Estado, governo e sociedade

GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1)

PROFESSOR RENATO FENILI

1

Prezado amigo(a),

Iniciamos aqui nossa jornada rumo a um excelente resultado na prova

de Gestão Pública, no concurso para Técnico do Banco Central do Brasil (área

1). Tenho total certeza de que estas aulas poderão aproximá-lo da tão

desejada aprovação, por dois motivos.

Primeiramente, eu estava no seu lugar há quase cinco anos. Estudava

para o concurso de Analista Legislativo – atribuição material e patrimônio, da

Câmara dos Deputados. Eram mais de 7 mil candidatos para apenas 11

vagas. E foi a primeira vez que tive contato com o material do Ponto dos

Concursos. Não tive tempo, e não vi motivo de estudar por outras fontes as

matérias de AFO, Administração Pública, Administração de Materiais e Direito

Constitucional. Resultado: consegui a aprovação em 6º lugar. Começa daí

minha crença pela seriedade do material que disponibilizamos aqui.

Outro motivo é direto: comprometi-me pessoalmente com a missão de

ajudá-lo.

Meu nome é Renato Ribeiro Fenili, sou natural de São Paulo e tenho 34

anos. Atualmente sou Analista Legislativo da Câmara dos Deputados. Antes

disso, fui Oficial da Marinha do Brasil, servia embarcado em navio, tendo

exercido o cargo de Chefe de Máquinas por cerca de dois anos. Fazia cerca

de 120 dias de mar por ano, o que não me deixava alternativa a não ser

estudar sozinho... não era fácil!

Bom, feitas as apresentações, creio que seja hora de começarmos o

estudo. A Administração Pública, apesar de não ser uma das disciplinas mais

“densas” que encontramos em concursos públicos, tem suas

particularidades, capazes de pegarem os desavisados de “calças curtas”.

Trata-se de uma disciplina que elucida muito do funcionamento

administrativo dos governos federal, estadual e municipal, em especial

abordando técnicas gerenciais exaustivamente empregadas no setor privado,

mas que se devem moldar às normas legais do âmbito público.

Nosso curso será construído tendo por base exercícios comentados.

Apesar de o foco ser em exercícios, garanto que será apresentado, de forma

didática, todo o conteúdo teórico necessário a prover um sólido

conhecimento em Administração Pública.



Vejamos como será a estrutura do curso:

AULA CONTEÚDO

1 1. Estado, Governo e Sociedade: conceito e evolução do Estado

contemporâneo; aspectos fundamentais na formação do estado

brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de governo.

2 3. Organização do Estado e da gestão.

3 4. Departamentalização; descentralização; desconcentração.

4 2. Administração Estratégica.

5 5. Os agentes públicos e a sua gestão, normas legais e

constitucionais aplicáveis.

6 6. Serviço de atendimento ao cidadão.

7 7. Comunicação interna e externa; relacionamento interpessoal e

trabalho em equipe. 8. Gestão de conflitos.

8 9. Governança na gestão pública.

9

10. Ética no Serviço Público (Parte 1). 10.1 Ética e moral. 10.2 Ética,

princípios e valores. 10.3 Ética e democracia: exercício da cidadania. 10.4

Ética e função pública. 10.5 Ética no Setor Público. 10.5.1 Código de Ética

Profissional do Serviço Público (Decreto nº 1.171/1994).

10

10. Ética no Serviço Público (Parte 2). 10.5.2 Lei nº 8.112/1990 e

alterações: regime disciplinar (deveres e proibições, acumulação,

responsabilidades, penalidades). 10.5.3 Lei nº 8.429/1992: das disposições

gerais, dos atos de improbidade administrativa.

Feita esta introdução, vamos ao trabalho!



3

I. ESTADO, GOVERNO E SOCIEDADE: CONCEITO E

EVOLUÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO

1. O Conceito de Estado

A palavra “Estado” tem sua origem na expressão latina status que, porsua vez, provém do verbo stare (= manter-se, permanecer em pé). O

emprego desta expressão na acepção (= significado) hoje utilizada é

relativamente nova, conforme salienta Azambuja (2008, p. 6):

“A palavra Estado, no sentido em que hoje a empregamos, é relativamente nova. Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites da cidade, usavam o termopolis, e saí veio política, a arte ou ciência de governar a cidade. Os romanos, com o

mesmo sentido, tinham civitas e respublica. Em latim, status não possuía asignificação que hoje lhe damos, e sim a de situação, condição. Empregavam osromanos frequentemente a expressão status reipublicae, para designar a situação, a

ordem permanente da coisa pública, dos negócios do Estado. Talvez daí, pelodesuso do segundo termo, tenham os escritores medievais empregado Status com a

significação moderna”

A noção de Estado, nos moldes daquilo que existe atualmente, é

resultado de uma evolução que remonta à Antiguidade, mas que tomou aforma semelhante ao que vemos hoje somente a partir dos séculos XV e XVI.

Seu conceito é assim nos apresentado por Moraes (2010, p. 3):

Estado é uma forma histórica de organização jurídica, limitado a um determinadoterritório e com população definida e dotado de soberania, que em termos gerais eno sentido moderno, configura-se em um poder supremo no plano interno e num

poder independente no plano internacional.

Desta forma, há de se destacar, preliminarmente, os elementos do Estado:

ELEMENTOS DO ESTADO

ELEMENTO DISCRIMINAÇÃO

Território A plenitude do conceito de Estado só é possível quandoconsideramos sua influência sobre um território definido. Na

base territorial, ocupada por uma população, é que se



4

ELEMENTOS DO ESTADO


exerce o poder do Estado.

Não se trata de um direito de propriedade sobre o território,mas sim de um direito público, de cunho institucional que,

por vezes, sobrepõe-se aos direitos privados.

Ainda, no território estatal estão compreendidos as porções

de terra, os rios, lagos, mares interiores e o mar territorial

(se for o caso), além do espaço aéreo, dos navios de guerrae das sedes de missões diplomáticas.

Os povos nômades (que não se fixam em um território),ainda que sujeitos à autoridade de um chefe, não formam

um Estado (AZAMBUJA, 2008), tendo em vista a inexistênciade um território que constitua o limite físico do seu poder

jurídico.

Povo

Trata-se do agrupamento de pessoas que vivem em

determinado território, que, ao demonstrarem uma

convergência de intenções, buscando a realização de fins defins comuns, compõem o elemento de base do Estado.

Devem-se distinguir os conceitos de povo e de nação.Enquanto o primeiro (povo) é composto de indivíduos

simplesmente agrupados em um mesmo território(cidadãos), nação traz uma ideia de indivíduos dotados de

um conjunto de fatores comuns, usualmente de basecultural, como raça, língua, costumes, religião etc.

Assim, é possível a nação existir sem Estado, bem comopode o Estado existir sem nação, mas não pode existir

Estado sem povo.

PoderSoberano

O exercício do poder do Estado sobre o seu povo, dentro deseu território, é supremo, ou seja, não se submete a

nenhum outro. O poder é exercido sobre o território e sobreas pessoas que nele se encontrem, sejam elas nacionais ou

estrangeiras.

Juntamente com a noção de Poder Soberano, associa-se a

Independência Estatal, isto é, resta assegurada aliberdade de não admitir o controle por parte de outros

Estados.

Governo Refere-se ao núcleo decisório do Estado, responsável peladefinição dos objetivos e das diretrizes gerais de atuação



5

ELEMENTOS DO ESTADO


estatal. O Governo elabora políticas públicas, bem como

toma decisões político-administrativas afetas à condução dacoisa pública.

Os indivíduos pertencentes a um Estado têm, entre si, um vínculojurídico, provendo a base para a elaboração de um conjunto de regras

norteadoras da atividade estatal.

Há três dimensões segundo as quais a estrutura do Estado é

estabelecida:

ESTRUTURA DO ESTADO

DIMENSÃO BASE

Jurídica Sistema constitucional e legal.

Política

Esferas de governo (União, Estados-membros,

Municípios e Distrito Federal) e Poderes (Executivo,

Legislativo e Judiciário).

Administrativa Governo e Administração Pública (Direta e Indireta).

1. (CESPE / SERPRO / 2008) O conceito de Estado possui

basicamente quatro elementos: nação, território, governo esoberania. Assim, não é possível que haja mais de uma nação

em um determinado Estado, ou mais de um Estado para a

mesma nação.

Os quatro elementos básicos do Estado são povo, território, podersoberano e governo. Há de se notar a distinção entre os conceitos de

povo e nação, conforme discutida anteriormente. O conceito de nação

remete a uma acepção sociológica e antropológica dos indivíduos queapresentam raízes culturais e práticas sociais convergentes.

Historicamente, o Estado brasileiro, por exemplo, formou-se com basenas nações indígena, africana e portuguesa.

A questão está, assim, errada.



6

2. (ESAF / MPOG / 2002 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:

Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem numterritório definido, organizado de tal modo que apenas algumas

delas são designadas para controlar uma série mais ou menos

restrita de atividades do grupo, com base em valores reais ou

socialmente reconhecidos e, se necessário, na força.

A afirmativa relaciona de forma acertada os elementos do Estado. Fazmenção ao grupo de pessoas (povo) que vivem em determinado território e

que são conduzidas por um governo soberano que, no plano interno,configura-se em um poder supremo.

Há, ainda, alguns pontos do enunciado que merecem destaque:

no Estado, apenas alguns membros do povo são designados paraexercer o papel de governante;

o poder soberano, para ser exercido com bases sólidas, deve pautar-seem valores reais ou socialmente reconhecidos. Só assim haverá o que

se chama de institucionalização do governo. Assim, por exemplo, umgoverno que tome medidas autoritárias e arbitrárias em uma sociedade

cuja cultura está moldada em valores democráticos e liberais

seguramente não terá êxito.

há a prerrogativa do uso da força pelo Estado, em especial para a

manutenção da ordem pública e da segurança de seu povo.

Desta forma, a assertiva está correta.



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3. (CESPE / SEJUS ES / 2009) O Estado constitui a naçãopoliticamente organizada, enquanto a administração pública

corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado,

conduzindo politicamente os negócios públicos.

A primeira parte da assertiva está correta. Realmente, o Estado constituia nação (ou, em alguns casos, “as nações”) politicamente organizada, sendo

constituído pelo seu povo, por um território e pelo poder soberano. Contudo,

não é a administração pública quem estabelece os objetivos do Estado. Talpapel é inerente ao Governo, a quem cabe traçar as metas e as diretrizes do

Estado.

