III. Los instrumentos de política econirmka como determinantes del ritma y ia naturaleza del proceso de industrializaci6n

A falta de una pohIica industrial propiamente concebida como td, varios instrumentos de política econ6mica fueron dando forma a nuestro patr6n de industrializacibn; algun& de corto plazo y de indole fiscal, como son las cuotas de importacibn o los aranceles, y otros de m&s largo alcance, como la legislaci6n de promocih industrial, las leyes de atraccih y regulacih d81 capital extranjero, los mecanismos de financiamiento y la promoci6n de las exportaciones, etc. Veremos a continuacibn el papel qurt tuvo individualmente cada uno de estos instrumentos,

7. Nivel y estructura de la proteccih arancelaria. Sus cambios histciricos

El tema de la protecci6n arancelaria aparece a !o largo de toda la historia económica y política de la Re@blica Argentina. Este tema fue desde antiguo duro campo de enfrentamiento, no ~610 entre distintos sectores econ6micos d8 la comunidad -estancieros, invernadores y agricultores de la pampa húmeda, etc., por un lado, y empresarios asociados a los cultivds industriales, a las industrias regionales, a las fue& armadas y a las industrias de la defensa, etc., por otro-, sino tambi6n entre distintos partidos políticos, En este plano, el tema se ejemplifica bien en la discusi6n que realiza J. Mach (1984) en su trabajo sobre la década de tos años cuarenta y el Pian Pineda, Observamos allí que el oficialismo logra aprobar en la Cámara de Senadores un programa

de fuerte contenido proteccionista -con el voto en contra de los tres representantes radicales-, pero ello no impida que el socialismo “adopte su tradicional actitud de acerba Mica (...) al proteccionismo espurio’ y que desde la bancada radical llegue a 8scucbarse que ‘,..podran caerse todas tas chimeneas pero mientras et campo produzca y exporte el paÍs seguir6 comprando lo que necesite seguramente a un precio inferior al determinado por la Aduana para favorecer intereses creados’ (Llach, 1984). Como vemos, en torno al tema del librecambio y el proteccionismo hist6ricamente se han constituido dos cosmovisiones totalmente antag6nicas de la sociedad argentina y de su inserci6n en el mundo.

A pesar d8 lo largo y enconado de la discusibn en materia de aranceles y protecci6n externa, debemos reconocer que estamos frente a un tema donde la literatura económica recibida no es concluyente y deja m&s de una pregunta sin contestar.

Desde eI punto de vista de la teoria pura, la imposición de un arancel genera diversos efectos, tanto dentro del pais que lo implanta como en sus relaciones de comercia exterior (Corden, 1971). Por lo pronto, existe un ‘efecto producci6n’ relacionado con el hecho de que el volumen localmen- te producido del bien sujeto a proteccibn ser& mayor que el correspondien- te a una situaci& de libre comercio. Existe, además, un “efecto cOnsumO” derivado del hecho de que a un mayor precio -producto del arancel- la cantidad demandada ser& menor que la de equilibrio sin proteccidn. En tercer termino es dable observar que existe un ‘efecfo fiscal’ derivado de la recaudacibn por parte de la autoridad estatar, de un monto ad walorern aplicado al total de las unidades importadas. Un cuarto efecto, de carkter distributivo, haC a la transferencia de recursos entre sectores de la comunidad local, en particutar desde los consumidores del bien protegido a !o?3 productores d8i mismo; finalmente, un quinto efecto a ser tenido en cuenta se relaciona con el balance comercial del país, que se ve afectado positivamente por la dkminuci6n del gasto externo, aun cuando debe tenerse presente que la producción local del bien sujeto a proteccibn puede demandar insumos intermedios importados por un monto m&s o menos significativo, lo que contrarresta el efecto positivo del aranc8l sobre el balance comercial.

En funcidn de este listado te&ico observamos que la autoridad -mica puede emplear la politica arancelaria con distintos propbsitos. Entre ellos: la promocibn industrial, la recaudaci6n fiscal, el control de la demanda dom&ica de un determinado bien, etc. TambiBn podemos comprender intuitivamente que resulta muy difícil discernir 8 identificar de manera ctara los distintos efectos antes mencionados y fas varias motivac n8S con que los sucesivos gobiernos nacionales han manejado la política arancelaria a trav6s de los años. Cuando en la dkada del treinta se recarga con el 40% el ingreso de autom6viles para pasajeros, es obvio que

22

la accih tiene primordralmente objetivos fiscales y de regulaci0n de la

demanda doméstica de tmportaciones, ya que en ese momento no hay

mayor posibifidad de que 8:: psis fabrique automoviles, cualquiera sea la

proteccrbn otorgada. V&nto o treinta años 6s tarde, y 8n otra nivei de

maduraci6n de las fuewas productivas locales, la impiantaCi6n sie un

arancel a la importaCi6n de wehículas no puede dejar de verse Como ufl

acto ds pramocibn industrial ya que, a pesar de tener efeCtos fiscales, de

balance de pagos, de transferencia de recurSoS entre sectores de la

Comunidad, etc., ejerce un indudable impacto sobre ta estrudura productiva

de la Sociedad. Entonces, m&s all6 de que en el Caso particular de los

vehicuios haya habido una prohibici6n lisa y llana de importar -lo cual puede verse Como la implantaci& de una barrera arancelaria Ciertamente

mayor que la que s8 necasitaba para inducir la fabricacidn doméstica de

autombvites-, eswa situaci6n ejsmplifrca et hecho de que ta implantaci6n de

cierto arancel puede v8fs8 como una acci6n d8 naturaleza fiscal y de

regulaci6n de demanda en determinada situacibn histbrica, como un

jnstrum8nto de FromociCn industrial, en otro Contexto. Pero 8s m8s: si ya existe produccibn domktica de un bien y la proteccibn induce una caida de las impurtaciones y un aumento de la produccibn local del mismo, tanto

los motivos fiscales COMO los de promoci6n industrial pueden estar

p~8sentBs, resukando dificii discernir 81 p8So retativo de Cada uno de ellos.

A partir de esta discusión SB torna obvio que desde Ia perspectiva de!

equilibrio general el tema arancelario reclama un an6lisis completo de todos

y Cada uno de 10s múltiples efectos involucrados, Sin embargo, también

resuda claro que los trabajos d8 ÍnvestigaciCn en esta materia ac-tualmente

disponibles en nuestra medio sst6n lejos de ct?r satisfactoriamente las

diversas dimensiones del Ilrobiema. Aunque no Cabe duda de que la

potitica arancetaria jug6 un papel importante en la conformaCi6n de nuestra

estrwtura industrial, es mucho lo que aún Se desconoce sobre et papel

$timo que &ta Suvu en materia de transferencia de recursos entre sectores

de la comunidad y sobro oiros temas semejantes, de gran importanda en

ia historia econ6mica y socia! de nuestro psis.

El estudio de! impaao de la protección arancelaria puede 8ncararSe

examinando aranceles nominales, tasas de pfOtecCibn efectiva y estimacio-

nes de la tarifa implícita 8n loc precios domksticos. Los tres Caminos

presentan dificuttadec estadísticas y Conceptuales, como veremos a

continuaci6n.

iQu4 es lo que efectivamanta estamos midiendo al tomar los aranceles

nomhah y comparar sobra esa baS0 tos d&kJtoS puntos en ei tiempo?

Sabemos, por un lado, que en un mundo 8n 81 que los pfeciàs internacio-

nales suben mientras que 113s valores de aforo permanecen dados, Q en el

que 1a n6mina de mercadwías exentas de pago se va modificando por

diversos motivos de politica ptibiica, la incidencia media de tos derechos

23

de importaci6n respecto del monto d8 la importaciones pu8d8 brindarnos

una imagen distorsionada de la realidad. Como recuerda J. Lucangsli

(1985) ‘durante toda la década de los treinta la incidencia de tas derechos

8s significativa ya que los pf8CioS de impOrtaCi6n coinciden con IõS

Oariiarios (siendo en muchos años airn menores), llegando en el aho 1939

al 40% sobre las mercaderÍas sujetas a derechos. Sin embargo, a partir de

1940, ta incidencia de los derechos respecto a ios valores rsaies de las

mercadefias Sujetas a derechos disminuye aceleradamente. En 1947 aquel

prcentaje alcanzó a 12,7% y 8n 1950 ~610 Ileg6 a 10,4%‘. Dicho de otra

manera, ta verdadera incidencia de la estructura arancetaria como barrera de piot#hón difiere a travh d8l tiempo en funcidn del grado d8 desactua-

iizaCi6n qu8 Suh8fI bS Vah8S de aforo y de la mayor 0 menor 8ti8nSi&I

de la lista de posiciones arancelarias exentas de derechos por mecanismos

d8 promoción en uno u otro momento.

