II COLÓQUIO DE DIREITO AMBIENTALUFRGS - 15/05/2012

DIREITO AMBIENTAL E OS (NOVOS) INSTRUMENTOS ECONÔMICOS

Daniel Martini,Promotor de Justiça/RS.

Master Direito Ambiental Internacional – CNR – ROMA/ITÁLIA -2008/2009;

Doutorando em Direito Ambiental – Universidade de Roma3/ITÁLIA – 2008/2012

danielmartini@mp.rs.gov.br

1

“CRISE AMBIENTAL”

Sociedades antigas: perigos externos...

Sociedade de riscos: decorre das próprias decisões e os riscos gerados pela sofisticação da tecnologia que, agora, não

consegue reagir... (Ulrich BECK)

Quem é (somos) o vilão?

2

SISTEMA DO DIREITO E SISTEMA ECONÔMICO

Ferrajoli diz que o mercado é o lugar das liberdades individuais, refrattario al paradigma dello stato di diritto, mas é o direito que vai garantir as liberdades (Principia Iuris, 2007, vol. II, p. 253/4)

Por que o mercado (globalizado) não aceita bem a interferência do direito?

Falta de um organismo mundial de controle ambiental?

Falimento do sistema puro de comandos e controles?

3

MEIO AMBIENTE E MERCADO

“every economic action can have some effect on the environment, and every environmental change can have an impact on the economy..”

(Hanley; Shogren & White – 1997)

- Caso Portaria 36/2010 - FEPAM

4

DIREITO AMBIENTAL X SISTEMA ECONÔMICO

• Comportam preocupação semelhante: melhoria do bem-estar (qualidade de vida física e espiritual) das pessoas e a estabilidade do processo produtivo (vida material).

5

Se objetivam a mesma coisa, qual é o problema?

Equilíbrio competitivo não socialmente eficiente enquanto não leva em consideração os custos externos associados à poluição e então se limita a maximizar o benefício líquido privado e não o benefício líquido social da poluição.

6

Corrigir estas falhas é difícil: as dificuldades surgem porque o ar, a água etc são bens de

“propriedade comum” e os direitos de propriedade não são bem definidos...

7

8

9

10

OS BENS DE USO COMUM

• Problema: falta de definição da propriedade – bens de propriedade comum (difusa) são não-excludentes

– tendem ao esgotamento.

11

A Tragédia dos Comuns (Garret Hardin – 1968)

• As pessoas, ao utilizarem os recursos naturais, como o ar, a água, as florestas, os animais, que são de propriedade comum ou não têm uma propriedade bem definida para fins econômicos, comportam-se como se donos únicos fossem, sem, no entanto, preocuparam-se com a preservação destes recursos.

• Ou seja, como se donos únicos fossem, esgotam-nos e após abandonam; no momento de chamar à ordem a responsabilização pela preservação ou até pela recuperação destes recursos, não há quem o faça, não há um sujeito responsável.

12

A Tragédia dos Comuns (Garret Hardin – 1968)

• Quando algo não tem propriedade defina, ou não tem um dono que cobre pelo seu uso, não nos preocupamos em mantê-lo, já que não possui, para nós, um valor econômico. O proveito econômico destes bens comuns é muito superior para quem deles se utiliza até o esgotamento do que os custos que recebe, por serem rateados por todos; logo, como o custo da “matéria prima” será muito baixo, o agente o explorará até o limite da sua necessidade ou esgotamento, sem se preocupar em preservar. Ou seja, como o custo para o agente será muito baixo (pois rateado por toda a sociedade), explorará até o esgotamento.

• Exemplo da camada de ozônio. Como não há quem cobre pelo seu uso (definição do direito de propriedade), eventual deterioração da camada de ozônio prejudicará a todos igualmente, independentemente de ter contribuído para a destruição. Assim, provavelmente quem fabrica geladeiras, sprays, isopor, ou outros produtos que contenham gases agressivos à camada de ozônio, não se importará com isto, pois estará lucrando com esta atividade e os prejuízos estarão sendo distribuídos a todos os indivíduos do planeta, de forma igual.

• (COSTA, Simone S. Thomazi. Análise, v. 16., nº 2. Porto Alegre, ago/dez 2005, p. 301/323)

13

Comportamento free rider

• Tendencialmente, os indivíduos ou agentes econômicos utilizar-se-ão dos recursos naturais na medida em que estes lhes estejam disponíveis gratuitamente. Quando, todavia, algum ônus lhe seja imposto, ou tenderão a reduzir ou a eliminar o seu uso.