A questão está, portanto, errada.

2. A Evolução Histórica do Estado

2.1. Os modos de nascimento do Estado

Historicamente, há três modos de nascimento de um Estado:

Modo originário: surge do próprio meio nacional, sem dependênciade qualquer fator externo. Um grupo humano (preferencialmente mais

ou menos homogêneo) estabelece-se em um território, organiza o seugoverno e passa a apresentar as condições administrativas, políticas e

jurídicas para a formação de um Estado;

Modo secundário: há a união de vários Estados para formar um novo,

ou, ainda, a subdivisão de um Estado para formar vários;

Modo derivado: o Estado surge em consequência de influências

exteriores. Foram os casos de colonização, ou, ainda, de concessões dedireito de soberania por parte de antigas colônias.

4. (ESAF / CGU / 2008) Indique a opção que completacorretamente as lacunas das frases a seguir:

Há três modos pelos quais historicamente se formam os Estados:

Os modos _____________ em que a formação é inteiramente nova, o Estado nasce diretamente da população e do país; os

modos_____________, quando a formação se produz por



8

influências externas e os modos ______________, quando vários Estados se unem para formar um novo Estado ou quando um se

fraciona para formar um outro.

a) originários – derivados – secundários b) derivados – contratuais – originários

c) contratuais – derivados – naturais

d) naturais – originários – derivados

e) secundários – naturais – originários

Como vimos, a sequência que completa corretamente as lacunas é:“originários – derivados – secundários”.

Resposta: A.

2.2. Teorias de formação do Estado

Em complementação aos modos de nascimento de um Estado, há uma

série de teorias que se propõem a elucidar o aspecto central capaz de dar

origem ao Estado. Neste caso, estamos nos aprofundando na explicação dos

modos originários de formação do Estado, ok?

De modo geral, as correntes teóricas que se propõem a elucidar as causas

para a formação do Estado podem ser agrupadas em duas vertentes

principais: as teorias contratualistas (há um “contrato” voluntário dos

indivíduos para a consolidação estatal) e as teorias não-contratualistas (há

uma formação natural do Estado). Vejamos o esquema a seguir:



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2.2.1. Teorias Não-Contratualistas de Formação do Estado

Teorias da origem familiar ou patriarcial do Estado

São as teorias mais remotas (= antigas), que defendem a visão de que oEstado é formado a partir do desenvolvimento e da ampliação do núcleo

familiar. Assim, não só o Estado, mas como a própria sociedade como umtodo derivaria da família.

Para Sahid Maluf (1995, p. 98), as teorias familiais possuem fundamentobíblico, uma vez que se apoia “na derivação da humanidade de um casal

originário” (no caso, Adão e Eva).

Conforme salienta Azambuja (2008, p. 121), “há um evidente equívoco

em identificar a origem da humanidade com a origem do Estado”. Assim, por exemplo, os Estados americanos, desenvolvidos em períodos mais recentes

na história da humanidade, foram constituídos de inúmeras famílias, e nãode uma só.

Teorias da origem violenta do Estado

De acordo com os teóricos desta corrente, o Estado pode ser entendidocomo uma organização social imposta por um grupo vencedor a um grupo

Origem do Estado

Teorias não-contratualistas

(formação natural)

Origem familiar oupatriarcal

Origem violenta

Origem econômica oupatrimonial

Origem nodesenvolvimento

interno da sociedade

Teoriascontratualistas



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vencido, cujo intuito principal é justamente regulamentar a dominação doprimeiro grupo sobre o segundo. Neste caso, o Estado visa à exploração

econômica do vencido, e à defesa da autoridade do detentor do poder,opondo-se às revoltas da classe dominada.

Teorias da origem econômica ou patrimonial do Estado

Para esta corrente teórica, a formação do Estado é vista como decorrênciados benefícios advindos das trocas econômicas entre os seus membros. O

intuito é o melhor aproveitamento da divisão do trabalho e ainstitucionalização do mercado, suprindo as necessidades de troca dos

indivíduos.

Teorias da origem no desenvolvimento interno da sociedade

Nesta visão, ao passo que as sociedades tornam-se gradualmente maisdesenvolvidas, passa a existir a necessidade de consolidação do Estado,

como forma de prover a ordem política essencial à estabilidade dasinstituições sociais.

Assim, a capacidade de formação do Estado seria inerente a qualquergrupo social humano, mas só é “trazido à tona” nas sociedades mais

complexas.

2.2.2. Teorias Contratuais de Formação do Estado

De acordo com as teorias contratualistas,

cujos autores de maior destaque são John Locke,Thomas Hobbes e Jean-Jacques Rousseau, o

Estado teria origem a partir de uma convençãoentre os membros da sociedade – o chamado

contrato social.

Segundo esta corrente teórica, o indivíduo,

ao associar-se por meio de um contrato social,aliena (= transfere) seus direitos ao recém-

formado corpo político que irá gerir a sociedade. Osganhos advindos dessa alienação seriam

significativos, tendo em vista que se cria uma

vontade única, cujos esforços serão direcionados

Jean-Jacques Rousseau.

Fonte: http://www.lastfm.com.br/music/Jean-

Jacques+Rousseau



11

para o bem coletivo. Para garantir que os indivíduos cumpram as orientaçõesprovenientes deste corpo político, são instituídas as leis, bem como as

sanções que garantam a manutenção da estabilidade política do Estado.

Alguns pontos atinentes às teorias contratualistas merecem

destaque:

Previamente à constituição do Estado, há uma situação anárquica e

“sangrenta” (AZAMBUJA, 2008, p. 122) em que os indivíduos possuemdireitos ilimitados. Esta situação é chamada de estado de

natureza, e justifica a opção dos indivíduos de abdicarem de seusdireitos ilimitados, em prol de uma condição mais vantajosa e segura

aos membros da sociedade;

O pacto de associação – o contrato social – é feito a partir da

escolha racional dos membros da sociedade, que ponderam acercadas vantagens de abdicarem de suas prerrogativas individuais em prol

do bem comum e da igualdade entre os homens.

Apesar de haver esse pacto de associação (contrato social), há a

manutenção da liberdade dos indivíduos, que continuamindependentes e senhores de sua vontade, tendo em vista que a

associação foi voluntária e que os membros da comunidade atuamcomo senhores de si próprios.

Vejamos como esse conteúdo já foi cobrado em concurso:

5. (ESAF / MPOG / 2008) Um dos objetos de grande atenção dopensamento e da teoria política moderna é a constituição da

ordem política. Sobre essa temática, uma das tradições dereflexão mais destacadas sustenta que a ordem tem origem

contratual. Todos os elementos abaixo são comuns a todos ospensadores da matriz contratualista da ordem política, exceto:

a) o estado da natureza.

b) a existência de direitos previamente à ordem política.

c) a presença de sujeitos capazes de fazer escolhas racionais.

d) um pacto de associação.

e) um pacto de subordinação.



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Como vimos, de acordo com as teorias contratualistas, previamente àconstituição do Estado os indivíduos possuem direitos ilimitados,

vigorando uma situação anárquica denominada estado da natureza. Dessaforma, as alternativas “a” e “b” estão corretas.

Em decorrência da percepção, por parte dos indivíduos, de que aconsolidação de uma ordem política unânime seria vantajosa a todos, há a

escolha racional em prol de um pacto de associação – o contrato social, a

partir da qual há a abdicação dos direitos ilimitados, formando-se, assim,o Estado (também chamado de Leviatã, por Hobbes). Assim, as

alternativas “c” e “d” estão corretas.

No que diz respeito à alternativa “e”, não podemos dizer que os

teóricos contratualistas entendem haver um pacto de subordinação naformação do Estado. Ao contrário, em geral, os pensadores

contratualistas defendem haver, quando da formação do Estado, amanutenção da liberdade dos indivíduos. É o que vemos nas palavras de

Rousseau (apud AZAMBUJA, 2008, p. 123), ao referir-se ao problema queculmina na opção pela formação do Estado:

“Encontrar uma forma de associação que defenda e proteja com toda a

força comum a pessoa e os bens de cada associação e pela qual cada um,unindo-se a todos, não obedeça no entanto senão a si mesmo e

permaneça tão livre quanto antes”.

Dessa maneira, a alternativa “e” está errada.

Resposta: E.

2.3. As formas históricas de Estado

Diversas são as formas de Estado, que aqui serão apresentadas tomando-

se por base o critério histórico de seu desenvolvimento.

Neste ponto, recorremos a Bobbio (2007, p. 114):

“À base do critério histórico, a tipologia mais corrente e mais acreditada junto aos historiadores das instituições é a que propõe a seguinte sequência:

Estado feudal, Estado estamental, Estado absoluto, Estado

representativo.”



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Com o intuito de prover um melhor embasamento, é pertinente umbreve apanhado sobre História Geral do Ocidente.

A história da humanidade é dividida, em termos didáticos, em grandesperíodos, usualmente denominados Eras ou Idades.

Em termos cronológicos, o primeiro período histórico – a Pré-História

– tem o seu início cerca de 3,5 milhões de anos a.C., estendendo-se até 4mil a.C., quando da invenção da escrita pelos Sumérios (Mesopotâmia).

Teve então início a Antiguidade, marcada pela existência de grandescivilizações (egípcia, persa, grega, romana entre outras). A última grande

civilização da Antiguidade foi a Romana, sendo que sua queda, em 476 d.C,marcou a passagem para a Idade Média.

A Idade Média foi marcada por um período inicial de grande incerteza(em decorrência da continuidade das invasões bárbaras, que contribuíram

para a queda do Império Romano), pelo declínio das cidades, por inúmerasguerras (em especial as empreitadas cristãs a partir do século X – as

Cruzadas), pelo pleno poder do clero e por doenças – só a peste negra, noséculo XIV, dizimou cerca de um terço da população europeia em apenas

três anos. Nessa Era, a estrutura política vigente era o feudalismo,caracterizado por inúmeras unidades agrárias produtivas e descentralizadas

(os feudos), governadas pelos senhores feudais, ao qual se subordinavam

nobres de categorias inferiores (vassalos), além de trabalhadorespertencentes à mais baixa classe social (os servos).