Sin 8n lugar de recurrir a los aranceles nominales -que, al no tomar en

cuenta los derechos de importación sobre los insumos que usa determi-

nado empresario, ObViam8nt8 no brindan una buana aproximach al

verdadero grado de protecci6n efectiva de que &-te gaza-, recurrimos a la

medici6n de esta &ima tasa de proteccih efectiva, los problemas

8StadiStiCOS y d8 interpratacibn Ciertamente no disminuyen. Dado que se requiere información microecon6mica d8 Costos de producción -y de los

Suc8SiVOS cambios de COefiCi8nt8S thkOS y PreCiOS de insumos-

Sumamente difícil d8 conseguir 8n el nive! de precisi6n y desagregación

necesarios, las estimaciones acaban introduciendo un sesgo interindustriai

de direcci6n y magnitud desconocidas, lo que torna stimamente riesgosa

I~s comparaciones entre ramas y subsectores 0 entr8 distintos momentos

en el tiempo, o con terceros paises. En este seniido resulta importante

tener presente que tos c&x~los de proteccibn efectiva de que s8 dispon8

en el medio nacional s8 basan en coeficientes thicos de 1974 estimados

a nivel de actividad (0 conjunto de articulos) y no a nivel de productos

particulares. No ~610 media aquí un sesgo de magnitud desconocida

originado en el hecho de que las funciones de producch van sufriendo modificaciones a raiz del distinto ritmo de, progreso tecnológico que

incorpora cada rama, sino que tambih media una variable adicional,

producto de la agregacibn de distintas actividad8s. En un estudio r8Ci8nt0

J. Lucangeli (1986) estima, a través de un índice de eslabonamiento de

actividades en et interior de Cada rama, el verdadero grado de reprsssntati-

vidad que la muestra de J. Bertinski da 1977 tenis en aquel momento en

cada subsector particular @er!inski, 1985). Resulta evidente que la representatividad del cAlculo difiere entre sectores y que se desconoce ta

magnitud de esta fenbmeno.

Ante la falta de estudios inter-indtiales que evalúen las ‘diversas

particularidad~ estadistícac m8ncionadaS, se toma extremadamente dificil

24

comparar ramas y Sub?&cior8s, o momentos distintos en el tiempo. Sabemos que existe ‘ruido” estadistico -diferencia! entre sectores o entre distintos mom8ntos 8n el tiempo-, pero poco o nada sabemos acerca de su magnitud.

A pesar de las dificultades mencionadas, la literatura recibida ilumrna en 8% campo varios temas de importancia que consideramos necesario destacar.

Primero. Como se sabe, la legislacibn arancelaria se construyb atendiendo a tres caracteristicas: 1) grado de elaboracion del bien (o monto det valor agregado incorporado dom&ticamente); 2) cIasificaci6n econo- mica def mismo: bienes de consumo, intermedios y de capital; y 3) existencia u no de abastecimiento local. Habida cuenta de esto, se puede afirmar -examinando las distintas leyes y decretos arancelarios- que: a) el eslabonamiento según grado de etaboraci6n tendió a mantenerse a travbs del tiempo (aranceles más altos -protección media más elevada- para los bienes de consumo, aranceles menores para ios bienes intermedios y aranc8les m4s bajos para los bienes de capital); b) a su vez, las tasas de protección correspondientes a bienes no producidos internamente resuttarun sustancialmente menores qua los arancel8s de ios bienes producidos localmente. De tal suerte, en esta materia hubo fuertes incentivos diferenciales entrls tipo de bienes y eHo no tuvo un efecto neutral sobre la naturaleza de nu8sTru desarrollo industrial, sino que incentiv6 m%s ta produccibn dombstica de bienes finales y el uso intensivo d8I factor capital, limitando la produccion local de maquinarias y equiPos.

Segundo. Tal como lo demuestra J. Lucangeli (1966) “...el escenario industsiat de 1969 se presentaba marcadamente m6s protegido que el de 1977 y &3t8 a su wez más que 81 de 1985.’ Efectivamente, 'S8 Constata, a travds de la medición de la proteccion efectiva en dichos años, una disminucion generalizada de la misma lo cual estaría revelando una significativa ganancia de eficiencia del conjunto de actividades industriales. (..,) Claramente 8t proceso de ganancia de eficiencia 8s comandado por las industrias metatmec&icas y químicas’. En la segunda parte del estudio comantado, Lucangeli extiende la comparacibn de los dos anos iniciales -t%9 y 1977- a 1985, cuncluyendo que ‘...sobre 37 ramas industriales para tas que s8 pudo reconstruir la tasa de proteccion efectiva -&as son prácticamente todas ias 40 ramas que habia tomado Berlinski en 1977 y que representaban 70% de la producción manufacturera- ~610 9 registran un incremento de la misma, en tanto que 25 sufrieron caidas de dicho índics. La actividad metaimecánica prevatece entre los sectores que tuVi8fon buen d8Semp8ñO.'

25

Tercero. M6s all& de esta progresiva caída de la protecciQn efectiva -que para tucangeli demuestra que “la actividad manufacturera argentina ha continuado por el sendero de la bhqueda de eficiencia iniciada hace casi dos decadas’ (Lucangali ?986)-, rasatta el hecho de que sobre ei final de la dkada del Setenta SB habia acumulado una signifícativa redundancia tarifaria. En estimaciones de J. Noguks (1978}, mientras que la tarifa afectiva legal llegaba -en 197G al 1 W%, la tarifa reai s61o atcanraba al 40%. Es decir que no S&o se hace necesaria distinguir entre tarifa explícita e ímpficíta -siendo esta última la que verdaderamente refeja el grado de proteti6n a la produccidn dom&tica-, sino que, al hacerlo, se revela fa presencia de un considerable monto de redundancia tarifaria que el gobierno puede extirpar -como efectivamente hace en 1976 a trav& del decreto 3.00& sin afectar necesariamente el comportamiento de las unidades productivas.

Cuarto. Los trabajos mencionados tambi6n demuestran que la varianza infer-industrial en materia de tasas nominales y efectivas de protecci6n es elevada peK1 decrecient8 en el tiempo, esto último partícu!arkente despu& de la reforma arancelaria de 1978 y del programa de apertura externa de los años 19791984. Esta reforma unifica y reduce los arancefes correspon- dientes a los bienes no producidos -que antes SB abrían en tres clases atendiendo a si eran de consumo, intermedias o de capital- y, en el caso de los bienes protegidos, reduce considerablemente ta distancia entre tos puntos extremos (Sourrouille y Lucangeli, 1983).

En resumen, es importante insistir en el hecho de que el manejo de la política arancelaria en nuestro medio fue err$tico, escasamente racional y cargado de complejjidades burocr6ticas. El arancel s8 utilixr5 mas como instrumento de recaudacibn fiscal que como herramienta de promocibn industrial de largo plazo, capaz de priorizar sectores, de otorgarles la proteccibn diferencial necesaria en función de la brecha tecnol6gica relativa que los separa del estado del arw intarnacional y de ir retirando paulatina- mente la redundancia tarifaria emergente del aprendizaje tecnolbgico domktico y del gradual acercamiento a Ia frontera tknica mundial. Cuando efectivamente se intentb actuar en esta dirección, recortando el l aguil’ acumulada en el sistema tarifario, se to hizo sin la informacidn microecon6mica necesaria, con notoria ausencia de ideas acerca de la estrategia industrial de largo plazo que se perseguiá y, mucho m&s grave ah, mezclando el impacto de este cambio de politica econbmica con el de otros cambios simuR~neament8 introducidos en el manejo cambiario y monetario (sobre este tema, vdase el capituto IV), Como veremos postewrmente, estos instrumentos, ai actuar de manera acumulativa, acabaron por tornar completamente inviable la posicibn competitiva de

26

largo plazo de un extenS3 ni:mero de ramas rndustria!es y de algunas de SUS respectivas Rrmas part~cularres.

En otros términos, cuando se intent8 poner cieno orden en el caos aranceiario vrgente SB 10 t1ja.o en ej marco de un programa macroetcono~ mico giobai tan masjvamenta sobredeterminado por la lucha antiinflaciona- ria que prdctiCam@nte restt5 importancia al intento de re-ordenamiento

tarifario buscado por la autoridad economia. la falta de una clara pslitica arancelaria sigue siendo tin ,rasgo de la situacián presente y constituye uno de los problemas centraleS que la politica industrial domestica deberá enfrentar 8n un ftiuro no muy lejano.

