura; se rindieron 68 declaraciones; 2 indagatorias; 2 ampliaciones de indagatoria; 2 inspecciones judiciales; 2 reconocimientos fotográficos; 5 exhumaciones; 65 prácticas de pruebas; y se registró el cierre parcial de un caso.

En relación con la comunidad Embera Chamí, se impulsaron de 113 casos de los cuales 94 corresponden a homicidio, 8 a desaparición forzada, 5 desplazamiento forzado, 3 homicidio agravado y concierto para delinquir, 2 de rebelión y 1 de constreñimiento ilegal, hechos que involucran un total de 152 víctimas.


82

Como resultado de lo anterior, se lograron los siguientes avances en las investigaciones: entre los casos correspondientes a Ley 906, en el registro previo al inicio de la comisión se encontraban 15 casos en archivo y 8 en indagación; hoy se cuenta con 23 casos en indagación. En cuanto a los casos que cursan por Ley 600, de los 77 en estado inhibitorio se pasó a 1; se encontraban 3 en sumario y 10 suspendidos; hoy se cuenta con 81 casos en previas y 9 en sumario.

Se puede concluir que en las investigaciones de los casos de especial impulso, se ha logrado avanzar de manera significativa en lo que atañe a los crímenes contra los sindicalistas y a los homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado; los resultados frente a los casos de crímenes contra indígenas son más modestos.

Es de señalar que la mayoría de las comisiones financiadas por la Política se orientaron a impulsar las investigaciones en estos casos. En la Fiscalía, a través del proyecto Generación de esquemas de movilidad y comunicaciones para el desarrollo de misiones de investigación en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH40

De acuerdo a las entrevistas realizadas por la consultoría, se establecieron controles para evitar que dichas comisiones se convirtieran en una fuente de recursos complementarios, y articularlas a planes específicos y ejercicios de seguimiento y monitoreo que garantizaran su calidad.

, en cuyo desarrollo se proporcionaron todos los medios logísticos y condiciones de seguridad para que dichas comisiones se llevaran a cabo.

En la Procuraduría General de la Nación se abarcó el impulso de casos a través del proyecto Diseño de la estrategia para la planificación, ejecución y seguimiento del impulso a los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH41

Si bien, se llevó a cabo un seguimiento periódico a la evolución de estos casos, no fue posible incorporar la información en el presente informe debido a las nuevas disposiciones contenidas en la Resolución 139 de 2010 con relación al manejo y difusión de la información de la Procuraduría que hacía necesaria una validación interna a la matriz de seguimiento que venía siendo diligenciada para tal fin.

el cual permitió el impulso de 155 casos de homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado.


Se previeron ocho resultados generales de la implementación de la Política, de los cuales uno no se puede apreciar todavía, porque dará sus frutos en el mediano plazo.

En cuanto a los otros 7 resultados se concluye lo siguiente: 40 Proyecto 22. 41 Proyecto 10.


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• Se han logrado cuatro de los resultados generales deseados por la Política

• No se han logrado tres de los resultados deseados por la Política

• No se cuenta con información para establecer si se logró uno de los resultados esperados.

Cabe destacar de estos resultados, los avances procesales logrados en Procuraduría y especialmente en la Fiscalía. Sin embargo, se evidencia la urgencia de adecuar la carga laboral de la Unidad de DDHH y DIH a las necesidades de la investigación de los casos, pues ya se pueden constatar los efectos negativos que dicha carga tiene en la eficacia de la institución para evacuar la totalidad de las investigaciones.

En el siguiente cuadro se resume el logro de los resultados generales de la Política.

Cuadro 3.2.

VALORACIÓN DE RESULTADOS GENERALES DE LA POLÍTICA

No. RESULTADO GENERAL Estado de logro

1 ¿Disminuyen los casos por violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH en Colombia asumidos por instancias internacionales?

N/A

2

¿Se ajusta la carga laboral promedio de fiscales, jueces y procuradores encargados de la investigación, juzgamiento y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, a las necesidades de eficiencia y eficacia de la lucha contra la impunidad?

No

3A ¿Aumenta la eficacia en la valoración de asuntos de la PGN? No

3B ¿Aumenta la eficacia en la resolución de casos en la PGN? Si

4 ¿Aumenta a eficacia en la resolución de casos por violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH en la FGN?

No

5 ¿Avanzan los procesos en curso en la PGN? Si

6 ¿Avanzan los procesos en curso en la FGN? Si

7 ¿Aumenta la contundencia de las investigaciones de la FGN? NI

8A ¿Avanzan los casos objeto de especial impulso en el desarrollo de la Política en la FGN? Si

8B ¿Avanzan los casos objeto de especial impulso en el desarrollo de la Política en la PGN? NI


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4. E L E M E N T O S P A R A U N A E V A L U A C I Ó N D E I M P A C T O

En este capítulo se presentan dos elementos útiles para hacer una evaluación de impacto de las acciones de la Política en un universo de casos.

Se dejan consignadas las características propuestas de un índice de impunidad procesal y de un modelo de causalidad explicativo del mismo que pueden ser aplicados en el futuro.

El índice de impunidad procesal constituye una herramienta metodológica. Es preciso señalar que el índice de impunidad procesal no es equiparable a un índice de gestión de la entidad. Si bien, es pertinente y funcional para analizar una movilidad procesal, a través del modelo de causalidad es posible identificar los factores tanto endógenos y exógenos que conducen a que un caso sea más o menos proclive a pasar a un estado de impunidad.

4.1 ÍNDICE DE IMPUNIDAD PROCESAL

El índice de impunidad procesal (INIP) tiene como objetivo medir el nivel de impunidad procesal en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Esto permite tener una medida estándar y objetiva del avance procesal de estos casos en el tiempo, comparable para diferentes periodos bajo diversas circunstancias. El índice se puede calcular de manera global y para cada una de las etapas, con el fin de entender cómo es la dinámica interna del proceso y establecer si hay cuellos de botella tanto en el ejercicio de investigación, juzgamiento así como en el de sanción que pueden conducir a la impunidad.

4.1.1. Definición del índice y metodología de construcción

El índice expresa la proporción de casos en impunidad con respecto al total de los casos conocidos. Por lo tanto, el estimador indica la probabilidad de que un caso escogido al azar quede en impunidad. El índice tendrá como Unidad de análisis el caso y será posible observarlo de manera global así como para las tres grandes etapas del proceso: investigación, juzgamiento y sanción.


85

Se considera que un caso está en impunidad total42

• Habiendo sido objeto de una investigación previa es archivado o no ha habido imputación de cargos para iniciar una investigación formal;

cuando:

• Habiendo una apertura de investigación formal el caso se ha precluido o no ha tenido lugar una resolución acusatoria;

• Habiendo una resolución acusatoria, en el juicio no se ha producido ninguna sentencia condenatoria contra al menos un responsable43

• Habiendo una sentencia condenatoria no se ha iniciado la ejecución de la pena.

(incluye los precluidos y aquellos en los que solo hay las sentencias absolutorias);

El diagrama 4.1 sintetiza la lógica en la que está basado el índice44, mediante un ejemplo. En primer lugar se parte de un número de casos conocidos, lo cual implica que aquellos crímenes que no son conocidos no pueden entrar en el cálculo del índice. El índice global (INIP) toma el resultado final del proceso e indica qué porcentaje de los casos conocidos finalizaron sin sanción alguna, sea porque no hubo investigación, juzgamiento o sanción. En el ejemplo del diagrama, se inicia con 1.000 casos conocidos de los cuales 920 no tienen sanción alguna. Esto llevaría a un índice de impunidad procesal del 92%45

en el ejemplo.

42 Cabe precisar que la impunidad total en un momento del tiempo no significa que el caso esté en impunidad de manera definitiva y, en una posterior medición del índice quedar clasificado como no impune. 43 Las denominaciones de las etapas procesales se usan en esta descripción de manera genérica. Será necesario adecuarlos al proceso penal (de acuerdo con si se realizado en el marco de la Ley 600 o de la Ley 906) y al proceso disciplinario. 44 El ejemplo no está tomado de la vida real y los números fueron escogidos para facilitar la compresión del índice. 45


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Diagrama 4.1.

ESQUEMA DEL ÍNDICE DE IMPUNIDAD PROCESAL

El cuadro 4.1 presenta una definición para el INIP tanto en términos matemáticos como en términos conceptuales:

Cuadro 4.1.

ÍNDICE DE IMPUNIDAD PROCESAL INIP

Índice Cálculo Definición

Índice de Impunidad

Procesal Global (INIP)

El INIP es la probabilidad de que el caso no sea sancionado dado que es un caso conocido. Se calcula como la razón entre el número de casos donde hay impunidad y el total de casos conocidos. El número de casos donde hay impunidad incluye: aquellos casos donde no hubo ninguna sentencia condenatoria pero ya había por lo menos una sentencia, los casos que quedaron precluidos o archivados en las etapas de investigación y juzgamiento y los casos que aunque no han sido precluidos o archivados, deberían ya estar en la siguiente etapa del proceso según los términos establecidos por la ley.

SanciónJuzgamientoInvestigación preliminar

Investigación formal

1000casos

800 con alguna

imputación de cargos

600 con alguna resolución acusatoria

100con alguna sentencia

condenatoria

80 cumpliendo al menos alguna

condena

20sin cumplir ninguna condena impuesta

500 precluidos, sin

ninguna sentencia condenatoria

200 archivados

200 precluidos, sin

ninguna resolución acusatoria

P(IF)=0.8

1-P(IF)=0.2

P(J | IF)=0.75

1-P(J | IF)=0.25

P(S| J)=0.17

1-P(S| J)=0.83

P(C| S)=0.17

1-P(C| S)=0.83

P(IF): Probabilidad de que haya algún presunto responsable identificado e imputación de cargos para pasar a investigación formal.

P(J|IF): Probabilidad de que haya alguna resolución acusatoria para pasar a juicio dado que hubo una investigación formal.

P(S|J): Probabilidad de que haya al menos una sentencia condenatoria.P(C|S): Probabilidad de que se esté cumpliendo al menos una condena dado que hubo sentencia condenatoria.

SanciónSanciónJuzgamientoJuzgamientoInvestigación preliminar

Investigación preliminar



1000casos1000casos

800 con alguna


800 con alguna





condenatoria


condenatoria


condena


condena



500 precluidos, sin


500 precluidos, sin


200 archivados

200 archivados

200 precluidos, sin


200 precluidos, sin


P(IF)=0.8

1-P(IF)=0.2

P(J | IF)=0.75

1-P(J | IF)=0.25

P(S| J)=0.17

1-P(S| J)=0.83

P(C| S)=0.17

1-P(C| S)=0.83

P(IF): Probabilidad de que haya algún presunto responsable identificado e imputación de cargos para pasar a investigación formal.

P(J|IF): Probabilidad de que haya alguna resolución acusatoria para pasar a juicio dado que hubo una investigación formal.

P(S|J): Probabilidad de que haya al menos una sentencia condenatoria.P(C|S): Probabilidad de que se esté cumpliendo al menos una condena dado que hubo sentencia condenatoria.


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Además del INIP global, se pueden calcular índices para cada etapa del proceso con el fin de poder determinar en cuál de ellas se ha concentrado la impunidad. Siguiendo con el ejemplo del diagrama 4.1, se pueden tener índices de impunidad en la investigación preliminar, en la investigación formal, en el juzgamiento y en la sanción.

Así, se define un índice de impunidad en la investigación previa que indica el número de casos que se archivaron durante la investigación previa o en los cuales no hubo apertura de investigación formal, como proporción del total de casos conocidos. En el ejemplo, este índice es del 20%, pues de los 1.000 casos conocidos, 200 fueron archivados. También se define un índice de impunidad en la investigación formal, el cual se calcula a partir de aquellos casos en los cuales se pudo identificar algún responsable y se pudo hacer imputación de cargos en la etapa de investigación previa, pero que precluyeron o no llegaron a ninguna resolución de acusación como resultado de la investigación formal. De acuerdo con el ejemplo, el índice de impunidad en la investigación formal toma un valor de 25%, ya que de los 800 casos con algún responsable identificado, 200 terminan esta etapa sin ninguna resolución acusatoria.

Cuadro 4.2.

ÍNDICE DE IMPUNIDAD EN LA INVESTIGACIÓN Índice Cálculo Definición

Índice de Impunidad en la

Investigación Previa (INIip)

El INIip representa la probabilidad de que un caso sea archivado o no llegue a identificación de al menos un presunto responsable en la etapa de investigación previa, dado que el caso es conocido por el sistema judicial.

Índice de Impunidad en la

Investigación Formal (INIif)

El INIif representa la probabilidad de que un caso sea precluido o no tenga como resultado una resolución acusatoria en la etapa de investigación formal, dado que en la etapa de investigación previa se identificó al menos un responsable a quien se le imputaron cargos.

El índice de impunidad en el juzgamiento se calcula a partir del número total de casos investigados que tienen una resolución acusatoria, es decir, aquellos que avanzaron de la etapa del proceso anterior de manera exitosa. En el ejemplo, este índice es de 83%, pues de 600 casos con resolución acusatoria, 500 no salen de esta etapa con sentencia.


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Cuadro 4.3.

ÍNDICE DE IMPUNIDAD EN EL JUZGAMIENTO Índice Cálculo Definición

Índice de Impunidad en el Juzgamiento (INIj) acusaciónderesoluciónconcasosdeTotal

iacondenatorsentenciaunaCasosINIj sin=

El INIj representa la probabilidad de que en un caso no haya al menos una sentencia, dado que tenía al menos una resolución de acusación.

El último indicador es el de impunidad en la sanción, que toma como marco de referencia aquellos casos que en efecto tuvieron sentencia. Así, de 100 casos con sentencia proferida, 80 tuvieron alguna sentencia condenatoria, mientras que en 20 hubo solamente sentencias absolutorias, llevando a un índice de impunidad en la sanción del caso del 20%.

Cuadro 4.4.

ÍNDICE DE IMPUNIDAD EN LA SANCIÓN

Índice Cálculo Definición

Índice de Impunidad en la Sanción (INIs) iacondenatorsentenciaconCasos

cumpliracomenzadohansenosancioneslascualeslosenCasosINIs =

El INIs es la probabilidad de que ninguna condena esté siendo cumplida en casos con alguna sentencia condenatoria

El INIP permite tener una idea general de lo que pasó con finalmente con los casos conocidos y tiene una relación matemática con los indicadores de impunidad al interior del proceso, de la siguiente forma:

Para el cálculo del índice es necesario tener claridad sobre el universo de casos que se va a estudiar, es decir, el número total de casos conocidos.

Contar con información del estado procesal en dos momentos del tiempo permite la estimación de tres índices adicionales que capturan la dinámica de los procesos en general, independientemente del estado en que se encuentren los casos. Estos son, el índice de avance, el índice de avance rápido y el índice de estancamiento. El índice de avance muestra la proporción de casos que en el periodo de referencia pasaron a la siguiente etapa procesal, es decir, la proporción de casos que avanzaron en el proceso. Hay algunos casos que en el periodo de referencia avanzaron en más de una etapa procesal, hecho que intenta capturar el índice de avance rápido, que se calcula como los


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casos que avanzaron en más de una etapa del total de casos que avanzaron en ese periodo. El tercer índice, el de estancamiento, mide la proporción de casos que se no se movieron de estado del total de casos conocidos en el periodo de estudio: no avanzaron ni retrocedieron.

El cálculo del índice no requiere información relacionada con las razones por las cuales un caso pasó o no a la siguiente etapa; simplemente se necesita saber en qué etapa del proceso se encuentra. Para su estimación solo se necesita el estado procesal de cada uno de los casos que componen el índice en dos puntos del tiempo: el momento inicial de la medición y el momento final. Por ejemplo, si el índice se va a medir cada dos años, se necesita el estado de cada caso a comienzo del año 1 y el estado al final del año 2, y así sucesivamente para el rango de años para los que se quiere tener medición.

4.1.2. Límites y alcances del índice de impunidad procesal y recomendaciones para su medición

Es importante hacer claridad sobre los límites y los alcances de los índices aquí presentados, para lograr mayor precisión en su utilización y rigor en el análisis de sus resultados.

Algunos puntos que se deben tener en cuenta son los siguientes:

a. Los índices se calculan a partir de información conocida. Aquellos crímenes o faltas disciplinarias, según sea el caso, que no cuenten con la información requerida o a los que no se acceda no pueden entrar en el cálculo del índice. Particularmente, el índice no puede decir nada acerca de los casos que ni siquiera llegan a conocimiento de la justicia. Es por esto que se le denomina de impunidad procesal, pues se calcula sobre aquellos que han comenzado un proceso dentro del sistema judicial.

b. Se trata de un índice de impunidad total y no de impunidad parcial. Para casos en los cuales participan varios actores podría hablarse de impunidad parcial cuando algunos de ellos han sido sancionados y otros no. El indicador no tiene el alcance para estimar la impunidad parcial en la medida en que no es posible determinar inequívocamente el número total de responsables en todos los casos. En este punto hay consideraciones importantes por hacer. Si el Estado logra sancionar a por lo menos un culpable, se entiende que el caso ya no se encuentra en impunidad total. Tener un índice de impunidad procesal total es importante pues cuando no hay total impunidad la probabilidad de que se esclarezcan los hechos del crimen o de la falta es alta, lo cual implica un mayor conocimiento y entendimiento sobre otros posibles responsable, que no se presenta cuando hay total impunidad. La construcción de un índice de impunidad parcial solo es posible


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a posteriori en la medida que solo cuando hay un pronunciamiento judicial que clarifique la identidad de la totalidad los culpables del crimen y su forma de participación en él, se podría determinar objetivamente si un caso estuvo o no en impunidad parcial.

c. En la etapa de sanción, los casos donde no haya ningún fallo condenatorio y, por el contrario, todos sean absolutorios, se consideran en impunidad, no porque sea deseable, de ninguna manera, castigar a personas inocentes, sino porque el caso mismo, los hechos objeto de repudio, continúan sin sanción.

d. El cálculo del índice es posible sólo si se cuenta con información del estado procesal en dos momentos en el tiempo para los mismos casos. Y ese estado se debe poder equiparar a las etapas generales de investigación, juzgamiento y sanción. Es deseable que el periodo de comparación sea superior al término establecido para surtir las diferentes etapas, pues no se puede considerar en impunidad un caso que se encuentra dentro de sus términos.

e. El índice, en tanto se limite a un universo seleccionado de casos, permite extraer conclusiones única y exclusivamente sobre dicho universo. Es decir, el índice no es representativo de la impunidad en la totalidad de las violaciones e infracciones presentadas en el país, salvo que se mida para una muestra adecuadamente diseñada y seleccionada aleatoriamente, en donde todos los casos hayan tenido probabilidad de haber sido incluidos en ella.

Durante el desarrollo de la consultoría se han detectado algunos aspectos importantes que se deben tener en cuenta para futuras mediciones de los índices de impunidad aquí propuestos. Estas recomendaciones se exponen a continuación:

a. Temporalidad. Es necesario tener claridad sobre el espacio temporal que abarca el índice. Así, el índice debe ser calculado para un periodo de tiempo fijo y previamente establecido, que a su vez sirva de criterio para hacer un corte. Se propone que el índice sea calculado cada dos años, para no considerar como impunes casos que se encuentran dentro de los términos procesales.

b. Definición del universo. Es importante definir y establecer, previamente a la medición, el universo o el grupo de casos que se van a incluir en el cálculo del índice. Esto es importante para tener claridad en cuanto a qué tipo de casos están representados en el resultado del índice. Solo sobre estos podrán sacarse conclusiones a partir del índice calculado.

c. Uso del índice para evaluar intervenciones. Si se utiliza el índice como indicador de éxito de alguna Política, es necesario tener el estado procesal de los casos antes de la implementación de cualquier intervención y al finalizarla. Es recomendable


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tener la información del estado procesal en puntos intermedios de la intervención para monitorear el índice. Igualmente, debería tenerse un conjunto de casos de similar complejidad que no hayan sido afectados por la Política o tener indicadores de todos los factores externos que influyen sobre el desarrollo de los casos, incluyendo otras políticas e intervenciones sobre la eficiencia judicial.

d. Disponibilidad de información. Es indispensable que exista un registro con la información de los estados procesales, por lo menos en dos momentos del tiempo, para el universo de casos definido. Se recomienda hacer cortes del estado procesal de los mismos cada dos años, independientemente de si los casos están bajo intervención de alguna Política o Programa del Estado. Esto permite contar con información de “línea de base” y de seguimiento a los casos en el tiempo.

e. Modelos explicativos del índice. Además de dar información valiosa acerca de las dinámicas procesales de los casos, el índice posibilita estimar modelos explicativos que generen entendimiento del comportamiento del índice. Para esto los requerimientos de información son mayores, ya que no es suficiente con el estado procesal de los casos, sino también es importante contar con información adicional sobre cada uno de ellos, como información de cualquier otra intervención a la que están sujetos, información del entorno e información de caracterización.

4.2 MODELO DE CAUSALIDAD

Se puede plantear un modelo de causalidad que explique el comportamiento del índice de impunidad procesal. De acuerdo con el modelo, se establecen las variables y los pesos de las mismas en la explicación del índice de impunidad.

Este modelo sólo se podrá estimar en el momento en que exista información completa sobre las variables que lo componen, De esta manera se podrán también apreciar los efectos de algunos de los elementos de la Política en la impunidad procesal en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en la medida en que se afectan a través de ellos variables explicativas del índice.

El diagrama 4.2 sintetiza la lógica en la que está basado el modelo de causalidad.


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Diagrama 4.2.

MODELO DE CAUSALIDAD

El modelo econométrico se estimaría usando la información de los casos y compone de los siguientes elementos:

• Variables endógenas: Son las variables a ser explicadas por el modelo y en este caso corresponden al estado de cada caso. Son un conjunto de variables dicótomas (toman solo los valores cero o uno) que dicen en qué estado se encuentra el caso al momento del corte: en investigación preliminar(IP), archivado sin ninguna imputación de cargos(AR), en investigación formal(IF), precluido sin al menos una resolución acusatoria(PR1), en juicio(JU), precluido por el juez sin emitir al menos una sentencia(PR2), con alguna sentencia condenatoria(SC) o con sólo sentencias absolutorias(SA). A partir de estas se define una variable IMP que toma el valor 1 si el estado es AR,PR1,PR2 o SA y cero si está en cualquier otro estado.

• Variables de intervención: son aquellas que caracterizan la posible acción de la Política sobre el caso. También se trata de variables dicótomas que indican si el caso está bajo la influencia de alguno de los componentes y proyectos de la Política o no. Esas variables podrían ser: la capacitación de los funcionarios de conocimiento, garantías laborales para los mismos, garantías laborales para los miembros del CTI asignados a los casos de que se trata, recursos técnicos disponibles, equipos de material probatorio, manuales, protocolos y procedimientos, mecanismos y herramientas de coordinación, control sobre las medidas de aseguramiento y las penas, información oportuna, técnicas y estándares de planificación, definición operativa de perfiles de cargos, evaluación


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de labores, asistencia y protección de testigos, protección de operadores judiciales, instrumentos de planificación integrada de diligencias, estrategias de citación y conducción de testigos, medios logísticos para la realización de comisiones, defensa técnica de presuntos responsables. Al conjunto de estas variables se les denotará como X.

• Variables de caracterización: son algunas características del caso que pueden afectar el estado en el que se encuentra. Se trata de variables que describen la complejidad de dicho caso, como por ejemplo: el tipo de crimen, el tiempo que lleva sin resolver, características de los actores involucrados, agravantes y atenuantes, etc. A estas variables se las denotará como C.

