1

RECURSO ADMINISTRATIVO APONTAMENTOS PRTICOS

Jane Lucia Wilhelm Berwanger

RESUMO: Este trabalho objetiva traar os procedimentos que norteiam o recurso administrativo, apontando, especialmente, aspectos prticos. Para tanto, necessrio se faz, de incio, demonstrar o funcionamento do sistema recursal, desde a composio e a estrutura dos rgos que compem o Conselho de Recursos da Previdncia Social. Pretendemos, de forma simples e didtica, tratar do andamento do recurso, desde a sua formao, o contedo, o processamento e o mbito de suas decises. A via administrativa comporta dois recursos, um Junta de Recursos e, outro, o recurso especial, s Cmaras de Julgamento. E sempre que se fala de processo administrativo, indispensvel ser tratar da necessidade ou no de requerimento/exaurimento da via administrativa para propositura de ao judicial.

PALAVRAS-CHAVES: Processo Administrativo. Recurso Administrativo. Julgamento de Recursos. Decises Administrativas em Grau de Recurso.

1 Linhas Introdutrias

A possibilidade de interposio de recurso administrativo das decises do INSS decorre, em primeira instncia, do princpio constitucional do duplo grau de jurisdio, inserto no Captulo dos Direitos e Garantias Fundamentais:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:

2

(...) LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Em se tratando de benefcios previdencirios, o litgio se instaura no momento em que o segurado no se conforma com o indeferimento, cessao ou cancelamento do benefcio. Se o segurado no contesta a deciso do INSS, conclui-se ali o processo administrativo. No h razo para continuar. Mas, a Constituio Federal garante a defesa ao administrado-segurado que entende ter sido ilegal ou injusta a deciso da Autarquia. Essa defesa pode dar-se ainda na via administrativa, atravs do recurso, sem prejuzo do direito de buscar, de imediato, a prestao jurisdicional.

A Lei de Benefcios da Previdncia Social, Lei n 8.213 de 24.07.91, por sua vez, expressamente prev a possibilidade de interposio de recurso administrativo:

Art. 126. Das decises do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS nos processos de interesse dos beneficirios e dos contribuintes da Seguridade Social caber recurso para o Conselho de Recursos da Previdncia Social, conforme dispuser o Regulamento.

Observe-se que a lei prev, de forma ampla, a possibilidade de interposio de recurso das decises do INSS, o que implica dizer que qualquer deciso, ainda que interlocutria no processo, estar sujeita ao duplo grau de jurisdio administrativa. Por exemplo, se o segurado requer aposentadoria por tempo de contribuio, que vem a ser concedida, ainda que na forma integral, mas o INSS deixou de computar determinado tempo de contribuio, cabe recurso, pois esse tempo certamente influenciar no Fator Previdencirio e consequentemente na

3

Renda Mensal Inicial. O mesmo se verifica quando o benefcio por incapacidade concedido, mas o segurado no se conforma com a Data de Incio do Benefcio, ocasio em que poder interpor recurso.

Assiste, tambm, direito ao contribuinte da Previdncia Social recorrer da deciso administrativa, mas, desde a criao da Receita Federal do Brasil, tambm chamada de Super Receita, o processamento dos recursos administrativos em matria de contribuies, portanto, matria tributria, ocorre no Conselho de Contribuintes do Ministrio da Fazenda e no mais no Conselho de Recursos da Previdncia Social.

Nesse sentido, a Lei n 11.457, de 16.03.07 dispe que:

Art. 29. Fica transferida do Conselho de Recursos da Previdncia Social para o 2 Conselho de Contribuintes do Ministrio da Fazenda a competncia para julgamento de recursos referentes s contribuies de que tratam os arts. 2 e 3 desta Lei.

As contribuies citadas no art. 29 so as das empresas, incidentes sobre a remunerao paga ou creditada aos segurados a seu servio; as dos empregadores domsticos e as dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salrio de contribuio; as contribuies das empresas incidentes sobre faturamento e lucro e as incidentes sobre a receita de concursos de prognsticos j vinham sendo de cobrana e fiscalizao da Receita Federal.

J o art. 3 da Lei n 11.457/06 trata das contribuies devidas a terceiros (outras entidades e fundos) que tenham como base a mesma das que incidem sobre a remunerao paga, devida ou creditada a segurados do Regime Geral de Previdncia Social ou institudas sobre outras bases a ttulo de substituio. Estas contribuies devidas a terceiros so as que vinham sendo arrecadadas em conjunto com a

4

contribuio previdenciria, como a do Sistema S (Senar, Sesc, Senai...), o salrio-educao e outras.