2. La tegislaci6n sobre la jfiversión extranjera directe

La historia economica de nuestro psis est6 particularmente Signada por al papel que tuvo ta inversron extranjera 8n distintos momentos de! desarrolla de la nación. Desde su integración, hacia fines del siglo pasado, hasta fa dwisión internacional del trabajo, el psis fue un importante y temprano receptof de inversiones industriaI8s externas, taS que, a su vez, cumplieron un papel crucial en la conformacion de la estructura productiva. Un estudio pionero de la CEPAL (1959) ha descrito y cuantificado la importancia d8 la invers&n externa hasta mediados de la dkada de Ios

años cincuenta. Antes del quiebre del modelo agroexportador en 1930, la inversibn extranjera fue central en eí desarrollo y expansi6n de la infraes- tructura física y de transporte -ferrocarriles, puertos. electricidad, gas, swvic~os, etc.- que garantizaba la articutacibn de la economía argentina con el mercado mundial. Pero dicha inversion tambibn fue decisiva en la compra de titulos públicos y 8n la instalacihn de la industria frigorifica que, junto con la de los granos, centratiz6 la oferta exportadora del país. Para evaluar !a incidencia del capital extranjero en este período basta mencionar que el stock de ihversion externa aicanz6 en í 913 ef pico mas alto de la Serie histonca, con más de Coo0 millones de d6lares de 1950. Medido en terminos relativos, en el período 1900-1909 el flujo de inversiones extran- jeras constituyo el 38% de la inversion bruta interna, incrementando su panZpaci6n en la misma ai 51% en los años 1910-1913.

La creciente importancia del mercado interno, el incremento del poder adquMvo de Ia poblacibn y la maduracion de las actividades productivas explican -como Io demuestran Sourrouilte, Kosacoff y Lucangeli (1985>- el temprano registro de radicaciones de empresas industriales en nuestro medio, Algunas de ellas estuvjeron asociadas con el boom exportador de principios de siglo -como Son Ia ya mencionada industria frigorifica, la del tanino, etc. Otras ramas, tambi&n cubiertas por firmas de capital extranjero, aparecen mAs ligadas al desarrollo del mercado domestico, comu las

2?

industrias cembnteras, de produccibn de cerveza, de aperitivos, las industrias alimenticias, las productoras de química liviana, &ctricas, etc., y los talleres de reparac;& de ferrocarriles que en esa @oca ocupaban ya m As de 15.000 operarios.

Si bien la Primera Guerra Mundial actu6 como un freno a la inversi6n externa, fue la crisis de 1929 la que motiv6 el agotamiento del modelo agroexportador. Desde entonces, la inversibn extranjera acompañb al nuevo modelo de crecimiento seguido por la economía nacional y, a raíz de ello, se orient6 primordialmente al desarrollo del mercado interno. Asi, en 1909 dos tercios de la inversi6n extranjera estaban constituidos por tjtulos públicos y por la inversi6n en ferrocarriles, en tanto que las actividades dirigidas al mercado interno ~610 representaban una fracción ínfima (1,3OA del total); pero en 1953 estas tiftimas habian pasado a representar el 31,754 del conjunto (CEPAL, 1959).

Esta crecients participacibn del Capital extranjero en et proceso de sustituci6n de importaciones se concentr6 fundamentalmente en las industrias alimenticia, metalúrgica liviana, materiales para la construcci6n y algunos productos quimicos y ektricos de consumo final) Todo ello resulta coherente con la estructura arancelaria examinada en el capítulo anterior. Asimismo, se constata al predominio de capitales de origen estadounidense que van desplazando en importancia a los intereses brit&nicos. Pafal8fament8, en 81 curso da IaS años treinta, y con mayor intensidad aún en 3946-1948, se observa una fuerte disminuci6n del capitat extranjero a travds del rescate de los títulos públicos, de la nacionalizacibn de los ferrocarriles y otros servicios -telRfonos, transporle público, electricidad, gas, puertos, servicios municipales- y de la expropiacibn de tas empresas de origen aleman como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial. Estas nacionalizaciones determinaron que et stock de capital extranjero existente en el país se redujera, en 1945, al 50% del existente en 1913 y, en 1949, a tan sdio el 20%. Es entonces cuando la inversión extranjera industrial pasa a ocupar el lugar Central de la participacidn externa en la economia argentina. No obstante, fue recién hacia fines de los años cincuenta que las empresas transnacionales pasaron a cumplir un papel preponderante en el proceso de acumulaci6n de capital en et sector industria!. En el período 1950-1962 se radican alrededor de dos centenares de firmas extranjeras en el sector manufacturero, lo que profundiza el proceso de sustitucibn de importaciones, especialmente en un selecto grupo de actividades que, merced a la presencia de una fuerte demanda insatisfecha, alcanzaron un r6pido ritmo de penetracibn en Ia economia nacional, La industria automotriz y la petroquímica son el destino más importante de estas nuevas radicaciones; estas actividades se convierten en el motor de crecimiento del sector manufacturero en tos años sesenta

28

y principios de los setenta (más adelante se efectúa un análisis m&s

detallado de este tema).

La entrada masiva de empresas transnacionaies y su radicacibn en

acrividades dinAmicas s8 traduce en un fuerte incremsnto de la participa-

cibn extranjera en el producto industrial: crece desde menos de una quinta

parte de dicho producto en 1955 a cerca de un tercio a comienzos de la

dkada det setenta. SUS modalidades de funcionamiento económico

corresponden al modelo tipico de una economia pequeha y protegida y

con in~erSiOn8s orientadas CaSi exclusivamente a la 8xpjOtaCi6n integral de!

mercado domMico. Tal como lo analizan Sourrouille, Kosacoff y Lucangeli

(1 SB) y Azpiazu y Kosacoff (1985), el sector de capital extranjero se

caracterira: a) porque en comparaci6n con las firmas competidoras de

capital nacional, son mayores sus tamaños de planta, la productividad de

su mano da obra, sus coekientes de importaci6n y su dotaci6n de capital

por hombre empleado; b) porque su comportamiento tecnol@ico se basa

en Ia incorporación de tecnologías que, a pesar de no Ser de frontera a

escala internacional, sin duda son novedosas en el mercado local; así, en

muchos casos las radicaciones SB acompañan con el gradual estableci-

miento de pianteles locales de ingenisria y de organitaci6n y métodos de

trabajo destinados a adoptar productos y procesos a las condiciones

productivas locales; c) porque estas empresas SB financiaron fundamental-

mente a traubs dei ahorro nacional y porque su aporte neto de divisas en

el mediano plazo termina siendo negativo debido a que las transferencias

al exterior son mayores qu8 !OS ingresos de Capital efectuados.

La expansibn y consoIidaci6n del grupo de firmas extranjeras se

prolonga hasta mediados de tos años setenta, mOm0ntO 8n ei que s8

verifica cierto proceso de agotamiento de las demandas excedentes

respecto de años anteriores. Las condicion8s recesivas que caracterizaron

a la economia argentina yr en particular, a su sector industrial, desde la

mitad de los años setenta -COndiciOn8S que impiden vislumbrar nuevas

oportunidades de mercado que merezcan atencibn- motivaron la escasa

reinversi6n de utilidades por parte del sector extranjero y la no aparici6n de

nuevas radicaciones industriates de impofiancia. Por otro lado, el

programa monetarista, a pesar de su .legislaci6n ampliamente favorable

para el inversor extranjero, no favorece la asignación de recursos en la

esfera productiva; por eiio no resutta extraño que en los últimos años el

flujo de inversi6n extranjwa se haya orientado hacia la explotaci6n de los

recursos petroleros y hacia actividad% financieras y bancarias; esto último

se .vincula con las nuevds oportunidades de negocios que generó la

apertura financiera de nuestra economía, tema que examinar8mOS luego.

En años recientes, la participacibn del capitat extranjero en el producto

industrial decae levemente, como consecuencia del cierre de algunas

plantas importantes, arnkn de la escasa reinvefsibn de utilidades y la no

29

aparici6n de nuevos emprendimientos. ! Asimismo, en 81 marco de un desempefio empresarial muy hetarog&wo, las empresas transnacionales participaron minoritariamente en el desarrollo de algunos pocos grandes proyectos de produccibn de insumos intermedios de uso difundido que, bajo el amparo de regimenes especiales de promcci6n, fuersn encarados por grandes grupos de origen nacional.