• Variables de entorno: son variables externas al caso que pueden hacer que este se vea afectado durante el proceso, como por ejemplo la congestión judicial en las instancias en las que se encuentra, la presencia de entidades/agencias nacionales/internacionales realizando veeduría sobre el proceso, el marco jurídico aplicable, etc. Este tipo de variables serán denotadas como E.

El modelo a estimar es de la siguiente forma:

Prob(IMP=1)= f(X,C,E)

En donde f(.) es una función que estima la probabilidad46

Talleres Delphos

de que un caso quede en la impunidad dadas las características del caso (C), las condiciones del entorno (E) y la exposición (X) a la Política de lucha contra la impunidad. Las variables C y las variables E se examinaron mediante la metodología de los talleres Delphos.

Para determinar cuáles son las variables que deben incluirse en este modelo, la utilidad de las mismas en términos explicativos y la disponibilidad de información para la medición inmediata y futura del modelo, se plantea la utilización de un taller Delphos. El taller Delphos es una metodología cualitativa de consulta a expertos. A través de “interacción anónima” se responden preguntas o problemas planteados, de tal forma que se toman en cuenta todos los elementos pertinentes y se logra un consenso entre los participantes.

En este tipo de talleres47

46 Este tipo de modelos son conocidos como modelos Logit y Probit, de acuerdo con el tipo de función f () que utilicen.

se aplica un formulario con respuestas cerradas antes de comenzar, el cual se procesa durante el mismo y se presentan los resultados a los asistentes para dar pie a la discusión entre puntos de vista similares y/o antagónicos, definición de posiciones y profundización en las razones de la respuesta. Al finalizar se

47 Rodríguez, Oscar. Técnicas de Consulta a Expertos Mediante Talleres Delphos, CEACS Serie Documentos de Discusión dd002.2, 2004.


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aplica nuevamente el formulario dando la opción a los asistentes a cambiar sus respuestas frente al formulario inicial.

Esta dinámica genera tanto información cuantitativa sobre las opiniones de los asistentes, como aportes cualitativos durante la discusión. Econometría es pionera en Colombia en la aplicación de este tipo de talleres y los ha realizado en innumerables ocasiones, en diferentes contextos, obteniendo siempre valiosa información por este método. A estos talleres se invitarán los representantes de las entidades que hacen parte de la Política de Lucha Contra la Impunidad para garantizar que las necesidades y posiciones de todas las entidades queden reflejadas en los resultados del taller.

El tema del taller es el modelo de causalidad que explica el índice de impunidad procesal propuesto por la consultoría, aunque también puede ser útil en la sensibilización de los funcionarios de las entidades sobre la importancia de contar con información oportuna y de calidad sobre las variables que ellos mismos propongan como explicativas de los resultados de su actuación a nivel procesal.

Análisis de resultados del Taller Delphos

Como se ha dicho, el objetivo de la realización del Taller Delphos fue discutir, establecer y validar las variables que los expertos en justicia e impunidad procesal creen que pueden incidir en la existencia de impunidad en materia penal y en materia disciplinaria. Las variables aludidas son las propuestas para incluir en el modelo de causalidad que explicaría el índice de impunidad procesal planteado en este estudio. Estas variables pueden estar o no contempladas en la Política.

La metodología del Taller Delphos aprovecha la sinergia del debate en grupo para obtener una valoración confiable sobre diferentes temas. La calidad de expertos de los participantes en el taller le da riqueza y validez a los resultados obtenidos.

En este tipo de talleres, se aplica, al iniciar, un formulario con respuestas cerradas, el cual se procesa durante el desarrollo del taller mismo. Los resultados del formulario se presentan a los asistentes para dar pie a la discusión, definición de posiciones y profundización en las razones de la respuesta. Al finalizar el debate se aplica nuevamente el formulario dando la opción a los asistentes de cambiar sus respuestas frente al formulario inicial. A manera de resultados se genera tanto información cuantitativa sobre las opiniones de los asistentes, como los aportes cualitativos surgidos durante la discusión.

El Taller Delphos fue realizado con ocho funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura y Proyecto de Lucha contra la Impunidad, quienes participaron en su calidad de expertos en el tema de impunidad procesal. Los resultados reflejaron heterogeneidad en las posiciones y en las perspectivas.


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El taller se desarrolló en torno a ocho preguntas, cuatro referidas a la impunidad en el ámbito disciplinario y cuatro en el ámbito penal. Cada pregunta hace referencia a los aspectos generales de las violaciones a los DDHH o a las infracciones del DIH que se relacionan a continuación, e incluye las variables que son las más influyentes en cada uno de dichos aspectos:

1. Las características de una violación a los DDHH o una infracción al DIH

2. Los factores operacionales y humanos

3. Los aspectos de entorno

4. Los factores de riesgo personal.

En cada pregunta, los expertos debían seleccionar entre cinco variables aquellas tres que consideraran las más relevantes para explicar la impunidad en los aspectos señalados.

A continuación se presentan los resultados de cada una de las preguntas, en primer lugar para el ámbito penal y en segundo para el ámbito disciplinario. Para cada pregunta se hace referencia a las respuestas del formulario diligenciado al inicio del taller, y las respuestas del formulario diligenciado después de la discusión del taller.

Pregunta 1: De las siguientes características de una violación a los DDHH o infracción al DIH, señale las tres (3) que considere más influyentes para que esta quede en la impunidad, en materia PENAL

La primera pregunta se refiere a las variables relacionadas con las características propias de la violación o infracción cometida. Se propuso a los expertos que escogieran las tres variables más significativas entre las siguientes: tipo de crimen, tipo de actores posiblemente involucrados, región (geográfica) donde se cometió el crimen, tipo de víctima u otra variable propuesta por el mismo experto.

La gráfica 4.1.a muestra la distribución de las respuestas dadas por los asistentes al taller. Se observa que en general los expertos coincidieron en que el tipo de actor posiblemente involucrado en el crimen, es determinante para la impunidad. Además hubo un nivel alto de coincidencia en que la región geográfica donde ocurre el hecho es importante, y hubo acuerdo entre 5 expertos en que el tipo de crimen también es importante. Inicialmente los expertos no consideraron determinante el tipo de víctima, y solo una persona sugirió una variable adicional, el temor del testigo, que no necesariamente corresponde a la categoría de características del crimen y que se analiza en otra pregunta que se presenta más adelante.


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Gráfica 4.1.a Gráfica 4.1.b

Fuente: Taller Delphos realizado por Econometría S.A.

Al hacer notar que el tipo de víctima no había sido considerada importante para la mayoría de los asistentes, quienes contestaron que sí lo era manifestaron que el tipo de víctima caracteriza el crimen y trae consigo veeduría o auditoría a nivel internacional. En palabras de un experto, cuando se trata de ciertas víctimas “hay alguien afuera mirando con lupa”, como puede ser el caso de los sindicalistas y la presión de la OIT, entre otros. Frente a este argumento se señaló que la presión no es realmente el elemento clave, sino los recursos para el impulso de los casos que se generan tras la existencia de esta presión; estos recursos a su vez, permiten llegar a los sitios de los hechos y fortalecer el ejercicio de investigación. En desarrollo del ejemplo, se señaló la creación de jueces especializados para los casos OIT. También se mencionaron los homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado, que se venían presentando en forma graneada desde hacía unos años pero que en la medida en que las víctimas no eran objeto de interés de los grupos de presión (adictos, indigentes, desempleados, sin vínculos ni con la izquierda ni con la derecha) los casos no alcanzaban mayores repercusiones, hasta que en un solo lugar se detectaron 23 víctimas. Al respecto, se señaló la importancia de la participación de las víctimas para identificar y combatir las causas generadoras de impunidad.

La región geográfica se presentó como importante en cuanto a las dificultades o facilidades logísticas relacionadas con ella. Al respecto, los expertos explicaron que no es lo mismo investigar un homicidio en Bogotá que un homicidio en un lugar lejano, a donde, por ejemplo, es necesario viajar en helicóptero, caminar 4 horas y preparar 2 anillos de


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seguridad para poder recoger las pruebas. Esta dificultad logística puede incidir en que se retrase la recolección de las pruebas y, en la medida en que la calidad de la prueba esté directamente relacionada con el tiempo que transcurre entre el hecho y su recolección, se afecta de manera negativa la resolución del crimen.

La respuesta al segundo formulario tuvo en cuenta todos los elementos mencionados en la discusión y arrojó resultados similares a los obtenidos en la primera vuelta, con algunas diferencias. Los resultados de esta segunda vuelta se muestran en la gráfica 4.1.b. En primer lugar, el mayor consenso dejó de ser el tipo de actores involucrados y se concentró en la región geográfica. A pesar de la discusión sobre el tipo de víctima y de que esta variable tuvo una persona más que la consideró clave, se puede decir que en términos de las características del crimen, los expertos escogieron como las principales variables para explicar la impunidad, en orden descendente de importancia, la región geográfica, el tipo de actores posiblemente involucrados y el tipo de crimen.

Pregunta 2: De las siguientes características de una violación a los DDHH o infracción al DIH, señale las tres (3) que considere más influyentes para que esta quede en la impunidad, en materia DISCIPLINARIA

Esta pregunta también se refiere a las características de la violación o infracción, pero ubica a los expertos en el ámbito disciplinario. Las respuestas al formulario inicial se presentan en la gráfica 4.2.a y las respuestas al segundo formulario en la gráfica 4.2.b.

La gráfica 4.2.a muestra que inicialmente en el ámbito disciplinario y en el penal las variables que tienen relevancia son similares. El tipo de actor, el tipo de falta y la región geográfica se perciben como las más relevantes para explicar la impunidad. El tipo de víctima no se considera inicialmente de gran incidencia por la mayoría de expertos, y un experto considera una variable adicional, las presiones políticas.

Frente al tipo de falta surgió la anotación sobre la existencia de vacíos en el ámbito disciplinario para tipificar adecuadamente desde el comienzo de la investigación si la falta disciplinaria se refiere a una violación de los DDHH o a una infracción al DIH. Lo anterior influye en la impunidad ya que si la tipificación está errada, el proceso tiene que iniciarse nuevamente.

En el ámbito disciplinario también surge el argumento de que hay ciertos casos que son más “importantes” que otros y que hay presiones políticas, lobby internacional, etc., que hace que un caso avance más rápido que otro. “La evolución de la justicia no está cimentada desde adentro, sino desde presiones internacionales que piden resultados”.


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Una discusión interesante en el ámbito disciplinario fue la referente al tipo de actores posiblemente involucrados. Más que el rango del actor, se consideró la “solidaridad de cuerpo” como incidente en la impunidad. Este espíritu de cuerpo influye de manera negativa en la consecución de la prueba, ya que tiende a proteger a los posibles victimarios. Entre más alto el rango del posible involucrado, más difícil es llegar a él o a las pruebas y mayor es el temor de las víctimas.

Finalizada la discusión, la segunda vuelta de respuestas mantuvo intacta la percepción de que el tipo de actor y el tipo de falta disciplinaria son altamente relevantes para explicar la impunidad procesal. Sin embargo, el consenso frente a la tercera variable se debilitó, ya que la región, el tipo de víctima y las presiones políticas tuvieron un apoyo similar de 3, 4 y 3 expertos respectivamente.

Esto sugiere que para el modelo explicativo de la impunidad, en el ámbito disciplinario debe haber información relacionada con el tipo de actores, de falta y de víctima, pero se debe tener en cuenta, en la medida de lo posible, los posibles efectos que la región geográfica y las presiones políticas puedan tener sobre la impunidad de los casos.

Pregunta 3: De los siguientes factores operacionales y humanos, señale los tres (3) que considere más influyentes para que una violación a los DDHH o infracción al DIH quede en la impunidad, en materia PENAL

La tercera pregunta se refiere a los factores operacionales y humanos que pueden incidir en la impunidad. Se contemplaron las siguientes variables para responder a este aspecto:


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la falta de recursos logísticos y de investigación, la falta de conocimientos especializados del operador judicial, las características personales del operador (como edad y sexo), la ausencia de metodologías claras de investigación y otras variables propuestas por los mismos participantes del taller. La gráfica 4.3.a muestra la distribución de las respuestas de los asistentes al taller en la primera vuelta, previa a la discusión, mientras que la gráfica 4.3.b presenta los resultados de la segunda vuelta.



Inicialmente los expertos mostraron consenso en que la falta de recursos logísticos y de investigación y la ausencia de metodologías claras de investigación generan impunidad, y un alto nivel de acuerdo en la relevancia de la falta de conocimientos especializados del operador judicial. Las características personales del operador no parecieron ser particularmente importantes y solo una persona sugirió una variable adicional no contemplada por el taller, la falta de garantías para víctimas y testigos, que no se tocó en esta sección y se dejó para más adelante, aunque se mencionó la importancia de la logística para lograr que víctimas y testigos participen activamente en el proceso.

Dado que hubo coincidencia total en la incidencia de la falta de recursos logísticos y de investigación, se profundizó en aquello que más se interpone en el camino de un proceso exitoso. En este sentido se dio gran importancia a la protección del testimonio, que es la prueba por excelencia de la mayoría de casos antiguos. Con este fin se expresó que sería necesario implementar un programa de protección de testigos y víctimas fuerte, y lograr que los reclusos relacionados con casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH estén aislados y separados en las cárceles para que no cambien su dicho. También se


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mencionó la inconstancia de los investigadores del CTI, ya que los rotan y no son estables en un caso determinado. Esto hace que no haya especialización en la policía judicial. La constancia de los investigadores en un caso generaría complementariedades positivas entre los fiscales y los investigadores. Otro elemento relevante es la falta de aplicación de metodologías especializadas, relevantes para este tipo de casos, entre otras cosas por un tema cultural que se refleja en la renuencia de los fiscales de adoptar directrices bajo el alegato de su autonomía. Esto hace parte de los problemas estructurales en la justicia que requieren del desarrollo de políticas internas que orienten los métodos investigativos, que fijen unas reglas comunes y unas prioridades, así como mediante el ejercicio de una gerencia judicial por parte del fiscal hacia los investigadores.

En cuanto a las metodologías de investigación, se dijo que cada fiscal usa metodologías diferentes y que cada despacho es un “mundo aparte”. En este sentido, se reconoció que se necesitan directrices de investigación judicial para el éxito de los procesos.

El comportamiento de la percepción de los expertos sobre las características personales de los operadores judiciales entre la primera y la segunda vuelta es interesante, ya que en la primera solo tres consideraban que esto era importante y en la segunda hubo consenso total en torno a su relevancia. Esta variación seguramente surgió a raíz de la discusión sobre esta variable en el taller y se vio afectada por la coyuntura actual en la Fiscalía, en donde la implementación de la carrera ha generado traumas, por el reemplazo de fiscales y asistentes de fiscal. En efecto, se ve con preocupación el cambio de fiscales con experiencia y conocimientos prácticos por fiscales que si bien cuentan con la formación académica requerida, aún necesitan un apoyo importante en lo relacionado con el trabajo de campo. Se advirtió también la importancia de determinar el perfil adecuado para cada investigación.

En síntesis, se mantuvo el consenso alrededor de la incidencia en la impunidad de la falta de recursos, se obtuvo consenso en la incidencia del perfil del operador judicial y se redujo, aunque solo en dos personas, el consenso alrededor de la necesidad de metodologías específicas de investigación. Estas son las tres variables en relación con los factores operacionales y humanos que se consideran claves y relevantes para incidir en la impunidad en materia penal.

Pregunta 4: De los siguientes factores operacionales y humanos, señale los tres (3) que considere más influyentes para que una violación a los DDHH o infracción al DIH quede en la impunidad, en materia DISCIPLINARIA

La discusión en torno de los factores operacionales y humanos en el ámbito disciplinario se estableció en términos similares que en el ámbito penal, mencionado en la pregunta anterior. Aún así, se observan algunas diferencias.


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En la primera vuelta hubo unanimidad sobre la relevancia de la falta de recursos logísticos y de investigación, así como sobre la falta de conocimientos especializados por parte del operador disciplinario. Por otra parte, la ausencia de metodologías claras de investigación fue escogida por seis de los siete expertos que contestaron esta pregunta.



En la segunda vuelta el consenso logrado en la primera vuelta se diluyó y cambió el balance entre las tres variables más relevantes. La falta de recursos logísticos y de investigación se mantuvo con consenso, aunque no del 100%, ya que una persona menos lo consideró como relevante. En la segunda vuelta la ausencia de metodologías claras de investigación logró el consenso total, mientras que el perfil del operador disciplinario, que en la primera vuelta no había obtenido votos, se consideró relevante por parte de cinco de siete expertos, es decir, que este factor ocupó el tercer lugar de relevancia en este bloque de factores. El paso del tiempo fue una variable propuesta en la primera vuelta y se consideró como el primer enemigo de un caso, ya que gracias a él se diluyen y se pierden las pruebas, especialmente si estas son testimoniales. Aún así, no logró consenso suficiente y no quedó claro que se pudiera considerar dentro del bloque de preguntas relacionadas con recursos logísticos y humanos. Es más, se puede pensar que el tiempo puede ser una manera de expresar el concepto mismo de la impunidad, con lo cual esta variable se constituiría en redundante.


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Pregunta 5: De los siguientes aspectos de entorno, señale los tres (3) que considere más influyentes para que una violación a los DDHH o infracción al DIH quede en la impunidad, en materia PENAL

Dentro de las variables consideradas de entorno relacionadas con la impunidad en el ámbito penal se encuentran el marco jurídico (Ley 906 ó 600), la carga laboral del operador jurídico encargado, el número de fiscales que han tenido asignado el caso y la falta de visibilidad del caso a nivel internacional. En la primera vuelta cinco expertos votaron por la primera y seis lo hicieron por la segunda y la tercera. La falta de visibilidad del caso a nivel internacional sólo se consideró relevante por un experto.



La discusión en el taller giró en torno a las diferencias entre la Ley 906 y la Ley 600. Se argumentó que la Ley 906 puede ser muy eficiente cuando “el caso es en flagrancia”, por ser más rápida. Sin embargo, se señaló que para la investigación en derechos humanos esta ley ha hecho más dura la tarea, y no ha contribuido a bajar la impunidad, debido a la modalidad del delito y porque se necesita “prueba técnica y testimonio concreto” cuando, por lo general, en los casos ya ha pasado un tiempo y no se logran cumplir todos los requisitos. Los expertos explicaron que la Ley 600 no necesita pruebas tan contundentes para sacar un caso adelante y en sus palabras “en Ley 600 (la prueba) no tiene que ser tan contundente y con menos se puede lograr más”. Con Ley 906, si el juez de garantías no acepta las pruebas, el caso se devuelve a previa. Todo esto, según los expertos, ha llevado a los fiscales a abstenerse de presentar los casos a los jueces.


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Después de la discusión, la selección de los aspectos del entorno más relevantes fue similar. La carga laboral del operador judicial logró consenso total, el marco jurídico se consideró relevante para seis de siete expertos que contestaron la pregunta, y el número de fiscales que han estado a cargo del caso, junto con la estabilidad laboral de los operadores judiciales, se consideró clave también para seis de siete expertos.

Pregunta 6: De los siguientes aspectos de entorno, señale los tres (3) que considere más influyentes para que una violación a los DDHH o infracción al DIH quede en la impunidad, en materia DISCIPLINARIA

En el ámbito disciplinario el consenso frente a las variables de entorno fue similar al observado en el ámbito penal, excepto en relación con el aspecto del marco jurídico aplicable. En la primera vuelta, el número de investigadores que han tenido asignado el caso logró consenso total seguido por la carga laboral del operador disciplinario encargado, con seis de siete expertos a su favor. Le siguen con tres votos cada uno el marco jurídico aplicable y la falta de visibilidad del caso a nivel internacional.



En este caso la discusión también giró alrededor del marco jurídico, particularmente alrededor de la Ley 734. Se mencionó la existencia de algunos vacíos de esta ley, específicamente relacionados con la policía judicial. Los expertos señalaron que usualmente ante los vacíos debían acudir a la Ley 600, pero al dejar de ser vigente esta ley, nada la reemplazó. Se mencionó un proyecto de ley para solucionar los vacíos


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identificados, con el fin de que el marco jurídico deje de ser un problema en el ámbito disciplinario.

Concluida la discusión, la segunda vuelta arrojó un comportamiento similar al observado en la primera vuelta. Se consideró que en el ámbito disciplinario es posible que sean solo dos las variables más relevantes, siendo estas la carga laboral del operador disciplinario y el número de investigadores que han tenido asignado el caso.

Pregunta 7: De los siguientes factores de riesgo, señale los tres (3) que considere más influyentes para que una violación a los DDHH o infracción al DIH quede en la impunidad, en materia PENAL

Por último se trabajaron las preguntas relacionadas con factores de riesgo. Las variables contempladas para la discusión fueron la existencia de amenazas a los operadores judiciales, la existencia de amenazas a las víctimas y testigos, la presencia de corrupción en los operadores judiciales, y el temor de los funcionarios de verse “empapelados” disciplinariamente. El tema del riesgo, especialmente en lo relacionado con las amenazas sobre los testigos, fue recurrente a lo largo del taller, no solo en este bloque de preguntas, sino desde el comienzo de la actividad.

En la primera vuelta se observó un consenso claro alrededor de la relevancia de la existencia de amenazas tanto sobre los operadores judiciales, como sobre las víctimas y los testigos (ver gráfica 4.7.a). La presencia de corrupción en los operadores judiciales se consideró relevante por tres de siete expertos y el temor a verse “empapelados” por solo uno de ellos.




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La importancia, en materia de impunidad, de las amenazas sobre los testigos y las víctimas radica en que ellos tienen la prueba reina en muchos de los casos, que es el testimonio. En la discusión se señaló que un factor clave para el éxito de las investigaciones lo constituye contar con testigos, entre ellos familiares que hayan presenciado los hechos. No obstante, cuando existen amenazas, estos factores de éxito pueden desaparecer. Se explicó que la amenaza se da secuencialmente: Primero amenazan al testigo o a la víctima y después amenazan al fiscal; puede terminar en el homicidio del testigo y después al fiscal. Por esta razón se habla de la necesidad de un programa de protección fuerte para que la prueba se pueda preservar.

La segunda vuelta arrojó de manera clara tres variables clave de los factores de riesgo que inciden sobre la impunidad. Las amenazas sobre operadores judiciales, víctimas y testigos alcanzaron unanimidad total. La corrupción de operadores judiciales subió a cinco votos, mientras que el temor de verse empapelados disciplinariamente no contó con apoyo alguno.

Pregunta 8: De los siguientes factores de riesgo, señale los tres (3) que considere más influyentes para que una violación a los DDHH o infracción al DIH quede en la impunidad, en materia DISCIPLINARIA.

Las variables de riesgo asociadas al ámbito disciplinario son las mismas que se analizaron en el ámbito penal. En primera vuelta se observó un consenso similar al obtenido en el penal, reflejado en un consenso total sobre la importancia de la existencia de amenazas a las víctimas y testigos, favorabilidad de cinco de siete expertos en la relevancia de la existencia de amenazas a los operadores disciplinarios y un consenso bajo alrededor de la relevancia de la presencia de corrupción en los operadores disciplinarios (tres a favor) y del temor a verse empapelados disciplinariamente (uno a favor). (Ver Gráfica 4.8.a).

En la discusión quedó claro que la dinámica de las amenazas en el ámbito disciplinario es similar a la mencionada en el ámbito penal. Sin embargo, en el disciplinario se anotó un argumento adicional y es la correlación entre el rango del victimario y las amenazas a las víctimas y testigos. Entre más alto es el rango del posible implicado, más miedo y presión sienten las víctimas y testigos y más dificultad hay en que ese testimonio se pueda oír y preservar.


