ESPÉCIE e CLASSIFICAÇÃO ATOS ADM

8/3/2019 ESPCIE e CLASSIFICAO ATOS ADM

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Gustavo Scatolino SilvaProfessor de Direito AdministrativoAcesse:http://gustavoscatolino.blogspot.com/http://twitter.com/ gscatolino

14. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

14.1. QUANTO AOS DESTINATRIOS

ATOS GERAIS: So aqueles que no possuem destinatrio determinado, mas alcana todos que estoem idntica situao. Prevalecem sobre os atos individuais anteriormente expedidos, ainda que provindos damesma autoridade. So os atos normativos praticados pela Administrao. Ex: Estabelecer a velocidade de umavia; decreto que disciplina a coleta de lixo domiciliar; placa que fixa locais de estacionamento; portaria quealtera horrio de atendimento de um rgo pblico; edital de licitao ou concurso pblico.

O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas tambm pode ter carterindividual quando for para especificar uma situao determinada como ocorre com o decreto expropriatrio, ouseja, aquele que d origem ao processo de desapropriao.

ATOS INDIVIDUAIS / ESPECIAIS: So aqueles que possuem destinatrios certos. Dirigem-se adestinatrios especficos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vriossujeitos, desde que sejam individualizados. Ex: regularizao de terreno irregular; nomeao de candidatos emconcurso pblico.

ATENO! Na anlise da classificao dos atos quanto aos destinatrios noimporta o nmero de pessoas atingidas, e sim, se possvel determinar aquelesque sero atingidos.

14.2. QUANTO AO ALCANCE

ATOS INTERNOS: so atos destinados a produzir efeitos, como regra, dentro das repartiesadministrativas, e por isso mesmo, incidem, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que osexpediram. Ex: portaria que determina que os servidores devem usar o crach de identificao ou que determinaa entrega de declarao do imposto de renda no setor de recursos humanos da respectiva unidade em que lotado o servidor.

ATOS EXTERNOS: Destinados a produzir efeitos, como regra, fora da Administrao. So todosaqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendosobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao pblica. Ex: nomeao decandidatos a concurso pblico; alterao de horrio de atendimento em determinado rgo; portaria que fixa orecesso forense de um Tribunal.

14.3. QUANTO AO OBJETO

ATOS DE IMPRIO: so todos aqueles que a administrao pratica usando de sua supremacia sobre oadministrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. Expressam a vontade soberana do Estado e seupoder de coero.


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Na prtica de atos de imprio a Administrao utiliza toda a sua supremacia em relao ao administrado,impondo medidas que geram o dever de pronto atendimento como, por exemplo, a desapropriao, interdio deatividades, multa, apreenso de mercadorias.

ATOS DE GESTO: so os que a Administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre osadministrados. Tais atos, desde que praticados regularmente, geram direitos subjetivos e permanecemimodificveis pela Administrao, salvo quando precrios por sua prpria natureza. Ex: autorizao e licena.1

ATOS DE EXPEDIENTE: so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papisque tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito final a ser proferida pelaautoridade competente. No possuem contedo decisrio. Ex: juntada de documentos e despacho.

ATENO! Jos do Santos C Filho e Maria Sylvia fazem a classificao segundoas prerrogativas, porm no mencionam aos atos de expediente.

14.4. QUANTO AO REGRAMENTO ou VINCULAO

ATOS VINCULADOS: so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de suarealizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem, quase que por completo, a liberdade doadministrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para avalidade da atividade administrativa.

Ex: aposentadoria compulsria aos 70 anos, pois o servidor deve ser aposentado ao completar a idadefixada em lei. O agente pblico que recebeu a competncia de determinar a aposentadoria no ter liberdade paradecidir se aposenta ou no o servidor que implementou a idade exigida. Outro exemplo a licena para dirigirveculos, porque nessa hiptese, uma vez preenchidos os requisitos da lei, no resta alternativa ao agentecompetente a no ser conferir a licena solicitada.

ATOS DISCRICIONRIOS: So aqueles em que a lei permite ao agente pblico realizar um juzo deconvenincia e oportunidade (mrito) para decidir a soluo mais adequada para o caso concreto.

A discricionariedade encontra fundamento e justificativa na complexidade dos problemas que o PoderPblico deve solucionar e para os quais a lei mais detalhista que fosse no poderia prever todas as solues.

No ato discricionrio a liberdade (discricionariedade) est apenas nos elementos motivoe objeto, os demais so vinculados.

14.5. QUANTO FORMAO

Jos do Santos C Filho faz a distino segundo o critrio da interveno da vontade administrativa.

Odete Medauar prefere indicar esses atos como unipessoais e pluripessoais. Descrevendo que os atospluripessoais se repartem em atos colegiais e atos complexos, no fazendo meno ao ato composto.

O estudo dos atos quanto sua formao se refere ao nmero de vontades necessrias para a corretaformao do ato. Alguns atos administrativos dependem de apenas uma nica manifestao de vontade, de umrgo ou agente pblico, para a sua formao. Outros dependem de atos secundrios para aprovar um atoanterior principal. E outros resultam da conjugao de diversas manifestaes de vontade para formao de umnico ato.

