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TEMA: Reabilitação Urbana

HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E REABILITAÇÃO DE

ÁREAS CENTRAIS: a experiência de implementação das Zeis 3

em São Paulo, Brasil

Eduardo A. C. Nobre

(Bacharel e Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo, Master of Arts in Urban Design pela Oxford Brookes University, Professor da

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, eacnobre@usp.br)

Resumo:

O debate sobre intervenções urbanas em áreas centrais é provavelmente um dos temas mais polêmicos

entre arquitetos e urbanistas. Sendo as cidades um artefato socialmente construído, dependendo de

como o Estado, mercado e sociedade civil atuam na produção de seu espaço, determinadas áreas se

“desenvolvem” ou se “degradam”. Em resposta a um processo de “degradação”, o Poder Público de

várias cidades do mundo vem desenvolvendo políticas urbanas de intervenção em áreas centrais,

alternando-se principalmente entre duas tendências: a erradicação e a reabilitação, tanto com relação ao

tecido urbano, como com relação ao tecido social. Recentemente a promoção de moradia social tem sido

defendida como estratégia de reabilitação das áreas centrais “degradadas”, baseado nos princípios da

justiça social, do desenvolvimento urbano sustentável, da cidade compacta, densa e de uso misto. Esse

trabalho procura analisar o resultado das propostas do PDEMSP 2002 (Plano Diretor Estratégico do

Município de São Paulo de 2002) para a sua área central nos últimos quinze anos, com ênfase na

implementação das ZEIS – 3 (Zonas Especiais de Interesse Social do tipo três). Pensadas como

estratégia para viabilização da promoção de HIS (Habitação de Interesse Social) na área central, através

da mesclagem de sua construção com unidades de habitação de mercado, essa implementação tem se

demonstrado difícil visto o desinteresse do mercado e sua reação negativa à mescla social. Dessa forma,

o trabalho procura compreender essa questão, traçando inicialmente um panorama do processo de

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decadência da área central de São Paulo, para depois abordar as propostas da prefeitura para a sua

reabilitação, principalmente a partir dos anos 2000, com a implementação do PDEMSP 2002 e os

Programas Ação Centro e Morar no Centro. A partir disso serão analisados os principais resultados da

produção habitacional na área central, levando em consideração os objetivos de fixação da população de

baixa renda nessa área, através da produção de HIS vis a vis a produção da habitação de mercado e

outros usos não residenciais.

1. Políticas Urbanas para as Áreas Centrais

O debate sobre intervenções urbanas em áreas centrais é provavelmente um dos temas mais polêmicos

entre arquitetos e urbanistas. Visto que as cidades são um artefato socialmente construído, estão em

constante transformação, crescendo ou decaindo em resposta às mudanças das sociedades nas quais

estão inseridas. Dependendo de como Estado e mercado atuam sobre a produção do espaço, ocorre o

desenvolvimento de determinadas áreas urbanas, com o aparecimento de novas atividades econômicas

e classes sociais, ou a sua decadência, com o término dessas atividades, o declínio econômico e a

migração [1].

Em resposta a esse processo, o Poder Público em várias cidades do mundo vem desenvolvendo

políticas urbanas de intervenção nessas áreas centrais ditas “degradadas” basicamente de duas

maneiras [2]: a primeira seria a sua erradicação, provocada pela renovação do ambiente construído; a

segunda seria a sua reabilitação, através de projetos de melhorias.

Após a II Guerra Mundial, a consolidação do Urbanismo e da Arquitetura Modernos, seguindo os

preceitos modernistas dos CIAMs e da Carta de Atenas, ocasionou a adoção de políticas de

reconstrução baseadas na renovação do tecido urbano [3]. A necessidade de afirmação do nascimento

de um novo período e do rompimento com o doloroso passado recente, o desenvolvimento tecnológico e

o afluxo de capitais proveniente do Plano Marshall permitiu a reconstrução de várias cidades europeias,

muito influenciada pelas ideias de Le Corbusier.

Os Estados Unidos, apesar de não terem sofrido com a destruição da guerra, também adotaram o

processo de renovação urbana a fim de combater o processo de “degradação” das áreas centrais [4].

Visando erradicar os cortiços dos cinturões envoltórios dessas áreas, residência da população pobre e

afrodescendente, o Governo Federal instituiu a Lei de Habitação de 1949 (Federal Housing Act) que

previa recursos federais para a desapropriação e remodelação dessas áreas e construção de conjuntos

habitacionais periféricos. Os efeitos nefastos dos impactos físicos e sociais, sobre esses grupos

excluídos fez com que essa lei ficasse conhecida como “federal bulldozer”, “o trator federal” [5].