Finalmente, para completar este punto, parece conveniente realizar una breve reseña cronol6gica del marco juridico en el que se ba encuadrado el tema del control de la inversi6n extranjera directa en nuestro medio.

Hasta 1948 no existid en el pais un conjunto de disposiciones juridicas que regularan Ia entrada y el funcionamiento del capital 8xtranjaro. Unicamente las circulares del Banco Central establecieron las normas y los controles de sus operaciones relacionadas con entradas y salidas de capital. El decreto 3.347 de 1948 implantb la fwalizaci6n oficial de las inversiones directas creando la ComMn Nacional de Radicacibn de Industrias; pero, en realidad, el primer marco legal integral sobre el tema fue la ley 14.222 de 1953. Esta ley fue producto de la toma de conciencia -hacia 1952- del elenco gobernante respecto de las limitaciones de la industrialización sustitutiva basada en la incorporaci6n de mano de obra y de los requerimientos de incorporaci6n de capital y de modernas tecnole gías en los sectores industriales con mayores atrasos relativos. El impacto de ta ley 14.222 fue muy pequeño e involucr6 nuevas inversiones en la explotación petrolera y en el campo automotriz.

Entre 1955 y 1958, el capital extranjero fue regulado por un conjunto de circulares del Banco Centrat. En 1958 se sanciona la ley 14.780 sobre Inversion Extranjera; esta y ta ley 14.761 sobre Promuci6n Mustriaf fueron los instrumentos claves de la estrategia desarrollista 8n materia de politii industrial. A diferencia de la ley 14.222, esta legislación facilit6 y promovió con amplias concesiones la radicación del capital extranjero.

En 1973 et tercer gobierno peronista promulgó la ley 20.557 que se cara’cterit6 por un fuerte control de las operaciones de! capital extranjero; esta ley volvió a ser modificada en 1976 por la ley 21.382, cuyos mntenidoai se oponian totalmente al r6gimen anterior. Sin embargo, ninguno de estoar dos cuerpos legales se vio acompañado por la radicación ds capitales industriales. tas desfavorables condiciones económi~politicas por las que ha transitado el psis en la última dkada y los cambios radicales que experimentaron en años recientes los mercados internacionaks de capital tuvieron obviamente m&s peso,como determinantes de la conducta extran- jera en esta materia, que el marco legal existente en nuestro medio.

30

3. El financiamiento del dasarrollo industrial

El desarrollo de la economía tisne siempre como contrapartrda cierto modelo de financiamiento de la acumrhacibn da capital. Dicho mOd8lo

reSu&a eficiente NI la medida en que canaliza adecuadamente el ahorrG hacia ias posibilidades de wersiBn. Cuando esa canalizaci6n no es Ruida

SB generan repercusiones negativas en diversos ptanos, entre ellos en el

nivel de actividad econ&nica, en el ritma inflacionario que sopapa !a

sociedad y en la distribuci6n de los ingresos. Las empresas industriales recurren ai financiamlenta Interno y externo.

Entre las fuentes Internas se destacan la rewersi6n de utilidades no

distribuidas y L-S previsiones para amortiraci6n del capitaL A su vez, el financiamiento externo a 1% firma puede originarse en el marcado domMico o en el internacional. Entre las fuentes dom&sticas se hallan los flujos del

sistema financiero -8n particular el cr6dito bancario-, los crhdrtos de

proveedores, la suscripc¡lSn de capitales en el mercado de valores, las

deuúas fiscales y previsionales, etc. Por su parta, ias fuentes internaciana-

les se asocian fundamentalmente con los cskditos de proveedores

extranjeros, el financiamieflto de organismos internacionales, el endeu&-

miento externo privada y, finalmente, con ta inversi6n externa directa.

La historia del desarrollo industrial argentino muestra senos problemas

de articulaci6n entre la indcrstria y las fuentes de financiaclk del crecimien-

to. Hay en particular dos problemas que fueron permanentes y que han

araaerirado al proceso cle industrializacibn a lo largo de la hk;tsria. Nos

referunos, por un lado, a ta faRa de una estrategia de largo piazo que

definiera critarias estables para la canalización del ahorro interno y para el

uso del financiamiento externo y, por otro lado, a la casi total inexistencia

de un mercado de capitales de mediano y largo plaza.

En una visi6n global pueden definirse dos etapas claramente diferen-

ciadas en las modalidades de financiamiento de las adividades manufactu-

reras. El punto de quiebre entre ambas etapas puede ubicarse en la finalira&n de la d6cada de los anos setenta, oportunidad en la que el

gobierno militar intenta implementar un drktico programa monetario y de

apertura financiera inspirado en las ensefianzas del enfoque monetario del

balan- d8 pagos. Veamos pues, por separado, los dos ‘modelos’ de

financiamiento de ia inversibn industrial que dicho corte estructural permite

identificar.

lâ primera etapa comienza en realidad a mediados de los años cuarenta

con fa creaci6n del Banco Industrial en 1944 y con la reforma financiera de

1946. Esta implic6 la nacionalizacibn de los dep6sitos y el establecimiento

da líneas da redescuento para el desarrollo de varias actividades mancrfac-

turaras. Por cierto que con anterioridad a esta fecha se había estructurado

en la economía argentina un s&ido sistema financiero; sin embargo, era

31

casi inexistente la orientacidn y el fomento del crbdito hacia la industria y todas las operaciones que no eran de codo plato se asociaban con la cartera hipotecaria.

Diversos estudios han examinado los rasgos cantralas de/ ‘modelo” de financiamiento det crecimiento industrial que prevaki6 8n esta primera etapa. Entre ellos, los escritos de 0. Altimir, l-i. Santamaría y J.V. Sourroui- I!e (1966), S. ftzcovich y E. Feldman (l969), M. Brodarshon (1972), J. Schvarzar (1982), A, Guadagni (1972), se preocuparon fundamentatmente por cuantificar Ia posici6n financiera neta de Ias empresas industriales y sus fuentes de financiamiento y presentan un conjunto importante de conclusio- nes que pasamos a resumir.

Por una parte, se observa que las empresas industriales son deudoras financieras netas del resto de los sectores acon6micos, es decir, que la inversión de las ftrmas es mayor que su ahorro. Esta brecha ahorrs inversi6n se dio, en casi todos los años, en un contexto de fuerte incremento de precios y con tasas negativas da inter&, lo cual indica la presencia de un subsidio vía transferencias netas de ingresos entre sectores de la comunidad.

Otra de las caracteristicas fue la elevada proporci6n de crdditos de corto plazo que emple6 la industria; este hecho s8 vincula rn3.s con el financia- miento de capital d8 trabajo que con el proceso de inversi6n. En realidad, lo que se determin6 es que la casi exclusiva existencia d8 cr8ditos a menos de un año caexisti6 Con la posibilidad casi permanente de refinanciacihn de las deudas, lo que implica prolongar los cr&ditos al mediano plazo. A pesar de 8sto no se elimina ta inestabilidad y el riesgo asociados a Ias continuas renovaciones de cr6ditos.

Asimismo se ha verificado la importancia del cr6dito vía proveedores como fuente da financiamiento de laS fIrmaS. Y, en este sentido, un aspecto interesante 8s la diferencia existente en el uso de esta modalidad de financiamiento según el tamaño de la empresa: el peso relativo del crédito de proveedores es rn& significativo en las empresas de m8nor tamaño. En los hechos este fen6meno 8st& evidenciando un proceso en el que las empresas m&s grandes han tenido acceso privilegiado al crédito bancario que, como vimos, oper6 por largos años con tasas reales de inter& negativas; las firmas organizadas Como sociedades an6nimas concentraron una paf38 creciente d8l total de pf&tamOs, 8n tanto que las firmas pequeñas y medianas tendieron a financiarse a travbs del cr4dito comercial, a un costo significativamente superior.

Otro de los rasgos característicos del caso argentino ha sido la cási inexistencia de un mercado accionario. Los principales motivos de la escasa significación que adquirid lOmlm8nt8 el mercado de valores como fuente de financiacián del desarrollo industrial san: el pequeño tåmaño del marcado local de valores, su carkter especulativo y la presencia de

32

muchas empresas organizadas juri‘dicamente bajo la forma de sociedades

por acciones pero que, en :a prktica, están rígidamente controladas por

grupos familiares con un manejo cerrado del proceso de acumula&n dc

capital. En relaci6n con las fuentes de Ftnanciamiento internas a las empresas,

se observa que la reinwersibn de utilidades constituye el componente

fundamental, mientras que las previsiones para amortizaciones perdieron

importancia relativa a medida que el agravamiento de los ciclus inflaciona-.

rios fue depreciando el valor de estas reservas. Se constata asimismo un comportamiento empresarial que tiende progresivamente a tina menor

diStribuci6n de utilidades, con el consectrente incremento dal autofinancia-

miento, que crece en importancia relativa como fuente de fonclús para la

acumulación empresaria. Este fen6meno comienza en 1955 y se acentúa a partir de ta dkada del Sesenta.