1 Lucas Rocha Furtado entende ser um pleonasmo o termo atos de imprio, pois todo ato administrativo sofre prerrogativa

de direito pblico, sendo todos os atos praticados em razo da supremacia da Administrao Pblica.


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ATOS SIMPLES: o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou

colegiado, ou de apenas um agente pblico. No importa o nmero de pessoas que participam da formao doato. O ponto relevante nesse caso que a expresso da vontade deve provir apenas de um nico rgo.

Ex: portaria expedida por um Presidente de tribunal; aplicao de multa; recurso de apreciado por juntade recursos de uma entidade que fiscaliza trnsito (rgo colegiado).

ATO COMPOSTO: o que resulta da vontade nica de um rgo ou agente, mas depende daaprovao, ratificao ou confirmao por parte de outro para produzir seus efeitos.

No ato composto existe um ato principal e outro(s) ato acessrio(s) que apenas confirma, aprova, ratificao ato principal. Constitui-se de uma vontade (ato) principal e outra instrumental. So dois atos: principal eacessrio. Como por exemplo, autorizao que depende de um visto ou um parecer que deve ser aprovado pelaautoridade superior.

Maria Sylvia entende que a nomeao do Procurador Geral da Repblica ato composto, pois para asua formao concorrem dois atos, indicao do Presidente da Repblica e aprovao do Senado Federal, umprincipal e outro apenas de carter instrumental. A autora tambm entende que a homologao de licitao espcie de ato composto.

ATO COMPLEXO: aquele que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo (dois oumais rgos) ou agentes. No ato complexo o ato somente estar formado quando todas as vontades exigidasforem declaradas.

Quando falamos de ato composto dissemos que Maria Sylvia identifica a nomeao do PGR comoato composto. Entretanto, Carvalho Filho entende que a investidura de Ministro do STF seria atocomplexo. Assim, temos dois autores que citam dois atos que tem o mesmo procedimento de elaborao, mas os

enquadram em espcies diferentes. E as bancas de concurso, por sua vez, ora adota um ou outro doutrinador.Vejamos algumas questes:

PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO CESPEOs atos administrativos que dependem de aprovao, tais como o parecer e o laudotcnico, so classificados pela doutrina como atos administrativos complexos.Resposta: Errado

PROCURADOR ESPECIAL DE CONTAS TCE ES - CESPEAto administrativo complexo o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos,havendo vontade de um instrumental em relao de outro, que dita o ato principal.

Resposta: ErradoTRE/MA CESPE TCNICO JUDICIRIOS REA ADMINISTRATIVAOs atos compostos so aqueles cujo resultado final exige a interveno de mais de umrgo, cada qual com autonomia na sua manifestao.Resposta: Errado

ANAC CESPE ANALISTA ADMINISTRATIVOUm decreto assinado pelo chefe do Poder Executivo e referendado por um ministro deEstado e uma dispensa de licitao dependente de homologao por uma autoridadesuperior para produzir efeitos so exemplos, respectivamente, de ato complexo e atocomposto.


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Resposta: Certo

PROCURADOR ALGOAS CESPEA nomeao de ministro do STF um ato composto, pois se inicia pela escolha dopresidente da Repblica e passa pela aprovao do Senado Federal.Resposta: Errado

MPDFTAtos compostos so aqueles cuja vontade final da Administrao exige a interveno deagentes ou rgos diversos, havendo certa autonomia, ou contedo prprio, em cadauma das manifestaes. Exemplo deste ato a investidura do Ministro do SupremoTribunal Federal, que se inicia com a escolha do Presidente da Repblica e passa pelaaferio do Senado Federal.Resposta: Errado

ADASA FUNIVERSA ADVOGADOAtos compostos: so aqueles que resultam da manifestao de dois ou mais diferentesrgos.Resposta: Errado

ANTAQ ANALISTA DE REGULAO CESPEConsidere que a ANTAQ tenha editado resoluo que exija, como requisito paraobteno de autorizao para o afretamento de embarcaes estrangeiras, a prviaconsulta sobre a disponibilidade de embarcaes nacionais que possam fazer anavegao de cabotagem. Acerca dessa situao hipottica e dos atos administrativos aela relacionados, julgue os itens que se seguem.

Resolues como a mencionada so classificadas como atos administrativos compostos,j que so formadas pela vontade de mais de um agente pblico.Resposta: Errado

Importante, destacar, tambm, que o registro de aposentadoria pelo TCU exemplo de ato complexo.

Assim, para responder esse tipo de questo em provas de concurso, necessrio conhecer as formas deabordagem nos certames:

1 Forma: Se for uma questo que lhe apresenta um conceito para julgamento, e for utilizada aexpresso dois ou mais ou mais de um(a) rgo ou vontade ser caso de ato complexo. Por outro lado, se aquesto falar de ato ou vontade principal e outra instrumental (acessria ou secundria) ser ato composto.