Sem prejuzo da aplicao dos dispositivos legais citados, todo processo administrativo, no mbito federal, deve obedincia Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que estabelece direitos e garantias do administrado perante a Administrao Pblica. Essa importante norma tambm atende ao princpio do devido processo legal, insculpido na nossa Lei Maior (art. 5, inc. LV).

Nesse estudo, privilegiamos a prtica do processo administrativo, deixando para outra oportunidade a anlise principiolgica que norteia os atos da Administrao.

2 Conselho de Recursos da Previdncia Social: Composio, Funcionamento e Competncia

O Decreto n 3.048 de 06.05.99 regulamenta o Conselho de Recursos da Previdncia Social:

Art. 303. O Conselho de Recursos da Previdncia Social CRPS, colegiado integrante da estrutura do Ministrio da Previdncia Social, rgo de controle jurisdicional das decises do INSS, nos processos referentes a benefcios a cargo desta Autarquia. 1 O Conselho de Recursos da Previdncia Social compreende os seguintes rgos: I vinte e nove Juntas de Recursos, com a competncia para julgar, em primeira instncia, os recursos interpostos contra as decises prolatadas pelos rgos regionais do INSS, em matria de benefcios a cargo desta Autarquia;

5

As Juntas de Recursos no so constitudas por estado, no tem jurisdio necessariamente por unidade federativa. H trs Juntas nos estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, uma nos estados de Rondnia, Par, Rio Grande do Norte, Alagoas, Sergipe, Esprito Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraba, Piau, Maranho, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Gois, Distrito Federal, Bahia, Pernambuco, Cear e Amazonas. E, por outro lado, no h Junta de Recursos nos estados de Acre, Roraima, Amap e Tocantins. Os recursos interpostos no INSS desses estados so julgados pelas Juntas de outros estados.

Assim, cada Junta de Recursos no possui jurisdio apenas no seu estado. Esse entendimento autoriza a distribuio ou a redistribuio de processos para outras Juntas, quando uma tem sobrecarga de processos. Esse expediente tem sido usado para desafogar as Juntas de alguns estados, que recebem mais processos que tm condies de julgar e, assim, tm seus processos distribudos para julgamento pelas Juntas de outros estados. Os segurados estranham essa designao, ao constatarem que o processo no mais est no estado em que foi interposto o recurso.

Enquanto a Junta julga o recurso do segurado em primeira instncia, no mbito do Conselho encontramos, com sede em Braslia, as Cmaras de Julgamento, que tm competncia para julgar os recursos em segunda instncia, nos termos do art. 303, inciso II, do Decreto n 3.048/99:

II quatro Cmaras de Julgamento, com sede em Braslia, com a competncia para julgar, em segunda instncia, os recursos interpostos contra as decises proferidas pelas Juntas de Recursos que infringirem lei, regulamento, enunciado ou ato normativo ministerial;

6

Antes da criao da Receita Federal do Brasil, havia seis Cmaras de Julgamento, pois julgavam tambm os recursos dos contribuintes, neste caso, em nica instncia, ou seja, quando se tratava de matria tributria, os recursos eram distribudos diretamente no Conselho, em Braslia.

Ainda integra o Conselho de Recursos da Previdncia Social o Conselho Pleno, que possui competncia para uniformizar a jurisprudncia previdenciria mediante enunciados. Conforme prev o Decreto, o Regimento Interno do Conselho de Recursos pode atribuir-lhe outras competncias.

Nesse sentido, a Portaria n 323, de 27.08.07, estabelece que o Conselho Pleno pode:

dirimir, em caso concreto, as divergncias de entendimento jurisprudencial entre as Cmaras de Julgamento, por provocao de qualquer Conselheiro integrante das Cmaras ou da parte, por meio de pedido de uniformizao de jurisprudncia, reformando ou mantendo a deciso originria, mediante a emisso de resoluo; e

deliberar acerca da perda de mandato de Conselheiros, nos casos em que o Presidente do CRPS entender necessrio submeter a deciso ao colegiado.

A presidncia do Conselho de Recursos exercida por representante do Governo, nomeado pelo Ministro de Estado da Previdncia Social, cabendo-lhe dirigir os servios administrativos do rgo.

Cada Junta ou Cmara de Julgamento composta por dois representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores.

7

A participao da sociedade no CRPS atende ao disposto na Constituio Federal, quando trata dos princpios objetivos da Seguridade Social:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...) VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

Conforme dispe o inciso II do 4 do art. 303 do Decreto n 3.048/99, os representantes classistas, que devero ter escolaridade de nvel superior, salvo os representantes de trabalhadores rurais, dos quais se exige nvel mdio, so escolhidos dentre indicados em lista trplice por entidades sindicais de classe ou sindicais, que, tambm nos termos da Carta Magna, exercem a representao das categorias econmica e profissional:

Art. 8 livre a associao profissional ou sindical, observado o seguinte: (...)

III ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questes judiciais ou administrativas;

De forma mais enftica, o art. 9 da Constituio determina:

8

Art. 10. assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao.

O mandato dos membros das Juntas e do Conselho de Recursos de dois anos, sendo permitida a reconduo. Os representantes classistas mantm-se vinculados como segurados do Regime Geral de Previdncia Social, ou seja, no se vinculam a Regime Prprio dos servidores pblicos.

J os representantes do Governo so escolhidos entre servidores federais, preferencialmente do Ministrio da Previdncia Social ou do INSS, com curso superior em nvel de graduao concludo e notrio conhecimento da legislao previdenciria. Eles prestaro servios exclusivos ao Conselho de Recursos da Previdncia Social, sem prejuzo dos direitos e vantagens do respectivo cargo de origem. comum que sejam indicados servidores inativos como representantes do Governo. Estes recebem remunerao, da mesma forma que os conselheiros representantes dos trabalhadores e das empresas, conforme estabelece o Ministrio da Previdncia Social.

O Decreto n 3.048/99, com a redao dada pelo Decreto n 5.699 de 13.02.06, estipulava o nmero mximo de composies das Juntas e Cmaras, mas na redao atual do Regulamento da Previdncia Social, o limite definido pelo prprio Ministro da Previdncia Social, que tambm possui atribuio para aprovar o Regimento Interno do CRPS, atualmente em vigor atravs da Portaria n 323/07.

3 Formao da Lide Administrativa

9

Uma vez negado, cessado ou suspenso/cancelado o benefcio, abre-se a possibilidade de o beneficirio (segurado ou dependente) ou at mesmo terceiro interessado, como a empresa quando no concorda com a caracterizao o acidente de trabalho, inconformado com a deciso do INSS, interpor recurso respectiva Junta de Recursos. No dizer de Balera:

Ao interpor o recurso, perante a instncia administrativa de controle jurisdicional, pretende a parte instaurar (ou reinstaurar, no caso de reviso) o contraditrio procedimental1.

Diferentemente do processo judicial, em que prevalece a formalidade, em que o juiz no pode voltar atrs na sua deciso, na via administrativa, que se pauta pela informalidade, poder o INSS, aps o recurso, a partir de novos elementos ou alegaes do interessado, ou mesmo apenas revendo o que j consta nos autos, alterar a deciso anterior, pondo fim celeuma.

Alis, a Administrao tem (deve ter), desde o incio, o interesse que seja concedido o benefcio a quem tem direito. Ensina-nos Savaris:

(...) o requerimento administrativo no deve ser compreendido como um ato racional de vontade unilateral do indivduo na melhor defesa de seus interesses. Administrao imposto o dever de conduzir o processo administrativo segundo o imprio da melhor proteo social possvel desde o seu incio. Em sendo identificado um fato novo (compreendido aqui no necessariamente como fato superveniente, mas como um fato de que no se tinha conhecimento), durante o curso do processo,

1 BALERA, Wagner. Processo administrativo beneficirio: benefcios. So Paulo: LTr, 1999. p. 186.

10

necessria a adequao do processo, com a transformao do benefcio objeto de anlise2.

Nesse sentido, novamente reproduzimos os ensinamentos de Balera:

Pelo regime jurdico peculiar que regula a linha jurisdicional previdenciria, o litgio nem pode e nem deve ser havido como anttese entre partes... Existe, aqui, concorrncia de esforos entre o administrado e a Administrao para que seja atingida a proteo social, fim do sistema3.

Caso a Autarquia no reforme sua deciso, forma-se o recurso administrativo, que passar a ser processado na forma da Portaria 323/07, como veremos adiante.

4 Contedo do Recurso

O recorrente dever, ao interpor recurso, invocar as razes para que a deciso do INSS seja reformada e, se tiver, juntar documentos. O recurso pode ser dirigido Junta de Recursos da Previdncia Social, ao Conselho de Recursos ou ao presidente de qualquer uma dessas instncias. Como j dito, o recurso administrativo no exige a delimitao do seu objeto, no se furtando, o rgo julgador, a apreciar outros elementos que possam contribuir no melhor deslinde do caso. comum que o segurado, por vezes semianalfabeto, sem orientao, interpe recurso alegando apenas que tem direito ao benefcio (tal situao corriqueira nos benefcios por incapacidade, em que o segurado alega apenas que no tem condies de trabalhar). Mas no

2 SAVARIS, Jos Antonio. Direito Processual Previdencirio. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009. p. 155.