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5. A N Á L I S I S D E P E R T I N E N C I A Y R E L E V A N C I A D E L D I S E Ñ O D E L A P O L Í T I C A

En el presente capítulo se realiza un análisis de la relevancia de la Política de Lucha contra la Impunidad en violaciones de los DDHH e infracciones al DIH en dos niveles:

En primer lugar se aborda la relación del problema general de la Política con los factores problemáticos asociados, para establecer si dichos problemas son pertinentes, es decir, si están adecuada y convenientemente definidos.

En segundo lugar, se observa la relación de los factores problemáticos con los objetivos específicos propuestos para confrontarlos y, estos, a su vez, con los proyectos definidos para alcanzarlos. Así, se revisa si los objetivos específicos propuestos son pertinentes a los factores problemáticos asociados y si los proyectos diseñados son pertinentes para alcanzar el objetivo, así como relevantes; esto es, se revisa qué tan importantes o significativos son los proyectos para lograr el propósito respectivo.

No sobra mencionar, antes de profundizar en el diseño mismo de la Política, que la relevancia de una política para afrontar las violaciones de los DDHH y las infracciones al DIH desde la investigación, juicio y sanción de las mismas no está en discusión. Tal y como lo señala el propio documento de Política, un Estado social de derecho como el colombiano, “debe contar con una política explícita de fortalecimiento de la capacidad de investigación, juzgamiento y sanción en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, como instrumento de lucha contra la impunidad”48

También es preciso destacar que la Política se elaboró de manera concertada entre todas las entidades con responsabilidades en la materia, lo cual tiene grandes ventajas: le aporta legitimidad, contribuye a asegurar los compromisos y facilita su aplicación, entre otras. Ahora bien, un proceso de concertación puede conllevar, también, restricciones en la identificación de los problemas propios, en tanto implica adoptar una perspectiva autocrítica, y limitaciones en la creación de soluciones distintas a las habituales.

. Así mismo, la impunidad en general y con mayor razón en este campo, constituye un grave factor de debilitamiento de las posibilidades de realización de un Estado con las características enunciadas.

En este orden de ideas, a sabiendas de que el presente análisis se realiza ex post, es decir, con la posibilidad de observar elementos que no necesariamente eran evidentes en el

48 Política de lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, a través del fortalecimiento de la capacidad del Estado colombiano para la investigación, juzgamiento y sanción. Versión aprobada por el Comité Especial de Impulso y Seguimiento – CEI en su sesión del 22 de noviembre de 2005. Pág. 12.


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momento del diseño de la Política, a continuación se hacen unos comentarios al diseño aludido, fundamentalmente para extraer unas lecciones que contribuyan a mejorar las intervenciones futuras en este campo.

5.1 PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN LA POLÍTICA

En el documento Conpes se estableció que el problema de política consiste en que el Estado colombiano no logre, de manera generalizada y pronta, la investigación de los hechos, la sanción a los responsables y la reparación a las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

El problema de política se estructuró en cuatro ejes problemáticos, como se sintetiza en el siguiente cuadro:

Cuadro 5.1.

PROBLEMAS DE EJE

Problema Eje problemático

Baja capacidad y ausencia de incentivos del sistema para responder a las violaciones Desarrollo institucional y organizacional

Ausencia de criterios, estructuras, procedimientos y herramientas para fortalecer los recursos humanos, físicos y financieros del sistema

Gestión de recursos, especialmente recursos humanos

Ausencia de condiciones a partir de las cuales se promueva la participación de las víctimas y testigos al sistema de justicia Atención a víctimas y testigos

Ausencia de procedimientos, procesos y prácticas operativas concretas para la investigación y sanción


Desde la estructuración de los ejes problemáticos se vislumbra que la Política se enfoca en las deficiencias de operación de instancias con responsabilidades en materia de investigación, juzgamiento y sanción de las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH del Estado en su conjunto. Esas instancias incluyen, por supuesto y con un peso relevante, a entidades del sistema judicial, pero también de las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público.

En el documento de Política se destaca que si bien el problema de la impunidad comprende más que dejar sin persecución, juzgamiento y sanción algún tipo de crimen, “y se convierte en una situación que compromete la vida misma de la Nación y su cultura, afectando no solo a las víctimas sino a la sociedad en general”, el ámbito de aplicación de esta Política se circunscribe al fortalecimiento de los procesos de persecución, juzgamiento y sanción, por la naturaleza de las intervenciones, sin dejar de lado, a manera de referente, las acciones para hacer efectivos los postulados de verdad, justicia y reparación.


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Esta acotación del ámbito de actuación de la Política, si bien, por un lado, ayuda a focalizar las actuaciones e intervenciones, de otro lado, como se ha podido observar en su desarrollo y como lo han comentado a esta consultoría algunos de sus actores relevantes, deja de lado un ámbito muy importante de intervención como es la prevención.

En efecto, se ha señalado a esta consultoría que la política criminal, está desligada de las políticas de prevención de violaciones de los derechos humanos y que, en materia de prevención, se vincula exclusivamente al efecto disuasivo de la pena sobre el perpetrador y la sociedad general.

Desde el primer informe de seguimiento de la Política, que abarcó el periodo 2006-2008, se recomendó que la Política debiera articularse de manera prioritaria con las acciones de prevención establecidas en políticas relacionadas, como una manera de enfrentar la demanda creciente, especialmente en materia de atención a víctimas, que se estaba presentando. Se señalaba que de no ser así, y de no evitarse la ocurrencia de nuevos hechos violatorios, se desbordaría la capacidad de cualquier sistema de justicia.

Y en el documento “Lineamientos generales para la sostenibilidad de la Política de Lucha contra la Impunidad”, elaborado en mayo del 2009 por el PLCI con base en los insumos de todas las entidades participantes en el GTA, se establece como problema asociado la “inexistencia de un proyecto de cultura en DDHH y de prevención de violaciones a los DDHH, que se articule con las acciones en materia de lucha contra la impunidad”.

De ahí, que se haga un llamado de atención sobre los costos que puede tener, en términos de efectividad en la reducción de la impunidad, circunscribir la Política al fortalecimiento institucional de los procesos de persecución, juzgamiento y sanción, dejando de lado el fortalecimiento en el campo preventivo.

Una vez hecha esta salvedad sobre la apuesta estratégica global de la Política, es posible pasar a examinar los problemas asociados.

En el primer eje problemático los problemas asociados identificados fueron los siguientes:


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Eje problemático 1

Desarrollo Institucional y Organizacional

Ausencia de adecuadas garantías de estabilidad laboral para jueces, fiscales, procuradores y personal de policía judicial.

Conflictos de competencia entre la Jurisdicción Penal Ordinaria y la Jurisdiccional Penal Militar en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Falta de claridad en la definición de la competencia de la UNDH-DIH de la FGN para la investigación de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Inexistencia de esquemas de protección de los jueces, fiscales, procuradores, defensores públicos e investigadores que respondan a procesos rigurosos de valoración de los niveles riesgo y que sean sensibles a cambios en sus determinantes.

Insuficiente aprovechamiento del Grupo de Trabajo del Comité Especial de Impulso y Seguimiento como ámbito de coordinación interinstitucional e impulso de procesos por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Insuficiente seguimiento a la ejecución de las medidas de aseguramiento y las penas impuestas en los procesos por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

La información sobre la cantidad, características y estado de los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH es incompleta, fragmentaria e inoportuna.

En este eje es en el que se identificaron más factores asociados y son, en principio, pertinentes.

Sin embargo, el problema definido como Falta de claridad en la definición de la competencia de la UNDH-DIH de la Fiscalía General de la Nación para la investigación de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH se queda corto, en tanto no alcanza a abordar dificultades más orgánicas que podrían sintetizarse en la falta de una adecuada estructura institucional en la Fiscalía para hacer frente al desafío de investigar las violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Esta limitada formulación ha tenido efectos en el abordaje tanto de las tensiones que se han presentado entre la centralización y el fortalecimiento regional en el tema, como de las tensiones entre unidades élite y unidades especializadas.

Por otro lado, se echa de menos en este listado, la identificación del problema de carencia de esquemas de investigación adecuados a las violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. Esta dificultad, presente de tiempo atrás en el desarrollo de investigaciones en la materia, ha sido persistente, al punto de ser incluida entre aquellas que deberán ser abordadas en futuros proyectos, orientados o bien a dar solución a problemas no contemplados o bien a dar sostenibilidad a los avances institucionales de la Política, según quedó consignado en el documento “Lineamientos para la Sostenibilidad de la Política de


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Lucha contra la Impunidad”, ya mencionado. El problema se plantea en dicho documento como “la resolución de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en la Fiscalía General de la Nación, se realiza por lo general de manera desagregada y sin tener en cuenta fenómenos y características comunes en los mismos”.

En el eje problemático 2 los factores asociados identificados fueron:

Eje problemático II Gestión de recursos, especialmente desarrollo de los Recursos Humanos

La asignación, distribución y aplicación de los recursos humanos, tecnológicos y financieros no responde a principios de planificación, eficiencia y eficacia.

La definición operativa de los roles y perfiles de jueces, fiscales, procuradores, técnicos, secretarios y personal de policía judicial no se ajusta a las necesidades de los procesos de investigación y sanción de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Las exigencias del esclarecimiento y sanción en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH desbordan las capacidades y habilidades de jueces, fiscales, procuradores, defensores públicos, equipos forenses e investigadores.

Los mecanismos formales de medición del desempeño vigentes tienen efectos negativos sobre la calidad y relevancia de las actividades de investigación y sanción.

Al igual que en el eje problemático anterior, todos los factores problemáticos asociados son pertinentes. Inclusive, en la identificación de problemas asociados realizada en mayo del 2009 por el GTA, bajo el liderazgo del PLCI, se considera importante continuar las acciones frente a varios de ellos.

Los problemas identificados en el tercer eje problemático fueron:

Eje problemático III Atención a víctimas y testigos

Baja frecuencia en la aplicación de las formas de reconocimiento y participación de las víctimas, previstas en los procedimientos de investigación, juzgamiento, sanción y reparación.

Los mecanismos de protección no se ajustan a las características y necesidades de víctimas y testigos.

Se puede apreciar por esta identificación de problemas que la Política en su comienzo no alcanzó a prever la magnitud y gravedad del reto que el Estado colombiano iba a enfrentar en materia de orientación, apoyo y promoción de la participación de las víctimas en procura de alcanzar un horizonte de verdad, justicia y reparación. De manera específica, el problema Baja frecuencia en la aplicación de las formas de reconocimiento y participación de las víctimas, previstas en los procedimientos de investigación, juzgamiento, sanción y reparación, en la realidad, es de mayor alcance. Podría ser definido en términos cercanos


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a los siguientes: falta de una estrategia integral de reconocimiento y participación de las víctimas. La definición restringida de este problema contribuyó a que haya sido necesario, en desarrollo de la Política, profundizar y desagregar los problemas, identificar nuevos factores que no se apreciaron en su momento y, en últimas, a partir de ahí, dar una nueva orientación a este eje problemático y a las estrategias definidas para su superación.

Adicionalmente, la orientación y la participación de las víctimas en los procesos es una parte de la ruta de reparación pero no la abarca en su totalidad y, en ese sentido, la Política no identificó ningún problema en relación con la reparación propiamente dicha. Se destaca esta ausencia frente al problema general de política que para los efectos se recuerda: Superar los obstáculos que impiden o dificultan el esclarecimiento de los casos, la sanción de los responsables y la reparación de las víctimas. (El resaltado es de la consultoría).

También era de esperar que se hubiera profundizado al respecto, si se toma en consideración la misma definición de impunidad adoptada por la Política49

Tal vez se haya querido hacer un deslinde entre esta política y el marco normativo de la justicia transicional en proceso de revisión por la Corte Constitucional en momentos en que se expedía el Documento Conpes 3411. Pero, aun en este caso, las víctimas de los procesos de DDHH y DIH que se surten en la justicia ordinaria también afrontan problemas para acceder a reparación de mayor envergadura que el definido en la Política.

.

En cuanto al problema Los mecanismos de protección no se ajustan a las características y necesidades de víctimas y testigos se considera pertinente pero también restringido en su formulación, puesto que dejó de lado dificultades en materia de articulación interinstitucional, de claridad en las competencias, de capacidades limitadas, entre otros elementos, que lo que señalan es a la falta de un sistema coherente y adecuado de protección.

El cuarto eje problemático contempló los siguientes factores asociados:

49 Ver definición de impunidad en el capítulo 1 de este informe, Marco de referencia.


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Eje problemático IV


Incumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y de sanción.

Incumplimiento o inoportunidad en la ejecución de las órdenes de captura en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Insuficientes garantías de seguridad y condiciones de movilidad para las comisiones de investigación en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en zonas del territorio nacional.

Limitado cubrimiento y oportunidad de los servicios de defensa técnica para los presuntos responsables de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en incapacidad económica o social para proveérsela.

Los factores asociados a este eje problemático son adecuados.

Sin embargo, a pesar de que el último de los factores mencionados en el cuadro anterior es pertinente, fue muy restringido en su definición. Es así como se pudo constatar muy rápidamente en la práctica que los servicios de representación se encontraban limitados o eran inexistentes no solo para los responsables de las violaciones sino también para la magnitud de víctimas que los requerían o que los han requerido en estos años de implementación de la Política, debido a la priorización de las víctimas en el marco de justicia transicional. Favorablemente, la identificación del problema se amplió y, como consecuencia, se pudieron establecer las acciones adecuadas para enfrentarlo.

5.2 EJES ESTRATÉGICOS DE INTERVENCIÓN Y PROYECTOS DEFINIDOS EN LA POLÍTICA

Para enfrentar el problema de Política la apuesta fue fortalecer las instituciones existentes, en particular las áreas misionales de las entidades participantes, mediante el ajuste de las prácticas y estructuras utilizadas por estas.

En efecto, el objetivo general de la Política aludida es superar los obstáculos que impiden o dificultan la investigación y el juzgamiento de los casos de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, la sanción de los responsables y la reparación de sus víctimas. Todo lo cual debe reflejarse en una reducción en los índices de impunidad.

Para alcanzar dicho objetivo, la Política contó con 17 objetivos específicos estructurados en 4 ejes estratégicos, para cuyo logro se establecieron 22 proyectos.

A continuación se analizan la pertinencia de los objetivos y de los proyectos establecidos en cada eje estratégico.


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EJE ESTRATÉGICO 1

DESARROLLO Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL


1 Adopción e implementación de la carrera judicial en la Fiscalía General de la Nación. Asegurar la continuidad de los procesos de

investigación a través de garantías de estabilidad para los jueces, fiscales y personal de policía judicial. 2

Adopción e implementación de la carrera para el personal del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación.


Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos por la jurisdicción ordinaria.

4

Optimización de procesos misionales en la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación.

Garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos oportunamente por las dependencias de la FGN que correspondan.

5

Diseño e implementación del sistema de protección para jueces especializados, fiscales, investigadores, procuradores y defensores públicos que participan en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH (fusionado con el proyecto 16).


6

Coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política y prestación de Secretaría técnica al Grupo del Trabajo del CEI.

Consolidar el Grupo de Trabajo (GT) del Comité Especial del Impulso (CEI), como ámbito de coordinación interinstitucional para la investigación, juzgamiento y sanción de los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. 7 Fortalecimiento del Grupo de Trabajo como

ámbito de coordinación interinstitucional.

8

Adquisición de vehículos para el fortalecimiento de las remisiones judiciales realizadas por el INPEC.


9

Interoperabilidad entre sistemas de información estatal sobre los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Contar con información oportuna y de calidad sobre las características del estado de los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Se puede notar que todos los objetivos específicos apuntan a enfrentar los problemas ya mencionados.

Para cumplir el primer objetivo específico, asegurar la continuidad de los procesos, la estrategia propuesta es la adopción de la carrera en la Fiscalía General de la Nación, se


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formularon dos proyectos, uno orientado a la adopción en la Fiscalía en general y el otro en el CTI. Esta estrategia no atiende completamente el problema planteado porque dejó de lado la especificidad de la estabilidad de los fiscales y de los investigadores asignados a las áreas misionales en derechos humanos. Concretamente, la adopción de carrera, por sí misma, no puede asegurar la permanencia de los fiscales en la Unidad de DDHH y DIH, de tal manera que tengan continuidad en el conocimiento de los casos.

El segundo objetivo específico, garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos por la jurisdicción ordinaria, es bastante ambicioso, si se toma en consideración que mientras la legislación lo permita se pueden presentar conflictos de competencia. Por su parte, el proyecto propuesto de elaboración de un protocolo para el reconocimiento de estos casos y la posterior capacitación a los funcionarios competentes apunta directamente al cumplimiento del objetivo.

El objetivo específico de garantizar que todos los casos de violaciones de DDHH e infracciones al DIH sean conocidos oportunamente por las dependencias de la Fiscalía General de la Nación que correspondan, responde al problema identificado en la Política, con los inconvenientes que se señalaron al respecto. De ahí que su cumplimiento dependa de cuáles sean las dependencias que correspondan, además de la definición de “oportuno”, adicionalmente a que sean “todos” los casos. El proyecto para abordar este ambicioso objetivo fue el de Optimización de procesos misionales en la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación que se enfocó de modo adecuado en la clarificación de los criterios y procesos de asignación de casos, pero que no fue lo suficientemente comprensivo al no incluir la capacitación de las seccionales, donde se inicia el proceso de asignación.

Los siguientes tres objetivos, referentes a la protección de operadores, al fortalecimiento de los escenarios de coordinación interinstitucional y la provisión de información confiable y oportuna, son coherentes con los problemas por enfrentar; del mismo modo, lo son los proyectos que buscan alcanzar dichos objetivos, al margen de los obstáculos que puedan presentarse en su implementación.

En cambio, para alcanzar el objetivo específico de ejercer monitoreo y control permanente sobre las condiciones y eficacia de la ejecución de las medidas de aseguramiento y las penas, se definió un proyecto que ya se estaba realizando por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y que, en consecuencia, hubo que reformular. En este caso, más que una adecuación a cambios en las condiciones de aplicación de la Política, se observa que originalmente se diseñó una intervención innecesaria.


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EJE ESTRATÉGICO 2. GESTIÓN DE RECURSOS, ESPECIALMENTE DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS

Nº Proyecto Objetivo específico

10

Diseño de la estrategia para la planificación, ejecución y seguimiento del impulso a los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Asegurar que la planificación y aplicación de los recursos humanos, físicos y financieros permita impulsar todos los procesos de investigación y sanción de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. 11

Generación y adopción de un modelo de planeación y aplicación de recursos humanos, físicos y financieros para la UNDH y DIH de la FGN, y el sistema preventivo y sancionatorio en DDHH de la PGN.

12

Diseño y ejecución de un plan de reorganización y profesionalización de los RRHH de las unidades encargadas de la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.


13

Capacitación teórico-práctica para la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Ofrecer medios e instrumentos para generar y desarrollar las capacidades y habilidades necesarias en la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

14

Diseño de los instrumentos de seguimiento y evaluación de la labor de los fiscales, procuradores e investigadores de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Garantizar que la evaluación del desempeño se base en criterios de calidad y relevancia de actividad y productos.

El objetivo de asegurar que la planificación y aplicación de los recursos humanos, físicos y financieros permita impulsar todos los procesos responde al problema detectado en la Política, del mismo modo en que los dos proyectos planeados se orientan a su logro.

El objetivo de asegurar que la definición operativa de funciones y perfiles de fiscales, técnicos, secretarios y personal de policía judicial corresponda a las exigencias de la investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH se enfoca debidamente a confrontar el problema identificado en la Política. Así mismo, el proyecto diseñado para darle alcance es pertinente; cosa distinta es que en la ejecución del proyecto se priorizaran algunos componentes frente a otros, cuando todos eran igualmente necesarios (no se definieron los perfiles de los operadores, por citar un ejemplo). De otro lado, si bien el proyecto no abarcó a toda la población que en el objetivo se contemplaba como beneficiaria, las instancias escogidas fueron relevantes.


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El Ofrecer medios e instrumentos para generar y desarrollar las capacidades y habilidades necesarias en la investigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH es un objetivo que permite enfrentar el problema asociado en la Política. Para alcanzarlo se definió un proyecto que abarca los elementos indispensables de capacitación en estas materias. Su relevancia estará dada por la cobertura que alcance a tener, en especial frente a la vinculación de nuevos operadores en el nivel nacional y la expansión a más operadores en el nivel regional.

El objetivo específico Garantizar que la evaluación del desempeño se base en criterios de calidad y relevancia de actividad y productos es pertinente frente al problema de Política que buscaba atender. Sin embargo, el proyecto establecido para su logro, si bien es pertinente, se quedó corto en lo que atañe a Fiscalía en tanto se centró en incidir en la calificación de desempeño de la carrera (no sobra mencionar que este abordaje fue coherente con la apuesta de la Política a la adopción de carrera en la Fiscalía), y dejó de lado otros mecanismos para asegurar una evaluación de desempeño especializada, adecuada a las labores en materia de investigación de violaciones de DDHH e infracciones al DIH.

Los objetivos y proyectos para el eje estratégico 3 se relacionan a continuación:

EJE ESTRATÉGICO 3. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS


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Desarrollo de los mecanismos de orientación, asistencia y atención legal, psicosocial y económica para las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en condiciones de incapacidad económica o social.

Promover el reconocimiento y la participación de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en los procesos de investigación, juzgamiento, sanción y reparación.

16

Desarrollo y adopción de estándares para la protección de víctimas, testigos y operadores judiciales en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.


El primer objetivo específico definido es acorde al problema identificado e inclusive va más allá al incluir reparación en sentido general. El proyecto diseñado, sin embargo, fue limitado en sus alcances en un principio. Posteriormente, haciendo gala de flexibilidad y adaptación a los cambios en el entorno, ha ido ampliando sus componentes para atender las demandas de las víctimas, fundamentalmente en el marco de los procesos de justicia y paz, a través del fortalecimiento de las entidades asociadas en materia de atención a las víctimas; esto se refleja en una ampliación de la oferta institucional. Finalmente,


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compensando un vacío, empezó a desarrollar acciones a favor del reconocimiento de las víctimas en el marco de la justicia ordinaria.

El segundo objetivo definido permite afrontar el problema asociado; por su parte, el proyecto diseñado es pertinente pero de un alcance limitado. En particular, en lo que atañe al programa de protección de la Fiscalía, el aporte del proyecto tiene escasa relevancia. Los esfuerzos realizados para dar al tema de protección el alcance que debe tener se han reflejado en un proyecto para expedir una ley de Sistema Nacional de Protección, cuya aprobación e implementación serían fundamentales, y ellos sí, muy relevantes.

EJE ESTRATÉGICO 4. CONDICIONES OPERATIVAS ESPECÍFICAS PARA LA INVESTIGACIÓN Y LA SANCIÓN


17 Generación de instrumentos para la planificación integrada de diligencias entre organizaciones del Sistema de Justicia Penal y el Sistema de Control Disciplinario para los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Asegurar el cumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y sanción en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.



21 Fortalecimiento del Grupo de policía judicial Especializado en investigaciones de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Garantizar la ejecución oportuna de órdenes de captura en los casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.


Proporcionar garantías de seguridad y condiciones de movilidad a las comisiones de investigación de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH.

23 Protección en zonas de orden público.


Asegurar servicios oportunos de defensa técnica para los presuntos responsables de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH en incapacidad económica o social.