A Idade Moderna teve seu início em 1453, com a tomada deConstantinopla pelos turcos otomanos, e estendeu-se até 1789, quando

ocorre a queda da Bastilha na Revolução Francesa. Trata-se de um períodode transição por excelência, em que o modo de produção feudal foi

gradualmente substituído pelo modo de produção capitalista. Nesteinterstício, houve a estruturação e o desenvolvimento das cidades, um

notável progresso comercial (inclusive com as Grandes Navegações), umrenascimento cultural expressivo (que resgatava referências clássicas gregas

e romanas), e o fortalecimento do poder secular1.

1

Poder secular refere-se ao Estado, ao passo que Poder temporal, ao clero.



14

Foi durante a Idade Moderna que se observou a máximacentralização monárquica, assumindo o rei o papel de senhor absoluto. O

Absolutismo foi responsável pela formação de um Estado extremamenteforte, repressor e interventor. Formou-se uma nobreza parasitária que

habitava as cortes do rei, sem ocupação definida a não se prover apoioirrestrito ao monarca. Na França, no final do século XVIII, a insatisfação

acentuada da burguesia e as condições de miséria dos camponeses,

trabalhadores e desempregados culminou na iniciativa popular de tomar asruas no intuito de depor do poder o monarca Luis XVI. Foi a Revolução

Francesa, que marcou o término da Idade Moderna.

A Idade Contemporânea estende-se até os dias atuais, sendo um

período durante o qual se observou a consolidação do regime capitalista,bem como pela disputa das potências europeias e dos Estados Unidos por

mercados consumidores e por matérias-primas.

Feito esse apanhado histórico, o quadro a seguir apresenta as

principais formas de Estado, bem como suas características:

FORMAS (HISTÓRICAS) DE ESTADO2

FORMA CARACTERÍSTICAS

Feudal

O Estado feudal é caracterizado pelo exercícioacumulativo das diversas funções de direção por

parte das mesmas pessoas e pela fragmentação dopoder central em pequenos agregados sociais.

Estamental

Há a formação de órgãos colegiados que reúnem

pessoas da mesma posição social – os estamentos. Osmembros dos estamentos mais elevados gozam de

privilégios em termos de reconhecimento social e deum estilo de vida diferenciado, marcado pela

ostentação.

O critério da divisão das classes em estamentos é

puramente a posse de riqueza, definidora do status doindivíduo.

A relação entre os órgãos colegiados e o detentor dopoder soberano usualmente é conflituosa, dando-se por

meio de assembleias deliberantes (como osparlamentos).

Absoluto O Estado Absoluto é marcado por um duplo processo de

concentração do poder e de centralização num 2

Elaborado com base em Bobbio (2007).



15

FORMAS (HISTÓRICAS) DE ESTADO2

FORMA CARACTERÍSTICAS

determinado território. Por concentração entende-se ofato de os mais diversos poderes mediante os quais a

soberania é exercida serem de fato atribuídos aomonarca. A centralização, por sua vez, refere-se à

eliminação de instâncias políticas inferiores ao poder dorei, de modo a consolidar-se o monarca como único

poder no território.

Representativo

A diferença do Estado Representativo para o EstadoEstamental reside no fato de que a representação por

órgãos colegiados estamentais é substituída pelarepresentação dos indivíduos do povo. Passa-se a

considerar o cidadão como dotado de direitos naturaisque devem ser universalmente respeitados.

O Estado representativo surgiu, historicamente, naforma de monarquia constitucional (e depois

parlamentar) na Europa, e na forma de repúblicapresidencial nos Estados Unidos.

6. (ESAF / MPOG / 2005) Do ponto de vista histórico podemos

verificar várias definições de Estado, com característicasespecíficas. Indique a opção correta:

a) O Estado feudal caracteriza-se por uma concentração de

poder, em um determinado território nacional, na figura dorei.

b) O Estado estamental caracteriza-se por uma divisão de classes entre os detentores, ou não, dos meios de produção.

c) O Estado socialista caracteriza-se por desconcentrar o poderentre a população por meio de um sistema multipartidário.

d) O Estado absolutista caracteriza-se por um duplo processo de

concentração e centralização de poder em um determinadoterritório.

e) O Estado representativo caracteriza-se por ser exclusivo asociedades democráticas modernas, não existindo em

monarquias.



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Vejamos os comentários às alternativas:

a) O Estado feudal é caracterizado pela segmentação do poder emunidades dispersas territorialmente – os feudos. No há, na Idade

Média, a ideia de concentração do poder / centralização. A alternativaestá errada.

b) No Estado estamental, o critério para a divisão em classes é a riquezae status dos indivíduos. O critério da posse (ou não) dos meios de

produção é empregado para a divisão das sociedades em capitalistas e socialistas. Assim, a alternativa está errada.

c) É certo que a tipologia histórica de formas de Estado proposta por

Bobbio (2007) não contempla a totalidade de formas hoje existentes.Nas próprias palavras de Bobbio (2007, p. 118-119):

A última fase da sequência histórica há pouco descrita [Estados feudal –estamental – absoluto – representativo] não exaure certamente a

fenomenologia das formas de Estado hoje existentes. Ao contrário, delaescapam [...] a maior parte dos Estados que hoje constituem a comunidade

internacional. [...]

Os Estados que escapam, inclusive em linha de princípio, da fase descrita

acima, são os Estados socialistas [...]

Em continuidade, Bobbio (2007, p. 120) identifica o principal elementocaracterístico dos Estados socialistas – o monopartidarismo:

[...] a diferença essencial entre as democracias representativas e os Estados

socialistas está no contraste entre sistemas multipartidários e sistemasmonopartidários [...]. O domínio de um partido único reintroduz no

sistema político o princípio monocrático dos governos monárquicos dopassado e talvez constitua o verdadeiro elemento característico dos Estados

socialistas [...]

Dessa maneira, não há de se falar em multipartidarismo em um Estado

socialista. A alternativa está errada.



17

d) A alternativa espelha de forma apropriada a característica central dosEstados absolutistas, conforme vimos no quadro anterior. Está,

portanto, correta.

e) Como vimos, o Estado representativo surgiu, historicamente, na forma

de monarquia constitucional (e depois parlamentar) na Europa, e naforma de república presidencial nos Estados Unidos. Existe, pois, em

monarquias. A alternativa está errada.

Resposta: D.

3. O conceito de Governo

Governo pode ser definido como o modo pelo qual são definidos osobjetivos e as diretrizes gerais de atuação do Estado. Assim, é o Governo o

responsável por elaborar as políticas públicas, bem como por tomar decisões

político-administrativas afetas à condução da coisa pública.

O governo é composto por um grupo de pessoas que exercem o papel

de núcleo decisório do Estado.

A fim de bem entendermos o conceito acima, é essencial traçarmos as

distinções entre Estado e Governo:

ESTADO GOVERNO

Natureza permanente Natureza transitória (os representantes

governam por prazo determinado)

Ente moral Ente real

Ente intangível Ente tangível, composto por agentes

políticos

Detém o poder extroverso3 Exerce o poder

Na realidade, não devemos ver o Governo de forma dissociada do

Estado: o primeiro só existe com o propósito de representar a parte políticado Estado, que atua na condução da coisa pública. Em síntese: o Governo é

um instrumento do Estado.

A Doutrina apresenta quatro dimensões do conceito de governo:

Formal: refere-se ao conjunto de Poderes e de órgãosconstitucionais;

3

Poder extroverso é o poder que o Estado possui de constituir obrigações a terceiros, de forma unilateral.



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Material: refere-se às atividades legislativas, executivas ejudiciárias, ou seja, é o conjunto das funções estatais básicas;

Operacional: trata-se da condução política dos objetivos e dosnegócios públicos;

Estrito: é alusiva ao agente público que exerce o poder. OPresidente da República (chefe do Poder Executivo) é dito Chefe

de Governo, por exercer o governo de forma ampla.

Logicamente, não só o Chefe do Executivo governa, mas tambémos presidentes do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e o chefe

do Ministério Público da União. A esta cúpula dirigente, soma-seum corpo de funcionários (ministros de Estado, deputados,

senadores etc.) e a força militar.

Ao passo que o Governo é um instrumento do Estado, atuando naelaboração e na escolha de planos políticos, a Administração Pública é um

instrumento do Governo, executando os planos escolhidos.

7. (ESAF / CVM/ 2010) Partindo-se do pressuposto de que afunção política ou de governo difere da função administrativa, é

correto afirmar que estão relacionadas(os) à função política,exceto:

a) comando b) coordenação

c) execução d) direção

e) planejamento

A execução é atividade típica da função administrativa e não da função

política.

Resposta: C



19

4. Teoria das Formas e dos Sistemas de Governo

Uma vez apresentadas as principais características do Estado, iremos

nos aprofundar nos aspectos principais de seu governo. Neste ponto, duasperguntas merecem nossa atenção:

Como é exercido o poder no Estado e como se dá a relação entre

governantes e governados? Neste caso, estamos falando de formade governo;

Como o Estado é organizado em termos políticos (como se dá a relação entre os Poderes – em especial o Legislativo e o

Executivo)? Ao responder esta questão, estaremos caracterizandoo sistema de governo.

Assim, no estudo da estruturação do governo de um Estado, as

definições de forma e de sistema de governo são fundamentais:

A seguir, veremos as principais tipologias de formas e sistemas de

governo.

4.1. Formas de Governo

A classificação mais antiga, atinente às formas de governo, é deautoria de Aristóteles, e adota como critério do número de governantes.

Nesta classificação, deve-se fazer, preliminarmente, a distinção entre asformas puras e impuras de governo:

formas puras de governo → visam sempre ao bem comum;

Forma de Governomodo pelo qual é

exercido o poder no Estado

Sistema de Governo modo pelo qual o

Estado é politicamenteorganizado



20

formas impuras de governo → há uma desvirtuação da atuação

governamental. Ou o(s) governante(s) atua(m) em prol de sipróprio(s), ou usam artifícios para iludir os governados.

Feita esta distinção, apresenta-se, no quadro a seguir, as formas de

governo na tipologia de Aristóteles:

FORMA PURA FORMA IMPURA

Apenas um

governante

Monarquia – apenas umindivíduo governa em prol

do bem comum.

Tirania ou Despotismo –apenas um indivíduo

governa em benefício próprio.

Minoria governante

Aristocracia – poucos

indivíduos privilegiados(nobreza) governam

visando ao bem comum.

Oligarquia – poucos

indivíduos privilegiados(nobreza) governam em

benefício próprio.

Governo exercido pelo

povo

Democracia – o governo éexercido diretamente pelo

povo, ou por meio de seus representantes.