Nos anos 1960 começa a haver um questionamento desse processo. A destruição da forma urbana pré-

existente e a remoção das comunidades instaladas, geralmente de baixa renda, acabaram por ocasionar

fortes reações populares, ocasionando insurreições urbanas em várias cidades do mundo [6]. Estudos

urbanos e de sociologia começaram a ser feitos, criticando os efeitos e consequências desse processo

em função dos problemas decorrentes do rompimento de vínculos sociais e da expulsão de áreas com

concentração de empregos e serviços [7][8]. Concomitantemente, somou-se a esses fatos o início da

conscientização dos problemas ambientais relacionados com a destruição de um ambiente construído,

por vezes em bom estado, e da importância das construções e dos tecidos urbanos históricos [1].

A partir da década de 1970, novos estudos urbanísticos começam a trabalhar com o conceito de

reabilitação do ambiente construído em conjunto com a articulação de grupos comunitários em várias

cidades europeias, tais como Amsterdã, Bolonha, Madri, Roterdã e Veneza [9]. Nos Estados Unidos, o

Governo Federal, pressionado pelo movimento civil em ebulição, lança o programa das “Cidades

Modelo”, que previa auxílio às cidades e a grupos comunitários para reabilitar as áreas deterioradas

ocupadas por populações de baixa renda [4]

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Recentemente os estudos para reabilitação de áreas centrais vêm trabalhando com o conceito de

cidades compactas e de uso misto. Uma das principais vertentes deste conceito é a construção de

unidades de Habitação de Interesse Social (HIS) como importante elemento nesse processe. Além do

repovoamento das áreas centrais, a construção de HIS tem um viés de justiça social e urbana, pois

permite as classes de baixa renda o acesso à cidade, empregos e serviços, conforme será visto na

próxima seção.

2. Ascensão e “declínio” do Centro de São Paulo

A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) está localizada na região Sudeste do Brasil, destacando-

se como a maior aglomeração urbana brasileira com 19 milhões de habitantes, dos quais 11 milhões no

município de São Paulo no ano de 2010 [10]. Além deste, ela é formada por outros 38 municípios,

estendendo-se por oito mil e quinhentos quilômetros quadrados, equivalentes a 10% do território

nacional. O seu PIB (Produto Interno Bruto) era de € 330 bilhões em 2010, sendo equivalentes a 19% do

PIB Brasileiro (74% na área de serviços e 26% na área da indústria). Apesar de toda essa riqueza, a

metrópole apresentou condições de desenvolvimento bastante desiguais, onde 63% dos moradores de

seus domicílios ganham menos do que cinco salários mínimos mensais (menos de € 720) e apenas 6%

ganham mais do que vinte (mais que € 2.800).

A Metrópole se desenvolveu com a concentração de atividades econômicas decorrentes dos grandes

ciclos econômicos: comercialização do café com a Europa no século XIX; advento da industrialização a

partir da década de 1930; desconcentração industrial com o crescimento do setor terciário a partir dos

anos 1980. Historicamente, as populações de média e alta renda se estabeleceram nas áreas mais

centrais da metrópole, onde se concentram as atividades comerciais, os empregos, serviços,

equipamentos públicos e a melhor infraestrutura. Por outro lado, os setores de baixa renda foram, por

assim dizer, expulsos para áreas menos privilegiadas em relação a esses fatores, morando em um

grande nível de precariedade em cortiços, favelas e loteamentos Ilegais periféricos.

Conforme visto na seção anterior, o processo de ascensão ou declínio das áreas urbanas se modifica de

acordo como o Estado e o mercado atuam sobre ela. No caso da cidade de São Paulo, o processo de

ascensão e declínio ocorreu somente ao longo do último século, pois seguindo o crescimento da

metrópole, a área central do Município de São Paulo apresentou um desenvolvimento rápido e recente.

Durante os três primeiros séculos de sua fundação, a cidade conteve-se nas adjacências do triângulo

histórico. Foi somente a partir de meados do século XIX que a cidade e, consequentemente, o Centro,

começaram a se desenvolver. Nessa época, a cidade de São Paulo vinha de um ciclo de grande

desenvolvimento econômico propiciado pela exportação do café e alto crescimento populacional

decorrente da imigração europeia, iniciado em meados de século XIX.

A acumulação do capital cafeeiro foi drenada para o setor imobiliário, ocorrendo o processo de grande

expansão urbana sobre as chácaras adjacentes ao centro, usando a ferrovia como elemento indutor de

crescimento. O capital acumulado da exportação do café, aliado ao grande crescimento demográfico

decorrente da imigração, começou a ser investido no desenvolvimento imobiliário, resultando no

loteamento das chácaras adjacentes ao Centro Histórico. É importante notar que com o desenvolvimento

econômico, uma maior divisão do trabalho e a decorrente estratificação social, a segregação espacial

começa a ganhar força no processo de produção da cidade [11]. A cidade expandiu-se em todas as

direções, porém seletivamente. Para Oeste, os terrenos de topografia levemente ondulada e de altitude

crescente foram apropriados pela elite da época. Já as terras baixas, a Leste, sem nenhum atrativo

natural, segregadas pela barreira Tamanduateí – várzea inundável – ferrovia, foram desprezadas por

essas camadas e deixadas às classes populares.