El objetivo de “asegurar el cumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y sanción en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH” es acorde con el problema asociado en la Política. Ahora bien, en un principio se


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contemplaron tres proyectos para alcanzar ese objetivo, dos de los cuales debieron ser reformulados. A causa de lo anterior, los proyectos que finalmente se orientaron al cumplimiento de este objetivo resultaron muy diversos, y no hay claridad plena sobre su vinculación y aporte a dicho cumplimiento.

La reformulación del proyecto Generación de instrumentos para la planificación integrada de diligencias entre organizaciones del Sistema de Justicia Penal y el Sistema de Control Disciplinario para los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, que contemplaba un diagnóstico de alternativas para la citación y conducción de testigos, tuvo que realizarse dado que las necesidades originalmente previstas parecían ya haber sido superadas. El proyecto terminó orientándose a apoyar el fortalecimiento del componente disciplinario en el interior de las Fuerzas Militares, pertinente para la atención del problema asociado en la Política, pero todavía de alcance reducido.

El otro proyecto contemplado para alcanzar el objetivo en mención fue el de Análisis de alternativas para el rediseño de las estrategias de citación y de conducción de testigos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y para la notificación de servidores públicos en este tipo de casos, el cual se redujo a la facilitación de medios de transporte para la asistencia a diligencias judiciales de algunos miembros de la fuerza pública vinculados a investigaciones. Este proyecto, si bien pertinente, es de menor trascendencia que el inicialmente previsto para la obtención del objetivo.

A diferencia de los anteriores, el proyecto de Impulso a la aplicación de la tecnología para "audiencias virtuales" en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, desde sus orígenes ha sido tanto pertinente como relevante en la dirección de alcanzar el objetivo específico de que se trata, independientemente de los retrasos o dificultades que haya tenido para su ejecución.

En cuanto al objetivo de Garantizar la ejecución oportuna de órdenes de captura en los casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH, se observa que es adecuado para atender el problema asociado de Política. El proyecto para obtenerlo, Fortalecimiento del Grupo de policía judicial Especializado en investigaciones de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, fue resultado de una reformulación del original, que estaba orientado a la creación de un grupo especializado, por considerarse innecesario. Lo anterior revela una inadecuada planeación en este caso. El proyecto finalmente formulado es pertinente, pero las actividades que se previeron tienen una relevancia muy limitada frente a lo ambicioso del objetivo.

El objetivo de Proporcionar garantías de seguridad y condiciones de movilidad a las comisiones de investigación de casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH confronta apropiadamente el problema asociado. Para lograrlo se diseñaron dos proyectos, Generación de esquemas de movilidad y comunicaciones para el desarrollo de


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misiones de investigación en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y Protección en zonas de orden público; este último, posteriormente, se consideró innecesario, toda vez que el primero podía atender lo que se pretendía al respecto. Este es un caso, también, más que de ajuste a realidades cambiantes, resultado de una planeación inadecuada. El proyecto implementado ha sido uno de los de mejor acogida, con altos niveles de ejecución, y logros por destacar en algunas de las categorías de casos objeto de impulso.

En relación con el objetivo de Asegurar servicios oportunos de defensa técnica para los presuntos responsables de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH en incapacidad económica o social, se observa que corresponde al respectivo problema asociado. Sin embargo, tal como ocurrió con dicho problema, fue necesario ampliar su alcance para atender las necesidades crecientes de representación judicial de las víctimas en el marco de los procesos de Justicia y Paz. Con el fin de atender este objetivo se definió el proyecto Creación del grupo de defensores públicos e investigadores de la Defensoría del Pueblo para casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, el cual, de conformidad con las necesidades mencionadas, fue reorientado para atenderlas.

Llama la atención que en este eje no se haya realizado uno de los proyectos que en la práctica continúan siendo necesarios, como es el proyecto de aseguramiento de las condiciones de seguridad de las comisiones en zonas de orden público. Vale la pena que se revise la posibilidad de articular las entidades participantes en las comisiones con el Ministerio de Defensa para sacar adelante este proyecto, en aplicación de los convenios interinstitucionales ya existentes.


En términos generales, una política para afrontar las violaciones de los Derechos Humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario desde la investigación, juzgamiento y sanción de las mismas no solo es pertinente sino necesaria en la consolidación de un Estado de derecho. En particular, esta Política fue concertada entre las entidades con responsabilidades en estas materias, lo que le da condiciones de legitimidad y aumenta las posibilidades de compromiso de las mismas así como de rendición de cuentas.

El problema de política, centrado en las debilidades institucionales en materia de investigación, juzgamiento y sanción de las violaciones de los derechos humanos y las infracciones al DIH es relevante. Sin embargo, no abarcó debilidades en materia preventiva, que pueden afectar el desenvolvimiento de cualquier política de lucha contra la impunidad en estas materias.

Los factores problemáticos asociados identificados en la Política son relevantes en su gran mayoría. Con todo, algunos de ellos (en especial se identificaron en estas condiciones 4 de


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17) fueron definidos de manera muy restringida; de tal modo que se puede decir que apuntaron a diagnosticar obstáculos de carácter operativo o específico más que a evidenciar problemas estructurales. De otro lado, faltó definir un factor problemático (la falta de una metodología especializada de investigación de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones del DIH).

Los objetivos específicos establecidos fueron coherentes con los problemas identificados, de ahí que se pueda señalar que en la medida en que un problema tuvo una identificación restringida ello se reflejó en el menor alcance del objetivo propuesto para superarlo.

Si se hace un examen por eje, se aprecia que, en el primer eje estratégico, desarrollo institucional y organizacional, de los siete objetivos planteados, todos resultan pertinentes, aunque dos sean bastante ambiciosos. Los nueve proyectos diseñados para obtener los objetivos en mención son también pertinentes, con una única excepción, que debió ser objeto de una reformulación. De los proyectos anteriores, dos resultan insuficientes para cumplir el objetivo.

En cuanto eje estratégico de gestión de recursos, los objetivos específicos propuestos son pertinentes, al igual que los proyectos diseñados para alcanzarlos. Solo cabe mencionar que uno de esos proyectos es insuficiente para lograr su propósito.

En el tercer eje estratégico, atención a víctimas, los dos objetivos, en consonancia con los problemas identificados, son de menor alcance que los deseables. Por su parte, el proyecto planeado para la orientación de las víctimas, de limitada incidencia en su origen, ha sido reformulado para atender las necesidades y retos que se han venido presentando y ha abarcado nuevos componentes. Este proyecto es ejemplo de la capacidad de adaptación de la Política tanto a nuevas circunstancias como a problemas de diseño. En cuanto al segundo proyecto del eje, el diseño contempló acciones restringidas, insuficientes para obtener el objetivo, lo que se confrontó con la incorporación de nuevos componentes.

El cuarto eje estratégico revela seis objetivos específicos pertinentes. De los ocho proyectos definidos para alcanzarlos, todos, con excepción de dos, han debido ser reformulados, la mayoría por problemas de diseño en su versión original. Las adecuaciones han permitido en varios casos el alineamiento con los objetivos previstos, pero todavía se presentan confusiones en relación con uno de ellos.

El diseño de la Política, en términos generales y con las salvedades ya mencionadas, es pertinente en relación con los problemas y los objetivos específicos, mientras que buena parte de los proyectos previstos es relevante.


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6. A N Á L I S I S D E L A S O S T E N I B I L I D A D D E L A P O L Í T I C A

La sostenibilidad es un factor que permite predecir qué tan factible es que los programas continúen dentro de los marcos institucionales desde los cuales fueron creados y agenciados.

Se analiza en este capítulo las posibilidades de sostenibilidad de la Política desde dos aspectos: i) la disponibilidad de recursos para continuar y profundizar acciones establecidas en ella; y ii) la apropiación institucional reflejada en el conocimiento de la Política, las percepciones sobre su pertinencia, la identificación de sus logros y obstáculos y la adopción de las recomendaciones presentadas en su desarrollo, por parte de las entidades, así como la definición de unos lineamientos para la continuidad de la labor.

6.1. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS

Se considera pertinente revisar la asignación presupuestal de las entidades participantes de la Política en proyectos que continúan o profundizan las acciones establecidas en sus proyectos como un indicador de la posibilidad de extender la implementación de la misma, después de haber concluido la vigencia establecida por el Documento Conpes 3411 de 2006.

Las entidades involucradas son la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Superior de la Judicatura, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Vicepresidencia de la República —Proyecto de Lucha contra la Impunidad.

De conformidad con la información suministrada por dichas entidades, los recursos disponibles de Presupuesto General de la Nación son los siguientes:


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Cuadro 6.1.

RECURSOS PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2010 Entidad Fuente Asignado

Fiscalía General de la Nación

PGN-Func $ 1.245.000.000,00

PGN- Inv -

Subtotal $ 1.245.000.000,00

Procuraduría General de la Nación

PGN-Func $ 1.718.000.000,00

PGN- Inv $ 1.841.000.000,00

Subtotal $ 3.559.000.000,00

Defensoría del Pueblo PGN-Func

$5.187.000.000

PGN- Inv $ 3.000.000.000,00

Subtotal $ 8.187.000.000,00

INPEC

PGN-Func -

PGN- Inv $ 332.000.000,00

Subtotal $ 332.000.000,00

Consejo Superior de la Judicatura

PGN-Func

PGN- Inv

Subtotal

VPR- Proyecto Lucha contra la Impunidad

PGN-Func

PGN- Inv

Subtotal

TOTAL $ 13.323.000.000

Fuente: PLCI.

La Fiscalía General de la Nación ha querido dar continuidad a las iniciativas de la Política de Lucha contra la Impunidad, particularmente en lo concerniente a las condiciones operativas para la investigación, a través de la realización de comisiones. Para la vigencia 2010, cuenta con una apropiación de recursos de funcionamiento del PGN por un monto de $ 1.245.000.000,00.

Por su parte, la Procuraduría General de la Nación obtuvo recursos de funcionamiento por valor de $ 1.718.000.000,00 mientras que en recursos de inversión cuenta con $ 1.841.000.000,00 para el proyecto “Implantación política de lucha contra la impunidad por violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario” que contempla en sus áreas estratégicas la capacitación, el desarrollo de protocolos temáticos y el fortalecimiento de la capacidad de investigación de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales.

En desarrollo de la Política, para la continuidad del proyecto de audiencias virtuales en la vigencia 2010, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario obtuvo recursos de inversión del PGN por un monto de $ 332.000.000,00 que se destinarán a la adquisición de


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tecnología y otros requerimientos logísticos en los centros de reclusión de Yopal y Puerto Triunfo.

La Defensoría del Pueblo por su parte, obtuvo recursos de inversión y de funcionamiento por valor de $ 3.000.000.000,00 y $ 5.187.000.000 respectivamente. Los recursos de inversión se orientan a la implementación de la ruta de atención psicojurídica de la Unidad de Justicia y Paz. Mientras tanto, los recursos de funcionamiento se orientan a la contratación de defensores públicos para la representación judicial de las víctimas.

El Consejo Superior de la Judicatura no cuenta con recursos específicos con destino a la Política para la vigencia 2010. Si bien, se gestionaron recursos con apoyo del PLCI y la Ley de Presupuesto de 2010 asignó recursos a la Rama Judicial para la ejecución de cinco proyectos que podrían apalancar recursos para las líneas de acción enmarcadas en la Política de Lucha contra la Impunidad, se hacía necesaria una gestión interna impulsada por el Consejo Superior de la Judicatura al interior de la rama de modo que la orientación de estos recursos pudiese favorecer el tema de Lucha contra la Impunidad. Finalmente este redireccionamiento de recursos no se hizo posible.

El PLCI no solicitó recursos de inversión de PGN debido a que aún se encuentra ejecutando recursos de Países Bajos, el cual se extiende hasta el 31 de julio del 2010.

En síntesis, todas las entidades asociadas, con excepción de una, han destinado recursos de inversión en unos casos y de funcionamiento en otros, o de ambos, o cuentan con recursos de cooperación, para la implementación de proyectos de la Política.

El monto total de recursos provenientes del PGN para el 2010, asciende a $ 13.323.000.000, superior al monto asignado para la vigencia 2009, equivalente a $ 6.496.992.000, se resalta que en el presente año las asignaciones no provienen del Conpes 3411, en tanto este culminó su vigencia el 31 de diciembre del 2009, sino de la gestión particular de las entidades con el apoyo del PLCI. De ahí que la apropiación presupuestal mencionada y el redireccionamiento de recursos para esta materia se destaque como un aspecto de apropiación institucional de la Política, indicador de vital importancia para su sostenibilidad.

En lo que corresponde a cooperación internacional las dos fuentes que han apoyado la realización de los proyectos contemplados por la Política son la Unión Europea y el Reino de los Países Bajos.

Los recursos de la Unión Europea se han dado en el marco del proyecto de Fortalecimiento de la Justicia, administrado por el Ministerio del Interior y de Justicia, y fundamentalmente se han dirigido a apoyar a la Fiscalía en la implementación de la carrera y al Consejo Superior de la Judicatura para la adecuación de salas y realización de


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audiencias virtuales. La Unión Europea ha formulado un proyecto orientado al apoyo institucional para el sistema de justicia criminal el cual se llevará a cabo a través del Ministerio del Interior y de Justicia. Este proyecto incluye los temas de metodologías de investigación y de capacitación.

Los recursos de Países Bajos han sido ejecutados por VPR-Proyecto de Lucha contra la Impunidad en la financiación de proyectos que benefician directamente a todas las entidades. Países Bajos, por su parte, ha señalado que al finalizar el proyecto de cooperación, cuyo valor total es de $ 9.314.423.592, del cual se ha ejecutado el 81,87% a julio del presente año, no se han previsto nuevos recursos de cooperación con fines similares.

En materia de problemas específicos de sostenibilidad derivados de limitaciones de recursos, a manera de ejemplo se señalan los siguientes:

Se han identificado dos componentes particulares del proyecto de atención a víctimas adelantado en el marco de la Política, cuya sostenibilidad está relacionada con la cooperación internacional. Dichos componentes son los relativos a la estrategia de comunicaciones internas y externas dirigida a víctimas, operadores y presuntos responsables, y a la estrategia de autocuidado para los funcionarios encargados de la atención a víctimas50

Así mismo, según lo han manifestado funcionarios de la Defensoría del Pueblo, se requieren recursos financieros para el fortalecimiento de la estrategia psicojurídica de orientación y asesoría a las víctimas a través del aumento de las duplas abogado-psicólogo en las regiones, y de la estrategia sustanciación de los procesos.

. Tales componentes han contado con recursos de Países Bajos para su implementación, pero se presentan problemas para la sostenibilidad de los mismos. En particular, en lo que respecta a la cooperación internacional de la Unión Europea prevista para ambas estrategias, se ha informado que los recursos no estarán disponibles hasta el año 2011.

6.2. APROPIACIÓN INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA

Aun cuando una expresión directa de sostenibilidad de los programas está en la destinación de recursos futuros y en el uso de mecanismos para garantizar su asignación y utilización, otro elemento lo constituye la apropiación que las entidades hacen de sus proyectos, de la cual se espera, sea la manifestación de un previo conocimiento de la pertinencia de los proyectos y de la claridad de aportes que desde la misma política pública conlleva su realización.

50 Más allá de las limitaciones de recursos, la sostenibilidad de la estrategia de autocuidado está asociada a la apropiación institucional del tema y a su incorporación en los respectivos planes de capacitación de las escuelas.


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Para aproximarse a conocer cuál es el nivel de apropiación institucional de la Política se usaron varias fuentes de información: unas primarias tales como entrevistas, y otras secundarias tales como el documento de la Estrategia Operativa de Seguimiento a la Política y el documento Lineamientos Generales para la Sostenibilidad de la Política.

En relación con las entrevistas, estas se realizaron a actores claves de la Política en todas las entidades asociadas; en dichas entrevistas participaron funcionarios de distintos niveles. En ellas se indagó fundamentalmente sobre los conocimientos en relación con la Política, las percepciones en cuanto a la pertinencia y relevancia de las intervenciones diseñadas y sobre los aprendizajes en relación con los logros y obstáculos de la Política en su conjunto y de los proyectos específicos realizados por la entidad. Así mismo, se trató de recoger recomendaciones hacia el futuro.

La Estrategia Operativa de Seguimiento se utilizó para examinar los compromisos derivados de su aplicación en términos de información y oportunidad de la información para calcular la batería de indicadores de la línea de base, y de cumplimiento de las recomendaciones de los informes de seguimiento.

El documento Lineamientos Generales para la Sostenibilidad de la Política se usó para revisar si se contaba con una guía adecuada y pertinente de actuación temática hacia el futuro.

A continuación se recogen las principales percepciones sobre la apropiación institucional de las personas entrevistadas. Cuando se considera útil para la ilustración de los elementos indagados en las entrevistas, se destacan ejemplos de las respuestas dadas durante su realización. Así mismo, se presentan las observaciones sobre el nivel de compromiso con los distintos elementos de la Estrategia Operativa de Seguimiento y sobre los Lineamientos de Sostenibilidad de la Política.

Conocimientos sobre el proceso de elaboración de la Política

De manera general se pudo apreciar que a pesar de que la Política fue diseñada de forma concertada entre las entidades con responsabilidades en materia de investigación, juzgamiento y sanción de las violaciones de los DDHH y las infracciones al DIH, no parece haber en las entidades un conocimiento claro referente a ese proceso de elaboración o, en otras palabras, no se reconoce una memoria institucionalizada sobre el mismo.

A lo anterior contribuyen, entre otros, dos factores, a saber:

• La mayoría de las personas que participaron en dicho proceso ya no están en contacto con la implementación de la Política en las entidades respectivas.


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• Las personas que permanecen en las áreas misionales relacionadas pero que no participaron en la formulación de la Política, han sido en su mayoría beneficiarias, de tiempo atrás, de los proyectos de impulso de casos que son antecedentes directos de la misma, como es el caso de los fiscales de la Unidad de DH y DIH de la Fiscalía. Dichas personas, por lo general, no tienen claridad sobre cuándo terminaron los proyectos de impulso financiados por Países Bajos y cuando empezaron a implementarse los proyectos de la Política.

Esta situación puede haber incidido en que en algunas entidades se haya perdido de vista que ellas mismas participaron en la escogencia de las líneas de acción establecidas en la Política y en la definición de las prioridades en el interior de la propia entidad. Ejemplo de lo anterior es el caso de la Defensoría del Pueblo cuyas directivas actuales consideran que los componentes de orientación a víctimas y defensoría pública financiados por la Política responden a una coincidencia de intereses con lo establecido en el Documento Conpes, más que a la respuesta dada por dicho documento a las necesidades de la entidad planteadas en su momento en el escenario de elaboración consensuada ya mencionado. No obstante, la priorización final de temas objeto de las intervenciones de la Política obedeció a una decisión institucional.

A diferencia de lo anterior, se observa en el caso de un funcionario de la Procuraduría que, habiendo participado en la formulación y permanecido un buen tiempo en la implementación, puede dar mejor cuenta de la identificación de los problemas de la entidad que se incorporaron a la Política y las razones de las correspondientes estrategias de solución, así como de la evolución de las mismas y, en consonancia, puede proporcionar una mirada comprensiva del conjunto de la intervención.

Conocimientos sobre el desarrollo de la Política y apropiación de la misma

En el interior de las entidades el conocimiento de la existencia de la Política por lo general se circunscribe a las áreas beneficiarias de los proyectos, y dentro de las mismas se presentan diferencias en dicho grado de conocimiento.

Así, en la Fiscalía se sabe de la Política en la Unidad de DDHH y DIH, la Dirección Nacional de Fiscalías, la Oficina de Personal y la Oficina de Protección; al interior de dichas dependencias, el grado de conocimiento varía considerablemente. Las personas que participaron en el diseño de la Política ya no se encuentran en las áreas misionales y se han presentado varios cambios de las directivas de estas instancias en el transcurso del tiempo y, en buena medida, lo cual incide en el apoyo a la Política. Los fiscales, por su parte, la asocian fundamentalmente con el impulso de casos y la realización de las comisiones establecidas con tal propósito.

Hubo una suerte de consenso en las personas entrevistadas en la Fiscalía en el sentido de señalar que la entidad no se ha apropiado institucionalmente de la Política, y que si bien


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las acciones de coordinación interinstitucional impulsadas por el PLCI son positivas, su éxito depende de los interlocutores del momento en la entidad más que de la existencia de directrices generales.

Otra de las personas entrevistadas señaló en relación con la Unidad de DH y DIH “es una pena que no se haya continuado con la dinámica de gerencia judicial... Ahora hay falta de planeación y gerencia, no hay métodos de investigación. Eso revela que las cosas dependen de quien llega porque no se han adoptado los lineamientos a nivel institucional. Se notan ahora los mismos problemas de antes”.

En la Defensoría del Pueblo, las directivas conocen la existencia de la Política, si bien, como ya se mencionó, no se ha recogido como un logro la incorporación de las necesidades de la entidad en la Política sino como una coincidencia. En las áreas beneficiadas, la Unidad de Justicia y Paz y la Defensoría Pública, hay una buena valoración de los beneficios de los proyectos de la Política y se reconoce que la priorización en estas áreas resulta de una decisión institucional.

En la Procuraduría, las observaciones de los funcionarios entrevistados, ponen en evidencia que el conocimiento y la apropiación de la Política han variado en el tiempo. Según señalan, en la anterior administración se vinculaba la Política con la Rama Ejecutiva y las directrices se orientaron a mantener independencia frente a ella; esto se vio reflejado, entre otros aspectos, en la falta de utilización de los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados en el 2008. Con la llegada de la nueva administración cambió dicha orientación y se ha hecho uso de los recursos y se han empezado a implementar metodologías distintas de investigación.

Sin embargo, se han dado cambios en las áreas misionales en el interior de la entidad que han traído consigo cambios en el delegado ante el GTA y en los interlocutores del PLCI para las labores de seguimiento de la Política. A raíz de esos cambios se han presentado problemas en el flujo de información que según las disposiciones de la Resolución 139 de 2010, ya mencionada en capítulos anteriores, la Procuraduría está en proceso de apropiación institucional de nuevos mecanismos para el suministro de información.

En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario el conocimiento y la apropiación de la Política se han dado a nivel de la Dirección de Derechos Humanos fundamentalmente. La permanencia del GTA se identifica, desde las entrevistas realizadas, como una garantía de continuidad de dicha apropiación. Es de resaltar cómo elemento interesante una reflexión donde se señalaba que “Si las líneas de política establecidas ya están apropiadas tal vez no es necesario que se formule una nueva política y lo importante es la permanencia del GTA. En cualquier caso habría que revisar los lineamientos porque algunos ya se han cumplido y se deben cambiar. Diagnósticos que digan qué sirve bajo otros esquemas y situaciones”.


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En el Consejo Superior de la Judicatura han participado varias instancias de los beneficios de la Política. Para efectos de este análisis solo se logró contacto con la División de Sistemas del Centro de Documentación Judicial. Su visión sobre la Política se centra en los aportes de la misma a la realización de audiencias virtuales y la formulación del Protocolo para su manejo y no abarca otras acciones de la Política en la misma entidad, como el trabajo realizado en materia de conflicto de competencias. Es de prever que la mirada de las personas delegadas ante el GTA, que han sido permanentes en el tiempo de implementación de la Política, sea más comprensiva.

En resumen, hay dificultades en las entidades para concebir la Política como un marco global que orienta la existencia de los diferentes proyectos, y las dependencias centran su conocimiento y su visión en los proyectos de su responsabilidad directa.

