Folha: 88 - Controladoria · 2019. 10. 9. · Folha: 88 Assinado digitalmente por: ALESSANDRO...
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Folha: 88 Assinado digitalmente por: ALESSANDRO MOREIRA SILVA em 26/09/2019 às 11:57:29 conforme MP no- 2.200-2 de 24/08/2001, que institui a ICP-Brasil. Verificador: C401.3193.818D.68C7
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Governador do EstadoWilson Miranda Lima
Vice-Governador do EstadoCarlos Alberto Souza de Almeida Filho
Controlador-Geral do EstadoAlessandro Moreira Silva
Subcontrolador-Geral de Controle InternoLucia de Fátima Ribeiro Magalhães
ElaboraçãoManuella Silvestre
RevisãoTereza Cristina Mota dos Santos Pinto
DiagramaçãoRodrigo Junio Alves de Souza
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SUMÁRIO
Item Pag.Lista de Siglas 5
1. Introdução 62. Justificativa 63. Objetivo 74. Base legal 74.1. Constituição Federal 74.2. Constituição Estadual 84.3. Lei 4.320/1964 84.4. Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal 94.5. Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos 94.6. Lei 13.303/2016 – Lei das Estatais 104.7. Lei Complementar 2.423/1996 – Lei Orgânica do TCE/AM 115. Sistema de Controle Interno 125.1. Conceitos Fundamentais 125.2. Objetivos Gerais do Controle Interno 145.3. Componentes do Controle Interno 155.4. Princípios Gerais do Controle Interno 165.5. Momento de Atuação do Controle Interno 185.6. Unidade Central de Controle Interno 185.7. Unidade de Controle Interno – UCI 196. Orientações para Estruturação das Unidades de Controle Interno 216.1. Estruturação do Controle Interno 216.2. Instalação da Unidade de Controle Interno 216.3. Pessoal: Requisitos Mínimos 216.4. Conduta dos Servidores do Controle Interno 236.5. Orientaçõs sobre Rotinas Internas 236.6. Relacionamento entre o Responsável pelo Controle Interno e Administração 246.7. Relacionamento entre o Responsável pelo Controle e o Órgão Central de Con-
trole Interno (CGE/AM) 24
6.8. Relacionamento entre o Responsável pelo Controle Interno e o TCE/AM 247. Assessoria para Implantação da Gestão de Riscos na Administração Pública
Estadual25
8. Observações Finais 269. Referências Bibliográficas 28
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LISTA DE SIGLAS
ABNT
ATRICON
CFC
Associação Brasileira de Normas Técnicas
Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
Conselho Federal de ContabilidadeCGE Controladoria-Geral do EstadoCOSO The Comitee of Sponsoring OrganizationsINTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras SuperioresISSAI
IIA
Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores
Instituto de Auditores Internos do BrasilNAG Normas de Auditoria GovernamentalNBASP Normas Brasileiras de Auditoria do Serviço PúblicoSCI Sistema de Controle InternoSGCI Subcontroladoria-Geral de Controle InternoUCI Unidade de Controle Interno
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1. INTRODUÇÃO
EsteManual, em conformidade com a missão institucional da Controladoria Geral doEstado-CGE,apresentaorientaçõesgeraisaogestorpúblico,comvistasàadequada implantaçãoe funcionamentodasUnidadesdeControle Interno–UCInosórgãos/entidadesdaadministração públicadoPoderExecutivodoEstadodoAmazonas.
Destaforma,aCGE/AMcontribuiparaoaperfeiçoamentodoSistemadeControleInterno-SCI,metaprevistanoPlanodeTrabalhodoperíodo2019-2022.
Cabe ao gestor público atuar com a necessária responsabilidade na estruturação efortalecimento de seu SistemadeControleInterno,afimdeobterosmelhoresresultados,garantiraqualidadedogastopúblicoeoatendimentodasnecessidadesdasociedade,obedecendoaoprincípiodaeficiência.
2. JUSTIFICATIVA
AsdisposiçõesconsitucionaisatribuemaoPoderLegislativoacompetênciaderealizarafiscalizaçãofinanceira,orçamentária,operacionalepatrimonialdaadministraçãopública,medianteoexercíciodocontroleexterno.
Contudo,estafiscalizaçãotambéméexercidapeloSistema de Controle Interno de cada Poder,porexpressadeterminaçãoconstitucional(arts.70e74daCF/88earts.39e45daConstituiçãodoEstadodoAmazonas).
Paratantoossistemasdecontroleinternodevemgozardeindependênciaadministrativaegerencial,permitindoquesuaatuaçãosejalivredainfluênciasdosgestorescujosatosserãoporelesavaliados,oquesecompatibilizacomasprincipaisdiretrizeseorientaçõesparaestruturaçãoapontadaspeladoutrinaepororganismosinternacionais.
OTribunaldeContasdoEstadoAmazonastemregistradoemváriosrelatóriosdeauditoriaeacórdãosqueasfragilidadesnaestruturaçãoenaatuaçãodossistemasdecontrole internodasadministrações públicasmunicipais e estadual frequentemente contribuem para a ocorrência deirregularidadeseimpropriedadesnarealizaçãodedespesaspúblicasenapráticadeatosdegestão.
AControladoria-GeraldoEstadodoAmazonasfoiinstituídapelaLeiDelegada3,de9dejunhode2005,portransformaçãodaSecretariadeEstadodeControleInterno,ÉticaeTransparência–SCI,jáprevistanoArt.3º.,incisoI,alínea“a”,item4,daLeiDelegada2,de14deabrilde2005.
Atualmente, a CGE/AM é regulamentada pela Lei 4.455, de 3 de abril de 2017, quedeterminouaextinçãodaOuvidoriaGeraldoEstadoeaabsorçãodesuasfinalidades,competências,direitoseobrigaçõespelaControladoria-GeraldoEstado.
PormeiodoAnexoIdoDecreto40.824,de17dejunhode2019,foidefinidooRegimentoInternodaCGE/AM,sendoprevistaemsuaestruturaaSubcontroladoria-GeraldeControleInterno,comafinalidadedeapoiareorientaroControlador-GeraldoEstadonamissãodeasseguraroadequadofuncionamentodosórgãoseentidadesestaduais,nabuscadamáximaeficiênciaetransparênciadoPoderPúblico.
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3. OBJETIVO
Considerando o papel constitucional do controle interno de apoiar o controle externoem sua missão institucional (art. 74, IV, CF/88), este manual apresenta orientações gerais paraestruturaçãodasunidadesde controle internono âmbitodasunidadesda administraçãopúblicadoPoderExecutivodoEstadodoAmazonas,tendoporfinalidadeofortalecimentodoSistemadeControleInterno.
4. BASE LEGAL
Apresentam-se,aseguir,asnormasjurídicasquesubsidiaramaelaboraçãodestemanual.
4.1. Constituição Federal
A Constituição Federal fixa atribuições ao sistema de controle interno em diversosdispositivosemqueficadelineadaaabrangênciadaatuaçãodoSistemadeControleInterno,asaber:ControleInternodecadaPoder(art.70);ControleExterno(art.71);ControleInternoIntegrado(art.74).
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial daUnião [...] será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
(grifonosso)
Art.71.Ocontrole externo,acargodoCongresso Nacional,seráexercidocomoauxíliodoTribunal de Contas da União,aoqualcompete:
(grifonosso)
Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle internocomafinalidadede:
I.avaliarocumprimentodasmetasprevistasnoplanoplurianual,aexecuçãodosprogramasdegovernoedosorçamentosdaUnião;
II.comprovaralegalidadeeavaliarosresultados,quantoàeficáciaeeficiênciadagestãoorçamentária,financeiraepatrimonialnosórgãoseentidadesdaadministraçãofederal,bemcomodaaplicaçãoderecursospúblicosporentidadesdedireitoprivado;
III.exercerocontroledasoperaçõesdecrédito,avaisegarantias,bemcomodosdireitosehaveresdaUnião;
IV.apoiarocontroleexternonoexercíciodesuamissãoinstitucional.