2 Forma: Questo que apresenta o procedimento de cargos que dependem de indicao do Presidente eaprovao do Senado Federal. Se for mencionado apenas oprocedimento sem mencionar qual cargo seria (PGRou Min. STF), deve se verificar qual instituio realiza o concurso para tomar a seguinte posio. Em provas doCESPE se mencionar ato que depende de aprovao do Senado Federal sem mencionar se a nomeao doPGR ou a investidura de Ministro do STF ser caso de ato complexo, conforme item exigido em concurso deProcurador do Estado de Alagoas 2009, em que o CESPE aderiu ao entendimento de Carvalho Filho. Entretanto,para as demais bancas atos que dependem de indicao do Presidente da Repblica e de aprovao do Senadoser composto, em razo do entendimento de Maria Sylvia.


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3 Forma: Se a questo perguntar o entendimento do autor, a resposta deve ser conforme oentendimento do autor. Assim, para Jos dos Santos Carvalho filho a investidura de Ministro do STF atocomplexo e Maria Sylvia Di Pietro compreende que a nomeao do PGR se trata de ato composto.

Outros exemplos tambm exigidos em concursos podem ser encontrados em outros autores e aindaacrescentamos mais alguns a ttulo de fixao.

14.5. QUANTO EFICCIA ou EFEITOS

VLIDO: aquele que provm de autoridade competente para pratic-lo, contendo todos os requisitosnecessrios exigidos em lei. Porm, possvel que o ato vlido no seja ainda exeqvel, por pendente decondio suspensiva ou termo no verificado.

NULO: o que nasce afetado de vcio insanvel (finalidade, motivo e objeto) por ausncia ou defeitosubstancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento de formao. O ato nulo no admite a

convalidao, pois apresenta defeitos to graves que no admitem a correo.

Conforme Hely Lopes2 a nulidade pode ser: a) explcita: quando a lei comina expressamente, indicandoos vcios que lhe do origem; b) virtual: quando a invalidade decorre de infringncia de princpios especficos doDireito Pblico.

No direito privado o ato nulo aquele que no produz efeitos, mas para o Direito Administrativo o atonulo produz efeitos, mas que sero desfeitos com a sua anulao.

INEXISTENTE: o que apenas tem aparncia de manifestao regular da administrao, mas nochega a se aperfeioar como ato administrativo, no produzindo efeitos no Direito Administrativo. o clssicoato praticado por usurpador da funo pblica que se apropria de uma funo pblica sem ser de nenhuma forma

nela investido e tambm em relao a atos materialmente impossveis, como por exemplo, a nomeao de pessoamorta.

Nas palavras de Hely Lopes3 essesatos equiparam-se em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim,irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmoresultado a invalidade. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro.

No se pode falar em convalidao de ato inexistente, uma vez que no h nenhum efeito produzido aser aproveitado, o que incompatvel com a convalidao, que a correo de um vcio do ato para utilizar osefeitos que dele decorreram.

Conforme j foi abordado em prova de concurso, atos materialmente impossveis tambm se constituem

em atos inexistentes, como por exemplo, a nomeao de pessoa morta. Com razo esse ato no pode terconseqncia. A nomeao gera a ocupao de um cargo pblico, entretanto no h como uma pessoa mortaocupar o cargo, por ser impossvel, assim o ato no tem como gerar seu efeito esperado.

14.6. QUANTO ELABORAO ou EXIGIBILIDADE

PERFEITO: aquele que j completou o seu ciclo necessrio de formao, j percorreu todas as fasesde necessrias para sua produo. Na anlise da perfeio, verifica-se apenas se o seu ciclo (fases) de produofoi concludo. A anlise da legalidade do ato ser aferida no plano da validade.4

2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004.3 Idem.


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O cargo de Ministro do STJ pode ser ocupado por advogado, nos termos definidos pelo art. 104 da CF.

Essa investidura depender de lista sxtupla elaborada pela OAB enviada ao STJ que elaborar lista trplice entreos nomes escolhidos, em seguida, encaminhando ao Presidente da Repblica para escolha de um candidato que,

ainda, ser submetido aprovao do Senado Federal. e enviado ao STJ. O ato ser perfeito quando passar portodas essas etapas (fases) de produo. Entretanto, se esse ato ou no legal ser analisado no plano da validade.

Logo adiante, vamos distinguir o plano da perfeio, validade e eficcia e veremos que combinaespoderemos ter.

IMPERFEITO: o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente de um ato complementar. aquele que no completou o seu ciclo ou as suas fases necessrias de formao.

Aproveitando o mesmo exemplo anterior, investidura de Ministro do STJ na vaga de advogado, o atoser imperfeito se estiver pendente de concluso de alguma de suas fases. Se j houve elaborao de lista pelaOAB enviada ao STJ e este j formulou a lista trplice para apreciao presidencial, mas que depende de escolha

de um dos nomes pelo Presidente e aprovao do Senado Federal o ato ser imperfeito.

PENDENTE: aquele que embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formao, no produzefeitos, por no verificado o termo ou condio de que depende sua produo de efeitos. O ato pendentepressupe um ato perfeito, pois completou todas as suas fases necessrias de formao, mas s ir produzir seusefeitos quando o termo ou a condio for implementada. o que ocorreria na expedio de uma multa detrnsito que obedeceu todos os procedimentos fixados em lei, mas que est sendo questionada judicial ouadministrativamente e por isso tendo sua exigibilidade suspensa. Assim, o pagamento da sano depender doprovimento ou no da deciso judicial ou administrativa.