14

Comportamento free rider

Ex.: uma dada empresa lança poluentes (seus efluentes líquidos, por exemplo) não tratados e de forma clandestina em um rio. Como ela não tem custos com este comportamento, não se preocupará em adotar medidas de prevenção ou minimização dos impactos, com a construção de uma estação de tratamento de efluentes.

Então, com este comportamento, ela estará “tomando carona” nos custos sociais de despoluição dos rios. Ou seja, a poluição produzida pela sua atividade industrial não é internalizada; ao contrário, todo o custo será do governo, que necessitará de investimentos e políticas públicas adequadas para a despoluição dos rios (Simone da Costa).

15

CORREÇÃO...

• Ainda que a propriedade permaneça de todos (comum), a decisão do uso deve ser de um único agente (governo), para garantir que não seja superexplorado e estabeleça um preço pela sua utilização (internalização).

16

AS EXTERNALIDADES...

São falhas no sistema de mercado (deseconomia) e ocorrem quando as atividades de produção e ou consumo geram custos ou benefícios que não são contabilizados pelo mercado.

Exemplos:- externalidades negativas (custos sociais): poluição ou

esgotamento dos recursos naturais.- ext. positiva: lucro imobiliário decorrente da construção de um parque – PSA???

17

A INTERNALIZAÇÃO...

• A internalização corrige um defeito do mercado (a externalidade) e estabelece uma situação “ótima” (Ótimo de Pareto) – não é possível melhorar a situação de alguém sem que se piore a situação de outrem.

• Eficiência no uso dos recursos naturais• Quando o mercado não corrige estas imperfeições

(normalmente não faz), o que fazer?

18

INTERNALIZAÇÃO

• O E deve atuar para fazer com que o meio ambiente (e seus custos) seja incorporado ao mercado:

– Arthur Pigou e a Correção do Mercado;– Ronald Coase e a Extensão do Mercado.

19

Arthur Pigou e a Correção do Mercado

O Estado deve introduzir um sistema de imposto em caso de deseconomia externa (efeitos sociais negativos) e de subvenção ou incentivo em caso de economia externa (efeitos sociais positivos).

20

Ronald Coase e a Extensão do Mercado

• Estado atribui direitos de propriedade e pressupõe acordo entre os sujeitos envolvidos para internalizar os efeitos externos.

– Disposição a pagar: poluidor pode se dispor a pagar um preço para continuar poluindo, mas a “vítima” pode também pagar um preço para o poluidor diminuir a poluição (soluções de mercado).

21

ECONOMIA AMBIENTAL

• A economia preocupa-se com o meio ambiente quanto sente a necessidade de controlar o mau uso dos bens ambientais (dec. 70) - ESCASSEZ

• Inicialmente a ideia era a adoção de políticas de controle e posteriormente desenvolvimento tecnológico para corrigir a distorção e fazer o mercado internalizar os custos.

22

ECONOMIA ECOLÓGICA

Não é suficiente apenas internalizar as externalidades, mas sim ...

...buscar a estabilidade das funções ecológicas, particularmente ...a capacidade do ambiente em oferecer os recursos naturais para o funcionamento do sistema econômico e

absorver os rejeitos, delineando “os limites do crescimento”. (Maurício de Carvalho Amazonas)

23

Economia Ambiental x Economia Ecológica

Ao contrário da economia clássica, os “economistas ecológicos” apontam não ser suficiente a internalização das externalidades.

Será necessário encontrar uma “escala sustentável”, ou seja, qual o estoque de capital natural capaz de suportar as funções ecossistêmicas básicas, assim como o fornecimento de matérias-primas e a capacidade de absorção dos resíduos gerados.

(Adam Smith vs. John Nash)

24

QUAL O PAPEL DO DIREITO?

25

ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO

• A aplicação do instrumental analítico e empírico da Economia, em especial da microeconomia e da economia do bem-estar social, para se tentar compreender, explicar e prever as implicações fáticas, bem como a lógica (racionalidade) do próprio ordenamento jurídico.

• AED é a utilização da abordagem econômica para tentar compreender o Direito no mundo e o mundo no Direito.