Demagogia – osrepresentantes do povo

atuam em benefício próprio,fascinando os governados

com metas ilusórias, apenaspara angariar o suporte de

seu poder.

No século XVI, o historiador e diplomata italiano Nicolau Maquiavel

trouxe a concepção de um ciclo de governo, ilustrado a seguir:



21

O ciclo de governo inicia-se com um Estado Anárquico, entendido

como o ponto de partida da vida humana em sociedade. Como forma degarantir ordem e segurança à comunidade, estabelece-se uma monarquia

hereditária que, com o passar do tempo, é degenerada em uma tirania. Como intuito de restringir os desmandos do tirano, a nobreza apodera-se do

governo, instaurando-se a aristocracia, visando ao bem comum. Todavia,uma vez mais há a degeneração da forma de governo, e a aristocracia

transforma-se em uma oligarquia. O povo acaba por decidir que o melhor égovernar por si mesmo, e destitui os oligarcas, e forma-se a democracia. Por

fim, os representantes do povo acabam por desvirtuar-se, assumindo o papelde demagogos, agindo cada um em proveito pessoal. A acentuação desta

condição culmina no ponto de partida – o Estado Anárquico.

Foi no século XVIII que uma das classificações mais aceitas dos tempos

modernos tomou forma. Trata-se da proposição do filósofo francês Charles

Montesquieu, segundo o qual há três formas de governo:

monarquia → há apenas um governante, que exerce seu poder com

base em leis fixas estabelecidas;

república → o povo como um todo, ou apenas uma parcela, é

detentor de poder soberano;

despotismo → há apenas um governante, que exerce seu poder com

base apenas em sua própria vontade, atendendo a seus caprichos.

1. EstadoAnárquico

2. Monarquia

3. Tirania

4. Aristocracia 5. Oligarquia

6. Democracia

7. Demagogia



22

Atualmente, no mundo ocidental, as formas fundamentais de governo sãoa monarquia e a república. As características centrais dessas formas de

governo são comparadas no quadro a seguir:

MONARQUIA REPÚBLICA

Período de

governo

Vitaliciedade – o

monarca governa até

quando tiver condições

físicas para tanto

(usualmente até o final de

sua vida).

Temporariedade – o

governante recebe um

mandato, que é exercido

até o final de um período

fixo pré-determinado.

Modo de acesso

ao poder

Hereditariedade – há

uma linha de sucessão

familiar que garante o

acesso ao poder.

Eletividade – o

governante é eleito pelo

povo, o qual passa a

representar. Uma vez

eleito, o governante

fundamenta-se sua

atuação na igualdade

jurídica das pessoas.

Responsabilidade

Irresponsabilidade – os

atos do monarca não

precisam ser motivados,

ou seja, ter seus motivos

explícitos a seus súditos.

Responsabilidade – o

Chefe de Governo deve

prestar contas de suas

ações à sociedade ou a um

órgão de representação

popular.

8. (ESAF / STN / 2005 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:

Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam os

poderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo, sendoos Estados, segundo a classificação dualista de Maquiavel,

divididos em repúblicas ou monarquias.

Há um equívoco apenas na primeira parte da assertiva.

Quando falamos da maneira como se relacionam os poderes, estamos

nos referindo ao modo como o Estado é politicamente organizado, ou seja,ao sistema de governo.



23

A forma de governo explicita como se dá a relação entre governantes egovernados, e não o diálogo entre poderes.

Assim, o enunciado está errado.

Resposta: E.

9. (CESPE / IBAMA / 2013) República é uma forma de governo

fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual o

poder político é exercido por meio de representação, em caráter

eletivo e por um período determinado de tempo.

Na República, a igualdade é dita formal, pois advém de preceitos

constitucionais, em especial a isonomia perante a Lei. As demaiscaracterísticas: eletividade (representatividade) e temporariedade foram

vistas no quadro anterior.

A assertiva está correta.

10. (CESPE / DPE – RO / 2012) As característicasfundamentais da República são: temporariedade, eletividade e

responsabilidade.

O enunciado lista de forma acertada as características centrais daRepública, estudadas no quadro anterior.

A questão está correta.

4.2. Sistemas de Governo

Em termos de sistemas de governo, nossa discussão será centrada

nos dois principais modelos: o presidencialismo e o parlamentarismo.

Antecedendo a abordagem aos sistemas de governo, é essencial a

compreensão dos seguintes papeis:

Chefe de Estado → exerce a função de representação legítima

interna e externa (internacional) do Estado. Não detém atribuições

políticas (é politicamente irresponsável);

Chefe de Governo → é o líder do Poder Executivo, responsável

pela elaboração e implementação de políticas sociais e econômicas.



24

O presidencialismo é o sistema de governo que, com base naharmonia e na coordenação dos Poderes, assegura a independência4 entre os

Poderes Legislativo e Executivo. Neste sistema, as atribuições de Chefe deEstado e Chefe de Governo estão concentradas no mesmo cargo – o

Presidente da República.

Já o parlamentarismo é o sistema de governo no qual o PoderExecutivo é colocado sob a confiança do Poder Legislativo, havendo uma

relação mais dependente e balanceada entre estes Poderes. Noparlamentarismo, ainda, as atribuições de Chefe de Estado e Chefe de

Governo estão dispostas em cargos distintos.

No parlamentarismo, o líder do grupo majoritário do Parlamento (Poder

Legislativo) é o Chefe de Governo, recebendo a denominação de Primeiro-

Ministro. Ele, pessoalmente, escolhe os seus ministros, formando-se, assim,o Gabinete, que passa a exercer a chefia do governo, estabelecendo as

diretrizes políticas da sociedade. A aprovação Primeiro-Ministro, em conjuntocom o seu Conselho de Ministros, é condicionada à aprovação de um plano

de governo pelo Parlamento, de maneira que o Parlamento assume aresponsabilidade conjunta pelo governo do Poder Executivo.

O Primeiro-Ministro será mantido no poder não por um período pré-determinado, mas enquanto houver a confiança do Parlamento (cujos

membros são eleitos pelo povo). Uma vez retirada a confiança doParlamento, o Primeiro-Ministro é exonerado, tendo em vista que não possui

mandato.

Em contrapartida, o Chefe de Estado (representante legítimo do Estado)

pode dissolver o Parlamento, a pedido do Chefe de Governo. Nesta hipótese,novas eleições populares são convocadas, de modo a formar-se um novo

Parlamento.

O quadro a seguir apresenta as principais caraterísticas destes doissistemas de governo:

4 Apesar de haver a independência entre os Poderes, há a ideia de controle e vigilância recíprocos, de forma aassegurar o cumprimento dos deveres constitucionais de cada um. Esta prerrogativa de “controle e vigilância” é denominada sistema de freios e contrapesos.



25

PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARISMO

Forma de governo no

qual é aplicável

É o sistema de governo

típico das Repúblicas.

É o sistema de governo

típico das Monarquias Constitucionais (mas

também se estendeu às Repúblicas).

Chefe de

Estado

Presidente da República

(Chefe do Poder Executivo) Monarca ou Presidente

Chefe de

Governo

Presidente da República

(Chefe do Poder Executivo) Primeiro-Ministro

Relação Poder Executivo

versus Poder Legislativo

São Poderes independentes

e harmônicos entre si.

Há maior dependência entreos Poderes. Uma vez

retirada a confiança doParlamento no Primeiro-

Ministro, ele é destituído.Da mesma forma, o Chefe

de Governo pode solicitar

ao Chefe de Estado adissolução do Parlamento.

Duração do

mandato do Chefe de

Governo

Pré-determinada (no Brasil, o período é de 4 anos).

Não é pré-determinada, mas dura enquanto o

Primeiro-Ministro dispor da

confiança do Parlamento,compreendida como o apoio

de uma base partidária majoritária.

11. (ESAF / CGU / 2008 – adaptada) O Estado moderno éconstituído de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário,

que podem estar nitidamente separados ou não em função dosistema de governo adotado. Escolha a opção correta.

a) No parlamentarismo, o sistema de governo é monárquico.

b) No presidencialismo, o chefe de governo é escolhido pelaAssembleia Legislativa.

c) No parlamentarismo, o monarca exerce a chefia do Estado e dogoverno.

d) No presidencialismo, há uma nítida separação entre a chefia deEstado e de governo.



26

e) No presidencialismo, os poderes Executivo e Legislativo estão

nitidamente separados.


a) Há um duplo equívoco na alternativa. Primeiramente,

parlamentarismo já é, por si só, um sistema de governo. Monarquia eRepública são formas de governo. Ainda, as formas de governo às

quais o parlamentarismo é aplicável são a monarquia e a república. Aalternativa está errada.

b) No presidencialismo, o chefe de governo é eleito diretamente pelopovo ou por seus representantes. A alternativa está errada.

c) No parlamentarismo em que vigora a forma de governo monárquica,o monarca exerce apenas a chefia de Estado. A chefia de governo é

exercida pelo Primeiro-Ministro. A alternativa está errada.

d) No presidencialismo, há a consolidação em um único cargo

(Presidente da República) das chefias de Estado e de governo. Aalternativa está errada.

e) O presidencialismo é marcado pela separação dos Poderes,

permanecendo o Poder Executivo e o Legislativo como independentese harmônicos entre si. A alternativa está correta.

Resposta: E

5. A Separação dos Poderes

De acordo com Barbosa (2006, p. 2), “desde a Antiguidade Clássica [...]

é possível identificar que em todo governo existem três funções essenciais,cada qual encarregada de uma incumbência específica: a de legislar, a de

executar as leis e a de julgar os conflitos”.

A preocupação em segregarem-se os poderes estatais em indivíduos ou

entidades distintos advém de dois aspectos principais: imposição delimites ao exercício do poder e busca por maior eficiência

governamental. Tal é a análise que Dallari (2000) faz da obra de

Aristóteles:

O antecedente mais remoto da separação dos poderes encontra-se emAristóteles, que considera injusto e perigoso atribuir-se a um só



27

indivíduo o exercício do poder, havendo também em sua obra umaligeira referência ao problema da eficiência, quando menciona a

impossibilidade prática de que um só homem previsse tudo o que nema lei pode especificar. (DALLARI, 2000, p. 216 – 217)

A despeito de as discussões filosóficas acerca do modo mais acertado deestruturarem-se os poderes fundamentais do Estado remontarem ainda da

Antiguidade, foi a partir do século XVII que tomaram força. É o que vemos,

por exemplo, no seguinte trecho do filósofo e teórico político ThomasHobbes:

Outros, a fim de evitar o que eles pensam ser uma dura condição de

absoluta sujeição (e como eles a odeiam, chamam-lhes escravatura)conceberam a ideia dum governo, que eles pensam ser uma mistura detrês espécies de soberania. Por exemplo, eles supõe que o poder da

elaboração das leis seria dado a uma grande assembleiademocrática, o poder judicial a uma outra assembleia e a execução

das leis a uma terceira assembleia ou homem; e chamam a estegoverno monarquia mista, aristocracia mista, ou democracia mista,conforme um dos três poderes predomine de maneira muito eficiente. E

neste estado de governo, pensam que o uso do gládio privado estáexcluído (HOBBES, s. d., p. 151, apud LIMA, 2012, p. 30).

