Anais do XX Encontro de Iniciação Científica – ISSN 1982-0178

Anais do V Encontro de Iniciação em Desenvolvimento Tecnológico e Inovação – ISSN 2237-0420

22 e 23 de setembro de 2015

ESTUDO SOBRE INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E

GESTÃO EM MUNICÍPIOS DA RMC – O PROBLEMA DA VACÂNCIA

Amanda Cristiano Reis Araujo Faculdade de Arquitetura e Urbanismo

Pontifícia Universidade Católica amanda.cra1@puccampinas.edu.br

Prof(a). Dr(a). Laura Machado de Mello Bueno Grupo de Pesquisa: Políticas Territoriais e A Água

no Meio Urbano Centro de Ciências Exatas, Ambientais e

de Tecnologias laurab@puc-campinas.edu.br

Resumo: Este trabalho aborda o problema da va-cância no contexto dos instrumentos de planejamen-to e gestão territorial municipal. Foram estudados municípios da Região Metropolitana de Campinas, com aprofundamento em micro-bacia de Campinas. O objetivo foi estudar a vacância fundiária e imobiliá-ria para uma melhor compreensão sobre o processo que gera esses “vazios urbanos”, suas alterações na morfologia urbana e consequências para a questão socioambiental. A partir de um estudo do uso e ocu-pação do solo atual e dos loteamentos aprovados pela legislação relacionada na sub-bacia dos córre-gos Buracão e Cafezinho

(Micro-bacia do Ribeirão Anhumas, a sudoeste da Região Metropolitana de Campinas) - foi possível conhecer o fenômeno e levantar hipóteses sobre su-as causas e consequências para o espaço urbano, o que permitirá apontar possíveis intervenções de rea-bilitação urbanística.

Palavras-chave: gestão urbana, vacância imobiliária e fundiária, política urbana, mercado imobiliário.

Área do Conhecimento: Ciências sociais aplicadas – Fundamentos da Arquitetura e Urbanismo.

1. O PROBLEMA DA VACÂNCIA Grandes cidades brasileiras que sofreram com o fe-nômeno de espraiamento da malha urbana, usam a legislação de maneira questionável, permitindo a ampliação do perímetro urbano na tentativa de solu-cionar os problemas de queda no número da popula-ção, ignorando assim as áreas em vacância, que poderiam ser utilizadas no processo de adensamento urbano ou requalificação ambiental do espaço. Santoro, Cobra e Bonduki [1] estudaram casos no Estado de São Paulo, concluindo que é comum a não aplicação prática das regras vigentes para o uso do solo (pág. 422):

“Desenvolvemos a hipótese de que as cida-des têm ampliado suas manchas urbanas,

pressionadas, sobretudo, pelos interesses imobiliários e fundiários”. (...) Um exemplo é “Pereira Barreto, que teve sua população di-minuída por diversas ações de desmembra-mento, mas, na revisão do plano diretor, cri-ou uma área de expansão que corresponde a quase três vezes a dimensão atual da área urbana (Santoro, 2009) [2]”.. [1, 2]

Villaça [3] questiona a importância do instrumento urbanístico Plano Diretor, em comparação com ou-tras ferramentas, devido ao discurso ideológico de um plano de idéias sem rebatimento em legislação urbanística, tributária e investimentos (pág. 10).

“Nossa sociedade está repleta da ideia de que o Plano Diretor

(na concepção) é um poderoso instrumento para a solução de nossos problemas urba-nos, na verdade indispensável, e que, em grande parte, se tais problemas persistem é porque nossas cidades não tem conseguido ter e aplicar esse “miraculoso” Plano Diretor. É impressionante como um instrumento que praticamente nunca existiu na prática possa ter adquirido tamanho prestígio por parte da elite do país”. [3]

A legislação dos municípios do Brasil ainda não tem instrumentos que incentivem o proprietário a não abandonar seu imóvel ou seu terreno não edificado.

Este mesmo proprietário não é penalizado por seu bem não estar cumprindo a função social da proprie-dade, conforme a Constituição brasileira. Mas, ainda assim será beneficiado, pois, o imóvel sofre constan-te valorização devido aos investimentos da socieda-de em seu entorno, inclusive obras púbicas.

O problema da vacância está diretamente relaciona-do com a questão econômica. A existência de terre-nos vagos e edificações ociosas na malha urbana tem por consequência uma infraestrutura subutiliza-da, o que aumenta o custo de manutenção urbana para a população.