26

EXEMPLO DE APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS

“custo-efetividade” (Cânepa, 2010)

• Rio dos Sinos: 86mil ton/ano de DBO5, originados na pecuária, resíduos sólidos e industriais.

• Se decide/necessita abater 40%• Custo de abatimento de cada setor:

– Indústria: U$ 23.400 ton/ano– Resíduos sólidos: U$ 11 ton/ano– Pecuária: U$ 4 ton/ano

Define-se por regulação um preço (cotas transferíveis ou cobrança direta pelo lançamento): U$ 8 ton/ano

Como se comportarão os diversos setores?- gastar menos ou- investir o mesmo valor mas obtendo maiores benefícios...

27

Etapas de políticas ambientais

• Primeira fase, dos fins do séc. XIX até o período anterior à II Guerra: resolução de conflitos individuais – direito civil.

• Segunda Fase, de 1950 em diante: Políticas de comandos e controles

• Terceira Fase, hoje, nos países desenvolvidos: padrões progressivos e instrumentos econômicos.

28

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL

• Políticas de comandos e controles – determinações legais que não dão aos agentes econômicos outras opções para solucionar o problema. Resultado: burla da lei.

• Incentivos de mercado – visam dar maior flexibilidade aos agentes envolvidos, sem comprometer a eficiência dos resultados ambientais esperados.

29

INSTRUMENTOS “DE MERCADO”(classificação de Carmen Augusta Varela - FGV)

• DIRETOS:– Taxas e tarifas;– Cotas transferíveis;– Subsíduos à produção menos poluente;– Sistema de restituição de depósitos.

• INDIRETOS– Impostos e subsídios a equipamentos, processos,

produtos...– Subsídios a produtos similares nacionais.

INSTRUMENTOS ECONÔMICOS

• Reduzem a regulamentação (não excluem), • dão maior flexibilidade aos agentes envolvidos

(alternativas), • reduzem os custos de controle de problemas

ambientais e • estimulam tecnologias mais limpas.

31

COMO ADEQUAR A TEORIA DO DIREITO?

• Teoria do Ordenamento (atos conformes e atos desviantes):

•Ordenamento protetivo-repressivo (três modos de impedir uma ação não desejada):– Torná-la impossível, difícil ou desvantajosa.

• Ordenamento promocional (como obter a ação desejada [direito-moral?]):– Torná-la necessária, fácil ou vantajosa.

32

TÉCNICA DO ENCORAJAMENTO• “...La tecnica dell’incoraggiamento mira non soltanto

a tutelare ma anche a provocare l’esercizio degli atti conformi, spareggiando nel caso di atti permessi la possibilittà di fare con quella di non fare, rendendo particolarmente allettanti gli atti obbligatori e particolarmente ripugnanti quelli proibiti.”

(BOBBIO, Norberto – Dalla Struttura alla Funzione – Nuovi Studi di Teoria del Diritto. Editori Bari: Editori Laterza - 2007).

33

COMO SE DÁ?

• FACILITAÇÃO

• SANÇÃO POSITIVA

34

SANÇÕES POSITIVAS

• Bobbio aponta que o novo direito (promocional) não se limita a permitir ou proibir, mas promover.

• Para tanto, a sanção (a quem realizar o preceito da norma) assume uma dimensão não mais de pena, mas positiva, sob a forma de incentivos e prêmios (recompensa).

35

CONCLUSÕES• Os instrumentos de comandos e controles não são totalmente favoráveis: não dão

opção de soluções com menores custos e não estimulam a busca por tecnologia que reduza a poluição abaixo dos índices estipulados.

• É possível usar o mercado como instrumento para atingir uma alocação eficiente dos recursos naturais se se consegue internalizar os custos (poluidor [consumidor/produtor] - pagador) – “ganha-ganha”

• Um nível de poluição (como uso dos recursos naturais) que maximize o benefício líquido social (Pareto), mas que incorpore uma escala sustentável.

• Necessidade da regulamentação para garantir a liberdade do mercado (anti-truste, tutela do consumidor, etc.) – Keynes?

• Ou seja, pacotes de políticas públicas que englobem soluções mistas (comandos e controles e instrumentos econômicos, notadamente com o uso de sanções positivas) e negociadas (Tac)

• Deve-se buscar uma política realista, que seja eficiente em termos de custos e efetivos no sentido de atingir os objetivos SOCIAIS propostos (melhor qualidade ambiental e um menor custo social).

36