3 BALERA, Wagner. Oo. Cit. P. 186.

11

por falta de um recurso melhor elaborado, com fundamentao ftica e jurdica bem construda, que o recurso deixar de ser apreciado em todos os elementos que compem os autos do processo administrativo.

Porm, se o segurado nem mesmo apresentar a sua alegao, por exemplo, de eventual tempo de servio rural a ser acrescido para aposentadoria por tempo de contribuio, no poder saber, o rgo julgador, da existncia desse perodo. O mesmo ocorre quando, por exemplo, houve um vnculo desconhecido, no constante no sistema.

Assim, as razes de recurso representam a oportunidade de o segurado apresentar os motivos da sua inconformidade e alegar fatos inclusive novos que podem facilitar a caracterizao de seu direito.

No demais esclarecer que o recurso no precisa ser interposto por advogado, mas em muitas situaes melhor seria a defesa do segurado se o fosse, tendo em vista a complexidade da matria. Citamos como exemplos: reconhecimento de atividade especial, comprovao de vnculo empregatcio, comprovao de unio estvel... O cidado tem dificuldade de compreender e, portanto, fundamentar um recurso em matria previdenciria, pela complexidade por todos sabida.

5 Da Tempestividade

de 30 dias da cincia do indeferimento o prazo para a interposio do recurso. Em caso de cessao do benefcio, aplica-se o mesmo prazo. Contudo, ao contrrio de um processo judicial, em que o prazo de recurso preclusivo, na via administrativa ele pode ser relevado. Assim prev a Portaria n 323/07:

Art. 13. Incumbe ao Conselheiro relator das Cmaras e Juntas:

12

(...) II propor composio julgadora relevar a intempestividade de recursos, no corpo do prprio voto, quando fundamentadamente entender que, no mrito, restou demonstrada de forma inequvoca a liquidez e certeza do direito da parte;

Assim, cabe ao conselheiro incumbido de analisar e proferir voto no processo, propor que a intempestividade seja desconsiderada e seja julgado o mrito, sempre que restar demonstrado que ao recorrente assiste razo. Trata-se, aqui, eminentemente, da aplicao do princpio da economia processual.

Se, nesse caso, o recurso for simplesmente desconhecido por intempestivo e o recorrente buscar o Judicirio, ter o benefcio concedido. Nada mais correto (e econmico) que a Administrao Pblica j faz-lo de imediato, evitando protelar o pagamento de um benefcio, que ter que estender ao segurado mais tarde.

De qualquer forma, o INSS vai apontar se o recurso tempestivo ou intempestivo, mas a anlise da admissibilidade da Junta de Recursos. Nesse sentido, a Portaria n 323/07:

Art. 33. Admitir ou no o recurso prerrogativa do CRPS, sendo vedado a qualquer rgo do INSS recusar o seu recebimento ou sustar-lhe o andamento.

Nesse sentido, nos leciona Fabio Zambitte Ibrahim:

(...) admitir ou no o recurso prerrogativa do CRPS, sendo vedado a qualquer rgao do INSS recursar o seu recebimento ou sustar-lhe o andamento. Por mais estapafrdia que seja a pretenso do segurado, por mais evidente que seja sua improcedncia, ou por mais evidente que

13

seja sua intempestividade, somente caber ao CRPS se pronunciar a respeito4.

Ou seja, a Autarquia no poder deixar de encaminhar o recurso para o rgo recursal, pois deste e somente deste a competncia para admitir o recurso.

6 Processamento do Recurso

Uma vez interposto o recurso, como j dito, o INSS poder revisar sua deciso. Contudo, no o fazendo, dever ser processado o recurso. A Autarquia tem o mesmo prazo de 30 dias para apresentar as contrarrazes, expondo os motivos pelos quais a deciso deve ser mantida. Nos termos da Portaria n 323/07, se o INSS no apresentar os recursos, o processo no deve ficar aguardando ad eternum, mas deve ser encaminhado Junta de Recursos, sem as contrarrazes, entendendo como estas, as razes do indeferimento:

Art. 31. de trinta dias o prazo para a interposio de recurso e para o oferecimento de contrarrazes, contado da data da cincia da deciso e da data da intimao da interposio do recurso, respectivamente. (...) 3 Expirado o prazo de trinta dias para contrarrazes, de que trata o caput, os autos sero imediatamente encaminhados para julgamento pelas Juntas de Recursos ou Cmaras de Julgamento do CRPS, hiptese em que sero considerados como contrarrazes do INSS os motivos do indeferimento inicial.