A implantação da ferrovia Santos–Jundiaí ocasionou a valorização do setor Noroeste da cidade, pois a

localização da Estação da Luz tornou a região a principal porta de entrada da cidade. Durante esse

primeiro período, o planejamento urbano e o urbanismo no Brasil, influenciados pelas experiências

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europeias, ativeram-se aos Planos de Melhoramentos das áreas centrais das principais cidades do país

[12]. Seguindo esses conceitos, as principais obras públicas da época valorizaram a Área Central,

através da reestruturação viária com a criação de novas ruas e alargamento das existentes, construção

de parques, jardins, praças e de prédios públicos, como a remodelação do Vale Anhagabaú, que resultou

na desapropriação dos fundos dos lotes no Vale e remoção de cortiços para a criação do Parque do

Anhagabaú, a construção da Praça do Patriarca e do Teatro Municipal.

A legislação urbanística desse período reforçou a valorização da área central. O Código de Posturas, que

era principal legislação existente, proibia a instalação de práticas e usos ditos “incômodos”, como os

cortiços e os matadouros municipais, no “perímetro da cidade”, numa tentativa de manter essa área

como exclusiva da elite paulistana [11]. No final do século XIX, a expansão das classes altas subiu em

direção às terras altas do Espigão Central, desenvolvendo os bairros de Vila Buarque e Higienópolis,

alcançando a Avenida Paulista, fugindo dos bairros fabris de população operária. A partir dos primórdios

do século XX, essa expansão desceu em direção à várzea do rio Pinheiros, local de empreendimentos

imobiliários seguindo as ideias da “cidade-jardim” de Ebenezer Howard.

Na década de 1920, São Paulo se consolida como cidade industrial e o Centro começou a se verticalizar

e a se especializar nas atividades comerciais, iniciando a perda da função residencial. A opção pelo

“Rodoviarismo”, a partir da década de 1930, resultou na construção de uma série de vias radiais,

reforçando a valorização e verticalização da área central e promovendo a expansão periférica. Nas

décadas de 1950 e 1960, a região da Avenida Paulista se consolidou como o novo centro das elites,

enquanto que a Área Central começou a se configurar como o centro popular, sendo progressivamente

abandonado como locais de compras, diversões e escritórios da alta burguesia. A partir daí, inicia-se um

processo ideológico de abandono do Centro, na medida em que ele não interessava mais à elite, ou nas

palavras de Villaça: “progressivamente abandonado pelas camadas de alta renda desde a década de

1960, os centros tradicionais foram deixados deteriorar” [11].

Entre as décadas de 1980 e 2000, o esvaziamento da área central foi intensificado pelos grandes

investimentos públicos e privados no desenvolvimento de um “novo centro” metropolitano na Zona

Sudoeste da cidade, próxima às margens do rio Pinheiros [13]. Esses investimentos resultaram em um

grande aumento do estoque de edifícios comerciais (escritórios) vago na Área Central, que, em função

da idade do estoque, mais de 40 anos, não consegue competir com os novos empreendimentos dessas

regiões da cidade. Entre 1990 e 1998, enquanto o estoque comercial vago da cidade cresceu 32%, o

estoque comercial vago do Centro aumentou em 55%, chegando a quase 600 mil metros quadrados,

cerca de 60% do estoque dos edifícios comerciais vagos da cidade, embora o Centro concentre apenas

por volta de 40% do estoque construído.

Some-se a esse fator, o processo de produção da cidade, que continuava a expulsar a população de

baixa renda para as áreas mais periféricas. Entre 1991 e 2000, os distritos e municípios periféricos,

localizados em áreas ambientalmente como serras e áreas de mananciais ganharam 360 mil habitantes,

com taxa de crescimento de 6,3% ao ano, muito superior à média da metrópole (1,6%) [14].

Paradoxalmente, nesse período os distritos centrais foram os que apresentaram maior crescimento

negativo [15]. Esse fato ocasionou o aumento dos imóveis residenciais vagos na cidade, que cresceram

em 55,6%, passando de 270.000 para 420.000, aumentando a taxa de vacância residencial de 10,6 para

14,5%, sendo que por volta de 40.000 (9,2%) se encontram nos dez distritos de conformam a Coroa

Central. Segundo dados do IBGE [16], os 10 Distritos Centrais estavam entre os que tinham a maior taxa

de vacância residencial, apresentando uma média de 18,4% de imóveis vagos.