De manera complementaria a los aspectos mencionados de la apropiación, otros elementos que permiten observar la sostenibilidad de la Política pueden ser establecidos mediante el análisis de qué tanto las entidades reconocen los obstáculos que se presentan para su efectiva ejecución y qué tanto se identifican logros en la medida en que se avanza.

El siguiente cuadro permite sintetizar los principales logros que expresan al respecto los entrevistados en las entidades:

Cuadro 6.2.

LOGROS EN DESARROLLO DE LA POLÍTICA IDENTIFICADOS POR LAS PERSONAS ENTREVISTADAS

Defensoría del Pueblo Fiscalía General de la Nación

- Desarrollo de metodología para la orientación y atención a víctimas.

- Existe reconocimiento de la importancia del trabajo realizado por las duplas en 25 regionales en desarrollo de la estrategia de atención psicojurídica.

- Todas las víctimas reciben orientación jurídica y psicosocial y la consultoría de arquitectura institucional permite avanzar en lo conceptual y metodológico. Por ejemplo, se asume a la víctima “como sujeto activo que toma una decisión con base en una información”.

- El modelo de Atención Integral a Víctimas, fue muy valioso e importante. Proceso que desarrolló la Vicepresidencia, e incluyó un diagnóstico, articulación interinstitucional, estrategias y mandatos.

- La experiencia con abogados sustanciadores es una estrategia que se ha venido mejorando y, gracias a la Política, se amplió el espectro de procesos. A través del acopio documental se logra información relevante para reconstruir los hechos y poder incidir en el proceso de reparación. Los sustanciadores apoyan al representante judicial.

- El apoyo a las comisiones de investigación en los tipos de casos definidos ha sido muy positivo. “Las estadísticas de la Unidad son las mejores”. “Los casos agenciados con recursos de la Política ya empezaron a dar los resultados debidos”.

- Se tratan los casos más graves que atienden patrones sistemáticos, generales y masivos.

- La Política ha contribuido con medios y recursos para pruebas técnicas.

- Se cuenta con una importante iniciativa de coordinación de los esfuerzos por superar las diferencias en la terminología, cual es la del modelo de solución de interoperabilidad.

- La Política ha facilitado la articulación interinstitucional. Por ejemplo, ha servido para mejorar la comunicación con las Fuerzas Militares.

- Otra iniciativa importante de articulación fue la adelantada para lograr el intercambio de información entre la Procuraduría y la Fiscalía intercambiaran con relación a casos de homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado. La Fiscalía por ejemplo no había identificado el canal de información pertinente en la Procuraduría.


130

- Existe un procedimiento con recomendaciones para saber qué hacer antes, durante y después de las audiencias, que fue elaborado gracias a la Política.

- “Los resultados son fortalecimiento institucional y empoderamiento de las víctimas”.

- Hay un gran avance en lo concerniente a la representación judicial, pasando de 97 defensores en el 2007 a 186 en la actualidad.

- En el seno del GTA se propició el encuentro entre la Justicia Penal Militar y la Justicia Ordinaria que ha contribuido a la disminución de los conflictos de competencia y a aclarar dichas competencias.

Procuraduría General de la Nación Consejo Superior de la Judicatura

- Se identifica como logro la capacitación realizada a los funcionarios y la estabilidad que representa el hecho de que el 95% se encuentre en carrera.

- Es un logro muy importante de la Política el fortalecimiento de la Dirección de Asuntos Especiales, a través de la adquisición de equipos, el desarrollo de metodologías de investigación y la realización de capacitaciones.

- Uno de los logros más importantes de la Política es la coordinación entre las entidades, que antes no se daba.

- La Política potenció el espacio de articulación institucional para recoger los problemas o factores de riesgo identificados en relación con la Procuraduría que en el momento de la formulación de la Política eran fundamentalmente el volumen de trabajo y la falta de capacidad operativa para atender con prontitud los casos. No podían hacer presencia en casos de violaciones hasta 3 ó 6 meses después de ocurridos los hechos. Cuando identificaron otras problemáticas hubo posibilidad de ajustar el programa e ir atendiendo las prioridades.

- La Política ha sido muy útil para la realización de audiencias virtuales “De acuerdo con el proceso establecido en la Ley 975, las audiencias virtuales permiten acercar a las víctimas a lo que ocurre en el juicio”.

- Las audiencias virtuales se hacen desde hace 4 años, se adquirieron equipos de video conferencia, adecuación de salas, conectividad. Con ello se reduce la inseguridad de “sindicados y operadores, al igual que al personal del Ejército y la Policía, porque al poder conectar en la misma cárcel al preso ya no tienen que desplazarlo. Igualmente se reducen los costos (transporte)”.

- Ha aumentado la demanda para la realización de audiencias.

- El Protocolo para la elaboración de audiencias virtuales puede servir para sensibilizar a los jueces sobre las bondades de esta herramienta.

- La Política, a través de las audiencias virtuales, ha facilitado el acceso de las víctimas y de los testigos a los sindicados.

INPEC CTI

- Con el SISIPEC, que es una herramienta parametrizada que permite tener información en los 139 establecimientos de reclusión, se atendieron los objetivos de Política y se buscó reformular mejor los proyectos concebidos desde el principio para lograr dichos objetivos.

- En ese sentido, han sido útiles los vehículos y la adecuación de los centros de reclusión para realizar las audiencias virtuales.

- Es un avance el proyecto de protocolo técnico para la realización de audiencias virtuales.

- Se recibió capacitación en Derechos Humanos.

- El proyecto de apoyo al CTI, formulado en desarrollo de la Política, consistió en la entrega de 31 kits de criminalística (grabadora y cámara digital) y de siete unidades móviles.

- Se están usando para las investigaciones por homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado; se registra el área y se tiene imagen y audio.

A continuación se presentan los obstáculos identificados mediante las entrevistas a los funcionarios de las entidades:


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Cuadro 6.3.

OBSTÁCULOS EN DESARROLLO DE LA POLÍTICA IDENTIFICADOS POR LAS PERSONAS ENTREVISTADAS

Defensoría del Pueblo Fiscalía General de la Nación

- Es importante completar duplas en los lugares faltantes y en los lugares que requieran un mayor número de duplas.

- La financiación de sustanciadores se percibe como crítica.

- Dificultad de articulación entre la estrategia dirigida a las víctimas y los espacios interinstitucionales en las regiones.

- Los indicadores de Política se consideran cuantitativos y no reflejan el desarrollo general de las estrategias de la entidad.

- Se perciben dificultades presupuestales en el marco general sobre el tema de víctimas.

- No se cuenta con el espacio adecuado para la transmisión satelital de audiencias.

- Falta de reconocimiento al trabajo de los defensores ya que no hacen parte de programas de protección: “… a veces la protección consiste en chalecos y avanteles…”. No se ha podido lograr protección para defensores públicos.

- “La consultoría sobre arquitectura institucional fue muy interesante pero lamentablemente el documento no se llevó al espacio político apropiado, en el cual hubiera podido ser tomado en cuenta”.

- Aunque cada Fiscal actualmente atiende alrededor de 50 casos, han tenido hasta 70 ó 100 casos; siendo una carga excesiva y dificultando adelantar investigaciones por ese número de casos.

- En el CTI, se debería tener 7 investigadores por fiscal, sin embargo, se cuenta con un grupo general de investigadores que asisten a los fiscales según los requerimientos sin que exista una disposición exclusiva. Si bien el Decreto 122 aumentó la planta de fiscales y de personal del CTI, el aumento no fue el recomendado, y también aumentaron los requerimientos internacionales y la asignación de casos.

- Los criterios de selección de los fiscales no tuvieron en cuenta la experiencia en Derechos Humanos.

- Los desplazamientos de los fiscales se ven afectados por el orden público.

- La cantidad de casos dificulta asistir a capacitaciones - Existen dificultades para apropiarse de la herramienta

tecnológica que representa el aplicativo que permite sistematizar los recursos de la Unidad por tipo de delito investigado, debido a que los fiscales no quieren ajustarse a esos controles.

- Se necesita un programa de protección más fuerte, con mayor razón cuando la prueba en muchos casos es testimonial.

- Un efecto perverso de la financiación de comisiones es que los fiscales se acostumbran a salir para recibir viáticos, requiriéndose un control de viajes muy exigente.

- Es cierta la queja de que algunos fiscales no se reúnen con los del CTI para hacer el programa metodológico que establece la Ley 906 y prefieren el dibujo de ejecución de la Ley 600.

- Se considera importante racionalizar el reparto de casos, con criterios claros de DIH y DDHH.

- No existen sociólogos que apoyen las investigaciones de casos de violación de DDHH de población indígena.

Procuraduría General de la Nación CTI

- Se considera que existe cierta renuencia al cambio por parte de los funcionarios a pesar de su estabilidad en la entidad.

- Los recursos de la Política son canalizados a través de la Unidad de DH y DIH y no se tienen en cuenta las necesidades del CTI.

- Sienten que no son tomados en cuenta para la definición de los apoyos por parte de la Política e insisten en que sus necesidades más sentidas están vinculadas a la movilidad.

Del recuento de logros y obstáculos que se presenta en el cuadro, se puede notar que las entidades tienen conocimiento de los beneficios y de los inconvenientes del desarrollo de


132

los proyectos de la Política a su cargo, pero que, en general, la visión en su conjunto es más bien restringida, con excepción de un elemento que destaca una buena parte de las personas entrevistadas y es la coordinación interinstitucional. Dicha coordinación como producto relevante de la Política es percibida como uno de los logros principales, que ha traído ventajas a cada entidad en su campo respectivo y que vale la pena mantener.

Cumplimiento de los compromisos adquiridos en la Estrategia de Seguimiento

Una manera de constatar la apropiación institucional con la Política es observar su respuesta a los requerimientos de información sobre las herramientas definidas en la Estrategia Operativa de Seguimiento de la Política.

De este modo, las entidades han colaborado para la actualización cada dos meses de las hojas de vida de los proyectos y cada seis meses de la batería de indicadores de la línea de base de la Política, con lo cual han facilitado el seguimiento y la consiguiente discusión y adopción de acciones correctivas, de iniciativas, y de identificación de alarmas. Dicha información ha permitido la elaboración de informes de seguimiento a la Política así como a la realización de la presente evaluación.

No obstante, se puede mencionar que algunas de las entidades comprometidas han tenido dificultades para proporcionar la información necesaria para actualizar una parte de las herramientas aludidas, a pesar de haber validado los indicadores propuestos y haber asumido el compromiso de su diligenciamiento periódico.

Así, la Fiscalía no ha proporcionado información para calcular los siguientes indicadores durante todos los años de implementación de la Política:

• Inst 03, promedio de días en la asunción definitiva de la dirección, coordinación y control jurídico de las investigaciones por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.51

• Inst 08, promedio de días para el registro de actuaciones en investigaciones penales y disciplinarias por casos de violación a los DDHH e infracciones al DIH.

• Inve 01, efectividad en la ejecución de órdenes de captura en los casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH.

51 Frente a la dificultad para la medición de este indicador, la Unidad Nacional de Derechos Humanos señala que “se torna difícil precisar el tiempo promedio de resolución de una solicitud de variación de un caso a la unidad, ya que antes de ser sometida a consideración del Fiscal General de la Nación para la decisión correspondiente, deberán agotarse informes previos que sustentan la petición, tanto de quien solicita como de quienes deben estudiarla antes de dar traslado al Fiscal General. Aunado al análisis de las investigaciones respecto a la relevancia y connotación de los hechos materia de pesquisa”.


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• Total violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH conocidos por la entidad.

La Defensoría por su parte, no ha calculado los siguientes indicadores, en lo que le atañe, los últimos dos años:

• Inst 04, levantamiento del mapa de riesgo a responsables de la atención, investigación, defensa, juzgamiento y sanción de casos.

• Inst 05, cobertura de los esquemas de protección para responsables por la atención, investigación, defensa, juzgamiento y sanción de casos por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

• Inve 02, cobertura de defensores públicos en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, en lo que alude a los presuntos responsables.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario no ha proporcionado información sobre el indicador relativos a

• Diligencias reprogramadas.

Adicionalmente a lo anterior, en este semestre se retrasaron los envíos de información de los indicadores de la línea de base, por parte de la mayoría de las entidades.

Por otro lado, se dificultó la consecución de información representativa sobre los estados procesales de los casos materia de impulso de la Política. Tampoco pudo probarse un modelo de causalidad asociado al índice de impunidad propuesto que permitiera establecer factores de éxito o de fracaso de los casos bajo examen.

Lo mencionado, más allá de dar cuenta de dificultades en la apropiación de la Política, fundamentalmente permite poner en relieve la importancia de seguir trabajando en procura de información confiable y oportuna en estas materias.

Estrategias de trabajo hacia el futuro definidas

Este es uno de los aspectos clave de la sostenibilidad de la Política en el cual se ha trabajado en el seno del GTA, que vale la pena destacar. Al respecto, el PLCI, con base en los aportes de las entidades participantes el Grupo aludido elaboró el documento “Lineamientos generales para la sostenibilidad de la Política de Lucha contra la Impunidad”. De acuerdo con este documento se identifican dos ejes problemáticos, la consolidación del fortalecimiento institucional y la asistencia integral y protección a víctimas y testigos. Dichos ejes permiten agrupar debidamente los problemas identificados.


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Para cada una de estos ejes problemáticos en el documento se identifican problemas asociados.

En el eje de consolidación del fortalecimiento institucional para la investigación, juzgamiento y sanción, de la observación de los problemas señalados vale la pena anotar que unos corresponden a problemas ligados al fortalecimiento institucional del nivel central, mientras que otros identifican problemas a nivel regional, algunos de ellos similares a los contemplados en la Política en sus orígenes y que develan la necesidad de ampliar las acciones a las regiones o fortalecerlas.

Los problemas identificados se consideran pertinentes, aun cuando debido al tiempo transcurrido desde su formulación, algunos merecen ser actualizados, en cuyo caso se hace la observación respectiva, como se señala en el cuadro 6.4.

Faltó la identificación del problema de carencia de perfiles adecuados para las investigaciones de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH en la Procuraduría General de la Nación y en la Fiscalía General de la Nación en el nivel central.

Uno de los problemas identificados, Inexistencia de un proyecto de cultura en DDHH y de prevención de violaciones a los DDHH, que se articule con las acciones institucionales en materia de lucha contra la impunidad, se vincula a un problema de mayor envergadura ligado a los alcances de la Política misma y es la carencia de un abordaje preventivo para luchar contra la impunidad. Se sugiere contemplar la posibilidad de establecer un eje estratégico alrededor de este tema. La Política misma debe identificar e incidir en los proyectos existentes que sean pertinentes para estos efectos. El conocimiento de las instancias de la Política sobre los patrones y dinámicas de las violaciones e infracciones puede contribuir a la prevención de las mismas si se divulgan en el marco debido.

En el siguiente cuadro se relacionan dichos problemas, acompañados de las observaciones de la consultoría, cuando se estiman necesarias:

Cuadro 6.4.

PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN EL DOCUMENTO LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA EJE PROBLEMÁTICO 1

Eje problemático 1 Consolidación del fortalecimiento institucional Observaciones

PA.1. Las exigencias para la investigación, juzgamiento y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, superan los conocimientos y habilidades jurídicas de los procuradores, fiscales e investigadores del nivel regional, así como de los magistrados, jueces, autoridades indígenas que administran justicia y defensores públicos.

Estos problemas corresponden a los problemas identificados originalmente por la Política en el nivel central y apuntan a profundizar y extender las acciones de la misma a las regiones. Todos son pertinentes. Es conveniente no perder de vista que estos problemas se vinculan con el problema de la insuficiencia de protección de operadores en el nivel regional que se identifica más

PA.2. Debilidades organizacionales en las instituciones del nivel regional, especialmente en aspectos relacionados con su


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recurso humano, la administración de recursos, de personal, de tiempos y procesos.

adelante en los Lineamientos.

PA.3. La capacidad técnica, logística y financiera de la Procuraduría General de la Nación, es insuficiente para el adecuado desarrollo de investigaciones disciplinarias de reacción inmediata, investigaciones móviles e investigaciones impulsadas desde sus sedes regionales, relacionadas con casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

PA.4. Inconvenientes para la implementación de las herramientas para la asignación y reasignación de casos violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y de los modelos desarrollados para la administración de recursos humanos, físicos y financieros para el desarrollo de investigaciones en la Fiscalía General de la Nación.

PA.5. La capacidad financiera de la Fiscalía General de la Nación es insuficiente frente al volumen de misiones especiales y ordinarias de impulso a investigaciones de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH a realizar. Al igual que no son suficientes los recursos humanos, físicos y financieros que permitan la adecuada operación a nivel regional, de las Unidades de Fiscalías para Asuntos Humanitarios.

PA.6. La resolución de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en la Fiscalía General de la Nación, se realiza por lo general de manera desagregada y sin tener en cuenta fenómenos y características comunes en los mismos.

La falta de metodologías adecuadas para la investigación de los casos de violaciones de los DDHH e infracciones al DIH, inclusive por tipo de crimen, es uno de los problemas más relevantes identificados en desarrollo de la consultoría.

PA.7. La utilización de enfoques de investigación netamente empíricos en la Procuraduría General de la Nación, dificulta la adecuada investigación de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

De conformidad con la información proporcionada a esta consultoría, se ha avanzado ya en la superación de este problema con la definición de un modelo de investigación que empezó a ser implementado en la Dirección de Asuntos Especiales de la PGN y que se está complementando con protocolos específicos por tipo de delito. El interés actual radicaría en la culminación de la definición de los protocolos temáticos y en el impulso y la comprobación de su puesta en práctica.

PA.8. Ausencia de información centralizada y caracterizada sobre casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Ante los retrasos en el desarrollo e implementación de un modelo de solución de interoperabilidad este es un problema identificado originalmente en la Política que persiste y afecta el seguimiento y la evaluación del conjunto de las intervenciones de la Política.

PA.9. Incumplimientos en la programación de audiencias judiciales para procesos que se encuentran en el marco de la Ley 975 de 2005 (Justicia y paz).

La consultoría no cuenta con elementos para valorar si este problema persiste en la actualidad.

PA.10. Dificultades en la coordinación y cooperación interinstitucional para el adecuado desarrollo y fortalecimiento de procesos que garanticen la adecuada realización de audiencias virtuales.

Se espera que la adopción del protocolo entre el INPEC y el CSJ contribuya a subsanar este problema. El interés actual se centraría en la culminación de su adopción y el seguimiento de su aplicación.

PA.11. Inexistencia de los medios tecnológicos y audiovisuales necesarios para la ampliación de la capacidad institucional para la realización de audiencias virtuales y la garantía de la seguridad jurídica y probatoria a este tipo de audiencias en

Se ha avanzado en la superación de este problema, aun cuando persisten limitaciones como las mencionadas. Sería pertinente una valoración de cuáles son las dificultades actuales en torno a las audiencias virtuales y agruparlas en


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casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. sus distintos aspectos. Se han detectado, por ejemplo, dificultades para que los jueces se apropien de la herramienta, que son más de índole cultural que tecnológica.

PA.12. Incipiente desarrollo del sistema de gestión de la información de los procesos penales y disciplinarios en etapa de juzgamiento, relacionados con casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y ausencia de coordinación interinstitucional para la consolidación de información de DDHH y DIH en el Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales.

Este problema se mantiene en la actualidad e incide en el seguimiento y evaluación del conjunto de la intervención estatal en esta etapa de juzgamiento.

PA.13. Insuficientes mecanismos y acciones a nivel regional que permitan brindar seguridad individual y colectiva a los funcionarios encargados de la investigación, juzgamiento y sanción de violaciones a los Derechos Humanos e Infracciones al DIH.

Este problema es pertinente no solo para las regiones sino a nivel nacional para fiscales, procuradores y defensores públicos.

PA.14. Duplicidad de procesos de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH entre las jurisdicciones ordinaria y militar, especialmente en aquellos casos relacionados con homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado y aquellos cuyas víctimas son miembros de comunidades indígenas.

Se han tomado acciones para la superación de este problema, con la difusión del protocolo del reconocimiento de violaciones, la clarificación de las orientaciones a los jueces para la interposición de conflictos de competencia. Revisar si persiste, con el fin de reforzar o complementar las acciones adoptadas.

PA.15. Duplicidad en las investigaciones disciplinarias realizadas por los órganos de control interno y la Procuraduría General de la Nación, en casos relacionados con violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Es un problema persistente; sería necesario revisar los avances en materia de descongestión disciplinaria en las brigadas para retroalimentar cómo aporta a la superación de este problema.

PA.16. La estructura jurídica de la Justicia Penal Militar experimenta un alto nivel de congestión en las investigaciones relacionadas con casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Se supondría que ante la jurisprudencia al respecto la JPM no debería conocer casos de violaciones a los DDHH. Se ha trabajado bastante para superar este problema. Constatar cuáles son los obstáculos que aún persisten, a pesar de los esfuerzos realizados.

PA.17. Inexistencia de un proyecto de cultura en DDHH y de prevención de violaciones a los DDHH, que se articule con las acciones institucionales en materia de lucha contra la impunidad.

El problema es limitado en su identificación. Se sugiere una identificación en los siguientes términos: No se han establecido vínculos entre las acciones institucionales en materia de lucha contra la impunidad y estrategias, proyectos y acciones de carácter preventivo. La falta de identificación de este problema es una de las carencias señaladas al diseño original de la Política. Se considera pertinente trabajar en este punto.

PA.18. Ausencia de compromiso interinstitucional y de medios para la socialización periódica de los logros y acciones emprendidas por las instituciones en procura de la reducción de la impunidad en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Este problema es pertinente y se relaciona con la falta de información sobre los niveles mismos de la impunidad. La difusión de los logros en esta materia contribuiría a confrontar las percepciones negativas al respecto.

En relación con los problemas asociados al eje de Asistencia Integral y Protección a Víctimas y Testigos se señala que de acuerdo con lo observado en el desarrollo de la consultoría, son pertinentes.


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En cuanto a uno de ellos, referente a la falta de capacidad de la Procuraduría para la asistencia humanitaria, se considera conveniente ampliarlo, como se señala en el cuadro 6.5. Así mismo, se sugiere aclarar la definición del problema sobre la falta de armonización de los protocolos y procedimientos para las víctimas; de lo detectado por la consultoría, uno de los problemas que se presentan es que las víctimas en el marco de la justicia ordinaria no están debidamente identificadas ni tienen suficientes facilidades para participar en los procesos, a diferencia de lo que está ocurriendo con las víctimas en el marco de Justicia y Paz, muy orientado a la reparación.

Se observa que no se identificaron problemas relacionados con la protección de las víctimas los cuales deben ser objeto de atención por una política en estas materias.

Seguidamente se relacionan los problemas asociados a este eje, acompañados de observaciones de la consultoría cuando se consideran necesarias.

Cuadro 6.5.

PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN EL DOCUMENTO LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA EJE PROBLEMÁTICO 2

EP.2. Asistencia Integral y Protección a Víctimas y Testigos Observaciones

PA.19. Ausencia de coordinación interinstitucional a nivel regional para la prestación de los servicios de atención integral, protección y reparación a víctimas y testigos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, bajo estándares mínimos de calidad, oportunidad y efectividad.

Si bien se han realizado acciones al respecto y se ha dado un marco general de actuación, persisten las dificultades.

PA.20. Inexistencia de sistemas de información que consoliden y arrojen datos confiables acerca del número y la calidad de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Valdría la pena señalar que tampoco se cuenta con información sobre los resultados de la orientación brindada a las víctimas, en el sentido de si ejercen o no sus derechos a raíz de dicha orientación.