4 IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 14. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.

p. 522.

14

Muito acertada a incluso desse 3 no art. 31, pois at ento (e ainda ocorre em muitos lugares) os processos demoram meses ou anos para serem encaminhados para a Junta de Recursos, para o processamento e julgamento. Essa morosidade no encaminhamento desestimula os beneficirios da Previdncia Social a utilizarem-se da via administrativa para buscar seu direito, fazendo com que optem, j ab initio, pela interposio de ao judicial. Com a desnecessidade de contrarrazoar o processo pode/deve ser encaminhado de imediato.

Ao chegar Junta de Recursos, o processo distribudo aleatoriamente para um dos conselheiros. Porm, quando se trata de matria mdica, antes de ser entregue ao conselheiro, o recurso apreciado pela Assessoria Mdica da Junta de Recursos, a quem cabe manifestar-se sobre aspectos como incapacidade, se temporria ou definitiva, data de incio da incapacidade, data de cessao, acrscimo de 25% na aposentadoria por invalidez, enquadramento em atividade especial, enfim, sempre que o recurso versar sobre matria mdica. Ainda que este no seja o nico motivo do indeferimento ou da inconformidade do segurado, devem os autos serem apreciados por um mdico assistente, que vai emitir o seu parecer, nos termos do 7 do art. 53 da Portaria n 323/07:

Art. 53. As decises proferidas pelas Cmaras de Julgamento e Juntas de Recursos podero ser de: I (...) II (...) 7 Em se tratando de matria mdica dever ser ouvida a Assessoria Tcnico-Mdica Especializada, prestada por servidor lotado na instncia julgadora que, na qualidade de perito do colegiado, se pronunciar, de forma fundamentada e conclusiva, no mbito de sua competncia, hiptese em que ser utilizado mero encaminhamento interno por meio de despacho.

15

O mdico poder, em diligncia preliminar, solicitar que o INSS junte laudos relatados no processo ou no recurso, exames complementares, junta mdica, etc. Nesse caso, antes de emitir parecer mdico conclusivo, os autos retornam Agncia da Previdncia Social, para complementao, para depois retornarem ao mdico, para concluso sobre a matria tcnica envolvida.

A deciso do Colegiado no est vinculada ao parecer mdico. Assim como na ao judicial, o juiz no est obrigado a decidir de acordo com o perito judicial. Em ambos os casos a contrariedade ao laudo mdico precisa ser bem fundamentada.

Ao receber o processo, com laudo mdico, se for o caso, o conselheiro dever elaborar o relatrio e o voto para a sesso de julgamento. O mesmo ocorre nas demais situaes, em que no sendo necessrio parecer, o relator tem a funo de elaborar o relatrio e propor o voto.

7 Das Decises em Grau de Recurso

As decises nas Juntas ou no Conselho de Recursos so tomadas por unanimidade ou por maioria, em sesso de julgamento mensal, com a pauta previamente publicada no site do Ministrio da Previdncia Social. Na sesso, o conselheiro relator apresenta o relatrio e a proposta de voto, que discutida pelos conselheiros, para votao. Aps, elaborado o acrdo, que deve ser expresso em linguagem simples, acessvel aos segurados, evitando-se cdigos ou expresses complexas.

16

Deve-se evitar referncias a instrues internas, primeiro porque no se prestam a justificar decises que afetem aos segurados, pois servem apenas e to somente para orientar os servidores do INSS (lembrando que o CRPS no est vinculado ao INSS, mas ao Ministrio da Previdncia Social), e tambm porque no so de fcil acesso ao pblico em geral.

Os acrdos devero conter, entre outros elementos: dados identificadores do processo, tais como nmero do processo, nome do beneficirio (e do segurado, quando no se tratar do beneficirio, como nos casos de penso por morte e auxlio recluso, ou devoluo de valores recebidos indevidamente por outra pessoa que no o segurado); relatrio, contendo a sntese do pedido, razes do recurso e documentos juntados; ementa contendo o extrato do assunto e o resultado do julgamento; fundamentao, identificando os fatos e o direito que vai justificar a deciso: concluso com a deciso; julgamento, contendo a deciso final da composio julgadora, com o resultado da votao e, por fim, os nomes dos conselheiros participantes e a data do julgamento.

dever do rgo julgador debruar-se sobre cada uma das alegaes do segurado, manifestando-se expressamente sobre as questes invocadas pelo recorrente. Para evitar acrdos genricos (padronizados), a Portaria veda, inclusive, que se exponha a fundamentao em forma de considerandos.