A despeito de haver um embate doutrinário acerca da suposta autoria

por parte do filósofo inglês John Locke, ainda em 1690, do conceito deseparação dos poderes estatais, remete-se ao Barão de Montesquieu, filósofo

e político francês, o mérito da análise científica da separação dos poderes ede sua consagração como teoria política.

Na obra Do Espírito das Leis, maisespecificamente em seu Livro XI, Montesquieu

expõe a necessidade de separação das funçõesessenciais do Estado em pessoas ou órgãos

distintos, como forma de assegurar liberdadepolítica.

Importante ressaltar que o conceito de

“liberdade política”, para Montesquieu, não tem relação com a capacidade de se fazer tudo o que

se quer (LIMA, 2012), mas sim com a efetivaobservância das faculdades e possibilidades

preconizadas por lei. Nesses termos, eis aconcepção exposta por Montesquieu (2000, p.

Charles de Montesquieu (1689 – 1755)

Fonte: http://www.rjgeib.com/thoughts/montesquieu/montesquieu-

bio.html



28

205):

Quando na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados,o poder legislativo se junta ao executivo, desaparece a

liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguemleis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se opoder judiciário não está separado do legislativo e do executivo.

Se houvesse tal união com o legislativo, o poder sobre a vida e aliberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo

tempo legislador. Se o judiciário se unisse com o executivo, o juizpoderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a

mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou depopulares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o deordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e

os conflitos dos cidadãos.

Uma vez mais em conformidade com Lima (2012), a concepção daTeoria da Separação dos Poderes, por Montesquieu, teve como pano de

fundo a aversão ao Regime Absolutista que assolava a França do final doséculo XVII e início do XVIII, mitigando as liberdades sociais e individuais.

Eis que esta Teoria serviu de ferramental político ideológico à RevoluçãoFrancesa, ainda no final do século XVIII (1789), sendo, em momento

subsequente, incorporado às bases da organização constitucional do EstadoModerno. Ademais, o Princípio da Separação dos Poderes, entendido como

uma garantia em oposição à tirania, foi assim registrado na Declaração dosDireitos do Homem e do Cidadão5, documento culminante da Revolução

Francesa:

Art. 16. Qualquer sociedade na qual a garantia dos direitos não está emsegurança, nem a separação dos poderes determinada, não tem

constituição.

Em paralelo, a preocupação em separarem-se os poderes fundamentaisdo Estado foi espelhada na Constituição dos Estados Unidos, de 1787, que

dedica o seu primeiro artigo ao Legislativo, o segundo ao Executivo e oterceiro ao Judiciário. James Madison Jr., coautor da obra O Federalista e

quarto presidente dos Estados Unidos, assim descreve as razões para aseparação dos poderes.

A acumulação de todos os poderes, legislativos, executivos e judiciais,nas mesmas mãos, sejam estas de um, de poucos ou de muitos,

5

Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, no original, datado de 26 de agosto de 1789.



29

hereditárias, autonomeadas ou eletivas, pode-se dizer com exatidãoque constitui a própria definição da tirania. (MADISON, 1959, p. 47).

A separação absoluta dos Poderes, contudo, não encontra respaldo na

obra de Montesquieu. Na visão de Lima (2012, p. 48):

[...] o ponto central da obra de Montesquieu não era a separação

completa das três funções [...] em três órgaos distintos, cada qual comsua própria função autônoma e independente, mas, sim, nocompartilhamento do poder por diversos órgãos, os quais poderiam se

limitar mutuamente.

Assim, a concepção que toma força a partir da obra de Montesquieu e

que influencia a estrutura política de muitos Estados ocidentais (dentre osquais o brasileiro) configura-se não só na segmentação das funções do

Estado, mas também na criação de mecanismos capazes de prover umequilíbrio e uma limitação mútua entre os Poderes. Trata-se do sistema de

freios e contrapesos, que abordaremos em seguida.

5.1. O sistema de freios e contrapesos

De forma análoga ao visto na busca para a segregação das funções

estatais, a origem o sistema de freios e contrapesos remonta ainda daAntiguidade.

Contudo, sua concepção toma força na obra de Montesquieu e passa aser efetivamente desenvolvida na Inglaterra do século XVIII, por intermédio

do trabalho de Henry Saint-John, Visconde de Bolingbroke (1678 – 1751),atribuindo-se a denominação original ao sistema de “checks and balances”.

O conceito de “balance” (= contrapeso ou equilíbrio) toma forma naInglaterra, a partir da atuação da Câmara dos Lordes, constituída por

membros da nobreza e do clero, servindo como instância revisora à atuaçãoda Câmara dos Comuns, cujos membros eram originados do povo. O

bicameralismo, a despeito de possuir o discurso institucionalizado de evitar

que leis formuladas tão somente pelo impulso momentâneo de pressõespopulares fossem aprovadas, tinha o propósito implícito de conter as

ameaças aos privilégios das camadas sociais dominantes.

Maldonado (2003) indentifica, ainda, duas ferramentas de realce no

sistema de freios e contrapesos inglês. Trata-se do poder de veto do rei àdeterminada lei (controle do Poder Executivo sobre o Legislativo), bem como

o impeachment (controle dos atos executivos dos ministros do rei peloparlamento).



30

Já a noção de “check” adveio da decisão do juiz Marshall, da SupremaCorte dos Estados Unidos, no julgamento do caso Marbury vs. Madison, em

1803. Em síntese, proferiu-se o entendimento de que cabia ao PoderJudiciário declarar a inconstitucionalidade dos atos legislativos ou executivos

que não se harmonizassem com a Carta Magna (= Constituição).

12. (CESPE / SEJUS ES / 2009) A vontade do Estado é

manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo eJudiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa,

devem obediência às normas constitucionais próprias da

administração pública.

No Brasil, a vontade estatal é realmente manifestada através de seusPoderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), relacionados entre si de forma

independente e harmônica (CF/88, art. 2º). Esta concepção é denominada deTripartição dos Poderes, insculpida originariamente na Teoria do Estado por

Montesquieu, ainda no século XVIII. Há, nesta visão, uma divisão de funçõesentre os Poderes, a saber: função legislativa, inerente ao Poder Legislativo;

função judicial, inerente ao Poder Judiciário; e função administrativa,inerente ao Poder Executivo. Estas funções, assim distribuídas, são

denominadas de funções típicas.

No entanto, não é só o Poder Executivo que exerce função

administrativa. Os Poderes Legislativo e Judiciário também atuam

administrativamente, porém de forma atípica. Uma vez entendido que aatividade administrativa é exercida pelos três Poderes, registra-se que há o

dever de obediência às normas constitucionais que regem a administraçãopública (arts. 37 a 41 da CF/88).

A afirmativa está correta.

5.1.1. O sistema de freios e contrapesos no Brasil

A Constituição Federal de 1988 contemplou, em seu texto, uma série de

dispositivos que dão base à ação de controle / limitação de um Poder sobreoutro. O quadro a seguir expõe, de forma sumarizada, exemplos de

mecanismos ora vigentes em plano nacional:



31

SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS NO BRASIL

Atuação Descrição

PO

DER E

XECU

TIV

O Sobre o

Legislativo

Trata-se do poder de veto (total ou parcial), pelo

Presidente da República, dos projetos de leiencaminhados pelo Congresso Nacional. É o

preconizado pelo art. 66 da Constituição Federal de1988:

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação

enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que,aquiescendo, o sancionará.

§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto,no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário aointeresse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no

prazo de quinze dias úteis, contados da data dorecebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito

horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

Sobre oJudiciário

Possibilidade do Presidente da República proporação direta de inconstitucionalidade e ação

declaratória de constitucionalidade (inciso I doart. 103 da CF/88);

Competência privativa do Presidente daRepública em conceder indultos e comutação de

penas (inciso XII do art. 84 da CF/88).

PO

DER J

UD

ICIÁ

RIO

Sobre o

Legislativo

Trata-se do controle de constitucionalidade,exercido pelo Supremo Tribunal Federal sobre leis e

atos normativos:

CF 88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,

precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou

ato normativo federal ou estadual e a açãodeclaratória de constitucionalidade de lei ou

ato normativo federal;

Obs.: da mesma forma, quando o Poder Executivo

sancionar norma tida como inconstitucional pelo STF,figurará no polo passivo da ação direta de

inconstitucionalidade (ADIN) (MALDONADO, 2003).



32



Sobre o Poder

Legislativo e Executivo

Competência do STF de processar e julgar o Chefe do

Poder Executivo, o Vice-Presidente, os membros doCongresso Nacional (apenas nas infrações penaiscomuns), os Ministros de Estado e os Comandantes

das Forças Armadas (nas infrações penais comuns enos crimes de responsabilidade):

CF 88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

(...)

b) nas infrações penais comuns, o Presidente da

República, o Vice-Presidente, os membros do CongressoNacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral daRepública;

c) nas infrações penais comuns e nos crimes deresponsabilidade, os Ministros de Estado e os

Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica,ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dosTribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e

os chefes de missão diplomática de caráter permanente;



33



PO

DER L

EG

ISLATIV

O

Sobre o PoderExecutivo

São diversas as hipóteses, consagradas na própriaConstituição Federal de 1988, de controle do PoderLegislativo sobra o Executivo. Seguem algumas:

julgar anualmente as contas apresentadas peloPresidente da República e apreciar os relatórios

sobre a execução dos planos de governo;

autorizar o Presidente da República a declararguerra e a celebrar a paz;

sustar os atos normativos do Poder Executivo queexorbitem do poder regulamentar ou dos limites de

delegação legislativa;

fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquerde suas Casas (Senado Federal e Câmara dos

Deputados), os atos do Poder Executivo, incluídos osda administração indireta;

autorizar referendo e convocar plebiscito;

julgar o impeachment do Chefe do Poder Executivo;

etc.