(grifonosso)
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquerirregularidadeouilegalidade,deladarãociênciaaoTribunaldeContasdaUnião,sobpenaderesponsabilidadesolidária.
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§2ºQualquercidadão,partidopolítico,associaçãoousindicatoépartelegítimapara,naformadalei,denunciarirregularidadesouilegalidadesperanteoTribunaldeContasdaUnião.
Oartigo70daConstituiçãoFederaloutorgaaosistemadecontrole internoodeverdeexercerafiscalizaçãofinanceira,patrimonial,operacional,contábileorçamentáriadaAdministraçãoPública, devendo ser desenvolvida sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade,renúncia de receitas e aplicação de subvenções, sob a competência concorrente com o PoderLegislativo.
4.2. Constituição Estadual
AConstituiçãoEstadual,porsuavez,adereàCartaMagna,nosseguintestermos:
art. 39. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial doEstadoedetodasasentidadesdaadministraçãodiretaeindireta[…],seráexercidapelaAssembleiaLegislativa,mediantecontroleexterno,epelosistemadecontroleinternodecadaPoder.
art.40.Ocontroleexterno,acargodaAssembleiaLegislativa,seráexercidocomoauxíliodoTribunaldeContasdoEstado,aoqualcompete:
I-apreciarascontasprestadasanualmentepeloGovernadordoEstado,medianteparecerprévio,quedeveráserelaboradoemsessentadias,acontardeseurecebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens evalorespúblicosdaadministraçãodiretaouindireta,incluídasasfundaçõesesociedadesinstituídasemantidaspeloPoderPúblicoestadual,eascontasdaquelesquederemcausaaperda,extravioououtrairregularidadedequeresulteprejuízoaoeráriopúblico;
art. 45. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,sistemadecontroleinternocomafinalidadede:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dosprogramasdegovernoedosorçamentosdoEstado;
II-comprovaralegalidadeeavaliarosresultados,quantoàeficáciaeeficiênciadagestãoorçamentária,financeiraepatrimonialdosÓrgãoseentidadesdaadministraçãoestadual,bemcomodaaplicaçãoderecursospúblicosporentidadesdedireitoprivado;
III-exercercontroledasoperaçõesdecrédito,avaisegarantias,bemcomodosdireitosehaveresdoEstado;
IV-apoiarocontroleexternonoexercíciodesuamissãoinstitucional.
§ 1º. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquerocorrência irregular ou ilegal ouofensa aos princípios daAdministraçãoPública, delasdarãociênciaaoTribunaldeContasdoEstado,sobpenaderesponsabilidadesolidária.
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4.3. Lei 4.320/1964
ALei4.320/1964,aoestabelecernormasdedireitofinanceiroecontroledosorçamentospúblicos,privilegiaocontroleinterno,dispondo:
Art.75.Ocontroledaexecuçãoorçamentáriacompreenderá:
I. a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização dadespesa,onascimentoouaextinçãodedireitoseobrigações;
II.afidelidadefuncionaldosagentesdaadministraçãoresponsáveisporbensevalorespúblicos;e
III-ocumprimentodoprogramadetrabalhoexpressoemtermosmonetárioseemtermosderealizaçãodeobraseprestaçãodeserviços.
Art.76.OPoderExecutivoexerceráostrêstiposdecontroleaqueserefereoartigo75,semprejuízodasatribuiçõesdoTribunaldeContasouórgãoequivalente.
4.4. Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal
ALeideResponsabilidadeFiscalacrescentouatribuiçõesaoSistemadeControleInterno,taiscomo:
Art.54.AofinaldecadaquadrimestreseráemitidopelostitularesdosPodereseórgãosreferidosnoart.20RelatóriodeGestãoFiscal,assinadopelo:
I.ChefedoPoderExecutivo;
II. Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente,conformeregimentosinternosdosórgãosdoPoderLegislativo;
III. Presidentede Tribunal e demaismembrosdeConselhodeAdministraçãoouórgãodecisórioequivalente,conformeregimentosinternosdosórgãosdoPoderJudiciário;
IV.ChefedoMinistérioPúblico,daUniãoedosEstados.
Parágrafoúnico.Orelatóriotambémseráassinadopelasautoridadesresponsáveispelaadministraçãofinanceiraepelocontroleinterno,bemcomoporoutrasdefinidasporatoprópriodecadaPoderouórgãoreferidonoart.20.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, eo sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão ocumprimentodasnormasdestaLeiComplementar,comênfasenoquesereferea:
(grifonosso)
I.atingimentodasmetasestabelecidasnaleidediretrizesorçamentárias;
II. limitese condiçõespara realizaçãodeoperaçõesdecréditoe inscriçãoemRestosaPagar;
III.medidasadotadasparaoretornodadespesatotalcompessoalaorespectivolimite,nostermosdosarts.22e23;
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IV.providênciastomadas,conformeodispostonoart.31,parareconduçãodosmontantesdasdívidasconsolidadaemobiliáriaaosrespectivoslimites;
V.destinaçãoderecursosobtidoscomaalienaçãodeativos,tendoemvistaasrestriçõesconstitucionaiseasdestaLeiComplementar;
VI.cumprimentodolimitedegastostotaisdoslegislativosmunicipais,quandohouver.
4.5. Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos
ALeideLicitaçõeseContratosAdministrativos,porsuavez,contribuiparaosistemadecontrole,segundoasprevisõesdoart.113:
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentosregidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma dalegislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveispelademonstraçãodalegalidadeeregularidadedadespesaeexecução,nostermosdaConstituiçãoesemprejuízodosistemadecontroleinternonelaprevisto.
§2ºOsTribunaisdeContaseosórgãosintegrantesdosistemadecontroleinternopoderãosolicitar para exame, atéo dia útil imediatamente anterior à datade recebimentodaspropostas,cópiadeeditaldelicitaçãojápublicado,obrigando-seosórgãosouentidadesdaAdministraçãointeressadaàadoçãodemedidascorretivaspertinentesque,emfunçãodesseexame,lhesforemdeterminadas.
(grifonosso)
4.6. Lei 13.303/2016 – Lei das Estatais
ALeidasEstataisdispõeacercadosmecanismosdecontroleemváriosdispositivos,abaixoindicados:
Art. 6º O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suassubsidiárias deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e deestruturas,práticasdegestãoderiscosedecontroleinterno,composiçãodaadministraçãoe,havendoacionistas,mecanismosparasuaproteção,todosconstantesdestaLei.
Art.9ºAempresapúblicaeasociedadedeeconomiamistaadotarãoregrasdeestruturasepráticasdegestãoderiscosecontroleinternoqueabranjam:
I. ação dos administradores e empregados, pormeio da implementação cotidiana depráticasdecontroleinterno;
II.árearesponsávelpelaverificaçãodecumprimentodeobrigaçõesedegestãoderiscos;
III.auditoriainternaeComitêdeAuditoriaEstatutário.
§3ºAauditoriainternadeverá:
I. servinculadaaoConselhodeAdministração,diretamenteoupormeiodoComitêdeAuditoriaEstatutário;
II. ser responsável por aferir a adequação do controle interno, a efetividade do
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gerenciamentodosriscosedosprocessosdegovernançaeaconfiabilidadedoprocessode coleta, mensuração, classificação, acumulação, registro e divulgação de eventos etransações,visandoaopreparodedemonstraçõesfinanceiras.
Art.87.Ocontroledasdespesasdecorrentesdoscontratosedemaisinstrumentosregidospor esta Lei será feito pelos órgãos do sistema de controle interno e pelo tribunal decontas competente, na formada legislaçãopertinente,ficandoas empresaspúblicas eas sociedades de economiamista responsáveis pela demonstração da legalidade e daregularidadedadespesaedaexecução,nostermosdaConstituição.