As decises adotadas pelas Juntas de Recursos e Cmaras de Julgamento podem ser de:

a) Converso em diligncia: ocorre quando o processo no est suficientemente instrudo, na avaliao do Colegiado. Por exemplo, quando necessrio fazer uma pesquisa sobre atividade rural, uma diligncia para verificao de vnculo empregatcio, um parecer social

17

sobre incapacidade de prover a subsistncia, etc. A diligncia pode ser sugerida pelo recorrente, nas razes de recurso, mas podem ser de ofcio. Sobre o cumprimento das diligncias, assim dispe a Portaria n 323/07:

Art. 56. vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo regimental, as diligncias solicitadas pelas unidades julgadoras do CRPS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento s decises do Conselho Pleno e acrdos definitivos dos rgos colegiados, reduzir ou ampliar o seu alcance ou execut-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido.

De fato, de nada adiantaria a previso da realizao de diligncias para complementar a instruo, se o INSS fosse permitido simplesmente no cumpri-las. O prazo para que a Autarquia cumpra a diligncia de 30 dias prorrogveis por mais 30 dias.

A diligncia no depende de sesso de julgamento, podendo ser prvia ou preliminar. Isso ocorre com muita frequncia quando o mdico assistente da Junta solicita complementao de documentos ou junta mdica.

Quando a diligncia for direcionada a rgo externo, que no do mbito de abrangncia do Ministrio da Previdncia social, dever ser solicitada pelo presidente da Junta de Recursos ou do CRPS, conforme a jurisdio. Exemplificativamente, ocorre quando da solicitao de informaes Receita Federal do Brasil.

b) No conhecimento:

A Portaria n 323/07 estabelece as hipteses em que o recurso deve ser desconhecido:

18

Art. 54. Constituem razes de no conhecimento do recurso: I a intempestividade; II a ilegitimidade ativa ou passiva de parte; III a renncia utilizao da via administrativa para discusso da pretenso, decorrente da propositura de ao judicial; IV a desistncia voluntria manifestada por escrito pelo interessado ou seu representante; V qualquer outro motivo que leve perda do objeto do recurso; e VI a precluso processual.

Assim, a deciso de desconhecer o recurso decorre da intempestividade, ressalvada a hiptese j colocada de que esta seja desconsiderada, nos termos do que permite o inciso II do art. 13 da Portaria n 323/07. Mas tambm o recurso desconhecido quando a parte no legtima (subscrevente do recurso no junta procurao do segurado), desistncia voluntria, quando houve perda de objeto, quando, por exemplo, o INSS retroage a data de incio de um benefcio por incapacidade requerido posteriormente, sendo que estava em tramitao um pedido de prorrogao. tambm desconhecido o recurso quando o segurado interps ao judicial com o mesmo objeto do recurso.

Tal previso encontra-se no 3 do art. 126 da Lei n 8.213/91:

Art. 126. (...) 3 A propositura, pelo beneficirio ou contribuinte, de ao que tenha por objeto idntico pedido sobre o qual versa o processo administrativo importa renncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e desistncia do recurso interposto.

19

A propositura da ao judicial por vezes contempornea ao recurso e em outras ocasies ocorre posteriormente, devido a demora no julgamento do recurso. de se ter cuidado, todavia, para evitar que se desconhea de recurso quando no se trata do mesmo objeto. Ainda que o benefcio seja o mesmo (por exemplo, um auxlio-doena) pode ser que se refira a um perodo diferente.

c) Conhecimento e no provimento:

Nesse caso, no h nenhuma preliminar que prejudique a apreciao do mrito, mas o pedido do recorrente negado. direito do recorrente, todavia, saber exatamente os fundamentos que embasam a deciso de manter o entendimento do INSS sobre o benefcio/pedido em questo. Para tanto, bom lembrar sempre o disposto na Lei n 9.784 de 01.02.99:

Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; (...) V decidam recursos administrativos; 1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.

Quando a deciso da Junta de Recursos de no dar provimento, trata-se, eminentemente de atos que negam, limitam ou afetam direitos. E o art. 50 dispe expressamente que se aplica quando se decide recurso administrativo.

d) Conhecimento e provimento parcial:

20

H situaes em que o recurso inclui vrios pedidos, como nos benefcios por incapacidade em que o segurado pede aposentadoria por invalidez e, alternativamente, prorrogao do auxlio-doena; ou, quando pede a aposentadoria por tempo de contribuio e, para tanto, a converso de atividade especial em comum, podendo, por exemplo, este pedido ser atendido, mas, ainda assim, no ter tempo de contribuio. Ocorre, tambm, no caso de o segurado pedir que o benefcio seja concedido na forma integral, mas somente faz jus na forma proporcional. Porm, nesse ltimo caso, antes de concluir o processo, o segurado deve ser ouvido para que manifeste, caso ainda no tenha expressamente concordado com ambas as hipteses (aposentadoria integral ou proporcional).

e) Conhecimento e provimento:

Trata-se de situao em que se reforma a deciso para atender o pedido do recorrente. Em regra trata-se da concesso de benefcio, mas ocorre tambm com o reconhecimento do direito reabilitao profissional, a emisso de Certido de Tempo de Contribuio, etc.