Sobre o PoderJudiciário

Sabatinar o escolhido pelo Presidente da República

para o cargo de Ministro do Supremo TribunalFederal.



34



Sobre o PoderExecutivo e

Judiciário

Competência do Senado Federal de processar e

julgar, nos crimes de responsabilidade, o Chefedo Poder Executivo, o Vice-Presidente, osMinistros do Supremo Tribunal Federal, os

Ministros de Estado, os Comandantes dasForças Armadas, os Ministros do STF etc:

CF 88, Art. 52. Compete privativamente ao SenadoFederal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da

República nos crimes de responsabilidade, bem como osMinistros de Estado e os Comandantes da Marinha, do

Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma naturezaconexos com aqueles;

II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal

Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e doConselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-

Geral da República e o Advogado-Geral da União noscrimes de responsabilidade;

Controle de fiscalização exercido pode meio das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Há, contudo, exemplos de prerrogativas inerentes aos Poderes que se

opõe à separação das funções típicas de Estado e, por decorrência, aosistema de freios e contrapesos. Talvez a principal incoerência, nesse

sentido, seja a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo (Presidente daRepública) editar medidas provisórias, com força de lei:

CF 88, Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar

medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso

Nacional.

O que se tem observado é que o Brasil vive um período de “Presidentes-legisladores”, impingindo óbice ao Congresso Nacional, que observa

passivamente sua pauta de votações ser trancada até que se votem asmedidas provisórias em regime de urgência:



35

CF 88, Art. 62. § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias

contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada

uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,

todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

13. (CESPE / INSS / 2008) As comissões parlamentares de

inquérito são consequência do sistema de freios e contrapesos

adotado pela Constituição Federal.

Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) é um instrumento inerente aoPoder Legislativo, que se presta à fiscalização dos negócios do Estado. Em

termos federais, quando os membros são oriundos da Câmara dosDeputados e do Senado Federal, falamos em Comissão Parlamentar Mista de

Inquérito (CPMI). As CPIs estão previstas no §3º do art. 58 do textoconstitucional:

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes deinvestigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nosregimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados

e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, medianterequerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato

determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade

civil ou criminal dos infratores.

Trata-se de uma comissão temporária, destinada a apurar fatodeterminado – independentemente do Poder em que tal fato tenha ocorrido.

Como exemplo, pode-se citar a CPI criada em 1992 para apurar o esquemacomandado pelo tesoureiro da campanha presidencial – o empresário Paulo

César Farias, que culminou com o impeachment do então Chefe do PoderExecutivo Fernando Collor de Mello. Assim, torna-se evidente que as CPIs

(ou CPMIs) prestam-se à instrumentalização do sistema de freios e

contrapesos.

A questão está certa.

14. (FCC / SEFAZ – PB / 2006) Considera-se exemplo do

mecanismo de freios e contrapesos, que caracteriza a divisãode funções entre os órgãos do poder na Constituição brasileira

de 1988, a:



36

a) nomeação pelo Presidente da República, após aprovação pelo

Senado Federal, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

b) possibilidade de adoção, pelo Presidente da República, de

medidas provisórias, com força de lei.

c) possibilidade de Deputado Federal ou Senador ser investido em

cargo de Ministro de Estado, sem perder o respectivo mandato.

d) autorização, concedida pelo Congresso Nacional ao Presidenteda República para exercer atribuição legislativa limitada no

objeto e no tempo.

e) impossibilidade de Deputado Federal ou Senador, desde a

posse, ser titular de mais de um cargo ou mandato público

eletivo.


9. A nomeação, pelo Presidente da República (Poder Executivo), após a

aprovação pelo Senado Federal (Poder Legislativo), dos Ministros doSupremo Tribunal Federal é um típico exemplo de um mecanismo

segundo o qual dois Poderes interferem na atuação de outro Poder,restringindo sua ampla liberdade de atuação. A alternativa está

correta.

10. A possibilidade de adoção de medidas provisórias, pelo Chefe do

Poder Executivo é, na realidade, um mecanismo que se opõe ao

sistema de freios e contrapesos. Trata-se da concentração dacompetência de legislar e de executar as normas por um mesmo

poder. A alternativa está errada.

11. O fato exposto na afirmativa não se relaciona com o sistema de

freios e contrapesos.

12. No momento em que o Congresso Nacional autoriza o Presidente

da República a exercer atribuição legislativa, não há uma limitação daatuação do Poder Executivo, mas sim uma ampliação de suas

prerrogativas. Assim, a alternativa está errada.

13. A impossibilidade de acumulação, por parlamentares, de mais de

um cargo ou mandato público eletivo não se relaciona com o sistemade freios e contrapesos.

Resposta: A.



37

15. (CESPE / PGE – AL / 2009) Quando, na mesma pessoa, ouno mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta

ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que omonarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las

tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não estáseparado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união

com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos

cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempolegislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz

poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se amesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou

de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o deordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os

crimes e conflitos dos cidadãos.

Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de governo. 10ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações).

Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opçãocorreta.

a) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderesconstituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o

exercício por um poder de função típica de outro.

b) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não

consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.

c) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. Aseparação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas

estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essadivisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de

determinado poder que executam atividades típicas de outro.Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões

parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial protegida sob o manto do segredo de justiça.

d) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de

parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesmapessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou

assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de



38

confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes.

e) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridadesoberana do Estado. Para a convivência harmônica entre esses

poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checksand balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto

de autorizar a instauração de processo administrativo

disciplinar por órgão representante de um poder para apurar aresponsabilidade de ato praticado por agente público de outro

poder.


a) Cada um dos Poderes tem a competência para exercer as funções

típicas correspondentes (ao Legislativo, elaborar e votar leis; aoExecutivo, administrar o Estado, observando-se as leis; ao Judiciário,

avaliar os fatos jurídicos, emitindo decisões e sanções com base nasleis). Isso não significa, contudo, que os Poderem somente exerçam

essas funções. Há funções atípicas inerentes a cada um dos Poderes doEstado. Uma licitação pública conduzida pelo Senado Federal, por

exemplo, é uma função administrativa (executiva) inserida em umórgão do Poder Legislativo. Assim, a alternativa está errada.

b) O art 2º da CF/88 estabelece a separação dos Poderes:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o

Executivo e o Judiciário.

A alternativa está errada.

c) Apesar da primeira parte da assertiva estar correta, o fato é que asComissões Parlamentares de Inquérito, apesar de gozarem de poderes

de investigação próprios das autoridades judiciais, não possuemrespaldo constitucional para o acesso a decisões judiciais protegidas

sob o manto do segredo de justiça. A alternativa está errada.

d) A edição de súmula vinculante é uma função típica do Poder Judiciário.O objetivo é pacificar o entendimento jurídico sobre determinada

matéria que apresenta julgamentos recorrentes. Evita-se, assim, queum número significativo de processos tenha curso por todo o canal do

Poder Judiciário, tendo em vista que a Súmula vincula, ou seja, possuiaplicação mandatória nos demais órgãos judiciais, em todas as esferas

da federação. A alternativa está errada.

e) Cada um dos Poderes estatais constituídos possui função

administrativa inerente a si mesmo. Isso implica a prerrogativa doexercício dos poderes hierárquico e disciplinar, denotando uma

subordinação administrativa entre os agentes de um mesmo Poder. A



39

instauração, pelo Senado Federal, de um processo administrativodisciplinar a um servidor do STF configurara uma clara situação de

desrespeito ao Princípio da Separação dos Poderes. A alternativa está,portanto, correta.

Resposta: E.

16. (CESPE / Correios / 2011) A clássica teoria da tripartição

dos Poderes do Estado, concebida por Montesquieu e adotadano Brasil, não é absoluta, visto que a própria Constituição

Federal de 1988 autoriza o desempenho, por Poder diverso, de

funções que originalmente pertencem a determinado Poder.

Trata-se do mesmo conteúdo trabalhado na alternativa “a” da questão

anterior. Ao desempenhar determinada função atípica, um Poder passa aassumir para si uma função típica de outro Poder, “flexibilizando”, por assim

dizer, uma visão absoluta da tripartição dos Poderes do Estado.

A questão está correta.

17. (CESPE / TJ – RR / 2012) O sistema checks and balances,

criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método defreios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os

poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que,a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o

outro.

A assertiva apresenta de forma apropriada uma síntese do conceito de“sistemas de freios e contrapesos”, visto anteriormente.

Está, assim, correta.

18. (CESPE / TRT 17ª Região / 2007) A separação dosPoderes no Brasil adota o sistema norteamericano checks and

balances, segundo o qual a separação das funções estatais é

rígida, não se admitindo interferências ou controles recíprocos.

Os Poderes do Estado, no Brasil, devem ser “independentes e harmônicos entre si”. Isso não significa que controles recíprocos sejam

vedados. Como vimos, diversas são as hipóteses de controles de um Podersobre os demais.

A assertiva está errada.



40

19. (CESPE / MPU / 2013) A CF instituiu mecanismos de freiose contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre os

Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo,a possibilidade de que o Poder Judiciário declare a

inconstitucionalidade das leis.

A situação cotada no enunciado é um exemplo da aplicação do sistemade freios e contrapesos pelo Poder Judiciário sobre o Poder Legislativo, como

vimos no quadro anterior.


6. Características gerais do Estado brasileiro

A forma de Estado refere-se à maneira pela qual são organizados oselementos estatais (povo, território e poder soberano). Em outras palavras, a

relação estabelecida entre povo, território e poder soberano irá caraterizar a

forma de Estado.

De forma geral, são 3 (três) as formas de Estado possíveis:

FORMAS DE ESTADO

Estado Simples

ou Unitário

Trata-se de um Estado estritamente centralizado, no

qual um único poder central é exercido sobre todo o

seu território.

Esta

dos C

om

posto

s

Estado

Federativo

Trata-se de uma união permanente de Estados que, ao

ingressarem na Federação, perdem sua soberania, mas

preservam uma autonomia política limitada.

Estado

Confederativo

Trata-se de uma união permanente de Estados

soberanos. Há uma assembleia constituída por

representantes destes Estados, responsável por

arbitrar eventuais conflitos, bem como por decidir

assuntos de interesse comum.

Em muitos casos, a Confederação mostrou-se um

estágio evolutivo que antecedeu a formação de um

Estado Federativo (como foi o caso da Suíça, por

exemplo).