§1ºQualquercidadãoépartelegítimaparaimpugnareditaldelicitaçãoporirregularidadenaaplicaçãodestaLei,devendoprotocolaropedidoaté5(cinco)diasúteisantesdadatafixadaparaaocorrênciadocertame,devendoaentidadejulgareresponderàimpugnaçãoematé3(três)diasúteis,semprejuízodafaculdadeprevistano§2º.
§ 2ºQualquer licitante, contratadooupessoa física ou jurídica poderá representar aotribunal de contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contrairregularidadesnaaplicaçãodestaLei,paraosfinsdodispostonesteartigo.
§ 3º Os tribunais de contas e os órgãos integrantes do sistema de controle internopoderão solicitar para exame, a qualquer tempo, documentos de natureza contábil,financeira, orçamentária, patrimonial e operacional das empresas públicas, dassociedadesdeeconomiamistaedesuassubsidiáriasnoBrasilenoexterior,obrigando-se,osjurisdicionados,àadoçãodasmedidascorretivaspertinentesque,emfunçãodesseexame,lhesforemdeterminadas.
4.7. Lei Complementar 2.423/1996 – Lei Orgânica do TCE/AM
ALeiOrgânicadoTCE/AM,consoantepreceitosdasConstituiçõesFederaleEstadual,prevênoqueserefereaoSistemadeControleInterno:
Art. 43 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciáriomanterão, de forma integrada,sistemadecontroleinterno,comafinalidadede:
I.avaliarocumprimentodasmetasprevistasnoplanoplurianual,aexecuçãodosprogramasdegovernoedosorçamentosdaAdministraçãoPública;
II.comprovaralegalidadeeavaliarosresultados,quantoàeficáciaeeficiênciadagestãoorçamentária,financeiraepatrimonialnosórgãoseentidadesdaadministraçãoestadual,bemcomodaaplicaçãoderecursospúblicosporentidadesdedireitoprivado;
III.exercerocontroledasoperaçõesdecrédito,avaisegarantias,bemcomodosdireitosehaveresdaAdministraçãoPública;
IV.apoiarocontroleexternonoexercíciodesuamissãoinstitucional.
Art.44-Noapoioaocontroleexterno,osórgãosintegrantesdosistemadecontroleinternodeverãoexercer,dentreoutras,asseguintesatividades:
I. realizar auditoria nas contas dos responsáveis sob seu controle, emitindo relatório,certificadodeauditoriaeparecer;
II.alertarformalmenteaautoridadeadministrativacompetenteparaqueinstauretomada
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decontasespecial,semprequetiverconhecimentodequalquerdasocorrênciasreferidasnocaputdoartigo9°destaLei.
Art.45-Osresponsáveispelocontroleinterno,aotomaremconhecimentodequalquerirregularidadeou ilegalidade,deladarão ciênciade imediatoaoTribunaldeContasdoEstado,sobpenaderesponsabilidadesolidária.
§1º-NacomunicaçãoaoTribunal,odirigentedoórgãodecontroleinternocompetenteindicaráasprovidênciasadotadaspara:
I.corrigirailegalidadeouirregularidadeapurada;
II.ressarciroeventualdanocausadoaoerário;
III.evitarocorrênciassemelhantes.
§2º-Verificada,eminspeçãoouauditoria,ounojulgamentodecontas,irregularidadeouilegalidadequenãotenhasidocomunicadatempestivamenteaoTribunal,eprovadaaomissão,odirigentedoórgãodecontroleinterno,naqualidadederesponsávelsolidário,ficarásujeitoàssançõesprevistasparaaespécienestaLei.
Art.46 -OSecretáriodeEstadoedosMunicípiossupervisoresdaáreaouautoridadesdenívelhierárquicoequivalenteemitirão,sobreascontasesobreoparecerdecontroleinterno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestarão haver tomadoconhecimentodasconclusõesnelecontidas.
Art.47-Aplicam-seàAdministraçãodoTribunaldeContasnoquecouber,asdisposiçõesdestecapítulo.
Parágrafoúnico-Aresponsabilidadepeloexercíciodocontroleinternodequetrataesteartigoseráatribuídaaórgãoespecíficoereguladaporatopróprio.
Alémdosnormativosacimaindicados,aatividadedecontroleinternoéregulamentada/orientadaporváriasentidadesnacionaiseinternacionais,taiscomo:TheInternationalOrganisationof Supreme Audit Institutions (Intosai), Committee of Sponsoring Organizations of the TreadwayCommission (Coso) e InstitutodeAuditores InternosdoBrasil (IIA)). Devem ser seguidas, ainda,normasregulamentadorasdaAssociaçãoBrasileiradeNormasTécnicas-ABNT(ISO’s31.000;31.010;9.001),daAssociaçãodosMembrosdosTribunaisdeContasdoBrasil-AtriconedoTCE/AM,dentreoutros.
5. SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
5.1. Conceitos Fundamentais
a. Controle Interno e Sistema de Controle Interno
Na definição do COSO, controle interno é o processo conduzido pela estrutura degovernança,administraçãoeporoutrosprofissionaisdaentidade,desenvolvidoparaproporcionarsegurança razoável quanto à realização dos objetivos relacionados a operações, divulgação econformidade(COSO,2013).
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Oconceitodecontroleinternocontempladiversasdimensões,deacordocomareferênciaadotadaparadefini-loemumcertocontexto.Partindodeumcontroleindividual(umsimplesregistro),passa-seporumavisãosistêmicaoudeconjuntodetodososcontrolesdeumaorganização(sistemaouestruturadecontroleinterno)atéchegaraoconceitodecontrolecomoumadasquatrofunçõesclássicasdaadministração(planejar,organizar,dirigirecontrolar).
Comojácomentado,aConstituiçãoFederalatribuiuafunçãodepoder-deverdecontroledos recursos públicos a determinados órgãos, prescrevendo afiscalização como um instrumento paraefetivá-lo.
A fiscalização no nível interno de cada Poder é realizada por órgãos de suas própriasestruturas, os denominados órgãosouunidadesdecontroleinterno,devendoestarlocalizadanonívelmáximodedireçãodaorganização,assessorandoogestoreemitindorecomendaçõesaosdemaisescalõesdaestruturagovernamental.AfiscalizaçãoexternaéexercidapeloPoder Legislativo, com oauxíliodoTribunal de Contas.
Enfim,ocontroleinternoé:
Um processo–queconsisteemtarefaseatividadescontínuas, integradasevinculadasumasàsoutrasequevisamàconsecuçãodeumresultado(produto,serviço)comum.
Realizado por pessoas – não se trata simplesmente de um manual de políticas eprocedimentos,sistemaseformulários,masdizrespeitoapessoaseàsaçõesqueelastomamemcadaníveldaorganizaçãopararealizarocontroleinterno.
Capaz de proporcionar segurança razoável - mas não absoluta, para a estrutura degovernançaealtaadministraçãodeumaentidade.
Conduzido para atingir objetivos–ummeioparaumfim,nãoumfimemsimesmo.
Adaptável à estrutura da organização–flexívelnaaplicaçãoparatodaaorganizaçãoouparaumasubsidiária,divisão,unidadeoperacionalouprocessodenegócioemparticular.
Oprocessodecontroleinternodeve,preferencialmente,tercaráterpreventivo,serexercidopermanentementeeestarvoltadoparaacorreçãodeeventuaisdesviosemrelaçãoaosparâmetrosestabelecidos,comoinstrumentoauxiliardegestão.Paratanto,énecessárioqueexistampolíticasadministrativasclaramentedefinidasequeestassejamcumpridase,domesmomodo,devemossistemasdeinformaçõescontábeis,operacionaisegerenciaissereficienteseconfiáveis.
Nestesentido,oSCIéumconjuntodeórgãos, funçõeseatividadesquedevemagirdeforma articulada, multidisciplinar, integrada e sob a orientação técnico–normativa de um órgão centraldecoordenação,orientadaparaodesempenhodasatribuiçõesdecontroleinternoindicadasnaConstituiçãoenormatizadaemcadaPodereesferadegoverno.