Muitos advogados criticam o sistema recursal sob o argumento de que so poucos os casos em que se revertem decises do INSS na via administrativa. Mas bem verdade, tambm, que so poucos os advogados que atuam e que acreditam, no sentido de se dedicar a produo de prova, de comparecer para sustentao oral, de estudar portarias e normas administrativas que podem contribuir na elucidao do direito.

f) Anulao:

21

Ocorre quando h reviso da deciso anterior, que pode ser de ofcio, quando detectado, por exemplo, erro material, ou ainda, por provocao das partes. comum o INSS pedir reviso de acrdo, nas hipteses previstas no art. 60 da Portaria n 323/07: violarem literal disposio de lei ou decreto; divergirem dos pareceres da Consultoria Jurdica do MPS, aprovados pelo Ministro de Estado da Previdncia Social, bem como do Advogado-Geral da Unio, na forma da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993; ou for constatado vcio insanvel.

possvel ainda a interposio de embargos das decises da Junta de Recursos, quando existir no acrdo obscuridade, ambiguidade ou contradio entre a deciso e os fundamentos. O prazo para interposio dos embargos de 30 dias da cincia do acrdo, atravs de petio fundamentada, dirigida ao Presidente do rgo julgador. Os embargos suspendem o prazo para cumprimento do acrdo. O relator se manifestar sobre os embargos. Aps, o Presidente decidir sobre no conhecer ou indeferir os embargos, por deciso monocrtica irrecorrvel, se acolher a manifestao do relator no sentido de que no foram demonstrados os requisitos de admissibilidade, ou quando consider-los improcedentes no mrito ou submeter o processo reapreciao do Colegiado, quando o relator manifestar-se no sentido do provimento dos embargos. possvel que haja modificao no mrito do acrdo.

8 Sesso de Julgamento

22

Como j dito, as decises sero adotadas na sesso de julgamento. Os processos a serem julgados sero previamente inseridos em pauta, a ser divulgada no site e afixada em mural no rgo julgador para conhecimento dos interessados e procuradores. Os acrdos so publicados e tambm cientificados aos interessados. Da sesso ser lavrada ata, contendo a quantidade de processos julgados e outras informaes relevantes sobre o julgamento. A sesso de julgamento ser pblica, ressalvado Cmara ou Junta o exame reservado de matria protegida por sigilo, admitida a presena das partes e de seus procuradores. Entendemos que a sesso no pblica quando se trata de situaes que, nos termos do Cdigo de Processo Civil, devem tramitar em segredo de Justia.

Falta a formao de jurisprudncia administrativa, que pudesse ser consultada e invocada em casos semelhantes. Os votos e decisrios somente so acessados por quem tem os dados (nmero do benefcio, nmero do CPF ou nmero do recurso).

9 Sustentao Oral

O beneficirio ou seu procurador podem comparecer sesso de julgamento para manifestarem-se, fazendo sustentao oral, aps a apresentao do relatrio, por quinze minutos. O mesmo direito assiste ao recorrido. Em primeira instncia, o recorrido somente pode ser o INSS, ento no ocorre essa manifestao. Porm, quando o recurso provido na Junta de Recursos, mas o INSS recorre ao Conselho de Recursos, o recorrido o segurado/interessado. Ainda assim rara a sustentao oral do segurado no CRPS.

10 Recurso s Cmaras de Julgamento do CRPS

23

A parte interessada, sucumbente na Junta de Recursos, ainda poder recorrer s Cmaras de Julgamento (CAJs), que poderamos considerar uma terceira instncia administrativa, interpondo recurso especial. Assim estabelece o Regimento Interno do CRPS:

Art. 16. Compete s Cmaras de Julgamento julgar os Recursos Especiais interpostos pelos beneficirios e pelas empresas nos casos previstos na legislao, contra as decises proferidas pelas Juntas de Recursos.