Termo o evento futuro e certo. Frias marcadas para determinado ms ser um ato pendente at que severifique o termo, qual seja, chegar o ms marcado para o gozo de frias. Com o advento do ms marcado o ato

produzir seus efeitos, assim, o servidor se ausentar do servio durante o prazo fixado. A condio eventofuturo e incerto. Uma multa de trnsito que est sendo questionada por recurso administrativo no estproduzindo o efeito de obrigar ao pagamento e a perda de pontos na licena para dirigir. Entretanto, se o recursofor improvido o condutor deve pagar e multa e ter a subtrao dos pontos, ou seja, o ato produzir seus efeitosem razo da condio ter se implementado.

CONSUMADO ou EXAURIDO: aquele que j produziu todos os seus efeitos esperados. O gozo dasfrias pelo servidor representa a consumao do ato. Uma autorizao de uso de bem pblico para realizao defesta da igreja estar consumada com o encerramento do evento.

14.6.1. PERFEIO, VALIDADE E EFICCIA (EXEQUIBILIDADE)

Como dito acima, o ato perfeito aquele que j completou o seu ciclo necessrio de formao, jpercorreu todas as fases de necessrias para sua constituio.

Ato vlido aquele que est conforme a lei, no viola o ordenamento jurdico. Do contrrio, ser atoinvlido.

4 Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, pg. 431, a perfeio est relacionada com a finalizao das etapas deformao do ato, com o trmino das fases de sua produo, que a lei exige para que o ato se considere pronto, concludo,formado. Assim, um ato que tenha sido motivado, escrito, assinado e publicado na imprensa oficial um ato perfeito, poisj completou sua formao, j passou por todas as fases integrantes de sua produo. (grifo nosso). Conforme o conceitoapresentado pelos autores, a publicao na imprensa oficial est inserida no plano da perfeio. Contudo, no abonamos talentendimento, porque a publicao encontra-se no plano da eficcia. No entanto, no podemos deixar de destacar que j foi

abordado em prova de concurso assertiva idntica a tese dos autores referidos, sendo considerada correta a questo.


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Ato eficaz o que produz ou tem condio de produzir efeitos. O ato ser eficaz quando estiverdisponvel para a produo de seus efeitos prprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos tpicos no seencontra dependente de qualquer evento, posterior como uma condio suspensiva, termo inicial ou atocontrolador a cargo de outra autoridade5. Para Hely Lopes Meirelles6 o ato eficaz seria aquele que pode (est

apto, tem condio) produzir seus efeitos e o que estaria sob termo ou condio. Para este autor a eficcia no serelaciona ao ato que produz efeitos, pois o ato que est produzindo efeitos se trata de ato exeqvel. Dessaforma, para Hely ato eficaz aquele que pode vir a produzir efeitos e o ato exeqvel o que est produzindoefeitos. Esse mesmo entendimento adotado por Carvalho Filho.7 Para esses autores o ato administrativo podeter eficcia, mas no ter exeqibilidade como, por exemplo, uma autorizao dada em dezembro para comearem janeiro do prximo ano eficaz naquele ms, mas se tornar exeqvel apenas em janeiro.

Assim, como perfeio, validade e eficcia so planos diferentes, podemos ter diversas combinaesdesses aspectos. Celso Antnio8 faz excelente conjugao dos planos mencionados:

"Nota-se, por conseguinte, que um ato pode ser:a) perfeito, vlido e eficaz - quando, concludo o seu ciclo de formao, encontra-se

plenamente ajustado as exigncias legais e est disponvel para deflagrao dos efeitos que lheso tpicos;b) perfeito, invlido e eficaz - quando, concludo o seu ciclo de formao e apesar de no seachar conformado as exigncias normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriaminerentes;c) perfeito, vlido e ineficaz - quando, concludo o seu ciclo de formao e estando adequadoaos requisitos de legitimidade, ainda no se encontra disponvel para a ecloso de seus efeitostpicos, por depender de um termo inicial ou de uma condio suspensiva, ou autorizao,aprovao ou homologao, a serem manifestados por uma autoridade controladora;d) perfeito, invlido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formao, sobre encontrar-seem desconformidade com a ordem jurdica, seus efeitos ainda no podem fluir, por seencontrarem na dependncia de algum acontecimento previsto como necessrio para a

produo dos efeitos (condio suspensiva ou termo inicial, ou aprovao ou homologaodependentes de outro rgo)."(destaques nossos)

Como lembra Dirley da Cunha Jr.,no possvel haver ato imperfeito, pois estaramos diante de umno ato, na verdade no chega a ser formar como ato.

14.7. QUANTO AOS EFEITOS

ATO CONSTITUTIVO: aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou extingue um direito ousituao do administrado como, por exemplo, a revogao, autorizao, dispensa, aplicao de penalidade.

ATO DECLARATRIO: aquele em que a Administrao apenas reconhece um direito preexistente.Ex: anulao, licena, homologao.

ATENO! Revogao e autorizao so atos constitutivos. Anulao e licenaso atos declaratrios.

5 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17 Edio, So Paulo: Malheiros, 2004.6 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004.7 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Op. Cit.8 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Op. Cit.