Portanto, o Sistema de Controle Interno pode ser entendido como o somatório dasatividadesdecontroleexercidasnodia-a-diaemtodaaorganizaçãoparaassegurarasalvaguardadosativos,aeficiênciaoperacionaleocumprimentodasnormaslegaiseregulamentares.
b. Controle Interno Administrativo
Importanteesclarecerqueocontroleinternoadministrativo,quenãodeveserconfundidocomosistemadecontroleinternodecadaPoder,éoqueintegraosprópriosprocessosorganizacionaisdoórgão/entidade.Éaformaqueaadministraçãopossuiparaverificarosprópriosatos,nosentido
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deseateraosprincípiosdalegalidadeedasupremaciadointeressepúblico.
Controle InternoAdministrativosãoatividadeseprocedimentosdecontrole, incidentessobreosprocessosde trabalhodaorganização comoobjetivodediminuiros riscosepermitiroalcancedosobjetivosdaentidade,presentesemtodososníveiseemtodasasfunçõeseexecutadosportodoocorpofuncionaldaorganização.
Paratanto,deveserdefinidooconjuntodepolíticas(oquedeveserfeito),dosmétodosedosprocedimentos(comodeveserfeito)edasregrascomvistasàmitigaçãodeerros,deprevençãodefraudesedecorrupção.
c. Controles Internos
Compete ao Sistema de Controle Interno estabelecer os controles internos, que correspondemaosplanosdaorganizaçãoeaoconjuntodemanuais,roteirosemétodosquedevemseradotadospelosdirigentesefuncionáriosdaentidadenodesempenhodesuasatividades.
Ainstituiçãodoscontroles internoséderesponsabilidadedaadministraçãodoórgãoouentidade:secretáriosestaduais,diretoresepresidentesdeautarquias,fundaçõeseoutrasautoridadesmáximasdoórgãoouentidade.
Adefiniçãopréviadeobjetivosorganizacionaiséfundamentalàestruturaçãodoscontrolesinternos,istoporqueestesprocedimentossãoinstituídoscomvistasagarantiraefetividadeeeficáciadaquelesobjetivos.
Emoutraspalavras,oscontrolesinternosenvolvemosprocessoselaboradoseconduzidospelas pessoas que direcionam e executam as ações ao alcance dos objetivos, incluindo ainda aidentificaçãoemitigaçãodosriscosquepossamcomprometerasuarealização.
Essescontrolesinternosdevemperpassartodasasatividades,unidadesadministrativase/oufunçõesgovernamentaisdeformasistêmica.Devemserelaboradoseimplementadosdeformaintegrada,conformeprevisãoconstitucional(art.74,CF).
Exemplo:
Processo de Trabalho Objetivo Controles AdministrativosLiquidação da despesa Verificar o direito adquirido do
credor ao recebimento dos eventuais serviços prestados/ produtos fornecidos.
A liquidação se materializa por meio de documento próprio;
O responsável pela liquidação das despesas contratuais é a mesma pessoa que acompanhou a execução física/financeira do contrato;
O responsável pela liquidação não é o mesmo servidor que autoriza a realização do pagamento (OB).
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Nesse diapasão, quantomais controles eficazes existirem,menor será a fragilidade deumórgãoouentidadefrenteaosdesviosoufalhasnaaplicaçãodosrecursospúblicos.Importanteconsiderer quando da implemantação de controles internos que não se pode embarassar aAdministraçãoPúblicacomexcessosdecontrole.Emcasoscomoodeorganizaçãoquepossuapoucosservidoresouquedeterminadaáreanãorepresentariscoàatividade,oscontrolesdevemsermaisbrandos.Nahipóteseinversa,oscontrolesdevemseradotadoscomrigor.
d. Auditoria Interna
Como definido pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC, auditoria interna é aatividade que compreende os exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações,metodologicamente estruturados para a avaliação da integridade, adequação, eficácia, eficiênciae economicidadedosprocessos, dos sistemasde informações e de controles internos integradosao ambiente e de gerenciamentode riscos, com vistas a assistir à administraçãoda entidadenocumprimentodosobjetivos.
Portanto, a diferença básica entre controle interno e auditoria interna consiste em o primeiroserosistemacomoumtodo,compostoporumconjuntodeatividadesadministrativasqueobjetivamaeficiênciadosprocessosdecadaórgão/entidade,enquantoosegundocaracteriza-seporserumaparteintegrantedestesistema,comafunçãodeavaliá-lo.
5.2. Objetivos Gerais do Controle Interno
Entendendooqueéocontroleinterno,apresenta-seemseguidaosseguintesobjetivosgerais:
Execuçãoordenada,ética,econômica,eficienteeeficazdasoperações;
Cumprimentodasobrigaçõesdeaccountability;
Cumprimentodasleiseregulamentosaplicáveis;
Salvaguardadosrecursosparaevitarperdas,mauusoedano.
SegundoaAtricon (AnexoÚnicodaResoluçãoAtricon04/2014),osobjetivosgeraisdecontroleinternosão:
eficiência, eficácia e efetividade operacional, mediante execução ordenada, ética eeconômicadasoperações;
integridadeeconfiabilidadedainformaçãoproduzidaesuadisponibilidadeparaatomadadedecisõeseparaocumprimentodeobrigaçõesdeaccountability;
conformidadecomleiseregulamentosaplicáveis,incluindonormas,políticas,programas,planoseprocedimentosdegovernoedaprópriainstituição;
adequadasalvaguardaeproteçãodebens,ativoserecursospúblicoscontradesperdício,perda,mauuso,dano,utilizaçãonãoautorizadaouapropriaçãoindevida.
5.3. Componentes do Controle Interno
OscomponentesdoControleInternosãooselementosmínimosquedevemestarpresentesnossistemasdecontroleinterno,previstosnoCOSOI,nosseguintestermos:
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a. Ambiente de Controle
Conjunto de normas, processos e estruturas que fornece a base para a condução docontroleinternoportodaaorganização,abrangendo:aintegridadeeosvaloreséticosdaorganização;os parâmetros que permitem à estrutura de governança cumprir com suas responsabilidades; aestrutura organizacional e a delegação de autoridade e responsabilidade; o processo de atrair,desenvolvereretertalentoscompetentes;eorigoremtornodemedidas,incentivoserecompensasporperformance.
b. Avaliação de Riscos
Todaorganizaçãoenfrentaváriosriscos,deorigemtantointernaquantoexterna.Define-seriscocomoapossibilidadedequeumeventoocorraeafeteadversamentearealizaçãodosobjetivosesuaavaliaçãoenvolveumprocessodinâmicoeiterativoparaidentificá-losepromoveraprevençãooumitigação.Essesriscosdenãoatingirosobjetivosemtodaaentidadesãoconsideradosemrelaçãoàstolerânciasaosriscosestabelecidos,oquedeveserverificadopeloSCI.
Sãofatoresderisco,porexemplo,faltadesegregaçãodefunções,altarotatividadedosgestores,gestorcombaixocomprometimento,operaçõescomplexas,desorganizaçãoadministrativasecasosdefraudes.
Dessaforma,aavaliaçãoderiscosestabeleceabaseparadeterminaramaneiracomoosriscosserãogerenciados.Umacondiçãopréviaàavaliaçãoderiscoséoestabelecimentodeobjetivos,ligadosaosdiferentesníveisdoórgão/entidade.
Aadministraçãoespecificaosobjetivosdentrodascategorias:operacional,divulgaçãoeconformidade,comclarezasuficienteparaidentificareanalisarosriscosàrealizaçãodessesobjetivos.Aadministraçãotambémconsideraaadequaçãodosobjetivosàorganização.
c. Atividades de Controle
Atividadesdecontrolesãoaçõesestabelecidaspormeiodepolíticaseprocedimentosqueajudamagarantirocumprimentodasdiretrizesdeterminadaspelaadministraçãoparamitigarosriscosàrealizaçãodosobjetivos.Asatividadesdecontrolesãodesempenhadasemtodososníveisdaentidade,emváriosestágiosdentrodosprocessoscorporativosetambémnoambientetecnológico.