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População residente

TGCA 80/00 Domicílios recen-

seados em 2000

Imóveis vagos em

2000

Vacância

em 2000 1980 2000

Metropolitana de São Paulo 12.588.725 17.878.703 1,8% 6.531.119 728.171 13,1%

São Paulo 8.493.226 10.434.252 1,0% 3.554.820 420.327 14,5%

Bela Vista 85.416 63.143 -1,5% 33.848 5.479 21,9%

Bom Retiro 47.588 26.569 -2,9% 10.807 1.821 21,8%

Brás 38.630 24.505 -2,3% 11.622 2.789 26,8%

Cambuci 44.851 28.620 -2,2% 11.370 1.910 19,5%

Consolação 77.338 54.301 -1,8% 29.577 3.694 18,1%

Liberdade 82.472 61.850 -1,4% 29.392 5.283 20,9%

Pari 26.968 14.521 -3,0% 5.817 1.223 23,3%

República 60.999 47.459 -1,2% 30.849 7.007 25,5%

Santa Cecília 94.542 71.111 -1,4% 36.171 6.343 21,5%

Sé 32.965 20.106 -2,4% 11.410 3.055 29,4%

Total dos Distritos Centrais 591.769 412.185 -1,8% 210.863 38.604 18,4%

Perda dos Distritos Centrais

1980/2000 -179.584

Tabela 1: evolução da população e domicílios da RMSP, MSP e dos 10 Distritos Centrais. Fonte: São

Paulo, 2001[17].

3. As respostas do Poder Público: Planos e Projetos para o Centro

As primeiras respostas do Poder Público Municipal ao processo de esvaziamento do Centro datam da

década de 1970. Contudo, apesar de vários planos, projetos e leis, poucos foram implantados

parcialmente e outros sequer saíram do papel [18]. Na década de 1970 os planos para o Centro tiveram

grande ênfase nas questões do patrimônio histórico e no tráfego de veículos, baseados na ideia de

reabilitação do ambiente urbano propondo a desapropriação e restauro de edifícios de interesse histórico

e a criação de um sistema de circulação para pedestres na área central, com a construção de

aproximadamente sete quilômetros de vias peatonais [19].

Nos anos 1980, apesar dos vários documentos e propostas contidas nos estudos para Planos Diretores

da cidade, nada foi implantado. Os diagnósticos elaborados por tais estudos já identificavam o

crescimento centrífugo e a expansão periférica e propunham o adensamento das áreas centrais com

infraestrutura, através da revisão do seu zoneamento. Nessa época, as únicas ações implementadas

foram a construção dos túneis no Vale do Anhagabaú, que propunha o rebaixamento da Avenida Prestes

Maia, principal artéria Norte-Sul que corta a área central, retomando o conceito de um parque no Vale e o

restauro do Theatro Municipal.

A Gestão Erundina (1989/1992) retomou a problemática e propôs a “Volta ao Centro. Além de finalizar as

obras de Reurbanização do Vale do Anhagabaú e iniciar outras, promoveu vários concursos públicos em

bairros no entorno do Centro Histórico, implementou programa de recuperação de cortiços e trouxe a

sede da Prefeitura paulistana do Parque do Ibirapuera, na Zona Sul da cidade, para o Palácio das

Industrias no Parque Dom Pedro II, procurando deslocar o eixo do poder municipal para a cidade

popular.

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Data dessa gestão a primeira Operação Urbana1 da cidade, instrumento que, apesar de já ser previsto no

Plano Diretor de 1988 e na Lei Orgânica do Município, nunca havia sido colocado em prática. A

Operação Urbana Anhagabaú objetivava a melhoria da paisagem urbana e ambiental do centro, melhor

aproveitamento dos imóveis vagos e subtilizados, incentivo a preservação do patrimônio histórico e ao

uso residencial na área.

Como mecanismos, previa exceções à legislação de parcelamento uso e ocupação do solo e do código

de edificações mediante outorga onerosa, regularização de construções e reformas em desacordo com a

legislação, transferência do potencial construtivo de edifícios históricos e cessão onerosa de espaços

públicos aéreos e subterrâneos para criação de passagens e galerias.

Apesar de prever a outorga onerosa de 150 mil metros quadrados de área construída adicional, o

interesse do mercado imobiliário foi pequeno, pois, até o término de vigência da lei em 1994, tinham

ocorrido apenas sete propostas, consumindo apenas 13% do estoque adicional previsto [20]. Dessa

forma, a aplicação do coeficiente além do permitido pela lei não constituiu estimulo suficiente para atrair

investidores no Centro.

As duas gestões seguintes, Paulo Maluf (1993/1996) e Celso Pitta (1997/2000), apesar de continuarem

com as discussões sobre a área central, mudaram de foco, privilegiando o desenvolvimento de grandes

projetos imobiliários na Zona Sudoeste da cidade, área habitada pela população de mais alta renda do

município, através da criação da Operação Urbana Faria Lima, concentrando investimentos pesados do

Poder Público em várias obras viárias e na remoção de favelas, valorizando ainda mais os

empreendimentos da iniciativa privada na área [21].