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BELTRAME, Gabriela define ‘vazios urbanos’ [4] (pág. 115):

“A expressão ‘vazios urbanos’ remete ao sentido de ausência, ausências de múltiplas ordens associando-se, tem princípio, às des-continuidades, a espaços residuais no tecido urbano, atribuídos ao processo capitalista permanente de construção e reconstrução da cidade, espacializando, como afirma Borde [5], as contradições desse processo. Reme-te, ademais, a um incômodo, associado às expectativas e às possibilidades de um es-paço desprovido de conteúdo social. Expres-sando sua multiplicidade de significados, os vazios urbanos abrangem desde a inexistên-cia de construção, à não ocupação, à deso-cupação, à decadência, ao não uso e ao su-baproveitamento dos espaços, sejam eles terrenos ou edificações considerados como urbanos. Deste modo, abarca-se, na literatu-ra contemporânea, por vazios urbanos, não apenas terrenos desocupados em suas mais variadas escalas como também estruturas obsoletas, edificações subutilizadas ou ocio-sas”. [4, 5]

PORTAS, Nuno define a ambiguidade de vazios ur-banos [6] (pág. 1):

“Vazio urbano é uma expressão com alguma ambigüidade: até porque a terra pode não estar literalmente vazia mas encontrar-se simplesmente desvalorizada com potenciali-dade de reutilização para outros destinos, mais ou menos cheios... No sentido mais ge-ral denota áreas encravadas na cidade con-solidada, podendo fazer esquecer outros “vazios”, menos valorizáveis, os das periferi-as incompletas ou fragmentadas, cujo apro-veitamento poderá ser decisivo para reurba-nizar ou revitalizar essa cidade-outra.” (…)“Esta dinâmica de transformação dos va-zios em oportunidades tem, ou melhor, pode ter, potencialidades positivas (de renovação funcional ou ambiental), mas também pode ter efeitos perversos se essas potencialida-des não forem orientadas pelas autoridades como elementos estratégicos para a reestru-turação do território urbano ou metropolita-no”. [6]

Os “vazios urbanos” podem ser instrumentos úteis para a regeneração e requalificação do espaço urba-no, seja em áreas centrais ou periféricas. Mas para isso a administração municipal deve ter uma cultura

de mais iniciativa, quanto à elaboração da legislação, a partir de estratégias que garantam sua eficácia, quanto ao conhecimento e mais exigências para a aprovação do projeto urbano e quanto a fiscalização da execução do mesmo. De acordo com as ideias expostas acima verificadas ao longo do corpo da pesquisa, acredita-se que a mudança nas políticas públicas municipais e metro-politanas poderão garantir uma distribuição do solo socialmente mais justa e ambientalmente correta.

2. ÁREA DE ESTUDO A partir de estudo da legislação de municípios da Região Metropolitana de Campinas sobre vacância, foi realizado

um aprofundamento em áreas em Campinas. O recorte territorial escolhido faz parte da bacia do ribeirão Anhumas, que nasce no centro de Campinas e de-sagua no rio Atibaia, no município de Paulínia. As sub bacias dos ribeirões Buracão e Cafezinho” com-preendem a área em análise. Fazem parte deste es-tudo os bairros Parque Anhumas, Jardim Santana, Chácaras São Quirino, Jardim Nilópolis e Residencial Gênesis.

3. METODOLOGIA Foi realizada uma análise da estrutura de planos di-retores dos municípios da RMC, em processo cola-borativo com a pesquisa da aluna do mestrado Caro-line Pera. A partir da leitura dos planos diretores das cidades de Monte Mor e Hortolândia juntamente com as análises feitas pela mestranda da legislação dos outros municípios, foi verificado que um número mui-to pequeno de municípios define claramente a função social da propriedade, nem “vazios urbanos” nem “propriedade ociosa” e consequentemente não defi-nem instrumentos de política urbana de como tratar os mesmos.

Com o apoio técnico da geógrafa Simone Souza e de toda a equipe de Iniciação Científica, fez-se a atuali-zação das bases de redes de água e esgoto da mi-cro-bacia em AutoCad, fornecidas pela SANASA e de plantas dos loteamentos da área cedidos pela Prefei-tura Municipal de Campinas.

Em campo, também em processo colaborativo foram confrontadas as informações das bases em AutoCad e/ou complementadas. Nesta etapa, foram analisa-das também as sub-bacias Ipaussurama e Banhado, em outra região de Campinas, caracterizadas por diferentes padrões urbanísticos e perfil social da po-pulação moradora, em relação aos loteamentos da região do Anhumas.