Además del creciente papel jugado por el autofinanciamiento empresa-

rio, otra fuente de financiacibn cuya participacián relativa ha ido en

aumento y generalir8ndose a través del espectro industrial es et endeuda-

miento con el sector público. El diferimiento de pagos impositivos y de

contribuciones at sistema de previsi6n social Se constituyó en una

modalidad ampliamente difundida de financiar tanto el giro corriente de tus

negocios como la formack de capital.

Los regímenes de prornocibn industrial y los precios Internos son otros

dos importantes elementos a considerar en el financiamiento industrial

argentino. El primero de estos temas se examina en particular algo más

adelante. En relaci6n con los precios internos, aunque prácticamente no existen referencias al tema en los estudios econbmicos disponibles, no

puede dejar de mencionarse que en una economia que funciona con muy

altos niveles de protecci6n y con un grado creciente de oligopoliración en

eus diversos mercados cabe esperar que una parte no pequeña de la

acumuiacibn empresaria estler financiada por precios domésticos significati-

vamente más elevados que los vigentes a escala internacional.

Ahora bien, retornando nuestra identiftcación inicial de dos ‘etapas” en

la historia dei financiamiento industrial, vate la pena observar que la historia

del actual Banco Nacional da Desarrollo es representativa de lo que aqui

estamos describiendo como la primera de dichas etapas históricas, En SUS

primeros años de funcionamiento y hasta la caída del gobierno de Per8n

en 1955 se convirtib en agente principal del crédito industrial, llegando a

representar las tres cuartas partes del total de financiamiento al sector. Asi, a pesas de tener una fuerte cartera de cono pko y de haber concedido

gran cantidad de creditos fuera del Area industrial -en especial dirigidos al

instituto Argentino de Promoci6n del Intercambio (PAPI} y a la Corporación

de Transportes de ta Ciudad de Buenos Aires-, este periodo del Banco

Industrial se caracteriza por el apoyo y el fomento a la pequeña y mediana

33

empresa. Pero a partir de mediados de los años cincuenta 81 Banco pierde

importancia como aglente de pr&tamos hacia actividades industriales y va

adquiriendu mayor peso como intermediario de tas operaciones con 81

exterior, a trav& de los cr8dtios para la importación de insumos y bienes

da capital, del otorgamiento de avales y de la intefmediackk en Ia heas de crddito d8 los organismos financieros internacionales; asimismo, fu8

reduciendo su cartera de clientes concentrAndoce en grandes empresas particularmente en vinculacih con los regirnenes de promoci6n industrial.

En relacibn con las fuentes de financiamiento internacionales, ya vimos

en el capitulo anterior que la inversibn directa externa jug6 un ro! importan- te en la configuracibn del sector industrial; sin embargo, desde el punto d8 vista global, su aporte neto de divisas resuha negativo, ya que finan& su desarrollo con la utilitaci6n de r8cursos internos. Por otra parte, los recursos provenientes de los organismos financieros internacionales fueron

de una cuantia insignificante. El principal componente de financiamiento

wterno estuvo constjtuido en este periodo por tos crhditos para importa-

cih otorgados por proveedores de insumos y de maquinarias y equipos.

A partir da 1977 se modiftcaron sustancialmente varios aspectos de financiamiento industrial. La lit38ralizaci6n de la tasa de interes, la eliminacion 3e lineas de Wd8SCu8ntO específicamente dirigidas a la

industria, ia vinculación del mercado dom6stico con el mercado internacio- nal de capital y las modalidades de los nuevos regirnenes de promoción

industrial fueron tos nticleos centrales de ia polftica de financiacidn industrial

durante estos años. En cuanto a los regímenes de promoci6n industrial -que, como

antiC¡pamOS, se examinan en 81 SiguieN Captiuto- flo puede dejar de

mencionarse aquí su papel esencial como parte de! esquema de financia- miento del desarrollo indus!rial. El apoyo que recibieron en la úttima

dkada algunas grandes empresas y grupos 8coMmicos especializados en la produccion de bienes de uso intermedio difundido y la sanción de varios ragimenes provinciales de promoCi6n industria! tuvisron gran impacto

sobre el proceso d8 inversi6n de años recientes. El financiamiento de

8StOS r8gim8neS 8sp&al8~ s8 bas6 fundam8ntalm8nt8 en ei otOrgami8ntO de cráditos internos y externos intermediados por el Banco Nacional de Desarrollo -en particutar para 10s grandes proyectos- y 8n la desgfavacibrï impositiva, mecanismo que en muchos casos no contb con fiscalización adecuada por parte del sector pciblico,

El ant8xtO macroecon6mico existente en 81 pak a partir d8 la reforma financiara de 1977 y, en particukr, a partir de ta plena vigencia del enfoque monetario del balance de pagos desde fines de 1978 y hasta 1981 generb un cambio drktico d8 tas reglas de juego preexistentes. Et privilegio que 8n el marco de la politica econ6mica adquiere la lucha antinflacionaria y Ia ausencia de incentivos para h asignacih de recursos en la esfera

34

productiva pusieron al eje d8 la t?dJp8WiVefICia empresaria m6s en el área

financwa que en ei campo sstritiamente productivo. El Bxrro del programa

de 1978 deperldfa, por un lado, da la existencia de total moviirdad

internacional de a~Iivos financieros y, por otro lado, de que prevaleciera

entre la tasa de interk domhfica y la internacional un diferenciai imponan-

te que mo~tivara la entrada de capital compensatorio. %mtro de 8St8

diferencial estaba contemplado evidentemente el coeficiente de riesgo de

realiar ovracitsnes 8n +3l gais. Como veremos tuego, diversos rasgos

estfutiufaias de la aCUnomia argentina impidieron qu8 6518 8SqU8ma de

politica econ6mica funcionara y que lograra cerrar ia brecha de precios y

eficiencia que separa ai pais del wxnario internacronal.

En este contexto, las actividades productivas domMicas estaban

afectadas tanto por Ia competencia externa, Via !ZI sobrevaloraci& de kí

moneda local y las rebajas arancelarias, como por tasas de ;nterés rea1 muy

S~p8fiores a ioS banafkios Op8ratÍvoS. ta rentabilidad estaba en definitiva

fuera del campo de ia produCci6n, raZbn por la cual IaS gerencias financte-

ras de ias empresas pasaron a s8r la columna vert8brat del manejo

empresario, ya que de ellas dapendia, en Ultima fnstancia, et resultado finai

de los negocios. A su vez, ai acc8so diferencial al endeudamianto externo

era determinante 8n la situaci6n finaneiera de cada firma.

A principiOs de los anos ochenta 81 sector industria/ acumula un fuerte

endeudamiento con et sistema financiero. En incontables casos la deuda

supera los valores patrimoniafes de las firmas involucradas, sobre todo en sectores productores de bi8nes transables con el exterior, donde el impacto

dei conjunto de fuerzas m8ncionadas es aun m%s grand8 que en el caso

d8 los bienes no comerciaaos. Estos inconvenientes acaban arrastrando

tambik al sector financiero que, a pesar de trabajar con altas tasas de

intards real, debs aceptar wa creciente cartera de incobrables (Feldman,

1983).

El fraCaSo de la poiitica de apertura ecan6mica concluye en los primeros

meses de ICE con una masiva fuga de capitales hacia el exterior, un

insostenible endeudamiento empresario y ef grave deterioro de las cuentas

externas del psis. A mediados de 1982, mediante el estabkimiento de un

seguro d8 cambio y eI financiamiento a mediano plazo de las deudas a

tasas reguladas, las empresas logran “licuar’ parte de su deuda interna y

externa volviando ã generarse condiciones para el cerramiento de ia

econamia y pata ia inrciación de un nuevo ciclo de sustituCi6n de

importaciones.