A segregação de funções é geralmente inserida na seleção e no desenvolvimento dasatividadesdecontrole.Noscasosemqueasegregaçãodefunçõessejaimpraticável,aadministraçãodeveráselecionaredesenvolveratividadesalternativasdecontrole.
d. Informação e Comunicação
Aadministraçãoobtémougeraeutilizainformaçõesimportantesedequalidade,originadastantodefontesinternasquantoexternas,asquaisapoiamofuncionamentodeoutroscomponentesdocontroleinterno.
Acomunicaçãoéoprocessocontínuoeiterativodeproporcionar,compartilhareobterasinformaçõesnecessárias.Acomunicaçãointernaéomeiopeloqualasinformaçõessãotransmitidasparaaorganização,fluindoemtodasasdireçõesdaentidade.Elapermitequeosfuncionáriosrecebamumamensagemclaradaaltaadministraçãodequeasresponsabilidadespelocontroledevemserlevadasasério.
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Acomunicaçãoexternaapresentaduasvertentes:permiteorecebimento,pelaorganização,deinformaçõesexternassignificativas,eproporcionainformaçõesapartesexternasemrespostaarequisitoseexpectativas.
e. Atividades de Monitoramento
Umaorganizaçãoutilizaavaliaçõescontínuaseindependentes,ouumacombinaçãodasduas,parasecertificardapresençaedofuncionamentodoscincocomponentesdecontroleinterno,inclusiveaeficáciadoscontrolesnosprincípiosrelativosacadaumdeles.
As avaliações contínuas, inseridas nos processos corporativos nos diferentes níveis daentidade,proporcionaminformaçõesoportunas.
Aavaliaçãodecontroles internoséoprocessomedianteoqual seprocuraconhecereavaliaraeficáciado(s)controle(s)interno(s)deumaentidadequantoàsuacapacidadedeevitaroureduziroimpactoouaprobabilidadedeeventosnegativos(riscos)ouaumentaraprobabilidadeouoimpactodeeventospositivos(oportunidades),nabuscadeobjetivosestabelecidos.
5.4. Princípios Gerais do Controle Interno
Ossistemasdecontroleinternodevemserorientadosporprincípiosfundamentais,cujaobservânciavisaagarantircomrazoávelsegurançaqueosobjetivosestabelecidossejamalcançados.ConformedispõeoAnexoÚnicodaResoluçãoAtricon05/2015, são eles:
a. Relação custo/benefício: consistenaavaliaçãodocustodeumcontroleemrelaçãoaosbenefíciosqueelepossaproporcionar.
b. Qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários: aeficáciadoscontrolesinternosadministrativosestádiretamenterelacionadacomacompetência,formaçãoprofissionaleintegridadedopessoal.Éimprescindívelhaverumapolíticadepessoalquecontemple:
Seleçãoetreinamentodeformacriteriosaesistematizada,buscandomelhorrendimentoemenorescustos;
Rodíziodefunções,comvistasareduzir/eliminarpossibilidadesdefraudes;
Obrigatoriedadedeosfuncionáriosgozaremfériasregularmente,comoforma,inclusive,deevitaradissimulaçãodeirregularidades.
c. Delegação de poderes: a delegação de competência, conforme previsto na Lei n.9.784/99, deve ser utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com vistas aassegurarmaiorrapidezeobjetividadeàsdecisões.Oatodedelegaçãodeveindicar,comprecisão,aautoridadedelegante,delegadaeoobjetodadelegação(arts.11a14dalei)
d. Definição de responsabilidades: nesteaspecto,emqualquerunidade/entidade,devemserobservados:
Existência de regimento/estatuto e organograma adequados, onde a definição deautoridadeeconsequentesresponsabilidadessejamclarasesatisfaçamplenamenteasnecessidadesdaorganização;e
Manuaisderotinas/procedimentos,claramentedeterminados,queconsideremasfunçõesdetodosossetoresdoórgão/entidade.
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e. Segregação de funções: aestruturadasunidades/entidadesdevepreveraseparaçãoentreasfunçõesdeautorização/aprovaçãodeoperações,execução,controleecontabilização,detalformaquenenhumapessoadetenhacompetênciaseatribuiçõesemdesacordocomesteprincípio.Ninguémdevetersobasuaresponsabilidadetodasasfasesinerentesaumaoperação.
f. Instruções devidamente formalizadas: paraatingirumgraudesegurançaadequadoéindispensávelqueasações,procedimentoseinstruçõessejamdisciplinadoseformalizadosatravésdeinstrumentoseficazeseespecíficos,ouseja,claroseobjetivoseemitidosporautoridadecompetente.
g. Controle sobre as transações: é imprescindívelestabeleceroacompanhamentodosfatoscontábeis,financeiroseoperacionais,objetivandoquesejamefetuadosmedianteatoslegítimos,relacionadoscomafinalidadedaunidade/entidadeeautorizadosporquemdedireito.
h. Aderência a diretrizes e normas legais: ocontroleinternoadministrativodeveassegurarobservânciaàsdiretrizes,planos,normas,leis,regulamentoseprocedimentosadministrativos,equeosatosefatosdegestãosejamefetuadosmedianteatoslegítimos,relacionadoscomafinalidadedaunidade/entidade.
Aliteraturaespecializadaindica,ainda,outrosprincípiosquedevemserrespeitadospelocontroleinterno:
Segurança razoável:asestruturasdecontroleinternodevemproporcionarumagarantiarazoável do cumprimento dos objetivos gerais. A garantia razoável equivale a um nívelsatisfatóriodeconfiança,considerandoocusto,aoportunidade,autilidadeeosriscos;
Comprometimento:osdirigenteseosservidores/empregadosdeverãomostraremanter,emtodomomento,umaatitudepositivaedeapoiofrenteaoscontrolesinternos;
Ética,integridadeecompetência:osdirigenteseosservidores/empregadosdevemprimarporumcomportamentoético,atravésdasuaintegridadepessoaleprofissional;
Objetivos do controle:deve-se identificarouelaborarobjetivosespecíficosdocontroleparacadaatividadedainstituição.Estesdevemseradequados,oportunos,completos,razoáveiseestarintegradosdentrodosobjetivosglobaisdainstituição;
Vigilância dos controles: os dirigentes devem acompanhar e verificar continuamentesuasoperaçõeseadotarimediatamenteasmedidasoportunasfrenteaqualquerevidênciadeirregularidadeoudeatuaçãocontráriaaosprincípiosdeeconomia,eficiênciaeeficácia;
Documentação:aestruturadecontroleinternoetodasastransaçõesefatossignificativosdevem estar claramente documentados e a documentação deve estar disponível paraverificação.Umainstituiçãodeveteroregistrodesuaestruturadecontroleinterno,incluindoseusobjetivoseprocedimentosdecontrole,edetodososaspectospertinentesdastransaçõesefatossignificativos;
Registro oportuno e adequado das transações e fatos:astransaçõesefatossignificativosdevemserregistradasimediatamenteeserdevidamenteclassificados.Oregistroimediatoepertinentedainformaçãoéumfatoressencialparaasseguraraoportunidadeeconfiabilidadedetodainformaçãoqueainstituiçãomanejaemsuasoperaçõesenaadoçãodedecisões;
Autorização e execução das transações e fatos: as transações e fatos relevantes sópoderãoserautorizadoseexecutadosporaquelaspessoasqueatuemdentrodoâmbitode
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suascompetências;
Supervisão: deve existir uma supervisão competente para garantir o atendimento aosobjetivosdecontroleinterno;
Acesso aos recursos e registros e responsabilidades frente aos mesmos:oacessoaosrecursos e registros deve ser limitado às pessoas autorizadas para tanto, as quais estãoobrigadasaprestarcontasdacustódiaouutilizaçãodosmesmos.