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ATO ENUCIATIVO: so aqueles em que a Administrao apenas declara situaes que tem oconhecimento ou que constam em registros de rgos pblicos ou que profere opinio sobre assunto determinadocomo, por exemplo, o atestado, a certido e parecer.

14.8. OUTRAS CLASSIFICAES

ATO CONDIO: todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua realizao. Destina-se aremover obstculo prtica de certas atividades pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfaoprvia de determinados requisitos. Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a licitao ato-condio dos contratos administrativos.

ATO DE JURISDIO OU ATO JURISDICIONAL: todo aquele que contm deciso sobrematria controvertida. No se confunde com o ato judicial ou judicirio, embora decisrio, no produz coisajulgada.

QUANTO AO CONTEDO: Constitutivo, extintivo, declaratrio, alienativo, modificativo ou

abdicativo de direitos ou situaes.

14.8.1 ATOS DE EFEITOS REFLEXOS E PRODRMICOS (Celso Antnio Bandeira de Mello)

Alm do efeito tpico, o ato administrativo tem efeitos atpicos, sendo divididos em: reflexos eprodmicos. Vejamos o caso de um ato de desapropriao. Com a desapropriao da residncia o contrato delocao desfeito. Mas a desapropriao no tinha o objetivo de finalizar a locao, mas, reflexamente, acaboupor extingui-la. Esse foi o efeito reflexo produzido pelo ato administrativo. O segundo efeito o prodmico. Oato do Presidente da Repblica de nomeao do Procurador Geral suficiente para torn-lo eficaz, mas no exequvel, porque dependente de ato de aprovao do Senado Federal. O efeito prodmico o ato ser submetidoa ato de controle posterior. o efeito de gerar a expedio de um outro ato posterior.

Servidor Pblico aposentado no mbito do Ministrio da Sade, contudo, o ato de aposentadoria estsujeito a um outro ato, o ato de controle do TCU, exatamente para ganhar exequibilidade. Esse o efeitoprodmico, pois admite um ato posterior de controle.

Os efeitos reflexos so os efeitos atpicos que atingem a rbita de direito de terceira pessoa, alcanamterceiros no objetivados pelo ato, ou seja, o ato atinge outra relao jurdica que no era seu objeto prprio. Osefeitos reflexos, portanto, so aqueles que alcanam terceiros, pessoas que no fazem parte da relao jurdicatravada entre a Administrao e o sujeito passivo do ato. o caso do locatrio de imvel desapropriado, postoque uma vez perdido o imvel pelo proprietrio desapropriado (sujeito passivo do ato expropriatrio), o locatriov rescindida a relao jurdica de locao que matinha com o ex-proprietrio. evidente que o efeito tpico dadesapropriao foi destituir a propriedade de seu dominus, e no rescindir a locao. Portanto, este mero efeitoreflexo da desapropriao.

J os efeitos prodrmicos so os efeitos preliminares, efeitos que ocorrem antes dos efeitos principais,antes da concluso do ato administrativo. Existem somente enquanto perdura a situao de pendncia do ato, isto, durante o perodo que intercorre desde a produo do ato at o desencadeamento de seus efeitos tpicos. Incidesomente nos atos administrativos que dependem de mais de uma manifestao, observados nos chamados atoscompostos e complexos. Como exemplo, podemos citar o caso dos atos sujeitos a controle por parte de outrorgo, o dever-poder que assiste a este ltimo de emitir o ato controlador que funciona como condio deeficcia do ato controlado. Assim, foi efeito atpico preliminar do ato controlado acarretar para o rgocontrolador o dever-poder de emitir o ato de controle.

Por fim, o mesmo ato pode possuir os trs efeitos: efeito tpico, como de se esperar; efeito atpicoreflexo, quando atinge terceiro e efeito prodrmico, preliminar ao principal, na hiptese de ato dependente de

mais de uma manifestao de vontade.


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Questo abordada em concurso:

DELEGADO POLCIA CIVIL RIO GRANDE DO NORTE CESPEOs efeitos atpicos dos atos administrativos subdividem-se em prodrmicos e reflexos.Os primeiros existem enquanto perdura a situao de pendncia do ato; os segundosatingem terceiros no objetivados pelo ato.Resposta: Certo

15. ESPCIES DE ATOS

A) ATOS NORMATIVOS: so aqueles que contm um comando geral do executivo, visando corretaaplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar a norma legal a ser observada pela administrao.

DECRETOS: so atos administrativos da competncia exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados

a prover situaes gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito, pelalegislao.

O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas tambm pode ter carterindividual quando for para especificar uma situao determinada como ocorre com o decreto expropriatrio.

INSTRUO NORMATIVA: so atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para aexecuo das leis, decretos e regulamentos, mas so tambm utilizados por outros rgos superiores para omesmo fim.

REGIMENTOS: so atos administrativos normativos de atuao interna, destinam-se a reger ofuncionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas. No obriga os particulares em geral,

atingindo unicamente as pessoas vinculadas atividade regimental.RESOLUES: so atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo

(mas no pelo Chefe do Poder Executivo que expede decretos) ou pelos presidentes de tribunais, rgoslegislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica.