Apesar disso, foi nesse período que foi criado o PROCENTRO – Programa de Requalificação Urbana

Funcional do Centro de São Paulo. O diagnóstico presente no documento de sua criação apontava para

a deterioração funcional, ambiental e paisagística da área central, dificuldade de acesso, circulação e de

estacionamento, obsolescência e insuficiência do estoque imobiliário e deficiência de segurança pessoal

e patrimonial [22].

O mesmo documento propunha como estratégias para a reversão do problema apresentado:

1. A recuperação do espaço público da área central, através da recuperação do calçamento de

ruas, praças e largos, do aumento da arborização e da melhoria do mobiliário urbano

implantado, da iluminação, dos sistemas de comunicação visual, de coleta de lixo e limpeza

pública;

2. A melhoria da acessibilidade veicular, de pedestres, de transporte coletivo e de carga na área

central através da flexibilização dos calçadões, da readequação dos terminais de ônibus e da

implantação de estacionamentos subterrâneos;

3. O incentivo à instalação de atividades residenciais, culturais, de lazer e de turismo na região; a

recuperação do ambiente construído através da recuperação das fachadas e transferência do

potencial construtivo não utilizado dos edifícios históricos.

Essas propostas foram fruto das discussões do Poder Público com representantes do empresariado da

área central que pretendiam reverter o processo de abandono do Centro, trazendo de volta as elites. O

Decreto 33.390/93 [22] que criou a Comissão PROCENTRO, responsável pela implantação desse

1 Operação Urbana Consorciada é um instrumento urbanístico definido na Lei Federal nº 10.257/2001 como “o

conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos

proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área

transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental” (Brasil, 2001, art. 32, § 1º).

Os recursos para a implantação das obras previstas em geral dependem da venda de potencial construtivo

adicional, que é definido em função das melhorias que serão realizadas. Dessa forma, a viabilização das

operações dependem de interesse do mercado imobiliário para a aquisição desse potencial.

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Programa, definiu a sua composição, colocando como representantes da sociedade civil apenas os

representantes da classe empresarial, procurando garantir uma reabilitação de caráter elitista.

Os principais resultados do PROCENTRO foram a criação da Operação Urbana Centro (instituída na Lei

12.349/97) e a Lei de Fachadas (Lei 12.350/97). A Operação Urbana Centro prevê como incentivo para

promover a renovação urbana da região, a alteração do Coeficiente de Aproveitamento2 mediante

outorga onerosa, de 4,0 para 6,0 para usos residenciais, hotéis, mistos e garagens, podendo chegar a

12,0 na sobreposição de usos. Já a Lei de Fachadas prevê a isenção de 10 anos de impostos municipais

(IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano) para os imóveis tombados que restaurem as suas fachadas.

Apesar do incentivo à renovação urbana, contido na Operação Urbana, ela suscitou pouco interesse dos

promotores imobiliários, pois das 130 propostas apresentadas entre 1997 e 2016 apenas 37 (28%) eram

de compra de potencial construtivo, sendo que dessas apenas cinco foram aprovadas, arrecadando R$

57 milhões (€ 16 milhões)[23]. Já na Lei de Fachadas, das propostas apresentadas apenas dezessete

foram aprovadas (ibid.). Em compensação no mesmo período, a Operação Urbana Faria Lima resultou

em 160 propostas, aprovadas, resultando num valor de contrapartida de quase R$ 2,3 bilhões (€ 650

milhões)[24].

4. O Programa Ação Centro

As propostas existentes na Prefeitura para a recuperação do Centro mudaram de abordagem na gestão

seguinte (Martha Suplicy 2001/2004). Essa administração, ao invés de apenas incentivar o mercado

imobiliário via Operação Urbana, resolveu assumir a gestão do espaço urbano, enfatizando as políticas

públicas, além de apresentar uma visão mais abrangente e diversificada do problema. Em 2001 a

Administração Regional da Sé3 em conjunto com o PROCENTRO elaboraram o Plano Reconstruir o

Centro, com o intuito de revitalizar os distritos que compreendem o centro histórico de São Paulo [25].

Considerando a acessibilidade da área central da cidade, o seu abandono e subutilização, esse plano

baseou-se na diversidade funcional e social, procurando enfatizar as atividades de moradia, emprego,

cultura, lazer, educação e representação nessa região, propondo oito programas básicos: Andar no

Centro; Morar no Centro; Trabalhar no Centro; Descobrir o Centro; Preservar o Centro; Investir no

Centro; Cuidar do Centro e Governar o Centro.

No mesmo ano, o decreto 40.753 alterou a composição do PROCENTRO, criando uma Coordenadoria

junto à SEHAB – Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano com uma representação mais

diversificada que a anterior, composta por representantes de doze secretarias municipais, quatro

autarquias, quatro órgãos de classe de advogados, arquitetos e engenheiros, quatro representantes de

empresários, promotores imobiliários e comerciantes, quatro representantes de grupos sociais excluídos,

como moradores de cortiços e sem teto, além do CONDEPHAAT – Conselho de Defesa do Patrimônio

Histórico, Arquitetônico, Arqueológico e Turístico do Estado de São Paulo e a CEF – Caixa Econômica

Federal.