5.5. Momento de Atuação do Controle
Deacordocomomomentodaatuação,ocontroleserá:
Prévio ou preventivo –controlequeantecedearealizaçãodoato,comorequisitoparasuaeficácia(ex.:autorizaçãoparasaídadeveículooficial).Sãoestabelecidoscontrolesparaevitaraçõesouresultadosnãoprevistos,comvistasareduziraprobabilidadedeocorrênciadorisco.
De detecção–controleprogramadoparadescobrirumfatoouumresultadoimprevisto(emcontrastecomo controle preventivo).
Concomitante ou sucessivo – controle que acompanhaarealizaçãodoatoparaverificararegularidadedesuaformação.Ocontroleérealizadonodecorrerdoato(ex.:conferênciademercadoriascomaNFnoatodorecebimento).
Subsequente ou corretivo – controle efetivado após a conclusão do ato controlado,visandocorrigireventuaisdefeitos,declararasuanulidadeoudar-lheeficácia(ex.:conciliaçãobancária).
5.6. Unidade Central de Controle Interno
O sucesso das atividades de controle interno depende da forma como o Sistema éestruturadoedaclarezanadefiniçãodascompetênciaseresponsabilidadesdoórgãocentraledemaisunidadesdecontrole.
Considerandoos fundamentos técnicos e abase legal paraqueórgãose entidadesdoPoderExecutivodaEstadodoAmazonas instrumentalizemseuSistemadeControle Interno - SCI,asatividadesdevemserexercidassobacoordenaçãodeumaUnidadeCentraldeControleInterno,que éaunidadeadministrativalegalmentecriadacomoresponsávelpeladireção,coordenaçãodostrabalhos,orientaçãoeacompanhamentodoSistemadeControleInterno.
NoPoderExecutivodoEstadodoAmazonas,aControladoriaGeraldoEstadodoAmazonasdesenvolveasatribuiçõesdeUnidadeCentraldeControleInterno,comfinalidadesdefinidasnoart.1odoAnexoI,doDecreto40.824,de17dejunhode2019:
I. A execução de ações comoÓrgão Central do Sistema de Controle ínterno do PoderExecutivoEstadual,emapoioaoControleExternoacargodoTribunaldeContasdoEstado;
II. A supervisão da gestão das unidades deOuvidoria do Poder Executivo, colhendo eprocessandoasdemandasapropósitodofuncionamentodosórgãoseentidades;
III.AcoordenaçãodaPolíticadeTransparênciadoPoderExecutivoEstadual,nostermosdalegislaçãoespecífica:
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IV.Agarantiadosmeiosnecessáriosaoacessoàs informaçõespúblicas, sobretudopormeiodatecnologiadainformação,disponibilizadapelainternet.
Assim sendo, compete à Unidade Central do Sistema de Controle Interno estabelecer diretrizes de atuação das Unidades de Controle Interno e, dentre outras atividades, avaliar os controles internoscriadospelosórgãoseentidadesdaadministraçãopública,orientar, normatizar e zelar pela qualidade e pela independênciadoSistemadeControle Internoeapoiar o Controle Externonoexercíciodesuamissãoinstitucional.
5.7. Unidade de Controle Interno – UCI
AUnidadedeControleInternointegraaestruturaadministrativadecadaórgãoeentidadegovernamentaledeveestaradministrativamentesubordinadaaoseutitular.
Asubordinaçãodiretaaotitulardaentidadeouórgãopúblicovisaagarantiraindependênciaadministrativae gerencial paraqueaUCIpossaexercer commaioreficáciaeefetividadeas suasfunçõesemtodasasatividadesefunçõesdesenvolvidaspelasdemaisunidadesadministrativasqueintegramaestruturadoórgãoeentidade.
Entretanto,aUCIdevetersubordinaçãotécnicaàautoridademáximadoenteouentidaderesponsávelpelacoordenação,orientação,definiçãodediretrizesgeraiseavaliaçãodoSistemadeControleInternodaentidade,ouseja,àUnidadeCentraldeControleInterno.
A UCI tem como atividade básica identificar riscos aos objetivos estabelecidos, avaliaros atos praticados pelos gestores, o cumprimento dos procedimentos e os controles internosadministrativos,comvistasamitigarosriscosecriaraspolíticas,métodoseprocedimentosaplicáveisà execução, demodo a garantir, com razoável segurança, que os objetivos organizacionais sejamalcançados.
Muitoemboraainstituiçãodoscontrolesinternossejaderesponsabilidadedostitularesdosórgãoseentidadesdaadministraçãopública,écomumqueessesgestorespúblicosnãodisponhamdosconhecimentos,mecanismosounãodominemastécnicasnecessáriasàinstituiçãodecontrolesinternos contábeis, financeiros, operacionais, patrimoniais e outros, razão pela qual, a UCI devecontribuirparaquesejamdefinidoseimplementados.
Verifica-se, assim, que as Unidades não se confundem com a Unidade Central: estacorresponde ao órgão central do sistema de controle interno e aquelas são órgãos setoriaispresentesnaestruturaadministrativadecadaórgãoeentidadedaadministraçãopública.
Ao executar os procedimentos de auditoria e avaliar os controles internos, é possívelidentificadar fragilidades ou impropriedades na execução dos controles administrativos e essesresultadospodemserutilizadospelogestorparaaperfeiçoá-los.
Não cabe àUCI a funçãodeempenharou liquidar despesas, de aprovar realizaçãodedespesas,departicipardoprocessodejulgamentodepropostasdelicitaçãooudadefiniçãodeobjetodelicitação,dentreoutrasatividadesemobediênciaaoprincípiodasegregaçãodefunções.
AjurisprudênciadoTribunaldeContasdaUniãoépacíficanosentidodeconsiderarquenãocabeàsunidadesdecontroleinternoexerceratividadesdegestão.Comoexemplo,pode-secitaro Acórdão2622/2015-TCU-Plenário:
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“174. Registra-se, por oportuno, que a emissão de pareceres em processos constitui-se umdos tipos de atividade de controle (...) e queas atividades de controle são de responsabilidade dos gestores, nãodevendo ser realizadospor auditores internosportrazer-lhesperdadeindependêncianaatividadedeauditoria”.(Proc.026.386/2015-1)
OInstitutodeAuditoresInternosindicaaatuaçãodocontroledistribuídaemtrêslinhasdedefesa,comoindicadoabaixo.Nestecontexto,aUnidadedeControleInternorepresentaa3a.linhadedefesa.
Fonte:IIA-DeclaraçãodePosicionamentodoIIA:Astrêslinhasdedefesanogerenciamentoeficazderiscosecontroles–janeiro2013
6. ORIENTAÇÕES PARA ESTRUTURAÇÃO DAS UNIDADES DE CONTROLE INTERNO
6.1. Estruturação do Controle Interno
Um Sistema de Controle Interno eficaz requer a existência de instituições sólidas eadequadasparaodesempenhodasfunçõesdecontrole.Então,paraoplenodesenvolvimentodasatividadesdecontroleénecessárioqueoconjuntodeórgãosintegrantesdoSistemapossuanaturezapermanente.
Logicamente,aestruturadoSistemadeControleInternodevelevaremcontaotamanhodo ente ou entidade pública e a relação custo-benefício do controle. Entretanto, não se podenegligenciaraadequadaestruturaçãodeumSCIgovernamental.
6.2. Instalação da Unidade de Controle Interno
Sob a égide das disposições constitucionais apresentadas anteriormente, a UCI deveser instituída consoante a legislação estadual, com a garantia da independência necessária aodesenvolvimentodesuasatividades.
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6.3. Pessoal: Requisitos Mínimos
Considerandoaamplutidedasatividadesdecontroleinterno,ecomvistasagarantirmaioreficáciaeefetividadedasatividadesdesenvolvidaspelosistemadecontroleinterno,osservidoresqueatuamnaáreadevemter formaçãomultidisciplinar, comconhecimentosecompetênciasemváriasáreas,comocontábil,financeira,degestãopública,engenharia,tecnologiadeinformaçãoeoutras.