41

O Brasil é um Estado Composto Federativo ou, simplesmente, a forma

de Estado brasileira é a Federação. Há duas esferas de governo: a nacional(União) e a regional, sendo esta dividida em dois entes federativos: os

Estados-membros e os Municípios.

A forma federativa do Estado Brasileiro foi consagrada como cláusula

pétrea na Constituição Federal de 1988:

Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emendatendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

Para Paludo (2012, p. 4), as principais características do EstadoFederal (brasileiro) podem ser assim listadas:

Dupla esfera de governo (federal e estadual / provincial);

Autonomia dos entes federados;

Participação dos estados na “formação da vontade” do poder central;

Poder político e administrativo compartilhados;

Bicameralismo, com representantes dos estados (senadores) e do povo

(deputados);

Possibilidade de descentralização política e administrativa;

Ordenamento jurídico subordinado à Constituição Federal;

Inexistência de direito de independência de Estados-membro (não hádireito de secessão);

Apenas o Estado Federal possui poder soberano.

O quadro a seguir sintetiza os traços gerais do Estado Brasileiro, sejaatinente ao seu tipo e forma, bem como ao sistema de governo e regime

político:



42

TRAÇOS GERAIS DO ESTADO BRASILEIRO

Forma Federativo (união permanente de estados não

soberanos, mas autônomos).

Tipo

Estado Democrático de Direito (fundamenta-se emum ordenamento jurídico democrático, com eleições

livres e periódicas para a escolha do Governo, bemcomo há um ordenamento jurídico constitucional e

legal, independência entre Poderes e existência de

direitos e garantias individuais).

Sistema de

Governo

Presidencialista (o chefe do Poder Executivo é eleito

pelo povo, para governar por um prazo fixo epredeterminado).

Forma de

Governo

República (governante – Chefe do Poder Executivo – é

eleito pelo povo, para um mandato de 4 anos).

Regime Político

Democracia Semidireta (o poder do povo é exercido

por meio de representantes eleitos, havendo,simultaneamente, a possibilidade de participação

popular direta através de plebiscito, referendo e iniciativa popular).

20. (CESPE / TCU / 2011) A forma republicana de governo não

está gravada expressamente como cláusula pétrea na CF, visto

que pode ser modificada por plebiscito.

As cláusulas pétreas são arroladas no §4º do art. 60 da Constituição

Federal de 1988:

Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente

a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e periódico;

III - a separação dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.



43

Apenas a forma federativa do Estado Brasileiro foi consagrada comocláusula pétrea. No mais, havia previsão constitucional para, 1993, optar-se,

mediante plebiscito, pela forma de governo (república ou monarquiaconstitucional6).


21. (CESPE / SERPRO / 2010) De acordo com a CF, a forma de

governo republicana no Brasil é considerada cláusula pétrea e

não pode ser modificada por emenda constitucional.

Uma vez mais, o CESPE cobra o conhecimento sobre as cláusulaspétreas. Como vimos na questão anterior, apenas a forma federativa de

Estado foi contemplada como cláusula pétrea.

Há de se ressaltar, contudo, que a forma republicana do Estado

brasileiro vem sendo considerada cláusula pétrea implícita de acordo com oSTF. De qualquer modo, a questão é clara ao fazer alusão à Constituição

Federal.

A assertiva está, portanto, errada.

7. A organização político-administrativa brasileira

A organização política-administrativa da República Federativa do Brasilé normatizada pelo Título III da Constituição Federal de 1988. Neste escopo,

é essencial tomarmos familiaridade com o art. 18 da Carta Magna:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa

do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e osMunicípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 1º - Brasília é a Capital Federal.

§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação,

transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão

reguladas em lei complementar.

§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou

desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou

6

Houve certa polêmica com relação a esta questão, tendo em vista que a modificação da forma de governo por

plebiscito foi prevista no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias apenas para a data de 07 de

setembro de 1993. Desta forma, a norma teria eficácia exaurida. De toda sorte, o CESPE não ingressou nesta

discussão mais aprofundada, considerando a questão correta.



44

Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamenteinteressada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei

complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de

Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado porLei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante

plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos

Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Preliminarmente, há de se registrar que os entes federativos

brasileiros são a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Sobre estes, cabe discorrermos sobre algumas peculiaridades:

União

É entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros e aos municípios, constituindo pessoa jurídica de

Direito Público Interno, quando age em nome próprio. Cabe àUnião exercer as atribuições da soberania do Estado Brasileiro.

A União poderá agir em nome próprio ou em nome de toda aFederação. Quando age em nome da Federação, relaciona-se

internacionalmente com os demais países. Neste caso, estamos

falando do Estado Federal.

Em síntese:

União é pessoa jurídica de Direito Público Interno (assim comoos Estados-membro, os Municípios e o Distrito-Federal). O

Estado Federal, representante do Estado brasileiro na arenainternacional, é pessoa jurídica de Direito Público Externo ou

Internacional.

Estados-membros

A autonomia dos Estados-membros é caracterizada por três

aspectos principais: a auto-organização, o autogoverno e aautoadministração:

o Auto-organização → os Estados-membros organizam-se

por meio de seu poder constituinte derivado-decorrente, ouseja, mediante constituição e leis próprias. Logicamente, a



45

auto-organização dá-se com respeito aos princípiosconstitucionais federais;

o Autogoverno → trata-se da capacidade de o povo do

Estado-membro eleger diretamente seus governantes edemais representantes dos Poderes Legislativo e Executivo,

sem haver vínculo de subordinação por parte da União;

o Autoadministração → refere-se ao exercício das

competências administrativas, legislativas e tributárias dosEstados-membros, definidas constitucionalmente.

Municípios

O Município é entidade pertencente ao sistema federativo, cuja

autonomia é configurada, a exemplo do que vimos com relaçãoaos Estados-membro, pelas capacidades de auto-organização

(por meio de suas Leis Orgânicas e demais Leis Municipais),autogoverno (por meio da eleição direta de prefeito, vice-prefeito

e vereadores) e autoadministração (exercício de suascompetências administrativas, legislativas e tributárias, definidas

constitucionalmente).

22. (CESPE / CNJ / 2013) De acordo com a CF, novosmunicípios poderão ser criados mediante incorporação, fusão e

desmembramento de municípios.

Tal previsão é insculpida no §4º do art. 18 da CF/88:

Art. 18, § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios,

far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei ComplementarFederal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos

Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,apresentados e publicados na forma da lei.

Cabe a menção de que a incorporação (quando um município se anexaa outro, perdendo sua personalidade jurídica) não implica mandatoriamente

a formação de um novo município. Apenas a “incorporação entre si”, que acaba por ser sinônimo de fusão, suscita a formação de um novo município

(já que todas as partes perdem suas personalidades jurídicas, em prol daformação de um novo ente).



46

De qualquer forma, a banca considerou esta recente questão comocorreta.

Distrito Federal

O Distrito Federal é entidade pertencente ao sistema federativo,cuja autonomia é configurada, a exemplo do que vimos com

relação aos Estados-membro e aos Municípios, pelas capacidades

de auto-organização (por meio de sua Lei Orgânica),autogoverno (por meio da eleição direta de governador, vice-

governador e deputados distritais) e autoadministração (exercíciode suas competências administrativas, legislativas e tributárias,

definidas constitucionalmente).

É vedada ao Distrito Federal a sua subdivisão em municípios.

Há de se esclarecer que os Territórios Federais não são entes

federativos, mas sim simples descentralizações administrativas-territoriais daUnião. Apesar da inexistência atual, há a previsão constitucional da

possibilidade de criação de territórios, conforme salientado no §3º do art. 18,transcrito anteriormente.

23. (CESPE / CNJ / 2013) A organização político-

administrativa do Brasil compreende a União, os estados, o

Distrito Federal, os municípios e os territórios.

De acordo com o art. 18 da Constituição Federal de 1988, os territóriosnão compõem a organização político-administrativa do Brasil.

A assertiva está, assim, errada.

24. (CESPE / Câmara dos Deputados / 2012) Os territóriosfederais integram, na qualidade de entes federativos, a

estrutura político-administrativa do Brasil.

Trata-se do mesmo conteúdo trabalhado na questão anterior. Aassertiva está errada.

Por fim, devemos salientar dois aspectos atinentes à organização

política-administrativa brasileira:



47

Não há hierarquia entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios → são entes federativos autônomos;

Embora, no Brasil, vigore a regra da autonomia entre os entes

federados, em casos excepcionais, é possível a intervenção deum entre sobre o outro, situação em que a dita autonomia

restará suspensa. As hipóteses de intervenção são taxativamenteprevistas no texto constitucional, em seus artigos 34 e 35, e

referem-se à intervenção federal (da União nos Estados-membro ou no DF) e à intervenção estadual (dos Estados-

membro nos municípios).

25. (CESPE / TJ – DF / 2013) Apesar do entendimento comumde que Brasília seria a capital federal, a CF atribui ao DF a

condição de capital federal, razão por que proíbe,taxativamente, a divisão dessa unidade federada em

municípios.

Como vimos, a CF/88, no § 1º do art. 18, atribui a Brasília (e não ao

Distrito Federal) a condição de capital federal. Por esse motivo, a questãoestá errada.

Cabe a menção, ainda, de que a divisão do Distrito Federal emmunicípios é realmente vedada, consoante o art. 32 da Constituição Federal

de 1988.

26. (CESPE / ANATEL / 2012) A cidade de Brasília é a capitalfederal, sendo vedada pela Constituição Federal a transferência

da sede do governo federal para outra cidade.

O inciso VII do art. 48 da CF/88 permite a transferência, sempre

temporária, da sede do Governo Federal:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,

não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas asmatérias de competência da União, especialmente sobre:

VII - transferência temporária da sede do Governo Federal;

A questão está, portanto, errada.



48

27. (ESAF / AFRFB / 2010) Sobre a organização do Estado

brasileiro, é correto afirmar que:

a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados,e estes, por sua vez, submetem-se à União.

b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de

prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadasem relação aos demais municípios do estado.

c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesmaautonomia político-administrativa que os estados e o Distrito

Federal.

d) o Distrito Federal é a capital federal.

e) embora, por princípio, todos os entes federados sejamautônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em

seus municípios.