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Foi realizado a atualização dos dados de uso e ocu-pação do solo das sub-bacias “Buracão e Cafezinho” em processo colaborativo com o aluno Agenor Melo, componente do grupo de IC, usando as ferramentas colhidas em campo (fotografias), dos aplicativos Go-ogle Street View 2013 e 2015 e Google Earth 2013 e 2015 e inseridas nas bases do AutoCad, convertidas posteriormente em imagens.

Na análise dos dados de uso do solo foram conside-rados “vazios” aqueles terrenos sem edificação. Fo-ram considerados “ociosos” os terrenos com edifica-ções sem utilização e com placa de vende-se (ferra-menta do Street View).

4. RESULTADOS O levantamento do uso e ocupação do solo permitiu a confecção dos mapas temáticos expostos abaixo (Figura 1 e 2) que possibilitaram comparar informa-ções atuais da área com as plantas de aprovação dos loteamentos cedidas pela prefeitura na época da sua implantação.

Figura 1: Mapa de uso e ocupação do solo da sub ba-

cia do Ribeirão Anhumas “Buracão Cafezinho”.

Através do mapa pode-se interpretar a área como um local de usos bastante variados. Junto a Rodovia SP 340, há presença forte de comércio e serviço. Muitos comércios e serviços de pequeno porte estão espa-lhados pelo interior dos bairros. Essa característica que não estava prevista nos projetos, de acordo com

os documentos dos loteamentos, que demonstravam que as intenções estavam voltadas apenas para uso residencial nos bairros.

A classificação do uso do solo usada na presente pesquisa se refere a legenda criada em outra pes-quisa de iniciação científica no ano de 2013. Foi ane-xado a mesma as Unidades Territoriais Básicas (UTB’S) que compõem a área.

Figura 2: Chave de classificação do mapa na figura 1

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Figura 3: Lotes vazios parcelados e Lotes vazios não

parcelados na sub bacia do “Buracão Cafezinho”.

Na figura 3, a cor laranja se refere aos vazios não parcelados e a cor roxa aos vazios parcelados. A presença de terrenos vazios é considerável, princi-palmente levando-se em conta que as áreas verdes e de risco ambiental estão sendo ocupadas por as-sentamentos precários.

Tabela 1: Dados históricos dos loteamentos. Fonte:

Cálculos a partir das plantas da prefeitura.

A análise histórica dos loteamentos permitiu verificar primeiramente que a posse de terras estava sempre sob posse dos que tinham maior capital de investi-mento (Tabela 1), indústria, grandes fazendeiros, SANASA, imobiliária, etc. Também se tratavam de áreas periurbanas, pois faziam fronteiras com gran-des fazendas.

Tabela 2: Dados quantitativos dos loteamentos. Fonte:

Cálculos a partir das plantas da prefeitura.

Os dados quantitativos chamam a atenção para o Condomínio São Quirino que é o menor loteamento, de maior área, menor área de ruas e área verde (Ta-bela 2). Porém, analisando a Tabela 3, o mesmo lo-teamento é o que tem menor número de lotes (Tabe-la 3). Ou seja, não é o que tem maior adensamento comparando com os outros bairros de caráter popu-lar que compõem o recorte. Todos os loteamentos têm áreas verdes definidas em projeto e a maioria tem áreas institucionais, mesmo que em pequena quantidade. Porém quando confrontadas com a situ-ação atual do recorte, percebe-se que, em sua gran-de maioria, as áreas tanto institucionais quanto áreas verdes acabaram sendo loteadas e/ou ocupadas por assentamentos precários.

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Tabela 3: Dados técnicos dos loteamentos. Fonte: Cál-

culos a partir das plantas da prefeitura.

Comparando os dados da Tabela 3 com o Mapa de Uso e Ocupação do Solo (Figura 1), confirma-se que a dinâmica urbana ao longo do tempo acabou por transformar a legislação vigente proposta na época do loteamento. Em nenhum loteamento foi previsto em projeto áreas para uso de comercio e/ou serviço. Porém, o uso e ocupação do solo mostra que há um número considerável de lotes com uso misto, comér-cio e serviço nos bairros populares.

O loteamento Parque das Anhumas é um dos mais densos com lotes menores e com áreas institucionais e verdes ocupadas por habitação, contendo poucos terrenos vazios atualmente.

Vale ressaltar que a planta da prefeitura referente ao loteamento Residencial Gênesis, mais recente, é uma planta desatualizada, ou seja, diferente do que foi construído, pois o projeto sofreu modificação ain-da em processo de aprovação. O bairro não possui lotes vazios.