Nestaconjuntura,paragarantircomasegurançarazoávelqueosobjetivosgeraisdocontroleinternoserãoalcançados,aUnidadeCentraldeControleInterndoPoderExecutivodoEstadodoAmazonaseasUCI,s,dentrodecadaórgão/entidade,noaspectodepessoal,devemconsiderarosseguintesrequisitosmínimos:
a. Estrutura de pessoal próprio e condizente com o porte da administração, volume e natureza das atividades a serem controladas.
Deve-se assegurar que a estrutura seja adequada às reais necessidades dos órgãos/entidadespúblicasestaduais,considerandooprincípiodaeficiência(relaçãocusto/benefício).
Exigir-se-áaindadosservidoresacapacitaçãopermanentenasáreasdeinteressesedeatuaçãodaUCI,dentreelasplanejamentoeorçamentopúblico,contabilidadepública,auditoriadosetorpúblicoecontroledaadministraçãopública.
b. Independência funcional
ANAG3000(RelativaaosProfissionaisdeAuditoriaGovernamental)tratadeprincípiosbásicosqueestesprofissionaistêmodeverdecumprirefazercumprirfielmentenassuasrelaçõescomoTribunaldeContas,comoPoderLegislativo,comosórgãoseautoridadesgovernamentaisjurisdicionadas,comseuscolegasdeprofissão,comopúblicoemgeralecomelespróprios.
Dentreestesprincípiosbásicos,destaca-seodaIndependência Profissional, mediante a qualoprofissionaldeauditoriagovernamentaldevenãosomenteser,mastambémdemonstrarserindependenteemrelaçãoaosseustrabalhoseatividades,conformeaseguirtranscrito:
Oprofissionaldeauditoriagovernamentaldeveserindependente,nãopodendodeixar-se influenciar por fatores estranhos, por preconceitos ou quaisquer outros elementosmateriais,econômicos,financeirosouafetivosqueresultemperda,efetivaouaparente,desuaindependência.Aindependênciapermiteaosprofissionaisdeauditoriagovernamentalexerceremanáliseimparcial,isentaesemtendenciosidade.(NAG3302)
Oprofissionaldeauditoriagovernamental,paralevarabomtermooseutrabalhoeobterumdesempenhoadequado,mantendoasuaindependência,deve(NAG3308):
Teracessolivre,diretoeirrestritoaocorpodiretivoegerencialdosentesauditados(NAG3308.1);
Atuarcomanecessárialiberdadejuntoàsgerênciasechefiasintermediáriasdequalquerenteauditado(NAG3308.2);
Ter livreacessoao resultadodos trabalhosde todososconselhos, comitês, comissões,auditoriasegruposde trabalhooperacionaiseestratégicosvinculadosàadministraçãopública(NAG3308.3);
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Teracessolivre,diretoeirrestritoatodoequaisquerentesjurisdicionados,organismos,locais, normas, atas, documentos, sistemas, registros, informações, demonstrativos erelatóriosrelativoaodesempenhodesuasfunções(NAG3308.5);
Definir o objetivo, o escopo e ametodologia da auditoria governamental, assim comorealizartodosostrabalhosquejulgarnecessáriosparasuportarsuaopiniãoedaraoexameadevidaabrangência(NAG3308.5);
Planejar e organizar o seu trabalho e elaborar o programa de auditoria com a devidaautonomiaeabrangência(NAG3308.5.1);
Executarseu trabalho livrede interferênciasquepossam limitaroobjetivo,escopoeaexatidãodosexamesouimpedirasuarealização(NAG3308.5.2);
Aplicartodososprocedimentosdeauditoriagovernamentalrecomendadosparacadatipodeauditoriaespecificamenteenãosedesviardeles,nemcomprometeraqualidade,aextensãoeosobjetivosdosexames,querporpressõesdetempoeprogramação,querporinfluênciasinternase/ouexternas(NAG3308.5.3).
c. Imparcialidade
Deve-segarantiraneutralidadedaatividadedecontrole,importandoemafastarvínculosnocivos à Administração Pública. Algumasmedidas simples podem ser utilizadas para garantir anecessáriaimparcialidadedosservidoresqueatuamnasUnidadesdeControleInterno,taiscomoorodíziodefunçõesemperíodosregularesdetempo,previstosemlei,eaproibiçãodeacumulaçãodeperíododeférias.
d. Competência Tec
Paratanto,éimprescindívelquehajaumapolíticadepessoalquecontempleaseleçãoetreinamentodeformacriteriosaesistematizada,comvistasaomelhorrendimentoemenorescustos.
6.4. Conduta dos Servidores do Controle Interno
Deveserestabelecidoumcódigodeéticaparanortearasatividadesdoagentedecontroleinterno.Aindaneste aspecto,os valorese comportamentoséticosque seesperamdoagentedecontroleinternodevemnortearoexercíciodasatividadesdecontrole,afastandoconflitosdeinteressesesubjetividadenotratocompessoas,criandoumambienteimpessoal,íntegroecomprometidocomascompetênciasdaspessoas,oquefavorecetodooprocessodecontroleinterno.
ComoreferencialdeCódigodeÉtica,valemencionaraISSAI30,daIntosai,queinstituioCódigodeÉticadaIntosai,oqualnãoestabeleceproibiçõesaoauditor,massituaçõesquepodemprejudicaraindependênciaeobjetividadee,portanto,devemserevitadas.
O Código de Ética da entidade de controle deve assegurar credibilidade, confiança,integridade, segurança, independência, imparcialidade, objetividade, neutralidadepolíticae sigiloprofissional. Deve ainda inibir a ocorrência de conflitos de interesses no exercício da profissão eincentivaracompetênciaedesenvolvimentoprofissionais.
6.5. Orientações sobre Rotinas Internas e Procedimentos de Controle
AintegraçãoentreosPodereseórgãosreferenciadanotextoconstitucionalsobreoSistemadeControleInternonãoenvolvesubordinaçãodeumaooutro,masaharmoniaeobediênciaaum
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mesmocomandolegal.Issonãoafastaanecessidadedeelaboraçãodenormasprópriasderotinasinternaseprocedimentosdecontroleemcadaumdeles,comobservânciaaosditameslegais,bemcomoàsuarealidadeeespecificidades.
AsatividadesdecontrolerealizadaspelaUCIdeverãoobservarasorientaçõestécnicasenormativasdefinidaspelaUnidadeCentraldeControleInternoe,especialmente,devemobservaroprincípiodasegregaçãodefunções.
Comojácomentado,aUCIdecadaórgãoouentidadedaadministraçãopúblicaestadualéórgãodeassessoria técnicaaotitulardo respectivoórgãoouentidade.Dentresuasatribuiçõesdestacam-seascompetênciaspara:
Identificareavaliarriscos;
Elaborarcontrolesinternosadministrativos;
Testaroscontrolesinternosadministrativos;
Avaliarocumprimentodasmetasprevistasnoplanoplurianual,aexecuçãodosprogramasdegovernoedosorçamentosdoórgãoouentidade;
Identificar,avaliaregerenciarriscosàadequadaexecuçãodosprocessosadministrativos;
Identificar,avaliaregerenciarfragilidadeseriscosquepossamcomprometeroalcancedosresultadosestabelecidos;
Outrasatividadesdecontroleinternodefinidasporatonormativoprópriooupelalegislaçãoestadualefederal;
ElaborarPlanodeImplantação;
Definirestruturaeatribuições;
RevisarOrganograma;
ElaborarModelosdePapéisdeTrabalho,deParecer,deRelatório;
ElaborarCronogramadeAtividade;
ElaborarPlanodeAuditoria;
ElaborarRelatóriodeAtividadesAnual;
FazerAnálisedosRelatóriosdoTCE/AMeproporoportunidadesdemelhoria;
ElaborarMatrizdeResponsabilizaçãodasÁreas(pessoal,compras,contratos,financeiro,contábil,patrimonial).