PA.21. Ausencia de armonización, a nivel interinstitucional, de los procesos y procedimientos para la atención de víctimas violaciones a los DDHH e infracciones al DIH y a víctimas de todo tipo de delitos.

Es poco clara la definición del problema. No se entiende si se refiere a que se adelantan procesos y procedimientos distintos para las víctimas, según la entidad a la cual acudan o si las diferencias en los procesos depende del tipo de delito que hayan padecido las víctimas.

PA.22. Inaplicabilidad del enfoque diferencial en la ruta que se viene implementando para la atención a víctimas, de acuerdo a sus características y particularidades en términos de género, edad, grupo poblacional al que pertenecen y el tipo de delito por el cual fueron victimizadas.

El problema persiste y es pertinente.

PA.23. Ausencia de los suficientes recursos humanos, físicos y financieros que permitan la adecuada operación a nivel regional, de los Centros de Atención a Víctimas de las Unidades de Fiscalías para Asuntos Humanitarios.

El problema es pertinente.

PA.24. La capacidad financiera de la Procuraduría General de la Nación, no le permite brindar las medidas temporales de asistencia humanitaria a las víctimas y testigos de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH que las demandan.

Se sugiere incluir en la definición del problema la carencia de recursos humanos debidamente formados para la atención a las víctimas en las regiones.


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Según el documento Lineamientos, hacia el futuro las acciones se deben orientar alrededor de dos estrategias: la consolidación del fortalecimiento institucional, y la asistencia integral y protección a víctimas y testigos. Es de señalar que las estrategias definidas en el documento se consideran pertinentes.

En materia de prevención, se recomienda establecer un eje estratégico específico para su atención. Cabe señalar que una “verdad judicial” como la proveniente de las investigaciones y juicios impulsados por la Política, a partir de la cual se puedan reconstruir las dinámicas de vulneración, identificación de actores, perfiles de víctimas, entre otros elementos, no solamente es útil para orientar futuras investigaciones y prevenir en su desarrollo la consolidación de factores de impunidad, sino que puede contribuir en los escenarios apropiados a la prevención de hechos similares en el futuro. En el capítulo 7 del presente Informe se consignan las recomendaciones sobre una estrategia de prevención.

En relación con algunas de las líneas de acción de la primera estrategia, se destaca la de Consolidación, apropiación e implementación de tecnologías de información y comunicación relacionadas con DDHH y DIH, especialmente de la herramienta de interoperabilidad entre sistemas de información, frente a la cual se pueden realizar acciones específicas en su inicio para superar las dificultades en la definición de la instancia administradora. En todo caso, se ha avanzado tanto en los acuerdos conceptuales, semánticos e institucionales necesarios para dar entidad a la herramienta, y es tan importante contar con una información confiable y oportuna en los casos de que se trata, que bien vale la pena contemplar diversas opciones para continuar con su implementación. En el capítulo 7 de este Informe se presentan recomendaciones específicas al respecto.

A continuación se expone un cuadro con los lineamientos definidos en el documento y se acompañan con observaciones que hace la consultoría cuando lo considera necesario52

Es de anotar que las recomendaciones derivadas del conjunto de la consultoría se encuentran en el capítulo 7 del presente informe, así que se hacen las remisiones a dicho capítulo cuando la estrategia es objeto de una recomendación.

.

52 Cuando no hay observaciones, se debe entender que la consultoría no tiene suficientes elementos objetivos para pronunciarse al respecto.


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Cuadro 6.6.

ESTRATEGIAS POR EJE ESTRATÉGICO 1

EE.1. Consolidación del fortalecimiento institucional Observaciones

FA.1. Fortalecimiento del desarrollo organizacional de las entidades estatales involucradas en la investigación, juzgamiento, sanción y defensa de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, principalmente en lo relacionado con las capacidades del recurso humano, la administración de recursos, personal, tiempo y procesos para el desarrollo de sus actividades.

La estrategia es adecuada. Los elementos de administración señalados permiten enfrentar el problema detectado de carencia de un modelo de gestión de las investigaciones en las entidades. Ver recomendación 10 a 14 cap. 7.

FA.2. Desarrollo de un programa interinstitucional de capacitación con cubrimiento nacional, dirigido a operadores que participan en la investigación, juzgamiento y sanción de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

El programa se está llevando a cabo a nivel regional y con la participación de todas las escuelas. En la actualidad se trata de hacer el programa autosostenible. Ver recomendación 12 cap. 7.

FA.3. Implementación y seguimiento de las estrategias desarrolladas para el impulso permanente a casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en el sistema penal ordinario y militar y en el sistema disciplinario; y de criterios dirigidos a evitar duplicidades en las investigaciones.

Se han realizado acciones al respecto que se pueden continuar y complementar con la expedición, implementación y seguimiento de la aplicación de directivas institucionales al respecto. Ver recomendación 15 a 23 y 30 cap. 7.

FA.4. Desarrollo de estrategias para la asociación y resolución de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH de acuerdo a sus características geográficas, temporales y actores involucrados.

El desarrollo e implementación de metodologías adecuadas de investigación de los casos no solo es pertinente sino muy relevante en materia de lucha contra la impunidad en estos casos Ver recomendación 31 a 36 cap. 7.

FA.5. Consolidación, apropiación e implementación de tecnologías de información y comunicación relacionadas con DDHH y DIH, especialmente de la herramienta de interoperabilidad entre sistemas de información.

Es muy importante la continuación del trabajo en este campo. En esta estrategia se podrían incluir propuestas de gestiones para la definición de la instancia administradora de la herramienta. Ver recomendación 6 a 9 cap. 7.

FA.6. Definición e implementación de acciones dirigidas a la prevención de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Se sugiere en la definición de acciones establecer una identificación de programas o proyectos existentes en los cuales se pueda incidir con el fin de aprovechar los aprendizajes de la Política para la prevención de violaciones e infracciones. Ver recomendación 5 y 48 a 51cap. 7.

FA.7. Fortalecimiento de las capacidades, herramientas e instancias de coordinación interinstitucional para el desarrollo de las distintas actividades en el marco de la lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Es pertinente. En particular el GTA y el PLCI como Secretaría Técnica cuentan con una dinámica de trabajo, unas herramientas de seguimiento y experiencias y aprendizajes claves en este tema. Ver recomendación 1, 2, 3 cap. 7.

En la segunda de las estrategias, relacionada con la atención a las víctimas, las líneas de acción diseñadas son congruentes con los problemas identificados y son pertinentes. Una de ellas, Definir procesos y procedimientos de atención para víctimas de todo tipo de delitos, en los casos en que estos no existan aún, y en los que ya se encuentren construidos, procurar su armonización en aras de brindar el mismo tratamiento a todas las víctimas de conformidad con la identificación que se haga del problema asociado, es


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susceptible de ser mejor definida, de conformidad con la modificación de la identificación del problema que se señaló atrás.

Hace falta la definición de un lineamiento orientado a la protección de víctimas y testigos, de la mano con la falta de identificación del respectivo problema asociado, tal y como se señaló en el apartado de los problemas asociados.

Ese punto sirve de base para señalar que hace falta un sistema de protección que armonice, oriente y defina competencias y accione adecuadas para los niveles de riego de las víctimas y testigos, como queda consignado en el capítulo 7 de este informe.

Para confrontar los problemas identificados en relación con las víctimas, en los Lineamientos se proponen las acciones que se relacionan en el siguiente cuadro, frente a las cuales se consignan unas observaciones cuando se estima necesario.

Cuadro 6.7.

ESTRATEGIAS POR EJE ESTRATÉGICO 2

EE.2. Asistencia integral y protección a víctimas y testigos Observaciones

FA.8. Fortalecimiento del desarrollo organizacional de las entidades estatales involucradas en la atención integral de víctimas y testigos de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

Se han realizado acciones al respecto y se ha dado un marco general de actuación. Habría que poner ahora énfasis en los obstáculos para la implementación de ese marco. Ver recomendación 39, 43 y 44 cap. 7.

FA.9. Fortalecimiento de los sistemas de información que registran datos acerca de la cantidad y calidad de las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

La estrategia propuesta es pertinente; se podría complementar con información sobre el acceso a la oferta institucional para ellas. Ver recomendación 41 cap. 7.

FA.10. Desarrollo de un programa interinstitucional de capacitación para operadores que participan en la investigación, juzgamiento, sanción y defensa de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.

El programa está en funcionamiento con la participación de todas las escuelas. El reto es que se vuelva autosostenible.

FA.11. Definir procesos y procedimientos de atención para víctimas de todo tipo de delitos, en los casos en que estos no existan aún, y en los que ya se encuentren construidos, procurar su armonización en aras de brindar el mismo tratamiento a todas las víctimas.

Esta estrategia, al igual que su problema asociado debe aclararse. Según la identificación del problema deberá ser la estrategia. Si se trata es de promover igual acceso a la reparación a todo tipo de víctimas, independientemente del delito o independientemente del actor. Ver recomendación 45 a 47 cap. 7.

FA.12. Implementación de un enfoque diferencial en las etapas de investigación, juzgamiento, sanción y reparación a víctimas.

Ver recomendación 42 cap. 7.

FA.13. Concertación e implementación de estrategias que garanticen la coordinación interinstitucional para la prestación de los servicios de atención y protección a víctimas y testigos.

Ver recomendación 40 cap. 7.

Se puede concluir del análisis realizado que el documento de “Lineamientos generales para la sostenibilidad de la Política de Lucha contra la Impunidad” constituye una guía y una orientación claras para articular el trabajo de las entidades en la dirección de dar largo


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aliento a la Política, y contempla los problemas más relevantes y las estrategias pertinentes para su superación, sin perjuicio de que se complementen como se señaló en párrafos anteriores.

De todo el análisis sobre la sostenibilidad de la Política contenido en este acápite, es posible señalar que para dicha sostenibilidad se cuenta con recursos del Presupuesto General de la Nación y disposición de contribuir de algunos cooperantes internacionales, niveles variables de apropiación en el interior de las entidades y en buena parte de los casos más ligados a los individuos que a la adopción institucional de la Política, y unos lineamientos fundamentales para la articulación del trabajo.

Por otra parte, se cuenta también con la instancia de coordinación, el GTA, para sacar adelante estas materias. Esta instancia, como se observó en la evaluación de la coordinación interinstitucional, dispone de las competencias, herramientas y experiencia necesarias para impulsar las estrategias que se establezcan.


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7. C O N C L U S I O N E S Y R E C O M E N D A C I O N E S

En este capítulo se presentan, en primer lugar, las principales conclusiones de la consultoría teniendo en cuenta los resultados de la evaluación de gestión, de resultados y la prueba piloto del índice de impunidad procesal propuesta para evaluar el impacto, así como de los análisis realizados de la pertinencia y sostenibilidad de la Política. En segundo lugar, se exponen las recomendaciones con el ánimo de contribuir al mejoramiento en el futuro de las intervenciones a favor de la investigación, juzgamiento y sanción de la violación de los derechos humanos.

7.1. CONCLUSIONES

Las conclusiones que se presentan a continuación sintetizan las observaciones realizadas por la consultoría en el desarrollo de las evaluaciones y análisis que conforman el presente Informe, y se agrupan de acuerdo con los elementos que se quieren destacar:

1. La Política de Lucha contra la Impunidad en casos de violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH cumple con los elementos que caracterizan una política pública:

• Fue expedida formalmente, mediante un Documento Conpes.

• Es una política de Estado, en tanto abarca lineamientos y acciones que vinculan a entidades del sistema judicial, pero también de las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público.

• Fue concertada entre las entidades con responsabilidades en la materia y con el acompañamiento de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos53

• Instituye la coordinación interinstitucional como guía y herramienta fundamental para su implementación, bajo el marco de la colaboración armónica de los poderes públicos.

.

• Establece, a partir de la identificación de problemas, general y específicos, un marco de planeación que comprende la definición de objetivos general y específicos y de las estrategias y los proyectos orientados a lograrlos.

• Define unos recursos para su implementación en un marco temporal instituido.

53 Es preciso mencionar que en el proceso de formación de la Política no hicieron parte organizaciones sociales y, en ese sentido, faltó este requisito entre los que caracterizan ser una política pública.


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• Establece los niveles, responsables y herramientas generales para su seguimiento y evaluación.

2. En su diseño, la Política contempló fundamentalmente el fortalecimiento institucional de las instancias de investigación, juzgamiento y sanción de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario como objetivo principal para luchar contra la impunidad. Con este fin estableció la realización de proyectos en cuatro ejes estratégicos —desarrollo institucional, fortalecimiento de los recursos, fundamentalmente los recursos humanos, atención a víctimas y condiciones operativas—. Uno de ellos, el de atención a víctimas, que en el diseño original tenía un alcance limitado, terminó en la práctica cobrando relevancia para enfrentar el reto de promover el reconocimiento y la participación de las víctimas, fundamentalmente en el marco de Justicia y Paz. En este aspecto se dieron los principales vínculos entre las dos políticas públicas, Lucha contra la Impunidad y Justicia y Paz.

3. Los cuatro años de ejecución de la Política contenida en el Documento Conpes 3411 demuestran que la lucha contra la impunidad en casos de violaciones de derechos humanos debe ser tarea del conjunto del Estado: con las leyes que expide el Congreso, generalmente a iniciativa del Ejecutivo, con la gestión administrativa de los entes gubernamentales responsables, con las investigaciones oportunas y veraces de los fiscales, los fallos de los jueces, las investigaciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación y el apoyo a las víctimas por parte de la Defensoría del Pueblo.

4. La cooperación internacional ha acompañado y apoyado el proceso con respeto a los procesos de decisión internos de la Política, en un tema que, como el de la impunidad en materia de violaciones de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, es de alta sensibilidad. Por su parte, la implementación de la Política también ha permitido mostrar a la cooperación que el Estado puede hacer buen uso de los recursos y realizar esfuerzos interinstitucionales importantes.

5. Al cabo de estos cuatro años, las entidades comprometidas lograron un aprendizaje sobre los éxitos y obstáculos en las tareas necesarias para disminuir la impunidad en casos de violaciones de Derechos Humanos, lo cual tiene que ser valorado como un resultado concreto de la Política.

6. El grado de apropiación de la Política en las distintas entidades es diverso, tanto en el tiempo, como en los niveles de jerarquía, así como en el grado de conocimiento de los beneficios de la misma. En la Fiscalía General de la Nación y en la Procuraduría General de la Nación, por ejemplo, los fiscales, procuradores y los investigadores asocian la Política de manera preferente con la disponibilidad de


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recursos para sus comisiones de investigación, y dejando en un lugar secundario otros componentes cuyos beneficios están más concentrados en unidades de gestión específica en cada entidad.

7. El grado de apropiación también ha dependido del nivel de compromiso de las cabezas de las entidades con el tema, más que de una real institucionalización de la Política. De ahí que los cambios en las entidades lleguen a impactar la implementación de la Política.

Así, en la Procuraduría General de la Nación, en el año 2008, no se utilizaron los recursos apropiados. Posteriormente, en la entidad se entendió la necesidad de participar en ese esquema interinstitucional en búsqueda de un objetivo común como es la reducción de la impunidad, disciplinaria en este caso y se hizo evidente un aumento en la ejecución de recursos. No obstante, los cambios en la estructura de la entidad, a raíz del cambio de Procurador General de la Nación, que se reflejan en la asignación de nuevos interlocutores durante el último año, han afectado el ritmo y que había logrado adquirir la Política en esa entidad y el compromiso que se requiere para abordar los desafíos en esta temática.

8. En la Fiscalía, la interinidad ha afectado la continuidad de algunas actividades de la Política, como el fortalecimiento de las unidades regionales de asuntos humanitarios; de otro lado se han presentado cambios a nivel de directivas que no han impulsado intereses de la Política como se refleja en el estancamiento del fortalecimiento de las regionales en la materia, que puede incidir negativamente en aspectos tales como la práctica de las pruebas y la congestión de casos en el nivel central.

9. La Ley de Justicia y Paz y la Política de Lucha contra la impunidad constituyen dos grandes esfuerzos del Estado colombiano para combatir la impunidad en casos de graves violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH, cada uno con sus propios ámbitos de actuación, métodos y escenarios, que se han integrado en la marcha más que desde una armonización conceptual e institucional previa. Esas dinámicas se han encontrado fundamentalmente en el tema de víctimas y con contactos esporádicos en otros componentes.

Gestión presupuestal

10. La Política movilizó una importante cantidad de recursos. Los recursos apropiados, tanto de Presupuesto General de la Nación como de cooperación internacional, fueron cercanos al 90% de lo estipulado en el Conpes 3411 de 2006. La diferencia se debió fundamentalmente a que se obtuvieron menos recursos de cooperación de los estimados.


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11. El porcentaje de apropiación del PGN (63,68%) es superior a lo previsto en el Conpes (55,7%). Esto revela el cumplimiento de la Rama Ejecutiva en el monto asignado de recursos, aun cuando se presentaron retrasos en su desembolso, especialmente en el año 2007.

12. Se encuentra que el eje con mayor cantidad de recursos, que concentra el 41,22% de los apropiados, es el de atención a víctimas y testigos54

13. Lo anterior revela cómo la Política, en cuyos inicios no se conocía aún la magnitud de víctimas que se iba a presentar con la implementación de la Ley de Justicia y Paz, en esos momentos en revisión de constitucionalidad, terminó reorientándose hacia la primacía de este eje para atender las exigencias de esta problemática. Esto también se refleja en que la Defensoría del Pueblo, responsable de buena parte de las acciones establecidas por la Política a favor de las víctimas, sea la entidad que mayor proporción de recursos recibió (35,93%).

, seguido por el de condiciones operativas para la investigación, juzgamiento y sanción, que concentra el 35,17% de los recursos de la Política. Le siguen en orden de importancia en la apropiación de recursos eje de gestión de recursos, especialmente desarrollo de recursos humanos, que apropia el 13,57% y el eje de desarrollo institucional y organizacional que apropia el 10,04% de los recursos.

14. El porcentaje de ejecución de los recursos de la Política presentó variaciones entre las entidades responsables. En lo que corresponde al Presupuesto General de la Nación, la entidad que mayores niveles de ejecución alcanzó fue el Consejo Superior de la Judicatura, seguido del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, mientras que la Procuraduría General de la Nación tuvo el menor porcentaje de ejecución.

15. En cuanto al monto de los recursos del PGN ejecutados por las entidades, en su orden, fueron: la Defensoría del Pueblo ejecutó $ 6.314.037.144; la Fiscalía $ 6.161.377.794,00; el Consejo Superior de la Judicatura $ 1.612.120.988, la Procuraduría ejecutó $ 1.962.503.935,00; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario alcanzó una ejecución de $ 1.301.071.000,00 y el VPR-PLCI ejecutó $ 82.607.000.

16. La ejecución de los recursos de la Política presentó obstáculos tales como: i) apropiación tardía de recursos en 2007, ii) confusión en algunas entidades sobre la destinación especifica de los recursos cuando ya hacían parte de sus presupuestos, como fue el caso de la Procuraduría en el 2008 y iii) retrasos en

54 El eje de atención a víctimas y testigos ocupa el primer lugar de apropiación presupuestal debido a la fusión entre el Proyecto 5 y el Proyecto 16.


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definiciones políticas frente a proyectos de elevado costo, como el de modelo de solución de interoperabilidad en el 2009.

17. El eje de gestión de recursos ha tenido el mayor porcentaje de ejecución (91,5%), seguido por el eje de condiciones operativas específicas para la investigación, juzgamiento y sanción (86,95%), En tercer lugar está el eje de víctimas, que ha logrado ejecutar el 73,02% de sus recursos. Por último se encuentra el eje de desarrollo institucional y organizacional, con una ejecución del 53,46%.

18. Aun en años en los cuales se lograron superar obstáculos ajenos a la gestión de las entidades mismas, como ocurrió en el 2009, no se obtuvo una ejecución mayor al 82%.

19. Que no se haya dado una ejecución presupuestal promedio más alta, tanto en recursos del Presupuesto General de la Nación como de la cooperación internacional, es una señal de que la falta de disponibilidad de recursos no es necesariamente el factor determinante, o por lo menos no el único, para investigar, juzgar y sancionar violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH. Otros factores, tales como coordinación interinstitucional, grado de apropiación de las entidades de las bondades de la Política, gestión interna de las mismas, liderazgos en esos ámbitos internos, pueden ser tan incidentes como la disponibilidad de recursos. Esta situación por lo menos cuestiona el recurrente argumento en algunos escenarios según el cual no hay recursos para luchar contra la impunidad en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH.

Gestión de cronogramas

20. En el año 2007, se da inicio a la ejecución de la Política, dado que la apropiación de recursos se dio efectivamente a partir del segundo semestre, hecho que afectó el grado de cumplimiento de los cronogramas de los proyectos.

Otro de los factores que condujo al retraso en los cronogramas, obedece a la reformulación de la que fueron objeto varios proyectos, en unos casos para superar problemas originales de diseño y en otros para adaptar la Política a las necesidades cambiantes del entorno. No obstante, es preciso señalar que una vez efectuada la reformulación, los proyectos se desarrollaron de acuerdo a los plazos previstos a partir de la reformulación.

21. A pesar de lo anterior, los hitos contemplados en la Política, es decir, sus metas intermedias, se cumplieron en su mayoría durante el tiempo previsto de ejecución de la Política, si bien algunos de ellos con retraso.


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Coordinación institucional

22. Una de las fortalezas de la Política fue el grado de coordinación interinstitucional alcanzado en el seno del Grupo de Trabajo Ampliado y el liderazgo del Proyecto de Lucha contra la impunidad en la implementación de la Política. Considerada como un medio para lograr otros resultados, la articulación terminó siendo un producto en sí misma, y en una perspectiva de continuidad de la Política constituye un activo muy importante que es necesario preservar.

23. El GTA tiene sus funciones definidas, cuenta con un marco general de actuación, estratégico y operativo, se reúne con la periodicidad prevista, está integrado por todas las entidades pertinentes, las delegaciones están establecidas y han permanecido por periodos razonables de tiempo, y ha impulsado la mayoría de las recomendaciones contenidas en los informes de seguimiento de la Política.

24. El Proyecto de Lucha contra Impunidad ha sido motor de la aplicación de la Política, desde su papel en la Secretaría Técnica del GTA, a través del estricto desarrollo de la estrategia de seguimiento y de la promoción de iniciativas y el impulso al acercamiento de entidades para que trabajen conjuntamente a favor de los objetivos previstos en la Política. Si hubiera que usar una frase para describir cómo fue la coordinación de la Política esa sería: “todo lo que había que hacer, se hizo”.

25. Se definieron y se implementaron todos los instrumentos y las responsabilidades para el seguimiento de la Política. No se estableció, sin embargo, una medición de la impunidad, objetivo último de la misma. Si se toma en cuenta que el esfuerzo general de Política, de fortalecimiento institucional, se realiza para confrontar la impunidad en violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH, establecer un instrumento para medirla en distintos momentos del tiempo es no solo conveniente sino indispensable para el seguimiento en el tiempo y la valoración de los impactos de la intervención estatal.

Realización de los proyectos

26. Se han realizado o están en realización la gran mayoría de los proyectos establecidos en la Política. De los 22 proyectos de la Política, 20 (91%) se han llevado a cabo o se encuentran en ejecución, superando obstáculos de diversa índole (retrasos en la apropiación presupuestal en los inicios de la implementación de la Política, cambios en los marcos legales, armonización con dinámicas institucionales, diversidad de enfoques derivados de la diversidad de competencias, entre otros).