No se deve confundir a resoluo editada em sede administrativa com a resoluo prevista no art. 59,VII da CF. Nesta hiptese equivale sob o aspecto formal de lei, compreendida no processo de elaborao dasleis, previsto no Texto Constitucional.

B) ATOS ORDINATRIOS: so que visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a condutafuncional de seus agentes. So provimentos, determinaes ou esclarecimentos que se endeream aos servidorespblicos a fim de orient-los no desempenho de suas funes.

Tais atos s atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os servidores hierarquizados chefiaque os expediu. No obrigam os particulares, nem os funcionrios submetidos a outras chefias. No criam,normalmente, direitos ou obrigaes para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentesadministrativos a que se dirigem.

INSTRUES: so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinadoservio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com a finalidade de orientar os subalternos no desempenhodas atribuies que lhes esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo administrativo.


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Odete Medauar relata que no utilizada somente no mbito interno, por vezes utilizada para decisesde repercusso externa, sobretudo nos rgos que tratam de assuntos financeiros e econmicos. s circulares seaplica a mesma regra.

CIRCULARES: so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ouagentes administrativos incumbidos de certo servio, ou do desempenho de certas atribuies em circunstnciasespeciais.

PORTARIAS: so atos internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios expedemdeterminaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargossecundrios. Tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos.

AVISOS: so atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios.

ORDENS DE SERVIO: so determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obras ou serviospblicos autorizando seu incio, ou contendo imposies de carter administrativo, ou especificaes tcnicas

sobre o modo de sua realizao.

OFCIOS: so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores eentre a Administrao e particulares, em carter oficial.

DESPACHOS: so decises que as autoridades executivas (ou legislativas e judicirias, em funoadministrativa) proferem em papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao.

Despacho normativo aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competentedetermina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como norma interna da Administrao parasituaes anlogas subseqentes.

C) ATOS NEGOCIAIS:so atos praticados contendo uma declarao de vontade do Poder Pblicocoincidente com a pretenso particular.

Tais atos, embora UNILATERAIS, encerram um contedo tipicamente negocial, de interesse recprocoda Administrao e do administrado, mas no adentram a esfera contratual. So e continuam sendo atosadministrativos (e no contratos administrativos), mas de uma categoria diferenciada dos demais, porque geramdireitos e obrigaes para as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais do ato, a que o particular sesubordina incondicionalmente.

Tais atos podem ser:

1) VINCULADOS: quando a lei estabelecer os requisitos para sua formao e se o interessadopreencher as condies fixadas em na lei, surgir o direito pretenso solicitada.2) DISCRICIONRIOS: quando sua expedio ficar a critrio da autoridade competente;

3) DEFINITIVOS: quando embasar num direito individual do requerente e no couber a revogaocom base em critrios de convenincia e oportunidade por parte da Administrao.

4) PRECRIOS: quando couber revogao por parte da Administrao.Os atos negociais so especficos, s operando efeitos jurdicos entre as partes, Administrao e

Administrado, impondo a ambos a observncia de suas condies de execuo.

Entre os atos negociais existem trs espcies que so mais abordados em concurso (licena, autorizaoe permisso), mas que a doutrina no tem um conceito unnime sobre eles, em especial sobre a autorizao epermisso. Por isso, vamos apresentar os conceitos de modo que o candidato a concurso pblico tenha condies

de responder com preciso as questes que forem formuladas sobre esse assunto.


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Carvalho Filho faz importante estudo sobre esses atos de consentimento estatal e apresenta trs

aspectos desses atos:

a) Todos decorrem de anuncia do Poder Pblico para que o interessado desempenheatividade;b) nunca so conferidos ex officio: dependem sempre de pedido dos interessados;c) so sempre necessrios para legitimar a atividade a ser executada pelo interessado.

LICENA: o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que ointeressado atendeu todas as exigncias legais, possibilita o desempenho de determinada atividade, que nopoderia ser realizada sem consentimento prvio da Administrao como, por exemplo, o exerccio de umaprofisso ou o direito de construir.

A licena resulta de um DIREITO SUBJETIVO DO ADMINISTRADO, razo pela qual aAdministrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno.

O direito preexiste licena, mas o desempenho da atividade somente se legitima se o Poder Pblicoexprimir o seu consentimento favorvel ao administrado. Por essa razo, o ato de natureza declaratria, comoassinala Maria Sylvia Z Di Pietro com preciso.

A licena tratada neste tpico se refere quela que o particular (administrado) solicita administraopara realizar uma determinada atividade. Essa licena em estudo ser ato vinculado. Entretanto, as licenasconcedidas ao servidor pblico podem ser vinculadas, como ocorre com a licena maternidade, oudiscricionrias como a licena capacitao e para tratar de interesses particulares. Assim, no se deve confundiras duas espcies de licenas.

Quanto licena para construir, doutrina e jurisprudncia a tm considerado como mera faculdade de

agir e, por conseguinte, suscetvel de revogao enquanto no iniciada a obra licenciada, ressalvando-se aoprejudicado o direito indenizao pelos prejuzos causado.9

Sempre que se assegura o direito indenizao ao prejudicado, como no caso das licenas que permitemrevogao, trata-se de verdadeira desapropriao de direito. 10

ATENO! O alvar o instrumento que materializa o deferimento da licena.Mas em concurso pblico a sentena que afirma ser o alvar ato vinculado estcorreta.