A partir del fracaso de la poKtica monetarista se produce la desarticula-

cidn del sistema financiero, que pasa ã caracterizars por 81 bajo grado de

monetización prevalente y por Ia inexistencia de un mercad0 de capitales

de largo plazo. tos efectos del endeudamiento externo y su repercusi6n

sobrs el d6ficit áiscai determinan un Conjunto ds perturbaciones en u6r

mercado financiero domhtico incapaz de financiar al sector pUblico, en un contexto de reversi6n de los flujos netos de capital del exterior. En terminos de las grandes empresas, luego de ta licuaci6n de sus pasivos internos y externos se destaca su posicih acreedora en et mercado

financiero, a diferencia de su histbrica posición deudora (Damill, Fanelli,

1987).

4. la exportaci6n de manufacturas

Uno de los rasgos mAs notorios del desarrollo industrial argentino a lo

largo de su historia es su preferente orientacibn hacia el mercado interno. Hasta mediados de los años sesenta el sector manufacturero casi no participaba en la corriente exportadora. En efecto; tas exportaciones de productos industriales no tradicionales, que abarcan a la totalidad de los bienes manufacturados excluidas las ramas frigoríficas y aceiteras, no superaban hasta esa fecha los 100 millones de dblares, representando menos del 5% de tas exportaciones del psis.

En la dkada del cincuenta, ya comienza a percibirse el fuerte aisfamien-

to internacional en que se desarrolla la producción de bienes industriales pero se evalúa como muy poco factible la obtenci6n de resultados positivos en materia de exportaciones industriales (CEPAL, 1958). No obstante, a partir de mediados de los años sesenta se verifica un crecimien- to continuo y acelerado de las exportaciones industriales, las que diez años m&s tarde alcanzan valores cercanos a los l-OO0 millones de d6lares y representan una cuarta parte del total de lo vendido por el país al exterior.

Estudios como los de A. Monti (1978), de 0. Felix (1974) y de Ablin y Katz (1579) tratan de “explicar” lo ocurrido en esta materia. El último de estos trabajos, al analizar el fen6meno exportador, asigna un crucial papel a la transfurmacibn tecnolbgica acumulada por la industria durante toda la dkada previa; dicha transformaMn, tras permitir un significativo aumento de productividad global, hizo tambibn factible alcanzar grandes cambios en las ventajas comparativas dinAmicas de nuestra sociedad. Sin embargo, el estudio concluye afirmando que el aprendizaje tecnolbgico y el aumeqto de productividad, aunque importantes, no explican totalmente el aumento de la capacidad exportadora y remarca el carkter multicausal del fenbmeno bajo estudio. Entre los otros factores explicativos que deben tenerse en cuenta para comprender lo ocurrido+ dichos autores seiialan: la abundancia relativa y la calidad de los recursos naturales de que dispone el pais como base para su producción industrial así como la existencia de mano de obra calificada que permite hacer la adaptacibn de productos y procesos productivos a las necesidades particulares del consutkidar y de las empresas domkticas -y latinoamericanas-; se destaca tambi6n la

importancia de elementos de carácter institucional, como los estimulos ds

promoción y ei subsidio a las exportaciones, las preferencias comerciales

en el marco de la Asociacibn Latinuamericana de Libre Comercio (AIALC) y los acuerdos internacionales, entre los que sobresale el firmado durante

dichos años con la República de Cuba; finalmente, otro factor que tiene

poder explicativo es la relaci6n mutiinacional que se establece entre casas

matrices y subsidiarias, ya que dentro de ese vinculo se gestionan

importantes flujos de expoflaci6n de manufacturas locales.

Las recientes investigaciones /levadas a cabo en la CEPAL (Azpiazu, Bisang y Kosacoff, 1985) sobre este tema muestran hechos elocuentes.

Entre ‘t973 y 19B4, la produccibn industrial argentina vueke a acentuar su

ya observada orientación hacia el merctido interno: ~610 alcanza a exportar

el 6*k del valor producido resultando remarcable el hecho de que más del

85% del valor agregado industrial se ganera en ramas de industria que

destinan menos del 10% de su producción a los mercados externos. 5610 se detectan quince grupos industriales que exportan más del 10% de sus

valores de producci6n. Incluso investigando la apertura exportadora a nivel

de empresa se verifica qu 12 ~610 150 empresas industriales argentinas

exportan más de1 25% de su producción,

Asimismo, durante los último años se produjeron cambios importantes

en la estructura de ias exportaciones industriales. En I& interior de 10s

grupos expot-Iadores de manufacturas de origen agropecuario (MOA), se destaca el dinamismo 8xpOfladOr de la actividad aceitera en contraposicion con la fuerte pérdida de mercados externos de la industria frigorífica. En

lo que respecta a los grupos de manufacturas de origen industrial (MOI), tas actividades metalmecánicas van perdiendo permanentemente los

mercados externos ganados en la decada del setenta: adem&, se

incrementa la importancia de los mercados externos para algunas industrias

productoras d8 bienes intermedios de uso difundido que se astablecieron

en los últimos aRos con previsiones de mercado m&s opiimistas que las finalmente alcanzadas y que, como reflejo de ello, comenzaron a exportar para mantener un nivel más alto de utilización del equipo de capital

instalado.

Dentro del generalizado marco de estancamiento del sector industrial en

el período 1973-1984, ias actividades de mayor dinamismo exportador (refinerías de petr&eo, aluminio, petroquímica, aceites, pesca, sustancias

químicas industriales) exhiben incrementos deh volumen físico de produc-

ción. En cambio, en los grupos industriales con menor dinamismo exportador (calzado, maquinaria agrícola, marroquinería, motores y turbinas, imprenta y publicaciones, maquinaria, productos electrodomésti- cos) se verificaron caLdas sustantivas en el valor agregado 6 incluso un estrechamiento significativo de la escala productiva global.

37

Otra de las caracteristicas estructurales de la exportaci6n da manufactu- rãs es su elevada espscialiractin y concentracibn. En efecto, tres sectores industria& cubren aproximadamente la mitad de los valores exportados y, si se considera los diez principales grupos industricrks exportadores, se verifica que etlos suman casi el WS del total. Esta elevada concentracibn se verifica tambibn a niwt de las empresas exportadoras, Las diez principales fimas absorbw el 37% del total da expu~aciones y las treinta prim~as el 57%. Existen ~61~ unas doscientas empresas cuyas exportaci+ n8s superan los 3 miflonas de dl>lar8s anushes (representan el 80% del total del país). En consecuencia, el comportamiento de estas firmas define en gran medida la dintimica de las exportaciones argentinas de manufacturas.

El contexto íntemacionaI reciente ha sido profundamente d8sfavorable para nuestras exportaciones industriales. Las crecientes prktic~ protecci& nistas d8 tos paises centrales, ei cambio tacnol6gico acelerado en diversas ramas de la produccibn manufadurera, la recesión econdmica de fines de la dkada pasada 8 inicios de la actual, asi como al fuerte peso del andwdamiento externo de varios de los clientes latinoamericanos tradicionales ds la produccih industrial domktica, dsben verse sin duda como factores adversos a nuestra capacidad de penetracibn internacional. Sin embargo, mucho rnhs perjudicial que todo ello fue la fuerte caída da precios de la canasta de bienes industriales que exporta el psis. Entre 1973 y t9B6 las exportaciones crecieron en un 5,4% anual en valores corrientes, tasa que no alcanzb a compensar la inflacibn internacional registrada durante ~tl periodo, por lo que el ‘poder adquisitivo’ de las exportaciones se contrajo al 0,4% ãnual, Aunque en tkminos de vdumen fisico las exportaciones han crecido ef WA, la caida de precios relativos esterilirb casi integram8nte el esfuerzo dom&tico en esta materia.

En 1962 comienzan a apticarse mecanismos promociona& a las exparraciones industriales conformándose, a partir de esa fecha, una diversificada y acumulativa estructura de incentivos a trav& de leyes, decretos, resoluciones y circulares. Estos incentivos fuaron de carkter frs=l, impositivo, aduanero, cambiario, financiero, etc., y operaron de manera diferenciada intersecturialmente {CEPAL, 1985).

Entre los incentivos fiscales se destacan los reintegros a la exportacibn, que se impkmentan 856 año y que se mantienen hasta i 975; esta medida, a pewr de presentarse como una devolución de impuestos, opera como mecanismo corrector det tipo de cambio. Los reintegros se hacian afectivos mediante certificados y sus montos se modificaron sustancial- mente durante su vigencia.