O documento de loteamento do Jardim Santana é composto por duas folhas que mostram um grande empreendimento proposto. Atualmente encontra-se ainda mais adensado depois de terem sido ocupadas as áreas destinadas para parques. Mesmo assim, é o bairro com maior número de lotes vazios ainda hoje.

O Condomínio São Quirino é um loteamento privado e muito diferente dos demais. O número de ruas é reduzido bem como o número de lotes e de áreas institucionais. Porém, a área desses lotes é em mé-dia dez vezes maiores que os lotes populares. O condomínio não possui lotes vazios em 2015.

O Jardim Nilópolis, entre os bairros populares, é o loteamento com maior número de lotes e maior área, menor quantidade de áreas verdes e nenhuma área institucional, sendo muito adensado. Ainda assim,

tem um número considerável de terreno vazios, comparado com os demais.

4. CONCLUSÃO “A situação encontrada nos locais estudados reflete-se na afirmação de Santoro e Bonduki [7] :

Embora seja perceptível um movimento geral em busca da melhoria do patamar de quali-dade urbanística em novos parcelamentos, por parte dos gestores, há pouca iniciativa estatal. E, por outro lado, até o presente momento, a gestão real da aprovação e fis-calização não tem garantido o término da in-fraestrutura e a qualidade”. [7]

Através dos estudos apresentados na pesquisa em questão, conclui-se que o problema da vacância se inicia na falha, ou mesmo ausência da legislação em definir claramente as regras para parcelamentos e uso do solo, bem como falhas de estratégias e leis que garantam tal determinação de organização do uso do solo urbano. O problema se potencializa na fase de concepção do projeto urbano devido a má qualidade do desenho urbano e consequentemente na distribuição de áreas habitacionais, institucionais e verdes.

Ainda assim, com todos os erros acumulados duran-te a fase de aprovação dos projetos dos loteamentos, a dinâmica urbana modifica praticamente tudo o que foi previsto e planejado, pois é um processo humano em áreas carentes e de riscos ambientais que tende a se adensar muito rapidamente.

O número de lotes vazios e de edificações ociosas seriam suficientes para receber moradores hoje em moradias precárias ou em risco. Assim, sem adensar mais o bairro, poder-se-ia promover a requalificação das áreas públicas sem deslocar os moradores do seu meio de convívio, desocupando assim áreas de risco e áreas de preservação permanente. Com a ocupação dos locais vazios ou ociosos em ação inte-grada com a recuperação das áreas de risco, conse-quentemente estas áreas serão liberadas para seu uso original, de espaços para áreas verdes de conví-vios e lazer dos moradores.

AGRADECIMENTOS Agradeço a orientadora professora doutora Laura Bueno, pela a oportunidade de desenvolver este tra-balho, e à FAPESP, FAPERJ e CNPQ por apoiarem a pesquisa do Grupo Água no Meio Urbano. Agrade-ço a Caroline Krobath Luz Pera pela sua dedicação no auxílio de apoio teórico e a Simone Souza, geó-

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grafa, pelo apoio técnico. Agradeço o CNPQ pela bolsa.

REFERÊNCIAS [1] SANTORO, Paula Freire; COBRA, Patricia Lemos e BONDUKI, Nabil. Cidades que crescem horizon-talmente: o ordenamento territorial justo da mudança de uso rural para urbano.

[2] SANTORO, P. (2009). Relatório de Avaliação dp Plano Diretor Participativo de Pereira Barreto para a Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para Im-plementação dos Diretores Participativos. Relatórios. São Paulo, IPPUR e Instituto Pólis.

[3] VILLAÇA, Flavio. As ilusões do plano diretor, São Paulo, 7 de Agosto de 2005

[4] BORDE, Andréa de Lacerda Pessoa (2012) “Va-zios Urbanos: avaliação histórica e perspectivas contemporâneas”. XIV Encontro Nacional da ANPUR.

[5] BELTRAME, Gabriella. Vazios urbanos: notas so-bre a escassez social do imóvel urbano. Interse-ções,Rio de Janeiro, v..15 n.1, p.113-138, jun. 2013

[6] PORTAS, Nuno. Do vazio ao cheio. Publicações da pós-graduação da Faculdade de Arquitectura e Urbanismo da Universidade de Brasilia

[7] SANTORO, Paula Freire e BONDUKI, Nabil. O desafio do parcelamento do solo a partir do periurba-no: composição do preço da terra na mudança de uso do solo rural para urbano. XIII Encontro da Asso-ciação de Pós Graduação e Pesquisa em Planeja-mento Urbano e Regional. 25 a 29 de maio de 2009. Florianópolis-SC-Brasil.