Seguem os comentários, por alternativa:

a) Não há submissão administrativa entre entes federativos. Como vimos,é conferida a eles a competência da autoadministração, referente ao

exercício de suas competências administrativas, legislativas etributárias, definidas constitucionalmente. A alternativa está errada.

b) Não existe previsão para tal. As regiões metropolitanas não possuemprivilégios com relação aos demais municípios. A alternativa está

errada.

c) Os territórios não são entes federativos, mas sim simples

descentralizações administrativas-territoriais da União. A alternativa está errada.

d) Conforme o § 1º do art. 18 da CF/88, Brasília é a capital federal. Aalternativa está errada.

e) Há, realmente, previsão constitucional para a intervenção dos estadosem seus municípios. Tal é o conteúdo do art. 35 da CF/88, transcrito

abaixo:

Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos

Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:



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I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anosconsecutivos, a dívida fundada;

II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na

manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviçospúblicos de saúde;

IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação paraassegurar a observância de princípios indicados na Constituição

Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão

judicial.

Desta forma, a alternativa está correta.

Resposta: E.

28. (CESPE / SERPRO / 2013) O modelo federativo de Estado

adotado pelo Brasil se embasa na descentralização política e na

soberania dos estados-membros, que possuem competência

para se auto-organizarem por meio das constituições estaduais.

A assertiva peca ao afirmar que os estados-membros possuem

soberania. Na realidade, tais entes gozam tão somente de autonomia. A

soberania é inerente à República Federativa do Brasil.

A questão está errada.



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QUESTÕES APRESENTADAS NESTA AULA

1. (CESPE / SERPRO / 2008) O conceito de Estado possuibasicamente quatro elementos: nação, território, governo e

soberania. Assim, não é possível que haja mais de uma naçãoem um determinado Estado, ou mais de um Estado para a

mesma nação.

2. (ESAF / MPOG / 2002 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:

Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem numterritório definido, organizado de tal modo que apenas

algumas delas são designadas para controlar uma série mais

ou menos restrita de atividades do grupo, com base emvalores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na

força.

3. (CESPE / SEJUS ES / 2009) O Estado constitui a naçãopoliticamente organizada, enquanto a administração pública

corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado,conduzindo politicamente os negócios públicos.

4. (ESAF / CGU / 2008) Indique a opção que completa

corretamente as lacunas das frases a seguir:

Há três modos pelos quais historicamente se formam osEstados: Os modos _____________ em que a formação é

inteiramente nova, o Estado nasce diretamente da população e

do país; os modos_____________, quando a formação se produz por influências externas e os modos ______________,

quando vários Estados se unem para formar um novo Estadoou quando um se fraciona para formar um outro.

a) originários – derivados – secundários

b) derivados – contratuais – originários c) contratuais – derivados – naturais

d) naturais – originários – derivados e) secundários – naturais – originários



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5. (ESAF / MPOG / 2008) Um dos objetos de grande atenção do

pensamento e da teoria política moderna é a constituição daordem política. Sobre essa temática, uma das tradições de

reflexão mais destacadas sustenta que a ordem tem origemcontratual. Todos os elementos abaixo são comuns a todos os

pensadores da matriz contratualista da ordem política, exceto:

a) o estado da natureza.

b) a existência de direitos previamente à ordem política.

c) a presença de sujeitos capazes de fazer escolhas racionais.

d) um pacto de associação.

e) um pacto de subordinação.

6. (ESAF / MPOG / 2005) Do ponto de vista histórico podemos

verificar várias definições de Estado, com característicasespecíficas. Indique a opção correta:

a) O Estado feudal caracteriza-se por uma concentração de

poder, em um determinado território nacional, na figura dorei.

b) O Estado estamental caracteriza-se por uma divisão de

classes entre os detentores, ou não, dos meios de produção.

c) O Estado socialista caracteriza-se por desconcentrar o poder

entre a população por meio de um sistema multipartidário.

d) O Estado absolutista caracteriza-se por um duplo processo de

concentração e centralização de poder em um determinadoterritório.

e) O Estado representativo caracteriza-se por ser exclusivo asociedades democráticas modernas, não existindo em

monarquias.

7. (ESAF / CVM/ 2010) Partindo-se do pressuposto de que a funçãopolítica ou de governo difere da função administrativa, é correto

afirmar que estão relacionadas(os) à função política, exceto:



52

a) comando b) coordenação

c) execução d) direção

e) planejamento

8. (ESAF / STN / 2005 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:

Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam ospoderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo,

sendo os Estados, segundo a classificação dualista deMaquiavel, divididos em repúblicas ou monarquias.

9. (CESPE / IBAMA / 2013) República é uma forma de governo

fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual opoder político é exercido por meio de representação, em caráter

eletivo e por um período determinado de tempo.

10. (CESPE / DPE – RO / 2012) As característicasfundamentais da República são: temporariedade, eletividade e

responsabilidade.

11. (ESAF / CGU / 2008 – adaptada) O Estado moderno é

constituído de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário,que podem estar nitidamente separados ou não em função do

sistema de governo adotado. Escolha a opção correta.

a) No parlamentarismo, o sistema de governo é monárquico. b) No presidencialismo, o chefe de governo é escolhido pela

Assembleia Legislativa. c) No parlamentarismo, o monarca exerce a chefia do Estado e do

governo. d) No presidencialismo, há uma nítida separação entre a chefia de

Estado e de governo. e) No presidencialismo, os poderes Executivo e Legislativo estão

nitidamente separados.

12. (CESPE / SEJUS ES / 2009) A vontade do Estado é

manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e



53

Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa,devem obediência às normas constitucionais próprias da

administração pública.

13. (CESPE / INSS / 2008) As comissões parlamentares deinquérito são consequência do sistema de freios e contrapesos

adotado pela Constituição Federal.

14. (FCC / SEFAZ – PB / 2006) Considera-se exemplo domecanismo de freios e contrapesos, que caracteriza a divisão

de funções entre os órgãos do poder na Constituição brasileira de 1988, a:

a) nomeação pelo Presidente da República, após aprovação pelo

Senado Federal, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

b) possibilidade de adoção, pelo Presidente da República, demedidas provisórias, com força de lei.

c) possibilidade de Deputado Federal ou Senador ser investido emcargo de Ministro de Estado, sem perder o respectivo mandato.

d) autorização, concedida pelo Congresso Nacional ao Presidenteda República para exercer atribuição legislativa limitada no

objeto e no tempo.

e) impossibilidade de Deputado Federal ou Senador, desde a

posse, ser titular de mais de um cargo ou mandato públicoeletivo.

15. (CESPE / PGE – AL / 2009) Quando, na mesma pessoa, ou

no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se juntaao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o

monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las

tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não estáseparado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união

com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade doscidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo

legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juizpoderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a

mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, oude populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de



54

ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar oscrimes e conflitos dos cidadãos.

Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de

governo. 10ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações).

Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opção

correta.

a) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderesconstituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o

exercício por um poder de função típica de outro.

b) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não

consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.

c) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. Aseparação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas

estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essadivisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de

determinado poder que executam atividades típicas de outro.Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões

parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial

protegida sob o manto do segredo de justiça.

d) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de

parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesmapessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou

assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou deconfiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do

DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes.

e) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade

soberana do Estado. Para a convivência harmônica entre essespoderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks

and balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao pontode autorizar a instauração de processo administrativo

disciplinar por órgão representante de um poder para apurar aresponsabilidade de ato praticado por agente público de outro

poder.

16. (CESPE / Correios / 2011) A clássica teoria da tripartição

dos Poderes do Estado, concebida por Montesquieu e adotada



55

no Brasil, não é absoluta, visto que a própria ConstituiçãoFederal de 1988 autoriza o desempenho, por Poder diverso, de

funções que originalmente pertencem a determinado Poder.

17. (CESPE / TJ – RR / 2012) O sistema checks and balances,criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de

freios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os

poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que,a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o

outro.

18. (CESPE / TRT 17ª Região / 2007) A separação dosPoderes no Brasil adota o sistema norteamericano checks and

balances, segundo o qual a separação das funções estatais érígida, não se admitindo interferências ou controles recíprocos.

19. (CESPE / MPU / 2013) A CF instituiu mecanismos de freios

e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre osPoderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo,

a possibilidade de que o Poder Judiciário declare ainconstitucionalidade das leis.

20. (CESPE / TCU / 2011) A forma republicana de governo nãoestá gravada expressamente como cláusula pétrea na CF, visto

que pode ser modificada por plebiscito.

21. (CESPE / SERPRO / 2010) De acordo com a CF, a forma degoverno republicana no Brasil é considerada cláusula pétrea e

não pode ser modificada por emenda constitucional.

22. (CESPE / CNJ / 2013) De acordo com a CF, novosmunicípios poderão ser criados mediante incorporação, fusão e

desmembramento de municípios.

23. (CESPE / CNJ / 2013) A organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os estados, o

Distrito Federal, os municípios e os territórios.



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24. (CESPE / Câmara dos Deputados / 2012) Os territóriosfederais integram, na qualidade de entes federativos, a

estrutura político-administrativa do Brasil.

25. (CESPE / TJ – DF / 2013) Apesar do entendimento comumde que Brasília seria a capital federal, a CF atribui ao DF a

condição de capital federal, razão por que proíbe,

taxativamente, a divisão dessa unidade federada emmunicípios.

26. (CESPE / ANATEL / 2012) A cidade de Brasília é a capital

federal, sendo vedada pela Constituição Federal a transferênciada sede do governo federal para outra cidade.

27. (ESAF / AFRFB / 2010) Sobre a organização do Estado

brasileiro, é correto afirmar que:

a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados,e estes, por sua vez, submetem-se à União.

b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar deprerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas

em relação aos demais municípios do estado.

c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesmaautonomia político-administrativa que os estados e o Distrito

Federal.

d) o Distrito Federal é a capital federal.

e) embora, por princípio, todos os entes federados sejamautônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em

seus municípios.

28. (CESPE / SERPRO / 2013) O modelo federativo de Estado

adotado pelo Brasil se embasa na descentralização política e na

soberania dos estados-membros, que possuem competência

para se auto-organizarem por meio das constituições estaduais.



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GABARITO

1- E 2- C

3- E 4- A

5- E 6- D

7- C 8- E

9- C 10- C

11- E 12- C

13- C 14- A

15- E 16- C

17- C 18- E

19- C 20- C

21- E 22- C

23- E 24- E

25- E 26- E

27- E 28- E

Sucesso!

Estado, governo e sociedade

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