6.6. Relacionamento entre Controle Interno e Administração
As competências do controle internoestabelecidas pela Constituição Federal e demaisnormas,nosentidodeapoiarocontroleexternonoexercíciodesuamissãoinstitucional,aumentamaresponsabilidadeeaautonomiadaunidadedecontrole interno.Poroutro lado,conferemaelaumcaráterfiscalizadorque,àprimeiravista,parececolidirfrontalmentecomoenfoquedeórgãode
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assessoramentointerno,maisvoltadoparaaorientaçãoeprevenção.
Diantedisso,háquesebuscarumpontodeequilíbrioentreosdoisenfoquesdeatuação.É necessário que as atribuições da unidade de controle interno sejam amplamente divulgadas,reconhecidaseaceitaspelasunidadesgestorasdoestado,oque,porsisó,constituiráfatorinibidordemáscondutas.
É importante ressaltar que as prerrogativas da unidade de controle não podem serextrapoladas,sobpenadeampliararesistênciaàssuasações.Oidealéenfatizarocaráterpreventivodas atividades de controle interno, mediante o apoio na implementação das rotinas internas eprocedimentos.
6.7. Relacionamento entre a Unidade de Controle e o Órgão Central de Controle Interno (CGE/AM)
A descentralização das atribuições do sistema de controle interno permite ordenarprocedimentos de controle a serem adotados, considerando-se os atributos de cada unidadeexecutora,taiscomoadimensãoeaespecialização.
Nesteprisma, asUCI´s determinama realidadede seu controle, porém, vinculados aoÓrgãoCentralquedefineregrasgeraisepolíticasdecontroleparaosórgãos/entidadesestaduais.
6.8. Relacionamento entre o Responsável pelo Controle Interno e o TCE/AM
Emobservânciaàdeterminaçãoprevistanoartigo74,§1°daConstituiçãoFederal,aLeiOrgânicadoTCE/AMassimdispõesobreaapresentaçãodeirregularidadesaoTribunal:
Art. 44 Os órgãos integrantes do sistema de controle interno deverão exercer, dentreoutras,asseguintesatividades:
I. realizar auditoria nas contas dos responsáveis sob seu controle, emitindo relatório,certificadodeauditoriaeparecer;
II.alertarformalmenteaautoridadeadministrativacompetenteparaqueinstauretomadadecontasespecial,semprequetiverconhecimentodequalquerdasocorrênciasreferidasnocaputdoartigo9°destaLei.
Ademais,osresponsáveispelocontroleinterno,conformeart.45daLOTCEAM,aotomaremconhecimentodequalquerirregularidadeouilegalidade,deladarãociênciadeimediatoaoTribunaldeContasdoEstado,sobpenaderesponsabilidadesolidária.
O§1ºdessemesmoartigoprevêquenacomunicaçãoaoTribunal,odirigentedoórgãodecontroleinternocompetenteindicaráasprovidênciasadotadaspara:
I. corrigirailegalidadeouirregularidadeapurada;
II. ressarciroeventualdanocausadoaoerário;
III.evitarocorrênciassemelhantes.
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7. Assessoria para Implantação da Gestão de Riscos na Administração Pública Estadual
Os riscos são todos os eventos, externos ou internos, que sejam capazes de afetar aexecução das ações ou o processo decisório e, consequentemente, comprometer o alcance dosobjetivosestabelecidos.Assim,paragarantir,comrazoávelsegurança,oalcancedessesobjetivos,osriscos devem ser gerenciados.
SegundooCOSOII,ogerenciamentoderiscosé:
Éumprocessoconduzidoemumaorganizaçãopeloconselhodeadministração,diretoriae demais empregados, aplicado no estabelecimento de estratégias, formuladas paraidentificaremtodaaorganizaçãoeventosempotencial,capazesdeafetá-la,eadministraros riscos de modo a mantê-los compatíveis com o apetite a risco da organização epossibilitargarantiarazoáveldocumprimentodeseusobjetivos.
Assim,aavaliaçãoderiscossubsidiaoprocessodeanáliseedeterminaçãodasestratégiasdegerenciamentoderiscos,oqualpressupõeaidentificaçãodesuascausaseefeitos,bemcomoda definição da estratégia a ser adotada para mitigá-lo ou reduzir o seu impacto nos objetivosorganizacionais.
Aauditoriainternapodeprestarserviçosdeconsultoriaquemelhoremosprocessosdegovernança, gerenciamento de riscos e controle de uma organização. A extensão da consultoriaporumauditorinternonogerenciamentoderiscoscorporativosirádependerdosoutrosrecursos,internoseexternos,disponíveisaoconselhoedamaturidadederiscodaorganização(IIA,2009).
Recomenda-seaadoçãodasNBRISO31.000eISO31.010comonormasorientadorasnaimplementaçãodagestãoeavaliaçãoderiscosnosetorpúblico.Aimplantaçãodagestãoderiscosdeveserprecedidadeatonormativoaoqualdeveserdadaampladivulgação,inclusivepormeiodeportaloficialdoente/entidadenainternet.
Segundoo IIA,ospapéisdaauditoria interna,nogerenciamentoderiscoscorporativospodemserassimresumidos:
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Fonte:IIA,2009
8. Observações finais
OquesepropõenesteGuiaéainstituiçãodeatividadesdecontroleinternoestruturadasapartirdadefiniçãodossistemasadministrativos,osquaisdecorremdegrandesgruposdeatividadesexercidasemcadaórgãoouentidadeestadual.
Para definição desses sistemas administrativos, o agrupamento das atividades devefocalizaradefiniçãoderotinasadministrativasdeformasistêmica,considerandoquetodasasáreasdaadministraçãobuscamobjetivosouresultadosefetivos,osquaissãotraduzidosemprodutose/ouserviçosparaclientesinternosouexternosàadministração.Assim,asatividadesfinsserãoagrupadaseidentificadasindependentementedequemasexercer,deformaafacilitareassegurarqueocontroleinternoapresenteaeficáciadesejada.
Oscontrolesdeatividadesdesenvolvidasdeformasistêmica,comoagestãodepessoas,gestão de aquisições, gestão de bens patrimoniais, dentre outras, as quais perpassam todas asunidadesorganizacionais,podemserdesenvolvidoseinstituídospelosrespectivosórgãoscentraisdegestão.
A partir deste raciocínio, a administração, comoum todo, pode ser entendida comoaconjunçãodosseusváriossistemasadministrativos,osquaiscompõemumacadeiadeprocedimentoscom a finalidade de produzir algum resultado, de tal forma que, caso um deles apresente umadeficiênciagrave,todaaeficáciadosistemadecontroleinternoficacomprometida.
Adistribuiçãoderotinaseprocedimentosnasunidadesorganizacionaisnãopodedeixardeobservaroprincípiodasegregaçãodefunções,essencialeficáciadocontroleinterno,contemplandoasatividadesqueficarãoacargodecadaunidadeorganizacionalparacontrolarasexercidaspelasdemaisunidades.
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Com isso, é fundamental a definição de mecanismos de controle das operações e adefinição de rotinas e procedimentos por meio de mapa de processos (fluxogramas), momentoemquedevemserpriorizadososcontrolepreventivos,destinadosaevitaraocorrênciadeerros,desperdícios,irregularidadesouilegalidades,semprejuízodecontrolescorretivos,exercidosapósaação.
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9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Amazonas. Decreto 40.824, de 17 de junho de 2019. Aprova a estrutura regimental, QuadroDemonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança e Funções Gratificadas daControladoria-Geral do Estado e dá outras providências. Disponível em http://www.cge.am.gov.br/wp-content/uploads/2019/09/Decreto-n.-40.824-de-17.06.2019-Regimento-Interno-CGE.pdf.Acessoem17deagostode2019.
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