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27. El nivel de realización de los proyectos es alto. Del total de proyectos, quince proyectos (68,2%) se están ejecutando normalmente, algunos de los cuales concluyeron las actividades inicialmente previstas y se les ha dado continuidad profundizando sus acciones; cinco proyectos (22,7%) se encuentran en curso con retrasos, y dos proyectos (9,1%) no se han iniciado.

28. El nivel de obtención de los productos previstos en los proyectos es alto. Los proyectos contemplaron, en total, la realización de 101 productos. De ellos, 75 (74,26%) han sido terminados, 14 (13,86%) están en curso, y 12 (11,88%) no se han iniciado. Se puede apreciar el alto porcentaje de productos concluidos.

29. Se desarrollaron proyectos en procura de lograr todos los 17 objetivos específicos de la Política.

RESULTADOS DE LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS POR EJE ESTRATÉGICO

30. Los niveles de cumplimiento de los objetivos específicos de la Política fueron diversos. De los 17 objetivos específicos, en cuatro de ellos no se contó con información suficiente para evaluar su cumplimiento, 4 objetivos presentan un cumplimiento excelente, 3 muestran un cumplimiento satisfactorio, mientras que en 4 objetivos el cumplimiento ha sido apenas aceptable y en 2 es deficiente.

Eje estratégico 1. Desarrollo institucional y organizacional

31. El objetivo de garantizar que todos los casos de violación de derechos humanos e infracciones al DIH fueran conocidos por la justicia ordinaria ha tenido un alto nivel de cumplimiento. Su logro dependía de diferentes instancias judiciales. Tanto el Consejo Superior de la Judicatura, como la Fiscalía, la Justicia Penal Militar y hasta el propio Ministerio Público podían intervenir en los distintos procesos para lograr el objetivo, cada uno desde su propia perspectiva. En la práctica, lo que hizo la Política fue brindar elementos de juicio y escenarios de concertación para que la jurisprudencia se decantara y el objetivo se fuera logrando paulatinamente, por lo menos en cuanto a la claridad de los roles de cada actor, sin afectar el derecho de defensa de los implicados. Hoy se cuenta con las directrices de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, tanto por parte de la Fiscalía como por parte de la Justicia Penal Militar, cuando se traba un conflicto, y también se tiene claridad sobre la manera como el Consejo Superior de la Judicatura lo define. Es de destacar que el tiempo promedio de resolución de conflictos de competencia se ha reducido de un año a 45 días.

32. La capacitación en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario de los distintos operadores judiciales y del Ministerio Público es uno de los objetivos específicos de la Política logrados. La adopción de los


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módulos de capacitación en los currículos de las distintas entidades involucradas es uno de los activos más interesantes que deja la implementación de la Política hacia el futuro, para aumentar la cobertura y para suplir las necesidades de capacitación ante los cambios de funcionarios que se presentan.

33. Se ha cumplido el objetivo de contar con un mejor sistema de información para hacer seguimiento al cumplimiento de las penas y las medidas de seguridad de las personas involucradas en casos de violaciones a Derechos Humanos e infracciones al DIH, si bien no es un resultado de la Política sino del desarrollo de las funciones misionales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Se menciona porque dicho sistema ha permitido el seguimiento del cumplimiento de las penas, tarea a la cual debe estar atenta cualquier política en estos temas. Se recomienda acompañar dicho seguimiento con un sistema de monitoreo de la efectividad de la pena o medida de aseguramiento de quienes están detenidos en establecimientos militares o policiales, dada su condición de miembros de la Fuerza Pública.

34. No se cuenta con información suficiente para determinar el nivel de cumplimiento del objetivo de proveer esquemas de protección a los funcionarios encargados de la investigación y sanción, por cuanto a la par que el levantamiento de los mapas de riesgo se hace para el 100% de los solicitantes, la cobertura de la protección es del 40%, pero no se conoce si todas las personas con nivel de riesgo deben ingresar al programa de protección. El riesgo, tal y como se desprende del Taller Delphos realizado, fue identificado como una de las variables determinantes para que una investigación no prospere. Por otro lado, en el seguimiento a los proyectos y las entrevistas llevadas a cabo se puso en evidencia que existe dispersión y desarticulación de esfuerzos en materia de protección, lo cual ha tratado de ser subsanado a través de un proyecto de ley para la creación de un Sistema Nacional de Protección, que sea integral, sostenible y efectivo en cuanto a la identificación del riesgo de los fiscales y jueces encargados de adelantar investigaciones y juicios por violación de Derechos Humanos e infracciones al DIH, así como de los sujetos procesales intervinientes (víctimas y testigos). Ese proyecto, sin embargo, se encuentra estancado.

EJE ESTRATÉGICO 2. GESTIÓN DE RECURSOS, ESPECIALMENTE DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS

35. Se han empezado a desarrollar modelos en la vía de alcanzar el objetivo específico de asegurar que la planificación y aplicación de los recursos humanos, físicos y financieros permita impulsar los procesos de investigación tanto en Fiscalía como en Procuraduría. Se requiere la implementación de los mismos.


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36. El objetivo de asegurar la continuidad de los procesos de investigación, a través de la estabilidad de fiscales, personal de policía judicial y jueces ha tenido dificultades para su cumplimiento. En la Fiscalía estuvo sometido a las vicisitudes de implementación de la carrera y atado más a las necesidades de la Fiscalía que a las propias necesidades de la Política. De hecho, las dificultades de implementación que incluso implicó la intervención de la Corte Suprema de Justicia, terminaron afectando la estabilidad de los fiscales de la Unidad de DDHH y DIH. Que la carrera no se hubiera podido implementar para los miembros del Cuerpo Técnico de Investigaciones durante el periodo de ejecución de la Política, también da cuenta del incumplimiento de este objetivo.

De manera adicional, no necesariamente los requisitos establecidos para los fiscales en el concurso de ingreso a carrera son los adecuados para ser fiscal de la Unidad de DDHH, tanto en términos de requisitos académicos como de experiencia, competencias y capacidades particulares.

En atención a los resultados del concurso de carrera, se pudo establecer que hubo fiscales de la unidad con amplia experiencia que tuvieron que retirarse55

En cuanto a los jueces penales especializados cabe señalar que su continuidad se vio beneficiada con la dinámica de carrera judicial, cuya aplicación se inició con anterioridad a la Política.

, que algunos otros habían sido trasladados cuando se creó la fiscalía de Justicia y Paz, y que no se han tomado las debidas precauciones para asegurar la estabilidad en la Unidad e incluso en los procesos. Lo que se quiere destacar es que la estrategia de adopción de carrera no basta para asegurar una estabilidad de los funcionarios en la Unidad y también al frente de los procesos.

37. Los problemas en la implementación de la carrera fiscal terminaron afectando el cumplimiento del objetivo de la evaluación del desempeño con base en criterios de calidad y relevancia de actividad y producto. Una vez pueda realizarse dicha evaluación de desempeño, según proyecciones en el 2011, podrá obtenerse información que oriente sobre los perfiles y la calidad del trabajo de los fiscales de la unidad, tanto en términos de su formación como de su experiencia específica para el tipo de investigaciones que se adelantan en ella.

38. El objetivo de que todos los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH sean conocidos por las instancias pertinentes de la Fiscalía ha tenido dificultades para su cumplimiento. Dichas dificultades están ligadas al hecho de que la instancia pertinente por excelencia sea la Unidad de DDHH y DIH, por cuanto ha

55 En una de las entrevistas realizadas por la consultoría, se aseveró que al 1° de marzo habían salido 13 fiscales de la Unidad para que ingresaran los que ganaron el concurso de la carrera fiscal, y se esperaba la salida de 15 más.


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sufrido un incremento desmesurado de procesos, sin estar acompañado de un incremento proporcional de fiscales e investigadores, con grave afectación a la carga laboral y en consecuencia a la propia capacidad de los fiscales para adelantar las investigaciones. Casi puede decirse que la Unidad ha sido víctima de la percepción de éxito que de ella se tiene, en tanto distintos actores de la comunidad de Derechos humanos Humanos aspiran a que los casos de su interés sean trasladados a la unidad.

Al tiempo con lo anterior, no se han acogido recomendaciones explícitas de la Política orientadas al fortalecimiento de la capacidad investigativa en las regiones, lo cual afecta el desarrollo de todas las investigaciones, aun las que se trasladen posteriormente a la unidad, dado que son las seccionales las que realizan los trabajos investigativos iniciales, incluido la práctica de las pruebas en el lugar de los hechos. Si bien se trabajó en la clarificación de los criterios para la asignación de casos a la unidad, lo que resta por analizar es la conveniencia de centralizar todos los casos de este tipo, por un lado, y, por el otro, vale la pena reflexionar sobre el carácter mismo que debe tener la unidad para favorecer la efectividad de las investigaciones de violaciones de DDHH e infracciones al DIH.

Se plantea la pregunta sobre si debe asumir, como lo ha venido haciendo un carácter especializado, o si debe configurarse, según su condición original, como una unidad élite con la capacidad de realizar y posteriormente difundir para su réplica investigaciones sobre casos paradigmáticos en unidades especializadas a nivel regional, del tipo de las unidades para asuntos humanitarios. Cabe destacar que el aumento desmesurado de casos en la unidad terminó afectando uno de los objetivos generales de la Política, cual es definir la carga laboral adecuada para las investigaciones en estos casos.

A pesar de los esfuerzos hechos desde la Política, el proceso de robustecimiento de las unidades regionales humanitarias se estancó en el actual periodo de interinidad en la Fiscalía General de la Nación y mientras toda la experticia en investigación de Derechos Humanos no se irradie a las regiones, es posible que la sola unidad no esté en capacidad de absorber toda la carga procesal, especialmente de los casos nuevos.

La adopción de la Ley 906, de conformidad con la opinión de los fiscales, también ha afectado el trabajo de la Unidad de DDHH y DIH; al hacer más rigurosos los términos de las etapas procesales se han presentado inconvenientes para alcanzar logros efectivos en las investigaciones. Esta consultoría escuchó la queja recurrente en relación con el efecto negativo de la ley en casos de derechos humanos. Entre las cosas que señalan los fiscales, se menciona que la ley es útil para delitos de flagrancia, en los cuales el fiscal no necesita tantos elementos para llevar el caso a


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la audiencia de imputación, mientras que en casos de no flagrancia, como generalmente lo son las violaciones y las infracciones, la exigencia de prueba es muy alta para llevar el caso a la audiencia de imputación, y los fiscales temen que se les “caiga” y se retrasan a la espera de contar con todos los elementos, a riesgo del vencimiento de los términos.

39. No se ha logrado aun el objetivo de contar con información de calidad y oportuna sobre las características del estado de los procesos penales y disciplinarios por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Si bien se llegó a acuerdos importantes en relación con el diseño de un modelo de solución de interoperabilidad que permitieron trascender obstáculos que habían sido insuperables durante años, y se logró la construcción de mapas semánticos para el entendimiento del tema misional en cada una de las entidades, no ha sido posible la definición de una instancia administradora para continuar con el proceso de implementación del modelo. Contrasta el nivel de recursos comprometidos, los esfuerzos de cooperación interinstitucional y la importancia del tema, con el estancamiento presentado en el cumplimiento de este objetivo. La falta de definición de un administrador del sistema de interoperabilidad refleja las tensiones institucionales respecto del manejo de la información y la reserva que tienen las entidades de asumir la responsabilidad por la gestión de la herramienta, tanto en términos de costo como de compromiso.

Esas deficiencias en la información afectan inclusive el seguimiento de las acciones a favor de investigaciones en el tema. En desarrollo de esta consultoría, no se contó con información suficiente para medir todos los indicadores de la línea de base de la Política. Dicha batería de indicadores tuvo un proceso de validación con todas las entidades y su selección comprendía el compromiso de obtener la información para el cálculo. Tampoco fue posible calcular un índice de impunidad procesal para una muestra representativa de casos, ni probar variables explicativas, en el marco de un modelo de causalidad, del éxito de una investigación, debido a carencias en la información disponible.

Uno de los factores explicativos de las dificultades en el suministro de información, en el caso de la Procuraduría, se encuentra en la expedición de la Resolución 139 de 2010 que crea nuevos mecanismos para el suministro de información. Esta resolución pretende tener un inventario de los casos de violaciones a los DDHH, su estado y el funcionario a cargo de su investigación; por lo anterior la solicitud de información relacionada con los casos de impulso debía ser objeto de validación por los nuevos mecanismos.


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Es preciso, que diferentes entidades incorporen como elemento fundamental de su cultura institucional el manejo de información que les permita una evaluación tanto de gestión como de resultados.

40. El nivel de cumplimiento del objetivo de asegurar que la definición operativa de funciones y perfiles de fiscales, técnicos, secretarios y personal de policía judicial corresponda a las exigencias de la investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH ha sido apenas aceptable. Si bien se han realizado acciones para la definición de funciones en algunas de las entidades involucradas, se hicieron estimaciones sobre el número adecuado de fiscales e investigadores, y se ha hecho seguimiento al nivel profesional de los operadores judiciales, la definición de perfiles de fiscales, investigadores del CTI y de jueces penales especializados, que era parte de uno de los objetivos de la Política, no se ha llevado a cabo. De los resultados del Taller Delphos de expertos realizado por esta consultoría, así como de entrevistas llevadas a cabo, se destaca que la falta de un perfil adecuado del operador judicial afecta en gran medida el desarrollo de las investigaciones.

41. La alta carga laboral de los fiscales, la insuficiencia de investigadores, la falta de definición de un perfil adecuado de fiscales, unido a la carencia de una metodología estandarizada que oriente las investigaciones penales en estos casos, son los principales elementos identificados que afectan el avance de los procesos penales en casos de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones del DIH.

EJE ESTRATÉGICO 3. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS

42. En el componente de víctimas se observa que a pesar de que en la Política se adoptó una definición de impunidad que incluye entre sus elementos constitutivos la falta de reparación de las víctimas, esto no se vio reflejado en el diseño de la misma que previó unos alcances limitados a la atención de este componente, además de no tenerse al momento de su formulación conocimiento sobre la dimensión de la problemática por enfrentar en este campo. En efecto la Política se enfocó en la orientación, asistencia y atención legal, psicosocial y económica para las víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en condiciones de incapacidad económica o social.

43. En su desarrollo, la Política brindó una buena respuesta a las necesidades detectadas en las materias anteriormente mencionadas, que se tradujo en la incorporación de nuevos componentes al proyecto de atención integral a víctimas, a un fortalecimiento de la oferta institucional para las mismas y en un traslado de recursos importantes para apoyar ese proceso, fundamentalmente en el marco de Justicia y Paz, y que ha beneficiado a más de 66.000 víctimas.


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44. Se diseñó un modelo de arquitectura institucional para la prestación de servicios de asistencia a víctimas y testigos, que ha servido para que a través de las instancias interinstitucionales a nivel departamental, se promueva la coordinación interinstitucional y la concertación e implementación de planes de acción dirigidos a la atención y protección a víctimas. Sin embargo, del seguimiento del proyecto respectivo en la Política y de la realización de entrevistas, se observa que persisten problemas de coordinación interinstitucional en las regiones para la debida atención a las víctimas así como de recursos para la realización de cierto tipo de actividades de alto impacto en las víctimas.

45. También se registran acciones de inicio de una estrategia de comunicaciones internas y externas dirigida a víctimas, operadores y presuntos responsables, al igual que la transmisión satelital de diligencias a salas de víctimas de justicia y paz, para garantizar el acceso de las víctimas a las versiones.

46. Se advierte, que la atención de las víctimas de los procesos de la Unidad de DDHH y DIH ha tenido un rezago frente a las de Justicia y Paz. Afortunadamente, este vacío se empezó a compensar en este año con la identificación y caracterización de las víctimas de los casos de conocimiento de la Unidad de DH y DIH que servirá de base para desarrollar una estrategia de reconocimiento, participación y reparación de las mismas. Como resultado de esta iniciativa se han analizado 301 casos de homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado, logrando la identificación de 2.976 víctimas.

47. Los esfuerzos de protección a las víctimas, testigos e intervinientes en los procesos penales y disciplinarios presentan buenos resultados en materia de realización de estudios de riesgo, no así en términos de porcentaje de personas con nivel de riesgo protegidas, aun cuando no se conoce cuántas de ellas requieren ingresar al programa de protección del que da cuenta el indicador disponible. Debe destacarse el proyecto de ley del Sistema Nacional de Protección como resultado de la coordinación interinstitucional de la Política para hacer frente al hecho de la ausencia de una política pública de seguridad personal y protección integral. El proyecto se encuentra desde hace un buen tiempo en el Viceministerio de Justicia para su estudio, y valdría la pena impulsar su trámite.

EJE 4. CONDICIONES OPERATIVAS ESPECÍFICAS PARA LA INVESTIGACIÓN Y LA SANCIÓN

48. El cumplimiento de la programación de diligencias y actividades de investigación y sanción en los casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, otro de los objetivos específicos de la Política, tiene un nivel aceptable. Se presentaron dificultades en el diseño inicial de algunos de los proyectos orientados a este


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propósito y las reformulaciones han permitido trabajar en su consecución, aún cuando tienen alcances variados.

a. El número de audiencias virtuales realizadas en desarrollo y con recursos de la Política es una buena señal de cómo un recurso tecnológico puede contribuir al avance de los procesos. Este es uno de los proyectos que es necesario reforzar y ampliar su cobertura.

b. El trabajo iniciado para lograr la descongestión de investigaciones disciplinarias por homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado en brigadas del Ejército priorizadas, también es un esfuerzo que merece ser profundizado.

c. La dotación de siete unidades móviles y kits de criminalística para la recolección de material probatorio fue un aporte tangible a las investigaciones por violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, aún cuando no se conoce su alcance en materia de mejorar la efectividad de la ejecución de las órdenes de captura, objetivo específico al cual apuntaba.

49. Cabe desatacar que los esfuerzos estatales en materia de orientación a las víctimas, en el marco de Justicia y Paz, se han acompañado de representación judicial de defensores públicos en los procesos penales a todos los solicitantes.

50. El objetivo de proporcionar garantías de seguridad y condiciones de movilidad suficientes a las comisiones de investigación en casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH ha sido alcanzado satisfactoriamente. Con este fin se han apoyado comisiones de investigación durante todos los años de ejecución de la Política. El proyecto respectivo es uno de los más valorados por los operadores judiciales y disciplinarios en la práctica. Como resultado de dichas comisiones se registran avances procesales importantes en las investigaciones priorizadas.

Resultados generales de la Política

51. La cantidad de casos de conocimiento de las instancias internacionales de derechos humanos no es un indicador sensible en el corto plazo. La disminución de los casos en estas instancias como uno de los resultados esperados de la Política podrá constatarse de mejor manera en el futuro próximo, bajo el entendido de que una adecuada investigación, juzgamiento y sanción de los responsables, así como reparación a las víctimas en los casos de violaciones a los Derechos Humanos puede contribuir a que sea inoficioso acudir ante las instancias internacionales en procura de justicia, en tanto dichas instancias son subsidiarias a las internas.


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52. Uno de los temas más críticos ha sido el aumento de la carga laboral de los fiscales de la Unidad de DDHH y DIH de la Fiscalía, que prácticamente se duplicó entre el 2008 y el 2009, contrarrestando otros resultados obtenidos como el aumento de la planta de fiscales. Es necesario retomar el criterio de racionalización de los procesos asignados a la UNDH para permitir que haya un mejor desempeño.

53. En el periodo 2008 a 2009, en la Fiscalía se registran avances procesales, reflejados en aumentos en las aperturas de instrucción, el número de personas vinculadas, las medidas de aseguramiento, las resoluciones de calificación del sumario, formulaciones de imputación, audiencias de formulación de acusación, audiencias de juicio.

54. En la Procuraduría, se pueden apreciar avances en los procesos que se reflejan en que el porcentaje de investigaciones disciplinarias en las cuales se formuló pliego de cargos ha venido aumentando consistentemente desde el año 2006. Por otro lado, según las definiciones de los indicadores de la Política, mientras que la eficacia en la valoración de asuntos disminuyó, la eficacia de la resolución de casos aumentó en el periodo de implementación de la Política56

55. La creación de subunidades de fiscales especializadas en casos de homicidios a sindicalistas, indígenas y homicidios presuntamente cometidos por agentes del Estado ha sido una experiencia positiva que debería servir de referencia para futuros procesos de asignación de recursos y funciones en el interior de la Unidad de DDHH y DIH.

.

56. En el conjunto de la Política llama la atención el impulso especial que se dio a los casos de homicidios de sindicalistas en los que hubo resultados positivos destacables. 287 sentencias condenatorias, 392 personas condenadas, son resultados de la Política que es necesario destacar y que dan cuenta de que un interés específico por agilizar investigaciones obtiene resultados concretos.

57. La designación de tres jueces penales especializados para el conocimiento de los casos de crímenes contra sindicalistas ha sido una experiencia muy exitosa en la lucha contra la impunidad, que ha permitido la agilización de los juicios.

58. En desarrollo de la Política, más allá de las orientaciones presentadas en los módulos de capacitación desarrollados por las escuelas de formación y la Universidad del Rosario, no se diseñaron acciones para incorporar a nivel institucional metodologías específicas de investigación penal de las violaciones a

56 Se está haciendo referencia a los resultados de los indicadores Poli 03A y Poli 03B de la línea de base de la política, cuyo cálculo se presenta en el anexo 2 de este Informe.


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los DDHH y las infracciones al DIH. La carencia de una metodología adecuada a la investigación de este tipo de crímenes fue una de las variables identificadas en el Taller Delphos, así como por varias de las personas entrevistadas por la consultoría, como fundamentales para explicar la impunidad en estos casos.

VARIABLES EXPLICATIVAS DE LA IMPUNIDAD

Como se acaba de mencionar, se realizó un Taller Delphos con expertos con el fin de establecer las variables de un modelo de causalidad de la impunidad, tanto en materia penal como disciplinaria. Los hallazgos del taller se resumen a continuación:

59. De las características de una violación a los derechos humanos o infracción al DIH, se constituyen variables explicativas de impunidad en materia penal, en orden descendente de importancia, la región geográfica, el tipo de actores posiblemente involucrados y el tipo de crimen. En lo que hace referencia a factores operacionales y humanos, los expertos consideraron incidentes en la impunidad penal, el perfil del operador judicial y las metodologías específicas de investigación. Sobre los aspectos de entorno, la variable percibida como la más relevante en la impunidad penal fue la carga laboral, seguida por el marco jurídico, el número de fiscales que han estado a cargo del caso y la estabilidad laboral de los operadores judiciales. Los factores de riesgo considerados más incidentes son las amenazas sobre operadores judiciales, víctimas y testigos y la corrupción de operadores judiciales.

60. De las características de una violación a los derechos humanos o infracción al DIH, se constituyen variables explicativas de impunidad en materia disciplinaria el tipo de actores, de falta disciplinaria y de víctima, pero se debe tener en cuenta, en la medida de lo posible, los posibles efectos que la región geográfica y las presiones políticas puedan tener sobre la impunidad de los casos. Entre los factores operacionales y humanos se consideraron los más incidentes en la impunidad disciplinaria la ausencia de metodologías claras de investigación, la falta de recursos logísticos y de investigación y el perfil del operador disciplinario. En relación con los aspectos de entorno, se considera que en el ámbito disciplinario las variables más relevantes son la carga laboral del operador disciplinario y el número de investigadores que han tenido asignado el caso. Finalmente, los factores de riesgo identificados fueron las amenazas, con un elemento adicional, el rango del victimario.