Ao mesmo tempo a Prefeitura continuou com as tratativas iniciadas em 1996 junto ao BID – Banco

Interamericano de Desenvolvimento para conseguir empréstimo a fim de implantar as propostas para a

área. Em 2003, a revitalização do centro passou a ser coordenada pela EMURB – Empresa Municipal de

Urbanização, autarquia responsável pelas grandes obras da Prefeitura, que lançou o Programa de

Reabilitação da Área Central – Ação Centro [26]. Apesar de baseado nas propostas do Reconstruir o

2 Coeficiente de Aproveitamento é um índice urbanístico utilizado na aprovação de projetos junto à Prefeitura. Ele é

obtido através da divisão da área construída computável pela área do terreno onde se encontra o edifício a ser

construído.

3 Administração Regional era a antiga divisão administrativa do Munícipio de São Paulo, composta por vários

distritos. Em 2002 as antigas administrações regionais foram transformadas nas atuais 32 subprefeituras.

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Centro, o perfil foi bastante modificado em função das exigências do BID, visto que a Prefeitura havia

conseguido empréstimo de US$ 150 milhões junto a este banco para desenvolver o Programa.

O Programa Ação Centro continha cinco linhas de ação:

1. Reversão da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial;

2. Transformação do perfil econômico e social;

3. Recuperação do ambiente urbano;

4. Transporte e circulação;

5. Fortalecimento institucional do Município.

A reversão da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial seriam obtidas através da

revisão da legislação da Operação Urbana, além da implantação das ZEIS-3 no Plano Regional da Sé,

dentro da previsão do Plano Diretor de 2002. As ZEIS-3 (Zonas Especiais de Interesse Social do tipo 3)

foram definidas nesse plano como áreas com predominância de terrenos ou edificações subutilizados

situados em áreas dotadas de infraestrutura, onde haja interesse público em promover ou ampliar o uso

por Habitação de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular - HMP, e melhorar as condições

habitacionais da população moradora. Na prática todo novo empreendimento imobiliário maior que

quinhentos metros quadrados nas áreas gravadas como ZEIS-3 deveria reservar 40% da sua área para

HIS e 40% para HMP, sendo que os restantes 20% poderiam ser para qualquer uso.

Para diminuir a questão da vacância imobiliária, o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo

promulgado em 2002 [27] definiu que seria considerado solo urbano não utilizado todo tipo de edificação

que tivesse, no mínimo, 80% de sua área construída desocupada há mais de cinco anos, sendo

passíveis da utilização dos instrumentos de indução da função social da propriedade definidos no

Estatuto da Cidade, a saber: parcelamento, edificação e utilização compulsórios; IPTU progressivo no

tempo e desapropriação com pagamentos em título da dívida pública.

Além disso, foram previstas intervenções urbanísticas e a implantação do Programa Morar no Centro,

que incentivava a moradia social na área central. De todas as ações propostas nesse subprograma até

2004 foram concluídas a recuperação da função residencial através da criação dos conjuntos

habitacionais Baronesa de Porto Carrero, Riskalah Jorge, Senador Feijó, Asdrubal do Nascimento,

Riachuelo e Olarias financiados pelo PAR – Programa de Arrendamento Residencial da CEF – Caixa

Econômica Federal, e a transformação da favela do Gato em conjunto habitacional em regime de locação

social [26].

Complementando essas ações, foi criada a Lei de Incentivos Seletivos, que procurava atrair novas

empresas através de incentivo fiscal, tendo resultado até 2004 na instalação de uma grande universidade

privada no edifício anteriormente ocupado pelo Banco de Boston, resultando na animação do espaço

urbano daquela região no período noturno. Por fim foram trazidos 11,5 mil funcionários públicos de

diversas secretarias e autarquias municipais e estaduais, ocasionando a recuperação do comércio local,

especificamente bares, restaurantes e pequenos serviços.

Outra inovação do programa foi a forma de gestão partilhada proposta, que previa a criação do Fórum de

Desenvolvimento Social e Econômico do Centro e da Agência de Desenvolvimento do Centro. A ideia

presente nessa forma de gestão remetia à sociedade civil a responsabilidade pelo programa, na medida

em que tanto o Fórum, com representação diversificada dos agentes sociais da área central, como a

Agência teriam bastante autonomia com relação ao Poder Público municipal, sendo que o primeiro seria

a instância decisiva e o segundo a instância executiva.