A partir de 1971, entran en vigencia los reembolsos que paulatinamente rwmpkzan a los reintegros, dado que la automaticidad de su apl¡cadrSn ios convierte en un instrumento m6s id&eo. Desde su creaci6n se establecieron listas de productos con reembolsos diferenciados, en general

tendientes a hneficiar a tus productos con mayor valor agregado; además

se otorgaron reembobos adicionales a ciertos producius o destinos de

exportacan y 58 puso en vigencia un tratamiento especial a hs exporta-

ciones de “plantas flava en mano’. A partir de 1976 se otorgan be~ficios

adicbnales a lus anteriores a las firmas radicadas 8n ia Patagonia y a las

exportaciones realizadas por tos puerl~s patagónicos.

Tmbih d8sde 1962 M utiliza 813 ei país et dmw-back, que consisttï en

la devotucti de Ios fecwgss a-dos por los contenidos importados de

ioS bhW8 qU8 S8 8XpOrtafl; COn 8110 38 trata d8 COntrarWStai bS f?Iayw8s c0sms provenimbs de aranceres a la impoftacidn: y a partir de 1m esta

pOlítiCa $8 cOmpt8mentb c0fl et Sistema de admisih temporaria, qU8 facilita

a la empresa 81 ingreso libre de derechos de ios insumos contenidos en tas

futuras axpurtaciones. En 1986 se amph6 y flexibilitó este sistema. Por Otra parte, desde mediados de IOS años set8rtta, tambidn se

pusieron 8n pr&ica un conjunto de incentivos impositivos que compren-

dan la libsractin del pago para los productos 8xportadUs del impuesto al

valor agregado, de los ingresos brutos, de los impu8stOs internos y del

impues?o a tas ga 3 ancias. En forma adicional, en 1986 se agrega un

MUEVO incentivo: el descuento d8 IOs impuestos indirectos contenidos en

Ias vantas externas.

Al margen de lo anterior, existe ademh un amjuntu de incetiivos

financierw que cumplan con et doble papi da facilitar ef financiamiento de

laa operaciones y da subsidiar con tasas promocionales a las expotiacio-

nes. Estos incentivos comprenden ei prefinanciamiento -destinado a la

producci&i previa d8 la expwtaci6n- y ei financiamiento y pstinamia- miento d8 los productos indutiriales exportados.

Por último, debe mencionarse ta existencia de seguros de cddito a la exportacibn que garantizan la vigencia del tipo de cambio, así como varios acuerdus bifaterales y regionales y timas de c&ditos promocionaies a

distintos paises que incentivan las v8ntaS de productos manufactureros.

La mcibn de la ley 23.101 en et año 1985 y de sus decretos reglamen- tafias articuia este conjunto de instrumentos y amplía aun mas et esquema

d8 promocibn comercial. Se establecen Programas Especiales de

ExporIaciones (PEEX), que acuerdan con empresas del sector privado

reembolsos adicionales como contrapartida a exportaciones incrementafes;

eI proyecto ARGEX -d8SgravaciOms impositivas y arancelarias para

proyectos de inversih que generen tres d&ares de expotiaci6n por d6lar importado-; la ampiiach d8 tos sistemas de admisión temporaria y de4

dtaw-back; tas pIaMas tlav8 8n mano; et intercambio compensado y

facitidades de pr8financiacibn de los proveedores internos para la 8XpWtaCi6n (Carta de Credtia Domhttico).

&Sarvamus pues que los mecanismos de promocih de exportaciones

industriales cubren un amplio espectro da instrumentas de politica gliblica,

39

Pero, a pesar de esto, 10s resultados recientes no revelan cambios verdade- ramente significativos en la penetraci6n internacional de nuestra industria manufacturera. Esto pone en evidencia la necesidad de evaluar la performance exportadora en el marco m&s general de la politica industrial en su conjunto. Al hacerlo observamos que el núcleo central de dicha poGtica, esto es, aquel relacionado con el proceso de acumulación, genera swiales conflictivas con la bljsqueda de mercados externos, En efecto, los Incentivos que en la actualidad ofrecen tos mecanismos de promoción industrial no k1uyer-1 requisitos de 8xportaci6n; adem&, dicha promoción industrial se concentra en grandes plantas proveedoras de insumos intermedios, prioritariamente orientadas hacia la sustitución de importaciD oles y que sólo se inclinan a expotiar en forma residual y como conducta anticíclica, compensando caidas del mercado interno. Por último, el esquema promociona1 de Tierra del Fuego se fundamenta en ta libre ~mporwción de insumos y partes, en la desgravación impositiva y en ta protección al producto final, cosa que tampoco genera incentivos exportadores.

5. Los regímenes de promocibn industria!

Desde la sanción del decreto ley 14.630 del año 1944 han transcurrido mhs de cuatro decadas en las que se sucedieron, superpusieron y complementaron distintos regímenes tegales de promoci6n industrial. Esta continuidad temporal lleva a sospechar que, independientemente de la filosofía politica del elenco gobernante, las sucesivas adminiStfaCiOn8s han creido necesario contar con mecanismos de fomento a la inversi6n industrial como forma de incentivar el escaso animal spirifs de la comuni- dad empresaria.

Es seguramente el carácter tardio del proceso Icecal de industrialita&n lo que induce a su&sivos gobiernos nacionales a suponer que es necesaria una legisla.cián de fomento y protecci6n de esa actividad para permitir la implantackjn y el gradual desarrollo domMico de industrias que ya se expandieron y, maduraron en otras latitudes del mundo. La proteccibn a la ‘industria incipiente” constituye, pues, el basamento sobre el que está edificada toda la politica de promoci6n que a continuaci6n examinaremos.

Antes de entrar en materia conviene observar que es muy dificil evaluar aisiadamente los regirnenes de promoci6n industrial que et psis ha ido poniendo en prflctica a trav& del tiempo. En realidad, los efectos finales de cada esquema dependen del contexto global de la politica macroecon6 mica vigente, de los otros instrumentos de política industrial ampfeados -aranceles, financiamiento, legislaci6n sobre capital extranjero, etc.- y, de manera más general, del ‘clima’ Social subyacente, el cual, sin duda,

40

condiciona ef proceso de acumulación de capital a travh de la generación de expectativas positivas o negativas sobre el funcionamiento de la economia en su conjunto.

El trabajo de 0. Altimir, l-#. Santamaría y J. Sourrouille (1966) se destaca por su d8sCfipcibn articulada del conjunto de instrumentos de política industrial y de los regirnenes promocionales empleados por nuestro país en el período comprendido entre la postguerra y mediados de la dkada del sesenta. En dicha investigaci6n se puede difarenciar principalments, por un lado, la legislacih dei gobierno peronista y, por otro, la impkmenta- da posteriormente durante el programa desarrotlista en 19%.

Tal como vikamos anteriormente, ,el decreto ley 14.630/44 fue un rbgimen de promocibn y prot8cci6n a las industrias consideradas de *interés nacional” y estuvo vigente durante el periodo 19451957 en forma complementaria con OtrOS inStrUm8ntOS l8gal8s. Durante 81 periodo se identificaron cuarenta ramas industriales de inter4s nacional, considerándo- se como tales a aqu6llas que utilizaban materias primas localss, que elaboraban bienes de primera necesidad 0 que producían rubros de interés para la Defensa Nacional. Los principales beneficios otorgados consistie- ron en: 1) el incremento de los aranceles de importación hasta en un 5U%; 2) cuotas de importación que garantizaran a tos productores locales el acceso al mercado domktico y prohibici6n de importac¡& en casos de dumping; 3) prioridad crediticia, en particular en el Banco de CrBdito Industrial; 4) subsidios directos; y 5) liberalizaci6n de recargos a la importaci6n de insumos y bienes de capital y facilidades para fa compra de divisas. Este r&gimen funcion6 adecuadamente hasta 1952 y fue comple- mentado con otros instrumentos, en particular con la politica crediticia del Banco de CrBdito Industriat. Esta polka de financiamiento fue el eje de la industrializacih sustitutiva de importaciOne$ que wactefiz6 al período 1945-l 955; en dicho período se desarrollaron especiafmente una amplia gama de sectores prOductOf8S de bienes de consumo final, cuya produc- cibn se basaba en la utilizacibn intensiva de mano de obra, con tecnologÍas de producci6n de baja escala de planta y de alto grado de ObSOl8SC8ncia

tknica. En 1958, la ley 14.781 de promoción industrial reemplazó al d8sreto ley

f4.630 de 1944. Este regimen se articul6 con ta ley 14.780 de Regulación d8 Capital Extranjero y con un conjunto de reglamentaciones sectoriales que conformaron ef marco legal en ej que se desenvolvi6 la promoción industrial en esta nueva-etapa de profundizaci6n dei modelo sustitutivo de importaciones. Ei objetivo de esta po~itica industrial fue et aprovechamiento de los recursos naturales y el equilibrio del balance de pagos a través de la profundizacibn de la sustitución de importaciones, en el marco de un esquema de autoabastecimiento nacional en rubros como petróho, acero, pulpa y papel, atc&ttera.