AUTORIZAO: o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico tornapossvel ao pretendente a realizao de certa atividade ou utilizao de determinados bens particulares oupblicos. 11

9 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Op. Cit., e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. SoPaulo: Malheiros, 2004, RE 105.63410 FIGUEIREDO, Lcia Valle, Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros Editores, 199411 Existe divergncia doutrinria a respeito da autorizao para prestao de servios pblicos. Jos dos Santos CarvalhoFilho e Lucas Rocha Furtado adotam esta posio. Por outro lado, a doutrina que admite como, por exemplo, Maria Sylviadi Pietro se refere em relao aqueles servios previstos no art. 21, XI e XII da CF.

Veja com mais detalhes o assunto no captulo sobre servios pblicos.


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Na autorizao, assim como ocorre com a licena, o particular necessita do consentimento estatal paraque possa realizar a atividade pretendida, na medida em que estar praticando conduta ilcita se no possuiranuncia prvia da Administrao.

So exemplos, o uso especial de bem pblico, como ruas e praas, o trnsito por determinados locais;autorizao para estacionamento de veculos particulares em terreno pblico, autorizao para porte de armas.

Apesar de amplamente aceito no meio doutrinrio que a autorizao ato discricionrio, a Lei Geral deTelecomunicaes (Lei n. 9.472/97, art, 131) criou autorizao de servio de telecomunicaes como atovinculado.

Art. 131. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao daAgncia, que acarretar direito de uso das radiofreqncias necessrias.

1 Autorizao de servio de telecomunicaes o ato administrativo vinculado que facultaa explorao, no regime privado, de modalidade de servio de telecomunicaes, quando

preenchidas as condies objetivas e subjetivas necessrias.

A autorizao ato constitutivo, uma vez que estar estabelecendo uma nova situao jurdica, sendo alicena ato declaratrio, na media em que o Estado apenas reconhece um direito do particular de realizar aatividade.

PERMISSO: o ato administrativo discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta aoparticular o uso especial de bens pblicos a ttulo gratuito ou remunerado visando o interesse da coletividadeou a prestao de servios pblicos.

Parte da doutrina entende que com o advento do art. 40 da Lei n. 8.987/95 no h como sustentar que apermisso para prestao de servios pblicos possa ser ato administrativo, carecendo de fundamento jurdico

diante do dispositivo legal, restando como objeto apenas o uso de bens pblicos. Essa a posio de Jos dosSantos Carvalho Filho.

O art. 40 da Lei n. 8.987/95 disps que a a permisso de servio pblico ser formalizada mediantecontrato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao,inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. A referidanorma conferiu permisso natureza contratual.

DICA! Nas provas objetivas de concurso pblico, prefervel, como de costume, marcar aopo que est prevista em lei, ou seja, a permisso para a prestao de servios pblicospossui natureza contratual (art. 40, Lei n. 8.987/95), caso a questo no exija a posio dedeterminada corrente doutrinria. Em provas subjetivas recomenda-se desenvolver raciocnio

semelhante ao exposto neste tpico, mencionado a divergncia doutrinria, bem como apreviso legal.

A permisso e a autorizao tambm podem se confundir, uma vez que os dois atos podem ter porobjeto a utilizao de bens pblicos. Veja a questo abaixo:

Questo abordada em concurso:

PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO CESPEAto unilateral, precrio e discricionrio quanto deciso de outorga, pelo qual se facultaa algum o uso de um bem pblico. Sempre que possvel, ser outorgada mediante


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licitao ou, no mnimo, com obedincia a procedimento em que se assegure tratamentoisonmico aos administrados.Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso De Direito Administrativo. 19. ed., So Paulo:

malheiros, 2005, p. 859 (com adaptaes).

o texto acima traduz o conceito de:A- autorizao de uso de bem pblico.B- permisso de uso de bem pblico.C- concesso de uso de bem pblico.D- cesso de uso de bem pblico.E- concesso de direito real de uso de bem pblico.Resposta: B

Na autorizao, a utilizao do bem pblico ocorre para o interesse privado do particular como, porexemplo, a autorizao para colocao de mesas de bar na calada. Por outro lado, na permisso faculta-se autilizao privativa de bem pblico com finalidade de interesse pblico a exemplo do que se d com a utilizao

de praa para feira ou festa de uma igreja que visa arrecadao de alimentos e verbas que sero doados a pessoasnecessitadas.

APROVAO: ato administrativo pelo qual o Poder Pblico verifica a legalidade e o mrito de outroato ou de situaes e realizaes materiais de seus prprios rgos, de outras entidades ou de particulares,dependentes de seu controle, e consente na sua execuo ou manuteno. Pode ser prvia ou subseqente,vinculada ou discricionria, consoante os termos em que instituda, pois em certos casos limita-se confrontao de requisitos especficos na norma legal e noutros estende-se apreciao da oportunidade econvenincia.

Digenes Gasparini, Jos do Santos C Filho, CelsoAntnio Bandeira de Mello, Lcia Valle Figueiredo aentendem como tipicamente discricionria. Maria Sylvia Z Di Pietro no mesmo sentido (discricionrio).