A administração seguinte, Serra/Kassab (2005-2012), acabou por rever o programa, ocasionando uma

reversão no processo que estava em andamento. O Projeto Nova Luz, proposta de desapropriação de

várias quadras próxima à Estação da Luz, conhecida como “Cracolândia”, para promover uma renovação

urbana, baseada na instalação de um polo tecnológico de informática e órgãos públicos acabaram por

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rever os conceitos do Ação Centro. Assim como as ações do Subprefeito da Sé removendo famílias que

ocupavam prédios vazios há vários anos; o PPI – Programa de Parcelamento Incentivado, que perdoava

as dívidas milionárias de IPTU de vários edifícios vagos e a paralisação dos projetos e obras do

programa indicaram um outro rumo em direção oposta à administração anterior.

5. A produção de HIS na Área Central de São Paulo

Em que pese as mudanças ocorridas no subprograma Morar no Centro, algumas iniciativas de produção

de HIS na área central acabaram ocorrendo, muitas vezes por iniciativa dos próprios moradores e não

tanto do poder público. De acordo com o Instituto Polis [28], desde a década de 1990, ocorreram 44

ocupações de edifícios vazios, acolhendo quase 10 mil famílias na área central. No entanto, a resposta

do poder público foi três vezes menor do que o problema, pois desde 2001 foram produzidas apenas

2.833 unidades habitacionais, sendo 709 financiadas pela CEF, 858 pela CDHU – Companhia de

Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo e 1.266 pela Prefeitura do Município.

Alguns edifícios antigos foram reformados para a população de baixa renda e as obras foram realizadas

por pequenos empreiteiros [29]. Em sua pesquisa sobra a implementação das ZEIS 3 no centro, Samora

& Hirata [30] afirmam que entre 2001 e 2010 foram lançadas 10.317 unidades com até uma garagem de

automóvel, com 70 metros quadrados de área útil e preço máximo de € 1.800 / m² na área central. Desse

total, 3.567 unidades estavam localizadas em ZEIS, ou seja, 35% do total. A maior concentração de

alvarás de construção em ZEIS 3 ocorreu entre 2006 e 2010, quando foram lançadas 2.673 unidades,

56% do período total.

Nos Distritos onde houve aumento no número de unidades, ocorreu também um aumento da população

residente conforme o Censo de 2010. Ainda segundo elas, os novos empreendimentos privados seguem

os modelos da classe média, pois:

90% dos edifícios construídos são em blocos de mais de 10 pavimentos;

44% dos edifícios apresentam áreas de estacionamento no subsolo

Por esses parâmetros pode-se afirmar que a população de baixa renda não foi atendida. Já os

empreendimentos públicos seguem os padrões tradicionais de habitação social

44% têm até cinco pavimentos para evitar custos da implantação de elevadores

O Plano Diretor de 2002 havia gravado um milhão de metros quadrados como ZEIS 3. Até 2013, 51%

dessa área já havia sido consumida para empreendimentos imobiliários. Desse total, somente 23,8% foi

destinado a empreendimentos de habitação pública de interesse social; 22,1% foi destinado à habitação

privada de mercado popular; 22,2% para empreendimentos para a alta renda e 31,9% para instalações

sociais. Esse processo de reabilitação do centro resultou em um aumento de 63,8 mil novos residentes e

a construção de 40,7 mil domicílios novos em prédios de apartamentos [10].

6. Considerações Finais

A partir de 2002, o Programa Ação Centro propôs uma reabilitação integrada da área central com uma

visão plural. Baseado na recuperação do espaço urbano e de edifícios públicos; no incentivo à instalação

de novas atividades comerciais; na estratégia de ocupar o estoque imobiliário vago com habitação de

interesse social; nas políticas voltadas aos grupos vulneráveis, o programa pretendia promover tanto a

diversidade funcional como a social da área. A mudança de administração acabou modificando

consideravelmente o Programa, concentrando-se na renovação urbana de cunho elitista na região da

Luz. A expectativa original de que a implementação de uma gestão mais democrática, através da criação

do Fórum de Desenvolvimento Social e Econômico e da Agência de Desenvolvimento do Centro, fosse

10

suficiente para garantir a continuidade do Programa acabou não se realizando, pois o primeiro ato dessa

administração foi revogar os decretos de criação desses entes.

A tentativa de fixar a população de baixa renda como residente nessa região acabou encontrando

resistência dos proprietários, que não queriam perder a expectativa de valorização da área. A parte do

Programa que foi implantada conseguiu ao menos diminuir o processo de decadência física e de

vacância imobiliária em que se encontrava a área central. A vinda de milhares de funcionários públicos e

a recuperação do espaço urbano e de edifícios públicos, apesar de não ter revertido a dinâmica de

produção da metrópole, conseguiu atrair investimentos privados na ocupação e recuperação de vários

imóveis, sem ocasionar grande expulsão da população de baixa renda. Contudo, a atual conjuntura de

forças políticas parece encaminhar as políticas atuais da Municipalidade para a Área Central para um

processo de renovação do seu tecido urbano e social.