O INSS somente pode recorrer da deciso da Junta de Recursos se a demonstrar que a deciso violar disposio de lei, decreto ou portaria ministerial; quando divergir de smula ou parecer da AGU; divergir de parecer da Consultoria Jurdica; divergir de enunciado do CRPS; contiver vcio insanvel (art. 16, pargrafo nico, da Portaria n 323/07). Isso significa que a mera discordncia ou inconformidade com o julgamento no pode motivar o recurso do INSS para as Cmaras de Julgamento. J para o segurado, o limite encontra-se nas matrias de alada da Junta de Recursos: decises fundamentadas exclusivamente em matria mdica, com resultados convergentes; sobre reajustamento de benefcios, em consonncia com os ndices estabelecidos em lei (art. 18).

11 Necessidade de Prvio Requerimento Administrativo para Ajuizamento da Ao

Questo recentemente admitida pelo Supremo Tribunal Federal como de repercusso geral, a necessidade de prvio requerimento administrativo como requisito para postulao judicial do benefcio indeferido (RE 631.240) ainda controvertida.

24

Se tal questo chegou ao STF porque muitos so os que se dirigem diretamente ao Judicirio, sob a presuno de que o INSS decidiria pelo indeferimento do pedido. Esse procedimento encontra crticas de autores como Castro e Lazzari, que entendem que

Os segurados tm interesse de agir e, portanto, h necessidade e utilidade do processo, quando sua pretenso encontra bice na via administrativa, em face do indeferimento do pedido apresentado, ou, pela omisso do atendimento do pleito pela Autarquia Previdenciria5.

Diferente, porm, a situao em que realmente se pode presumir o indeferimento do pleito administrativo, como nos pedidos de reviso, de desaposentao e outras situaes que no encontram respaldo na normatizao, ou seja, o servidor no pode aplicar administrativamente. Com base no entendimento jurisprudencial, bem aponta que

(...) se h forte presuno de que a entidade previdenciria indeferir a prestao previdenciria objeto da apreciao judicial, admissvel o ajuizamento direto de pedido de concesso de benefcio previdencirio, no se justificando a exigncia do bvio, isto , da prova do indeferimento administrativo6.

Entendemos, tambm, que a leso ou ameaa somente se encontra presente quando houve alguma manifestao, ou seja, o pedido foi indeferido (ao de concesso) ou quando no foi corretamente concedido (ao de reviso). Alm, disso, quando a situao posta juzo encontra-se contrria normatizao, o que faz presumir o indeferimento, no se mostra razovel exigir-se, apenas por

5 CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 9.

ed. Florianpolis: Conceito Editorial, 2008. p. 640. 6 Op. cit., p. 207.

25

formalidade, a comprovao de que se o pedido foi negado. Como referido, certamente o STF colocar fim celeuma.

de ressaltar, por fim, que conforme Smula n 89 do Superior Tribunal de Justia, quando trata da ao acidentria, e Smula n 213 do extinto Tribunal Federal de Recursos, no necessrio o exaurimento da via administrativa, para a propositura de ao judicial.

12 Concluses

A utilizao do processo administrativo, como vimos, em geral, inevitvel. O segurado vai buscar aquilo que entende ser direito seu junto Autarquia Previdenciria. Entendendo ter seu pedido indeferido ou concedido inadequadamente, poder prosseguir na via administrativa, atravs do recurso, ou, de imediato, buscar a tutela jurisdicional.

Procuramos, nesse texto, apontar o funcionamento, os procedimentos, o caminho do recurso administrativo, muitas vezes desconhecido ou pouco utilizado pelos segurados e pelos advogados, ora porque entendem que o sistema recursal mero apndice do INSS, ora porque alegam demora no andamento do recurso, ora porque no acreditam simplesmente na possibilidade de modificao da deciso. Todavia, sem dvida, uma possibilidade concreta que pode ser utilizada pelo segurado, que no impede, caso ainda no obtenha xito, busque a tutela do Judicirio.

Entre as principais vantagens do recurso, encontramos a informalidade, a ausncia do rigor na delimitao da lide, podendo o segurado juntar documentos e provas, at mesmo na sesso de julgamento. Alm disso, dever do rgo julgador ajudar o segurado a formar seu direito, no s possibilitando, mas indicando formas de faz-

26

lo, determinando diligncias nesse sentido. Certo , como vimos ao longo da docncia sobre o tema, que muitos simplesmente desconhecem e tm preconceito com relao ao sistema recursal.

13 Referncias

BALERA, Wagner. Processo administrativo beneficirio: benefcios. So Paulo: LTr, 1999.

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 9. ed. Florianpolis: Conceito Editorial, 2008.

IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 14. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.

SAVARIS, Jos Antonio. Direito Processual Previdencirio. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009