7.2 RECOMENDACIONES


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Las conclusiones anteriores permiten tener un panorama general de aquellos aspectos gruesos que pueden considerarse exitosos, y aquellos otros que han constituido una dificultad, a partir de los cuales se presentan algunas recomendaciones estratégicas de cara a hacer de la Política de lucha contra la impunidad una política de Estado de largo aliento. Estas recomendaciones se dirigen a las entidades que hacen parte del GTA, en desarrollo de los compromisos adquiridos por estas en la Estrategia de Seguimiento de la Política57

1. Dar continuidad al Grupo de Trabajo Ampliado, de tal forma que se aproveche su experiencia, disposición de articulación y dinámica de trabajo. Así mismo, se recomienda a los jefes de las entidades que lo componen que den mayor empoderamiento a sus delegados para que tengan mayor respaldo en la toma de decisiones y mayor capacidad de coordinación en el interior de las entidades en lo que atañe a las acciones de seguimiento e impulso a la implementación de la Política.

.

2. Se recomienda a los representantes en el GTA de las entidades involucradas en la implementación de la Política, promover una mejor difusión y socialización de la misma, de sus proyectos y evolución, en el mayor número de dependencias internas relacionadas con investigación, juzgamiento y sanción por violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Lo anterior, con el fin de mejorar el conocimiento y la apropiación de la Política por parte de los funcionarios de las entidades involucradas, ante la apreciación de insuficiencia en ese aspecto surgida de las entrevistas realizadas por la consultoría.

3. La lucha contra la impunidad en violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH se debe articular a la política criminal del Estado, para procurar el compromiso pleno de todas las instancias concernidas, de tal forma que contrarreste la percepción de que el desenvolvimiento de la Política es una responsabilidad centrada en el Ejecutivo. En tanto, desde el punto de vista del diseño institucional del Estado en materia de lucha contra el crimen en general, el Consejo Superior de Política Criminal es la máxima instancia, se sugiere que este Consejo juegue un papel activo en la definición y promoción de directrices generales en materia de lucha contra la impunidad en este campo. Lo anterior puede gestionarse a través del Ministerio del Interior y de Justicia, el cual hace las veces de la Secretaría técnica del Consejo.

4. Los Lineamientos generales para la sostenibilidad de la Política de Lucha contra la Impunidad, elaborados de manera concertada entre las entidades asociadas a la Política, es una guía que merece ser retomada en su totalidad y actualizada. Con este fin, se sugiere actualizarla, de manera concertada en el seno del GTA, como

57 Cuando se trate de recomendaciones que atañan a una entidad específica de las integrantes del GTA, así se señalará.


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punto de partida para el desarrollo de acciones de mediano alcance a favor de la investigación, juzgamiento y sanción de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH, articuladas en las dos estrategias propuestas en el documento aludido.

5. Se sugiere incluir un eje estratégico específico en relación con la articulación de acciones para la prevención de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH. En efecto, se considera que la experiencia y conocimiento de las dinámicas criminales obtenidas en desarrollo de los procesos judiciales, podría contribuir a prevenir nuevos hechos que aumenten la demanda de justicia, en un sistema ya de por si desbordado. Más adelante se relacionan algunas recomendaciones específicas en este sentido.

Se presentan a continuación las recomendaciones agrupadas en los dos ejes estratégicos propuestos en el documento de Lineamientos Estratégicos. Al final, se agrega el tercer eje estratégico propuesto por la consultoría y su respectiva estrategia.

Eje estratégico 1. Consolidación del fortalecimiento institucional

E1.1. Fortalecimiento de la transmisión, consolidación y análisis de información

6. Se recomienda implementar prontamente el modelo de solución de interoperabilidad escogido, superando inicialmente el escollo de la indefinición de una instancia administradora, con mayor razón cuando han podido subsanarse dificultades técnicas, se han logrado acuerdos interinstitucionales de relevancia en materia conceptual, semántica y operativa, y que inclusive se cuenta con ofertas de cooperación internacional para su puesta en marcha. En esta dirección, se recomienda considerar la posibilidad de hacer una consulta, por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre la entidad o instancia con atribuciones legales para este fin. Inclusive, de ser necesario, se podría pensar en un estudio jurídico para la creación legal de una instancia coordinadora.

7. Se exhorta a la Fiscalía, Procuraduría y Consejo Superior de la Judicatura adoptar la práctica de medir los resultados globales y por etapas en la investigación, juzgamiento y sanción de las violaciones de los Derechos Humanos y las infracciones al DIH, de tal manera que les permita, más allá de dar cuenta de la gestión realizada, objetivamente apreciar los resultados y adoptar las correcciones o los ajustes cuando sean necesarios. Un indicador de impunidad procesal como el diseñado en la consultoría es un ejemplo de un instrumento metodológico práctico para estos fines. Adicionalmente el sistema de información del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario debe estar en capacidad de dar cuenta del estado del


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cumplimiento de las penas de los condenados en los casos seleccionados para el cálculo del índice. El índice se puede aplicar para distintas categorías de casos. En la medida en que se amplíe las categorías a las cuales se aplique el índice, los resultados serán más representativos del impacto de las acciones desarrolladas en la lucha contra la impunidad en violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH.

8. Se recomienda a la Fiscalía, Procuraduría y Consejo Superior de la Judicatura, validar, en un modelo de causalidad estadístico, las variables identificadas como incidentes en la impunidad en materia penal y disciplinaria, consignadas en el capítulo 4 de este informe.

9. En materia de seguimiento de acciones, además de mantener los indicadores establecidos en la línea de base de la Política, se señala la conveniencia de adoptar los nuevos indicadores que se sugieren en la evaluación de resultados contenida en el presente informe.

E1.2. Planeación de recursos humanos

10. Definir un perfil adecuado para fiscales, procuradores e investigadores del CTI de la Fiscalía. Más allá del nivel educativo de los operadores judiciales y disciplinarios es preciso considerar las necesidades en materia de experiencia, actitudes y competencias, es decir, todos los elementos que integran un perfil de cargo, para atender las investigaciones y juicios en casos como los aludidos.

En esta dirección, en la Procuraduría sería necesario llevar a cabo lo propuesto en el Plan de implementación del Modelo de Implementación de la Política pública de Lucha contra la Impunidad que contempla la definición de perfiles para operadores disciplinarios, no solamente teniendo en cuenta requisitos de formación y experiencia, sino además sus competencias organizacionales, esto es, habilidades, actitudes, aptitudes, motivaciones.

En la Fiscalía, como en el caso anterior, es preciso realizar la adecuación del perfil a partir de la realización de un estudio al respecto.

11. Continuar promoviendo el mejoramiento del nivel educativo de fiscales, procuradores y jueces, estimulando la realización de posgrados afines a la actividad que realizan.

12. Fortalecer la capacitación especializada de fiscales, procuradores, investigadores, jueces y agentes del Ministerio Público que tienen participación en procesos penales, mediante una mayor cobertura a nivel regional del programa en la materia que se está desarrollando con todas las escuelas de formación de las


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entidades concernidas, sin desatender las necesidades de capacitación de nuevos funcionarios en el nivel central. Lo anterior teniendo en cuenta los módulos de capacitación diseñados en desarrollo de la Política y la formación en la aplicación del protocolo de identificación de violaciones e infracciones.

13. Desarrollar acciones, complementarias a la adopción de carrera, para asegurar la estabilidad de los fiscales en la Unidad de DH y DIH y para disminuir la frecuencia en la rotación de los procesos entre los fiscales. Para mejorar la estabilidad se recomienda la adopción de una directriz en este sentido del Director Nacional de Fiscalías y para disminuir la rotación establecer lineamientos de distribución de casos por parte del Director de la Unidad.

14. Implementar en la Procuraduría el Plan de implementación del Modelo de Implementación de la Política pública de Lucha contra la Impunidad en lo que atañe a revisión de los manuales de funciones y de procedimientos.

E1.3. Adecuación de la estructura organizacional para la investigación de violaciones de los Derechos Humanos y las infracciones al DIH

15. Se exhorta a la Fiscalía a examinar la estructura organizacional que existe actualmente para atender los casos de violaciones de los Derechos Humanos y el DIH. Sería útil la realización de una revisión autónoma del carácter de la Unidad de DH y DIH, y ponderar las ventajas y desventajas entre una unidad especializada centralizada y una unidad élite de atención de casos paradigmáticos capaz de poner en marcha metodologías exitosas para la investigación en este tipo de casos. La definición del carácter de la unidad, así mismo, se vincula con la necesidad de ponderar cuál es el la justa medida entre la centralización de las investigaciones y el fortalecimiento de la capacidad de las regiones que mejor contribuya a la efectividad de las investigaciones.

16. Bien sea a partir de esta revisión de la estructura o de la continuidad de la existente, hay que asegurar que la carga laboral de la Unidad de DH y DIH sea la adecuada a las complejidades de la investigación de los casos. Con ese fin se debe buscar que el número de fiscales e investigadores en la unidad se ajuste a los estándares ya definidos en desarrollo de la Política, para atender los casos asignados actualmente.

17. En el mismo sentido, se recomienda fortalecer la capacidad de la unidad para administrar y orientar las investigaciones a su cargo, de manera que haya un más eficiente uso de los recursos disponibles. Ello implica la culminación de la implementación y la puesta en marcha del modelo de administración de recursos diseñado en desarrollo de la Política, que permite racionalizar los recursos de


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conformidad con los tipos de casos. También implica la disposición de lineamientos estandarizados de metodologías de investigación, a manera de marco de orientación a las investigaciones, lo cual no está en contravía de la autonomía de los fiscales para la adopción de las decisiones procesales; a ello se volverá a hacer referencia más adelante.

18. Promover la coordinación intrainstitucional entre la Unidad de DH y DIH y el CTI con el fin de facilitar:

- Un mejor entendimiento entre fiscales e investigadores en el desarrollo conjunto de las estrategias investigativas y los programas metodológicos (Ley 906).

- El establecimiento de las necesidades de recursos provenientes de la Política, en particular de movilidad, del CTI en sus labores de investigación de casos de violaciones de los Derechos Humanos.

- La identificación y el debate sobre los pro y los contra de los modelos de asignación de investigadores a los procesos.

19. Se recomienda al Consejo Superior de la Judicatura establecer jueces especializados para el juzgamiento de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH, como se hizo en el caso de los homicidios de sindicalistas, en relación con lo cual hay consenso sobre los beneficios obtenidos.

E1.4. Fortalecimiento regional

Promover el fortalecimiento de las acciones de la Política a nivel regional, a través de:

20. Socializar en las seccionales de la Fiscalía los modelos y métodos diseñados por la Política para la asignación y la reasignación de casos.

21. Fortalecer la capacidad de las unidades regionales de asuntos humanitarios, en materia de recursos humanos, físicos y financieros, tal y como se recomendó en el Segundo Informe de Seguimiento de la Política.

22. Fortalecer las seccionales de la Fiscalía, mediante capacitación de personal y la dotación de recursos logísticos y técnicos, para la realización de las primeras diligencias relacionadas con el recaudo de la prueba en los casos de violaciones e infracciones al DIH.


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23. Fortalecer la capacidad técnica, logística y financiera y de recursos humanos de las procuradurías regionales y provinciales para el desarrollo de las investigaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH.

E1.5. Fortalecimiento de la Protección

Fortalecer las estrategias de protección de operadores jurídicos y de intervinientes en los procesos penales y disciplinarios (víctimas y testigos), a través de:

24. Consolidar un Sistema Nacional de Protección, que sea integral, sostenible y efectivo en cuanto a la identificación del riesgo y la protección de los fiscales y jueces encargados de adelantar investigaciones y juicios por violación de Derechos Humanos e infracciones al DIH, así como de los sujetos procesales intervinientes (víctimas y testigos). Para ello, se recomienda la gestión, aprobación y sanción del proyecto de ley al respecto ya elaborado y concertado con las entidades pertinentes, en relación con lo cual se exhorta al Ministerio del Interior y de Justicia a asumir un papel más activo.

25. Ampliar la cobertura de estudios de riesgo y de medidas de protección a procuradores y defensores públicos.

26. Realizar el proyecto previsto en la Política para la Institucionalización de estrategias de apoyo protectivo de la Fuerza Pública a las actividades de investigación de casos de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH en zonas con problemas de orden público, ante las dificultades de seguridad que se están presentando con algunas comisiones judiciales.

E1.6. Fortalecimiento de la realización de las audiencias virtuales

Fortalecer la estrategia de realización de audiencias virtuales, a través de:

27. Implementar el protocolo de coordinación para la realización de audiencias entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y el Consejo Superior de la Judicatura.

28. Continuar con la dotación y mejoramiento de las herramientas tecnológicas y,

29. Promover una mejor recepción de la herramienta por parte de los jueces.

E1.7. Fortalecimiento del control disciplinario

30. Fortalecer el componente disciplinario en la Fuerza Pública, mediante la profundización de la estrategia de descongestión de los procesos disciplinarios en


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las brigadas, la capacitación a los órganos de control interno disciplinario y la aplicación de las directrices de Procuraduría sobre control preferente en casos de graves violaciones a los Derechos Humanos.

E1.8. Promover la adopción de metodologías apropiadas para la investigación de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH en la Procuraduría

31. En la Procuraduría es preciso continuar con el proceso de adopción de las metodologías de investigaciones disciplinarias ya diseñadas en desarrollo de la Política, lo que incluye concluir la elaboración de los protocolos por tipo de violación e implementarlos.

32. Adoptar formalmente las metodologías diseñadas, para garantizar la continuidad y el fortalecimiento de su aplicación.

33. Impartir capacitación a los funcionarios de las delegadas y direcciones asociadas a la investigación de violaciones e infracciones.

E1.9. Promover la adopción de metodologías apropiadas para la investigación de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH en la Fiscalía General de la Nación

34. En la Fiscalía, se recomienda complementar los enfoques actuales, de investigar los casos uno a uno y con la lógica y las técnicas de los casos ordinarios, lo cual ha mostrado que es un abordaje insuficiente para superar la impunidad en la materia, para acoger lo que la doctrina internacional ha llamado Crímenes de Sistema58 y que de conformidad con las Naciones Unidas implican otra perspectiva de actuación59

58 Estos se caracterizan generalmente porque obedecen a una estrategia que les otorga cierta sistematicidad y generalidad, y supone una división del trabajo entre planificadores y ejecutores de los crímenes, y acuerdos en cuanto a las estrategias para la comisión de estos, por lo cual, la estrategia de investigación no debe concentrarse exclusivamente en el esclarecimiento de cada hecho sino, y especialmente, en la identificación de esas dinámicas que alentaron o permitieron la comisión de las violaciones e infracciones. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Iniciativas de persecución penal. En Judicialización de crímenes de sistema. Estudios de caso y análisis comparativo. Michael Reed, editor. Centro Internacional para la Justicia Transicional, Bogotá, 2008.

.

59 Este organismo señala que hay que tener en cuenta cinco consideraciones a la hora de enfrentar los desafíos de la investigación penal en casos de violación de Derechos Humanos, a saber:

- El proceso de judicialización debe estar respaldado por un compromiso político claro, lo cual se evidencia en la existencia e implementación de la Política.

- Las iniciativas deben estar enmarcadas en una estrategia para encarar los desafíos de un número elevado de casos y un gran número de investigados y procesados, en un contexto de limitación de recursos.

- Las iniciativas de persecución penal deben tener la suficiente capacidad y habilidad técnica para investigar los crímenes entendiendo su complejidad y la necesidad de enfoques especializados.

- El proceso de judicialización debe estar centrado en los derechos de las víctimas, asegurando su efectiva participación en los procesos. Los procesos de Justicia y Paz, son un buen espejo en el cual deben mirarse los procesos por violación de Derechos Humanos e infracciones al DIH que se adelantan por la justicia ordinaria,


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La investigación de crímenes de Sistema supone ciertas estrategias, tales como la identificación de la estructura criminal, en cuanto a sus jerarquías de mando, y en general sus modus operandi, un conocimiento cabal de los contextos socio-históricos en los cuales se cometieron los crímenes, especificando las dinámicas regionales y temporales60

Hacia el futuro, sería útil que la investigación criminal en Colombia de los casos más graves de Derechos Humanos e infracciones al DIH, diera ese salto cualitativo hacia la categoría de crímenes de sistema, tomando como referencia las técnicas de investigación de los tribunales ad hoc para la antigua Yugoslavia y Ruanda, y las técnicas de investigación de la Corte Penal Internacional, ya adoptadas en buena medida por Justicia y Paz. Los esfuerzos de fortalecimiento institucional deben estar orientados a una combinación de las técnicas tradicionales, que siguen siendo válidas, y nuevas ópticas con técnicas innovadoras tomadas del derecho penal internacional.

. Como bien lo señala la Oficina del Alto Comisionado para Derechos Humanos:

En términos prácticos, en la Unidad de DH y DIH, por ejemplo, la adopción de la orientación y las técnicas mencionadas para la investigación de los casos con las características señaladas incluiría la agrupación de investigaciones según el tipo de actor, el tipo de crimen, la región y la época de ocurrencia de los hechos, las características de las víctimas, entre otras, acompañadas de una mirada analítica del contexto. Sería muy útil, en esta dirección, fortalecer el diálogo entre la Unidad de DH y DIH y la Unidad de Justicia y Paz, para el aprovechamiento del los aprendizajes que se han dado en la propia Fiscalía.

35. La adopción de las metodologías aludidas debe responder a claras directrices de la Dirección Nacional de Fiscalías.

36. Estudiar la incidencia de la Ley 906 en el desenvolvimiento de las investigaciones de los derechos humanos, sus escollos y ventajas, para adoptar las directrices de gestión más pertinentes y, a partir de sus resultados, trazar directrices y elementos metodológicos a los fiscales para el abordaje de los casos, inclusive mediante el

tanto en las técnicas de investigación como en el rol que juegan las víctimas, para lo cual deberá reforzarse el componente de los proyectos que ofrecen protección a víctimas y testigos.

- Las iniciativas de persecución penal deben implementarse con una clara comprensión del derecho aplicable, en respeto del debido proceso y con técnicas de gestión eficiente y transparente.

Ibídem. 60 “Las técnicas investigativas para los crímenes de sistema son distintas a las relacionadas con los crímenes ordinarios. El trabajo de los fiscales al investigar y exponer crímenes ordinarios se puede equiparar al trabajo de un director cinematográfico que consiste en describir claramente cómo ocurrió un evento en particular. La función principal del fiscal es contar cómo se realizó un acto criminal específico. … “La investigación del crimen de sistema, bien sea en relación con una serie de actos criminales o con uno solo, requiere una exploración detallada del sistema mismo y no solamente de los resultados que se manifiestan en los crímenes subyacentes que constituyen la llamada base criminal”.


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seguimiento de los resultados del grupo ya creado en el interior de la unidad para investigar los casos en el marco de la ley aludida.

E1.10. Impulso de casos específicos de violación de los Derechos Humanos e infracciones al DIH. Para este fin se recomienda:

37. Revisar, en el seno del GTA, los criterios de priorización de los casos objeto de especial impulso.

38. Continuar apoyando las comisiones de investigación de casos, en la Procuraduría y en la Fiscalía, en coherencia con las necesidades propias de la investigación, y de acuerdo con la priorización de los mismos, mediante la provisión de todos los medios logísticos necesarios para llevarlas a cabo.

Eje estratégico 2. Asistencia integral y protección a víctimas y testigos

E2.1. Fortalecimiento de la capacidad regional para la atención a las víctimas en todos los componentes de dicha atención.

39. Actualizar y concluir el diagnóstico de las debilidades y necesidades institucionales en materia de recursos financieros, logísticos y de personal a nivel regional. En particular, identificar los obstáculos en la implementación del modelo de arquitectura institucional ya definido por la Política.

40. Fortalecer la coordinación entre las entidades con responsabilidades en materia de atención a víctimas, de acuerdo con los diagnósticos realizados.

41. Hacer seguimiento a los resultados de la orientación a las víctimas, en procura de un acompañamiento durante todo el proceso penal.

42. Implementar un enfoque diferencial en la atención a las víctimas en todas las etapas del proceso de investigación y juzgamiento.

43. Continuar apoyando la estrategia psicojurídica, mediante su ampliación a más regiones del país.

44. Continuar apoyando la representación judicial a las víctimas de justicia y paz, mediante la garantía de la continuidad de la representación en tanto dure el proceso y el mejoramiento de las comunicaciones entre los representantes judiciales y las víctimas, en atención a que los procesos judiciales se adelantan en lugares diferentes a los aquellos en los cuales las víctimas tienen su domicilio actual.


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E2.2. Fortalecer el reconocimiento, participación y reparación de las víctimas de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al DIH en el marco de la justicia ordinaria

45. Continuar con la caracterización de las víctimas de los casos de conocimiento de la Unidad de DH y DIH de la Fiscalía, en los delitos que aún no se han abordado.

46. Procurar su participación en el proceso como parte civil, mediante asesoría jurídica promovida, entre otros elementos, mediante convenios entre la Defensoría del Pueblo y las facultades de derecho, por citar un ejemplo.

47. Aumentar la cobertura de los programas de protección existentes para víctimas y testigos, en un marco de referencia, como el previsto en el proyecto de Sistema Nacional de Protección ya mencionado.

Eje estratégico 3. Fortalecimiento de las acciones de prevención de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH mediante la divulgación de la verdad judicial

Se propone una estrategia para el desarrollo de este eje:

E3.1. Divulgar la “verdad judicial” en los escenarios incidentes para la prevención de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH

48. Identificar y seleccionar los elementos por divulgar: sentencias en materia penal, sentencias en materia contenciosa, fallos disciplinarios, sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

49. Identificar los programas de prevención de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al DIH existentes a nivel nacional (programa de prevención de la Dirección de DH del Ministerio del Interior y de Justicia, Programa Presidencial de DDHH, Defensoría del Pueblo, Procuraduría en sus funciones de acción preventiva, Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación, etc., así como programas significativos a nivel regional.

50. Establecer los destinatarios institucionales estratégicos, tales como Ministerio de Defensa, en especial, las brigadas, las inspecciones, las oficinas de control interno disciplinario de las Fuerzas Militares, y en Fiscalía y Procuraduría, los fiscales y procuradores.

51. De conformidad con el destinatario, diseñar los programas en estricta coordinación con las escuelas de formación y la Defensoría del Pueblo.

Finalmente, se consignan unas recomendaciones generales para promover la continuidad de la Política y asegurar que los lineamientos propuestos sean acogidos y reforzados:


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52. Dar elementos de información y de juicio al nuevo gobierno sobre la necesidad de la continuidad de la Política, con los ajustes y recomendaciones señalados en el presente informe, como elemento fundamental en la consolidación de un Estado de Derecho.

53. Promover el apoyo y acompañamiento de la cooperación internacional para la sostenibilidad de la Política, mediante la divulgación de los resultados obtenidos.

54. Renovar los compromisos entre las entidades del GTA, mediante la convocatoria a los directores de las entidades que hacen parte del mismo, para sumar esfuerzos en aras de asegurar la permanencia de los lineamientos de la Política en la agenda pública.

55. Convocar una participación más activa del Ministerio del Interior y de Justicia o el que haga sus veces, como instancia asociada al PLCI desde el Ejecutivo para la dinamización de las estrategias legislativas que se requieran.

56. Procurar la incorporación de los lineamientos básicos de la Política en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, mediante la presentación formal al nuevo gobierno de los logros y obstáculos de la implementación del Documento Conpes 3411 de 2006 y los resultados de su seguimiento y evaluación.

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