Houve uma omissão do município que resultou na não implantação das unidades de HIS no número

necessário. A ferramenta ZEIS 3, desenhada especialmente para atender aos estratos de renda mais

baixa (até 3 salários mínimos) acabou não funcionando e a habitação social no centro da cidade continua

a enfrentar muitas ameaças. O Programa Federal Minha Casa, Minha Vida implantado a partir de 2009

retomou o crédito e o financiamento habitacional, com um efeito paradoxal, pois acabou ocasionando a

alta dos preços da terra em toda a cidade e no país (os valores das transações imobiliárias duplicaram

em apenas cinco anos). Por fim, uma nova proposta de implantação de empreendimentos habitacionais

no centro foi lançada pelo Estado e pelo Município, no modelo de uma PPP em que apenas 16% dos

20.221 unidades previstas são destinadas aos estratos de renda mais baixa. Até o momento, parece que

a ocupação dos edifícios vazios promovida pelos movimentos de moradia é a única maneira de

assegurar o direito de permanecer e lutar por moradia decente na área central para os grupos mais

vulneráveis de menor renda.

Referências

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[2] Nobre, E. A. C. Towards a better approach to urban regeneration: defining strategies for

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[10] IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico do Brasil. Rio de

Janeiro: IBGE, 2010.

[11] Villaça, F. Espaço Intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel, 1997.

11

[12] Leme, M. C. “A formação do pensamento urbanístico no Brasil, 1895-1965”. In: Leme, M. C.

(coord.) Urbanismo no Brasil, 1895-1965. São Paulo: Studio Nobel/FAUUSP/FUPAM, 1999. p.

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[13] Nobre, E. A. C. Reestruturação Econômica e Território: expansão recente do terciário na

marginal do Rio Pinheiros. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2000.

[14] Nobre, E. A. C. “Desenvolvimento Urbano e Sustentabilidade: uma reflexão sobre a Grande São

Paulo no começo do Século XXI”. Anais do Seminário Internacional NUTAU 2004. São Paulo:

NUTAU/FAUUSP, 2004.

[15] São Paulo (cidade). Município em Mapas 2006: Dinâmica Urbana. São Paulo: SEMPLA, 2006.

(Disponível no sítio http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/dinamica_urbana/tudo_pdf.zip, acessado em

12 dez. 2016).

[16] IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico do Brasil. Rio de

Janeiro: IBGE, 2000.

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[18] Diogo, E. Habitação Social no contexto da reabilitação urbana da Área Central de São Paulo.

Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,

Universidade de São Paulo, São Paulo, 2004.

[19] EMURB. Empresa Municipal de Urbanização. Relatório da diretoria: maio 1975 a junho 1979.

São Paulo: EMURB, 1979.

[20] São Paulo (cidade). Dossiê São Paulo. São Paulo: SEMPLA, 1996.

[21] Nobre, E. A. C. & Bomfim, V. C. “A produção do espaço urbano da cidade de São Paulo na

década de 1990: políticas públicas de exclusão e inclusão social”. Pós – Revista do Programa

de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, São Paulo, n.

11, p. 60-73, jun. 2002.

[22] São Paulo (cidade). “Decreto 33.390 de 14 de julho de 1993. Cria a Comissão PROCENTRO

para atuar no Programa de Requalificação Urbana e Funcional do Centro de São Paulo e dá

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[23] SP Urbanismo. Operação Urbana Centro: resumo da movimentação até 31/10/2016. São Paulo:

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[24] SP Urbanismo. Operação Urbana Consorciada Faria Lima: resumo da movimentação até

31/10/2016. São Paulo: SP Urbanismo, 2016 [online]. Disponível em:

<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanis

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[25] São Paulo (cidade). Reconstruir o Centro: reconstruir a cidade e a cidadania. São Paulo:

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[26] EMURB. Empresa Municipal de Urbanização. Programa Ação Centro: requalificação urbana dos

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[27] São Paulo (cidade). Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002. Plano Diretor Estratégico do

Município de São Paulo. Díario Oficial do Município de São Paulo, São Paulo, 14. Set. 2002, 2.

12

[28] Instituto Pólis, 2013. Moradia é central: inclusão, acesso e direito à cidade, [online]. Disponível

em <http://www.moradiacentral.org.br/> Acesso 27 Julho 2016.

[29] José, Beatriz K. “O que acontece para além dos discursos de revitalização urbana: novos atores

da recuperação de edifícios no centro de São Paulo”. Anais do XV Encontro Nacional da

ANPUR: Desenvolvimento, Planejamento e Governança, Recife, Brasil, 587:1-17, 2013.

[30] Samora, Patricia R, Hirata, Marcia S. “Habitação social e requalificação de áreas centrais após

dez anos das ZEIS 3 de São Paulo”, Anais do XV Encontro Nacional da ANPUR:

Desenvolvimento, Planejamento e Governança, Recife, Brasil, 689:1-17, 2013.