41

La nueva ley facuhaba ampliamente at Poder Ejecutivo para diseñar

pO!i%caS eSp8CifIaS; Sus princ~pãles co#tenidUs fueron: 1) libre importacibn

de bienes de capital no pruducidas tocatments; 2) altos aranceles o

prohibÍc& lisa y liana da importacM en rubros en los que existia oferta

domkrica; 3) tratamienta espscial en las compras dei Estado; 4) exencie n8s y d8sgravacion8s impositivas; 5) tratamiento preferencial sn ias línsas emditicias. La d&micián cmcreta d8l r6gimen se debia realizar a travbs de

ii% reglamentaciones que establecian un criterio s8lectivo de actividades

pr-Otarias, Estas reglamentaciones abarcaron setiorialment8 a la industria srdefíirgica <d8cWto 9X8/61), a Iä industria petroqufmica (deCreta 5,039/61) y a la industria calul&ca (decreto 5.041/61), y regionalmente a

la Patagonia, ai Noroeste y a la provincia de Corrientes.

Este r&gimen promociona! tuvo sus efectos m&s importantes efl el

desarrolfo interno de los ~8ctores metalm8&nico -en particular las

industrias automotriz y siderkgica- y petroquimico. Se puede considerar

que el ej8 de su politica se asoció fundamentalmente con las franquicias

impositivas y con el contexto externo, a trav& de la radicac¡& masiva d8

fitiales de corporaciones transnacionales, de ta importa&& de bienes y

8quipos y d8 la compra d8 tecnología extranjera, inscritaS en una profundi- zaC¡& d8l proceso SuStittiivo de impartacion8s.

La iey 14.781 continúa en vigencia durante la dkada del sesenta, pero

a travrlts de los decretos reglamentarios se busca un Ord8namiento

siStemhttiC0 del conjunto de beneficios SQctOriat8S y r8giOnal8S. Esta& SOn

precisamente las caracteristicas esenciales de los decretos 5.=/63 y

3.113164 que, ademas de &tematizar, ordenar y uniformar la promoci6n,

ti8n8 efectos distintos sobre la conformaC¡& de la estructura industrial: por

un lado, 88 destaca una mayor incidencia sobre las pequeiias y medianas

empresas así como Ia promoci6n a ias regiones m&S deprimidas; por Otro

lado, 8n el terreno de las empresas d8 mayor tamajl0, se Verifica su

reequipamiento mediante el otorgamiento de sx8ncion8s arancelarias a ia

impartaci6n de maquinaria y equipos. En eSte nuevo período se destaca la inte#8nCi6n dei COnS8jO Nacional de Desarrollo en !a s8kci6n y

8vakJacibn de los proyectos con el propbsito d8 encuadrarlos 8n 10s Planes

Nacionales de Desarrollo.

ESt8 marco legal fue modificado 8n diciembre de ?973 por la ley 20.560 que da inicio a un largo período -que se extiende hasta nuestros dias- caracterizada por la polbmica vigencia de distintos ragímenas promociona-

les superpuestos cuyos efectos, positivos y negativos, son m13tiples y en

muchos casos de difícil interpretaci6n+ La l8y 21.#8 d8 1977 vuelve a

cambiar las disposiciones vigentes. Y dada la sancibn d8 ambas legislac¡& n8s en cont8xtos d8 politica 8conbmica tan distintos como fueron los

gobiernos peronista y militar. no 8s de extrañar que los objativos, instru-

mentos y beneficiarios hayan sido sustancialmente diferentes. Asi, la ley

42

20.560 se orienta a la promoci6n a firmas de capital nactunal -en particular las pequeñas y medianas empresas-, a propender a la independencia tecnolágica, a favorecer el pleno empleo y profundizar al procsso susttitutivo. En su instrumentación se destaca ei otorgamiento de aportes directos por pane del Estado. En contraposicibn, Ia ley 21 .W3 engloba sus objetivos en el plano de la eficiencia, acota tos benekios fiscales a un cupo, plantea derechos de impuftacidn decrecie&s y no excluye ta promocibn al capital extranjero. Sin embargo, a pesar de sus divergencias en el plano analÍtico, es imposible diferenciar los efectos econ6micos de ambaa leyes; porque aunque la iey 20.560 se caracteriza por la prasenta- ci6n masiva de propuestas de pequeñas y medianas empresas, muchas de &as no sfactiviran sus proyectos y 81 carkt%tr centra¡ de estos dos conjuntos promocionales reveis un punto en común: la consolidacibn de una treintena de grandes proyectos especializados en ta producci8n de bienes intermedios de uso difundido, que profundzan el proceso sustitutivo de Importaciones y que concentran una parte significativa de los montos totales de inversi6n aprobados.

Esta legislacibn nacional regulada por la Secretaria de Industria de la NaciCln, caexiste con regímenes provinciales, entre los que se destacan ios de Tierra del f u~QO, San Luis, la Rioja, catamarca y San Juan, cuya aplicaci6n está a cargo de las autoridades provinciales. En el caso de Tierra del Fuego, el incentivo fundamental esta dado por la libre importa- ci6n de insumos y por la alta protecci6n at productos final, en el marco de una l%gis!aci6n fundamentalmente inspirada sn criterios geopoliticos que plantean ta necesidad de! asentamiento poblacional %n el årea. En el resto de las provincias, ei slemento potencializador ha sido la exencih al Impuesto al Valor Agregado.

Los estudios de 0. Azpiazu (1988) arrojan cierta iuz sobre la efectos de la promock5n industrial en el imbito nacional, en tanto que trabajos del PRIDRE (1987) lo hacen sobre el tema de los efectos regionales de dicha promocibn a lo largo de la última d4cada. Según estos trabajos, entre 1973 y t99t obtuvieron los beneficios promocionales alrededor de 1.200 firmas (que poseen 2.800 proyectos). Casi todos los proyectos fueron aprobados en estos últimos cuatro aiios y se concentran BR el encuadre ds las promociones provinciates. Sin embargo, los mayores proyectos -antes comentados- corresponden al período anterior y son”beneficiarios d8 las leyes nacionates. Y una diferencia esencial entre ambos conjuntos de proywos que ilustra sobre su diferente perfil industrial radica en el hecho de qus loa proyectos nacionales implicaron una inversih %n capital por persona ocupada cercana a los 125.Qoo d&ares, mientras que los provinciales tienen en promedio una cifra cinco veces menor.

En el plano macroeconómico es importante señalar que, durante los catorce años de funcionamiento, este marco legal aprobb inversiones por

43

9.ooO millones de d6lares -de las cuales sdIo se habria concretado algo m%s de la mitad- y gen& la creacibn de alrededor de W.000 puestos de trabajo. Estas cifras no constituyen un gran impacto sobre el sector, pero su importancia aumenta significativamente si pensamos que gran parte del lento proceso de acumulac¡& industrial que registra nuestra sociedad en el curso de la última dkada fue inducido por los regirnenes de promoci6n industrial. Por otro lado, desde ia perspectiva provincial, en el territorio de Tierra del Fuego y en las cuatro provincias m& beneficiadas se ha producido, .independientem8nt8 de Su OoStO Social, un verdadero cambio astructurai en la asfera industrial. Este impacto no tilo se refleja en ei crecimiento del empleo sino tambik en toda la atm6sfera productiva que se articula con la actividad industrial, hecho que torna m&s compleja la evaluaci6n d8 COStO/b8nefiCiO social de estos programas promocionales. Sin embargo, ello no impide que estos mecanismos de promocibn industrial provinciales resulten criticables por su incorrecta fiS&zaCi6n, por el hacho de haber permitido la relocaliraci6n de m6quinas y equipos obsoletos existentes en otras regiones det país, por et exagerado costo fiscal que representan, par su sesgo antiexportador, etc. Quir& una de las principates falencias que SubyaC8 a este complejo tema 8s la mentada falta de un criterio global de politica industrial que utilice orgAnicament8 los reducidos fondos de promoci6n disponibles, eliminando sup8rposiciones discriminatorias, pujas competitivas entre localizaciones y transferencias inequitativas de recursos entre sectores y regiones de la comunidad nacional.

44