ADMISSO: o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satisfao detodos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica de seu exclusivo oupredominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso dehabilitao.

VISTO: ato administrativo pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria administrao oudo administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqibilidade. Incide sempre sobre um atoanterior e no alcana seu contedo. ato vinculado.

HOMOLOGAO: ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina alegalidade e a convenincia, ou somente aspectos de legalidade de ato anterior da prpria Administrao, de

outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia. No admite alterao no ato controlado pela autoridadehomologante, que apenas pode confirm-lo ou rejeit-lo, para que a irregularidade seja corrigida por quem apraticou.

DISPENSA: o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigaoat ento exigida por lei, como por exemplo, a dispensa do servio militar. ato discricionrio.

RENNCIA: ato pelo qual o Poder Pblico extingue unilateralmente um crdito ou um direitoprprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administrao. A renncia na admite condio e irreversvel, uma vez consumada. Tratando-se de renncia por parte da Administrao depende sempre de leiautorizadora.


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PROTOCOLO ADMINISTRATIVO: o ato pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular arealizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de certa conduta, no interesse recprocoda Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar. Esse ato vinculante para todos que osubscrevem, pois gera alteraes e direitos entre as partes.

D) ATOS ENUNCIATIVOS: so todos aqueles em que a Administrao se limita a certificar ou aatestar fato, ou emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.

CERTIDES: so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo,livro ou documento que se encontre em reparties pblicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde queexpressem fielmente o que se contm no original de onde foram extradas. Em tais atos o Poder Pblico nomanifesta sua vontade, limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta deseus arquivos.

ATESTADOS: so atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou uma situao de que tenhaconhecimento por seus rgos competentes. Difere da certido porque o atestado comprova um fato ou uma

situao existente, mas no constante de livros, papis ou documentos em poder da Administrao.

PARECERES: so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao.Tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao ou os particulares como regra.

O STF tem admitido a responsabilizao do parecerista quando o parecer for vinculante, desde quetenha sido emitido com erro grosseiro ou culpa:

O Tribunal deferiu mandado de segurana impetrado contra ato do Tribunal de Contas daUnio - TCU que, aprovando auditoria realizada com o objetivo de verificar a atuao doDepartamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER nos processos relativos adesapropriaes e acordos extrajudiciais para pagamento de precatrios e aes em

andamento, inclura o impetrante, ento procurador autrquico, entre os responsveis pelasirregularidades encontradas, determinando sua audincia, para que apresentasse razes dejustificativa para o pagamento de acordo extrajudicial ocorrido em processos administrativosnos quais j havia precatrio emitido, sem homologao pela justia. Salientando,inicialmente, que a obrigatoriedade ou no da consulta tem influncia decisiva na fixaoda natureza do parecer, fez-se a distino entre trs hipteses de consulta: 1) afacultativa, na qual a autoridade administrativa no se vincularia consulta emitida; 2)a obrigatria, na qual a autoridade administrativa ficaria obrigada a realizar o ato talcomo submetido consultoria, com parecer favorvel ou no, podendo agir de formadiversa aps emisso de novo parecer; e 3) a vinculante, na qual a lei estabeleceria aobrigao de decidir luz de parecer vinculante, no podendo o administrador decidirseno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. Ressaltou-se que, nesta

ltima hiptese, haveria efetivo compartilhamento do poder administrativo de deciso,razo pela qual, em princpio, o parecerista poderia vir a ter que responderconjuntamente com o administrador, pois seria tambm administrador nesse caso.Entendeu-se, entretanto, que, na espcie, a fiscalizao do TCU estaria apontandoirregularidades na celebrao de acordo extrajudicial, questo que no fora submetida apreciao do impetrante, no tendo havido, na deciso proferida pela Corte de Contas,nenhuma demonstrao de culpa ou de seus indcios, e sim uma presuno deresponsabilidade. Os Ministros Carlos Britto e Marco Aurlio fizeram ressalva quanto aofundamento de que o parecerista, na hiptese da consulta vinculante, pode vir a serconsiderado administrador. MS 24631/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 9.8.2007. (MS-24631)

Por outro lado, do estudo dos julgados do TCU no haver responsabilidade do parecerista quando o

parecer jurdico a respeito de contratao apresentar-se suficientemente fundamentado, tanto na doutrina como


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na jurisprudncia, de modo a sustentar a respectiva concluso, caso contrrio, a fundamentao insuficiente oudesarrazoada, que subsidie a prtica de atos de gesto irregulares ou danosos ao errio, ensejar a aplicao, aoparecerista, da multa prevista no art. 58, II, da Lei n. 8.443/92.12

APOSTILAS: so atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior criada por lei. Equivale averbao.

E) ATOS PUNITIVOS: So aqueles que contm uma sano imposta pela administrao em relaoaquele que infringe as disposies legais. Visam punir e reprimir as infraes administrativas ou a condutairregular de seus servidores ou dos particulares perante a administrao. Ex: multa, interdio, demolio e etc.

12 Acrdo n. 2567/2010-1 Cmara, TC-009.680/2001-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.

ESPÉCIE e CLASSIFICAÇÃO ATOS ADM

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